地方政府管理的歷史回顧

中國地方政府管理的歷史回顧主要內(nèi)容一、帝制時代的基層政府結(jié)構(gòu)二、帝國時代的地方政府管理概況三、近代以來國家政權(quán)的下沉四、人民公社制度的建立及其解體一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)一、對一些流行說法的探討1.中國封建社會論一般將自秦代到滿清王朝稱為封建社會這其實是一個很明顯的誤解一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)造成誤解的原因主要是因為斯大林將人類社會發(fā)展的歷史分為原始社會\奴隸社會\封建社會\資本主義社會和共產(chǎn)主義社會.中國的研究者將中國社會的發(fā)展進行了生硬的切割.一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)其實,所謂封建,在中文意思層面上的基本涵義是封土建國.如果從西方經(jīng)驗來看,中世紀(jì)歐洲的割據(jù)君主制恰恰就是馬克思意義上的封建制.在那里,國王與地方大大小小的封建領(lǐng)主之間有一種私人契約關(guān)系存在,我的臣民的臣民不是我的臣民.國王只是名義上的最高統(tǒng)治者,每個封建領(lǐng)主是自己領(lǐng)地上的最高統(tǒng)治者.一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)因此,從中國歷史的發(fā)展來看,春秋戰(zhàn)國年代可能更接近于封建制.而自秦始皇統(tǒng)一六國后建立的是中央集權(quán)帝國,帝國的一切官吏全部由皇帝任命,上級官員對下級官員負(fù)有督導(dǎo)之責(zé).各級地方政府應(yīng)該是皇帝在地方上的代理人.一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)2.所謂王權(quán)不下鄉(xiāng)的說法,最完整的表達是國權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉(xiāng)紳。這里有幾個問題值得討論：第一是國權(quán)不下縣是否周延的問題第二是縣以下是否存在自治的問題第三是帝國時代的地方統(tǒng)治方式問題一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第一，關(guān)于這一說法的周延性問題從秦朝開始，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實行的是鄉(xiāng)里組織（基層行政控制系統(tǒng)）與亭組織（縣府派駐到基層的主管治安的機構(gòu)）并行的社會基層控制體系。大約十里一亭，十亭一鄉(xiāng)，亭有亭長，鄉(xiāng)有三老（掌教化）、嗇夫（掌訴訟和賦稅）、游徼（禁賊盜）。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)這一做法一直延續(xù)到隋唐時代但是，從宋代開始，鄉(xiāng)職職役化，即擔(dān)任鄉(xiāng)村基層組織的官員不再是國家公職人員了，一般由比較富有人家的戶主或子弟擔(dān)任。這些擔(dān)任基層行政組織領(lǐng)導(dǎo)的民間人士對國家盡的是一種差役義務(wù)，并且這種義務(wù)帶有強制的特征。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)古代史的研究發(fā)現(xiàn)，無論從保障稅收收入還是從補充兵源、地方治安角度出發(fā)，國家力量一直試圖用某種行政手段將中國廣大鄉(xiāng)村納入正式的社會體系。但是國家的行政能力卻是有限的，對于縣以下的廣闊鄉(xiāng)村和眾多人口，國家力量往往在人力、財力上都有所不及，難以負(fù)擔(dān)管理調(diào)控的成本。它對于鄉(xiāng)村基層的管制和聯(lián)結(jié)，除了利用戶籍制度編戶齊民之類的直接管理手段之外，不得已而通過鄉(xiāng)村基層的某種“代理”組織來進行。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)如秦漢時期實行鄉(xiāng)里制，魏晉南北朝有三長制，隋代有里鄉(xiāng)二級制，唐代的鄰、保、里、鄉(xiāng)四級制，宋朝開始實行保甲制，明朝的里甲制，清朝大部分時間里實行保甲制與里正制并行但逐漸轉(zhuǎn)向前者。大體上，鄉(xiāng)官在西周以后都為職卑小吏，秦漢鄉(xiāng)官尚可謂是職卑而位尊，鄉(xiāng)中三老秩、嗇夫、游徼“皆有秩祿”。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)秦漢以后，鄉(xiāng)廢置不常，至隋唐時，鄉(xiāng)官地位大不如昔。特別是隋文帝時廢鄉(xiāng)制，盡罷鄉(xiāng)官，從此鄉(xiāng)官漸漸變成為鄉(xiāng)職，以役代職。宋以后，縣成為基層行政組織，下面不再設(shè)鄉(xiāng)，也不復(fù)設(shè)置鄉(xiāng)官，縣以下基層組織中的“長、首”都以“役”的形式由鄉(xiāng)民充任。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第二，是否有地方自治？費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中認(rèn)為：傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會是散漫的、和諧的自然社會，皇權(quán)政治在那里是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。馬克斯韋伯在《儒教與道教》中認(rèn)為：事實上，正式的皇權(quán)統(tǒng)治只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，統(tǒng)治權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)所謂地方自治，就是地方民眾在憲法和法律的約束下自主治理。其最初來源于中世紀(jì)意大利沿海一帶的城市自治共和國的實踐。在那里，城市的手工業(yè)行會用金錢從封建領(lǐng)主那里贖買了城市內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)，獲得了自治的特許狀，取得了某種意義上的自治權(quán)利。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)蕭公權(quán)的結(jié)論認(rèn)為，就政府放棄干預(yù)的事務(wù)，鄉(xiāng)村享有一定程度的自治。不過，鄉(xiāng)村享有的自治，并不是政府有意要賦予它類似于自治的權(quán)利，而是因為當(dāng)局無力完全控制或監(jiān)督其活動。這種“自治”，換言之，就是中央集權(quán)化未完成的結(jié)果。所以，只要認(rèn)為是有必要或適宜時，政府干預(yù)鄉(xiāng)村的生活時從未猶豫過。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)瞿同祖先生認(rèn)為：在由官府設(shè)立的各類鄉(xiāng)村單元中執(zhí)行特定行政職能的首領(lǐng)，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當(dāng)成代表村民的鄉(xiāng)間領(lǐng)袖。自治在城鄉(xiāng)都是不存在的。即使是所謂的鄉(xiāng)紳自治，首先自治的領(lǐng)域是不確定的，沒有法律的授權(quán)與規(guī)范；其次，鄉(xiāng)紳的地位也是不明確的。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)地方士紳參與地方管理是否意味著地方自治？答案是否定的。首先參與者僅限于作為少數(shù)人群體的士紳；其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過是憑借自己的特權(quán)地位而被習(xí)慣上接納為地方社群的代言人而已。而且他們參與地方政府事務(wù)和代表地方社群講話的權(quán)利，也沒有在法律上有正式的規(guī)范。即使士紳們有權(quán)利在地方政府中代表自己的利益，但仍然沒有代理人去代表地方社會的其他群體。士紳最多只可能關(guān)心僅僅有利于地方社會穩(wěn)定的百姓福利，沒有法定義務(wù)去保護百姓。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)第三，帝國時代的地方統(tǒng)治方式清代州縣政府將一切有關(guān)公眾福祉之事——福利、風(fēng)俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，官府不是等量齊觀地執(zhí)行所有的職責(zé)。在政府不能或不便履行某些職能時，就由當(dāng)?shù)氐氖考潄砺男?。士紳是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英。與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式的權(quán)力。兩個集團相互依存，又各自以不同方式行使著自己的的權(quán)力。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)王權(quán)自唐宋以來就止于縣政，國家對鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)主是通過鄉(xiāng)里制度來實現(xiàn)。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)里制度大體可分為兩層：一層是國家在鄉(xiāng)村建立的治理制度，它們主要是指國家在鄉(xiāng)村社會建立如里甲、保甲等治理制度，它們主要承擔(dān)稅賦、治安等功能；一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)另一層是鄉(xiāng)村社會自發(fā)演生的家族社會制度。它是以血緣為經(jīng)脈，以族居為載體，以宗姓、輩份等宗法關(guān)系為規(guī)范，以族老為權(quán)威結(jié)構(gòu)的村落家族制度。一般而言，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的村落家族制度承擔(dān)著鄉(xiāng)村的生存、維持、保護、綿延、同化等功能。它與國家在鄉(xiāng)村建立的治理制度一起構(gòu)成了一套復(fù)合的基層鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)然，在鄉(xiāng)村社會基層治理結(jié)構(gòu)中，還存在著一個發(fā)揮重要作用的鄉(xiāng)紳階層。鄉(xiāng)紳階層的出現(xiàn)，是鄉(xiāng)村社會對傳統(tǒng)帝制中國以儒學(xué)為價值取向，以經(jīng)文取士做官為形式的科舉制度的一種生態(tài)反應(yīng)。一般而言，鄉(xiāng)紳階層在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮著溝通國家與鄉(xiāng)村的中介和橋梁作用。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)此外，在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)中，還存在一些在村落家族制度基礎(chǔ)上演生出來的鄉(xiāng)村廟會、看青會、閘會等組織，這些組織并不是鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)，但它們卻在鄉(xiāng)村治理中分別承擔(dān)了宗教信仰、莊稼看護、水源配置等管理功能。有時，這些組織在一定條件下會彌補鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)功能的不足，又在一定條件下成為鄉(xiāng)村社會動蕩的因素。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)就國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系而言，傳統(tǒng)帝制下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)首先就呈現(xiàn)出某種中介性。這種中介性，一方面使傳統(tǒng)中國處于一個大一統(tǒng)帝制國家中，所謂“普天之下，莫非王土。率士之濱，莫非王臣”。另一方面，又使整個帝制中國呈現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)性。可以說，鄉(xiāng)村政治帶有某種“村自治”的性質(zhì)。其次，從這套結(jié)構(gòu)的在鄉(xiāng)村治理中所代理的國家基本功能來看，它主要是為國家承擔(dān)賦稅、徭役和治安等功能。它是國家在鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治代理。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)因此，它具有代理特性。第三，從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)本身特征來看，它處在國家與鄉(xiāng)村社會之間，它具有利益的自主性。這種利益自主性，無論是國家在鄉(xiāng)村建立的保甲等制度，村落自發(fā)演生的家族制度，還是科舉制度作用于鄉(xiāng)村社會的產(chǎn)物——鄉(xiāng)紳，在歷史上都有其利益自主性。就國家在鄉(xiāng)村建立的保甲等制度而言，雖說它由國家建立，但它并沒納入帝制王權(quán)的官僚政治體系，其組織領(lǐng)袖在行使其權(quán)力過程中追求自己利益的現(xiàn)象，歷史上比比皆是。一、帝制時代的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)帝制社會，鄉(xiāng)村治理之所以采用“經(jīng)紀(jì)統(tǒng)治”模式，從根本上講是帝制中國國家疆域規(guī)模宏大和傳統(tǒng)政府治理能力不足造成的。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“經(jīng)紀(jì)統(tǒng)治”模式，與其說是國家對鄉(xiāng)村社會的治理，倒不如說是一種無奈的將就。具體而言，由于財政收入、組織技術(shù)、溝通手段以及官員來源等的限制，傳統(tǒng)國家的正式組織很難深入社會基層。二、帝國的地方政府管理一、基本的體制與結(jié)構(gòu)1.在清代中國，各級地方政府都是按照同樣的原則組成的。所有的行政單位，都是由中央政府設(shè)計和創(chuàng)建的。中央政府供給經(jīng)費、任命官員、指導(dǎo)和監(jiān)督其活動。所有地方官員，都是中央的代表。在州縣及以下的鄉(xiāng)村，都沒有自治。實際上，在州縣以下沒有任何類型的正式政府存在。二、帝國的地方政府管理2.每一個鄉(xiāng)都有頭領(lǐng)叫“鄉(xiāng)長”，在市鎮(zhèn)叫“鎮(zhèn)長”，在村莊叫“村長”或“莊頭”。這些人系由當(dāng)?shù)厝恕巴婆e”以負(fù)責(zé)地方事務(wù)，但這種首領(lǐng)推舉從未進化為自治。實際上，鎮(zhèn)和村都沒有什么法律地位。政府常設(shè)立一些非自然的行政單元，其大小規(guī)模與鎮(zhèn)村規(guī)模并不一致。首先是稅賦和徭役單元（里甲）。州縣官任命甲和里的首領(lǐng)（甲長、甲首和里長）作為代理人負(fù)責(zé)辦理征稅、戶口登記和徭役等事務(wù)。政府還將人民組織成治安單元（保甲），州縣官任命首領(lǐng)（牌頭、甲長和保長）作為自己的代理人。二、帝國的地方政府管理3.州縣官也在每一個街坊或鄉(xiāng)村委任一位“地保”或“地方”（即地方治安員或地段監(jiān)守人）作為自己的一般代理人。地保也為州縣官充當(dāng)信差，把州縣官的命令傳達給鄉(xiāng)民或城廂居民。他還負(fù)責(zé)監(jiān)視可疑的人，報告盜竊、殺人、私鹽、縱火失火等案件等責(zé)任。二、帝國的地方政府管理4.在由官府設(shè)立的各類鄉(xiāng)村單元中執(zhí)行特定行政職能的首領(lǐng)，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當(dāng)成代表村民的鄉(xiāng)間領(lǐng)袖。自治在城鄉(xiāng)都是不存在的。二、帝國的地方政府管理5.集權(quán)化向上延伸。從地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官員的任免。最為重要的是，地方官員，無論高低，都必須遵守中央政府頒布的行政規(guī)章。中央政府也完全控制著地方政府的財政事務(wù)。司法事務(wù)也受中央政府監(jiān)督。二、帝國的地方政府管理二、地方政府的職能作為一州一縣的行政首腦，州縣官被要求熟悉當(dāng)?shù)氐母鞣矫鏃l件情況并對其轄界內(nèi)的一切事情負(fù)有責(zé)任。尤其重要的是，他必須維持轄區(qū)的秩序。他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任。州縣官除了維護治安這一首要職責(zé)以外，最重要的是征稅和司法。二、帝國的地方政府管理州縣官是“一人政府”，分配到地方的一切權(quán)力都無可分割地被確定為州縣官這一職位的獨享權(quán)力，其他一切僚屬顯然只扮演無關(guān)緊要的角色。除非得到州縣官的委派，否則都沒有任何規(guī)定的權(quán)力。州縣官這一職位或其個人，是地方一切事務(wù)或政治職能整合起來的關(guān)鍵或樞紐。二、帝國的地方政府管理在日常管理中，州縣官有四個輔助集團（書吏、衙役、長隨和幕友），四類人都直接向州縣官負(fù)責(zé)。這四個集團之間實際上不存在行政權(quán)力或職能的分工分類，只是一人政府下的事務(wù)分派。幕友是縣官的私人秘書或顧問，干的是腦力活；書吏是縣官在文字方面的工役，干的是起草抄寫之類的文字手工活；衙役是縣官在體力方面的工役，干的是緝捕行刑抬轎傳遞守衛(wèi)之類的體力活；長隨是縣官用來監(jiān)督前三者并在三者之間傳達指令并跑腿跟班照顧生活的角色。二、帝國的地方政府管理三、地方政府的財政清代地方政府的州縣衙門沒有法定的財政收入，沒有正常的經(jīng)費預(yù)算和決算制度。理論上，州縣官個人的薪水要支付州縣衙門的行政開支及職員薪水。短缺是中國帝制時期每個地方官員生活的組成部分.二、帝國的地方政府管理即便是最廉潔的地方官員也會發(fā)現(xiàn)施政非常困難.地方經(jīng)費過低使得所有官員都要厲行節(jié)約除了自己的生活開支外,每個地方官員都有一群數(shù)量可觀的屬員要養(yǎng)活.皇帝會賞賜各省建造夫子廟、牌坊以及御書匾額，但是他將這些東西留給所在地區(qū)維護。二、帝國的地方政府管理中央政府資助重大的水利工程，但更小規(guī)模的堤壩以及灌溉事業(yè)卻是由地方動員，運用地方經(jīng)費與勞力來完成。修葺衙門、城垣、倉廒以及那些并不在重要驛路上的橋梁道路都由地方負(fù)責(zé)。甚至賑災(zāi)也時常是地方官員設(shè)法辦理之事。二、帝國的地方政府管理所有正項錢糧都是中央政府的財產(chǎn),收入分配的規(guī)定總體上不能夠滿足地方行政需求,因此地方官員不得不在別處尋求額外的經(jīng)費.有來自有影響的富戶的捐助,同時也有來自有地位的個人和家族的獨立捐助.然而,這些總捐助額與每年地方政府的巨額支出相比仍很小.同時,中國也沒有發(fā)展出自己的、支持公共財政的大型金融機構(gòu)，無法從中獲益。二、帝國的地方政府管理這樣，地方官員只有兩個選擇：一是一點點地挪用中央政府本用于其他用途的款項或是以確定解送中央政府的那部分經(jīng)費二是在征稅過程中或市場交易中從百姓那里榨取所需的經(jīng)費二、帝國的地方政府管理州縣官的收入主要有兩個來源：一是朝廷規(guī)定的薪俸（包括名義薪水和養(yǎng)廉銀）二是陋規(guī)收入二、帝國的地方政府管理州縣官除了養(yǎng)家糊口，還需要支付其崗職所需要的繁重費用。他需要給他的幕友、長隨支付報酬、衙門辦公文具費用、接待到訪或過境官員的費用。州縣官的另一種繁重開銷是“攤捐”（指令性捐獻），即在政府經(jīng)費不足時，布政使命令州縣官及省內(nèi)其他官員捐錢支持政府用度州縣官也有著招待途徑其地的上司或上級差官的經(jīng)費負(fù)擔(dān)。二、帝國的地方政府管理依照慣例，州縣官還必須在省城里設(shè)一辦事處，以便于為新到任的總督、巡撫或別的上司修繕官舍、供給家具薪炭等。州縣官還必須在上司到任時、壽慶、過年時及別的節(jié)日時向上司致送例費和禮物。州縣官在與上司衙門的職員們打交道時還不得不向他們致送各種各樣的規(guī)費（例費）。二、帝國的地方政府管理這些地方政府財政支付的費用，都要州縣官一人去支付。本來是地方政府的正常行政費用，現(xiàn)在都變成了縣官的私人負(fù)擔(dān)。朝廷不必為此撥付?？?，那么只好容許地方官員利用陋規(guī)費籌措這些經(jīng)費。二、帝國的地方政府管理州縣官有限的薪水怎樣才能滿足如此巨大的費用呢？答案就在被稱為“陋規(guī)”（“慣例性收費”，即丑陋的規(guī)矩）的慣例之中。通過在每一個可以想象的場合收費，中國官僚體系每一層級的成員們都能補充他們的收入。雖然這種慣例是“不正常的”、“賤鄙的”。但它仍然被確立和承認(rèn)，并成為廣泛接受的事實。因此，它也在法律的默許之內(nèi)。二、帝國的地方政府管理所有的官員，從最底層的縣丞到總督，都定期向上司呈遞已成慣例、數(shù)目確定的白銀作為禮物。這些禮節(jié)包括上司的生辰規(guī)禮、新官的到任賀禮、拜見官員的表禮、每年主要節(jié)日的節(jié)禮。除了向上司呈送錢財外，官員常常向上級衙門的書吏呈送“飯食銀”以資助衙門的開銷，以讓他們正常辦公。二、帝國的地方政府管理州縣官取得額外稅收的兩種最常用的方法是：（1）加派。如福利性公共事業(yè)，尤其是灌溉、疏浚工程進行時，常常會依當(dāng)?shù)匕傩論碛械耐恋財?shù)量征收一部分經(jīng)費。大多數(shù)州縣以“耗羨”名義加派，這種耗羨在征收漕米時稱為耗米，當(dāng)征收銀兩時稱為耗銀，因為考慮谷物腐爛或是將銀兩熔為大塊銀錠時的損失。二、帝國的地方政府管理加派還有其他手段。最有名的是在銀錢比價上做手腳。為便于繳稅，州縣官同意百姓用銅錢代替白銀。然而，所定銅錢對白銀的比價要高于市場通行的比價。此外，在遍布全縣的征稅點，通過使用超重砝碼和超標(biāo)準(zhǔn)容器也可以得到同樣的效果。在征收地丁錢糧過程中，盛行著許多加派法。在征稅之初，當(dāng)州縣官對每個納稅人應(yīng)繳稅額進行編審時，他會偷偷地向每個納稅人應(yīng)繳稅額兩加收百分之一或千分之一。二、帝國的地方政府管理（2）征多報少州縣官將本應(yīng)屬于正項錢糧制度內(nèi)的白銀和米谷吸納到非正式經(jīng)費體系中。如向百姓發(fā)放未蓋官印的收據(jù)或是在發(fā)給百姓加蓋官印的收據(jù)上寫一個數(shù)字而在衙門保存的收據(jù)上寫一個較小的數(shù)字。二、帝國的地方政府管理中央政府無從知道在各地實際上存在的陋規(guī)收費的種類，更不必說用什么方式監(jiān)督其用途了。監(jiān)督陋規(guī)收費之責(zé)任只能落到省級長官頭上。但是，因為各級地方政府都依賴陋規(guī)收費來維持行政費用，所以每一級官府不得不向下一級官府索要這種陋費。顯然，這就無法控制陋規(guī)收費了。二、帝國的地方政府管理這是因為省內(nèi)官員為了保證衙門的運轉(zhuǎn)、贍養(yǎng)家眷，以及完成眾多事務(wù)，他們不得不依賴下級官員通過非正式經(jīng)費體系轉(zhuǎn)送（1）下級官員以禮物和金錢的形式直接向上級官員呈送的收入；（2）來自重要的專門稅收機構(gòu)，也就是關(guān)差和鹽政的“盈余”；（3）對于正式稅收體系中賦稅和物品按一定比率進行的扣除；（4）在采買和分配過程剝削的經(jīng)費。二、帝國的地方政府管理州縣官處在一個相當(dāng)為難的位置上，他們必須找到財路既能向上級衙門交納陋規(guī)費又能滿足自己衙門的行政費用。要知道，州縣衙門只能通過鄉(xiāng)間代理人從百姓手里征斂陋規(guī)費。顯然，如果百姓被過度索取陋費，他們就會窮得交不起國稅。而州縣官的職責(zé)又是全額征齊賦稅。要監(jiān)督控制衙門職員，又不得不依賴他們從鄉(xiāng)間代理人或百姓手里收取陋規(guī)費，這又成為州縣官的另一個嚴(yán)重問題。二、帝國的地方政府管理幾乎所有不能由政府預(yù)算供給的衙門費用，都必須以一種或另一種形式的陋規(guī)費即以當(dāng)?shù)匕傩崭顿M的形式來滿足。當(dāng)一個村長或衙門雇員被州縣官索要陋規(guī)費時，他轉(zhuǎn)而向百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州縣官。因此，地方百姓有著雙重負(fù)擔(dān)——政府征收的常規(guī)稅費及州縣官或其衙門職員索取的陋規(guī)費。二、帝國的地方政府管理帝國基層的州縣官、衙役、書吏等，所獲得的法定薪水都非常低，更多地依賴于各種陋規(guī)費生存。二、帝國的地方政府管理幕友是地方官雇傭的行政管理專家，不是官僚體系中的常設(shè)人員，也不需要由政府支付薪俸。在科舉考試制度下，應(yīng)試的基本要求就是熟知儒家經(jīng)典和撰寫詩詞歌賦。因此，讀書人將精力全都放在這些科目上了。但是，一旦通過考試，就要被授予官職、處理行政事務(wù)。這并不是說他已經(jīng)具備了充任官職的必要知識；恰恰相反，他們對行政管理毫無準(zhǔn)備。文學(xué)素養(yǎng)與管理職業(yè)之間的這一矛盾，只能通過其他方式解決。二、帝國的地方政府管理高一級的省級官員，只把精力集中于文牘和對下屬官員的監(jiān)督上，當(dāng)然可以把真正的管理事務(wù)交給州縣官。但在州縣一級，卻不得不對自己轄區(qū)內(nèi)的所有行政事務(wù)直接負(fù)責(zé)。在這里，教育與實務(wù)的差距是最大的。州縣官只能通過嘗試或犯錯誤來學(xué)習(xí)自己的工作技能，這是非常耗時間的。但是州縣官也不能從他的屬官那里得到幫助。解決這一難題有兩種可能：一是州縣官在上任之前接受專門的培訓(xùn)，這就要對根本制度進行改革；二是聘請一位專家做助手。二、帝國的地方政府管理結(jié)果，就出現(xiàn)了一個龐大的行政管理專家的集團——幕友——一種介于學(xué)者和官僚之間的身份。他們都是有知識的人，受過專門的行政事務(wù)訓(xùn)練。不是為了當(dāng)官，只是為了充任官員的專業(yè)幕僚。他們深諳政府管理的技術(shù)知識和專門技巧。二、帝國的地方政府管理清代州縣政府將一切有關(guān)公眾福祉之事——福利、風(fēng)俗、道德、教育、農(nóng)業(yè)等——都視為自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，官府不是等量齊觀地執(zhí)行所有的職責(zé)。在政府不能或不便履行某些職能時，就由當(dāng)?shù)氐氖考潄砺男?。三、近代以來的國家政?quán)建設(shè)一、國家政權(quán)建設(shè)的理論“國家政權(quán)建設(shè)”(Statemak

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或Statebuilding)作為一個學(xué)術(shù)術(shù)語,與人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂玫恼?quán)建設(shè)概念是有很大區(qū)別的,簡要地說,“國家政權(quán)建設(shè)”是指現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程,其基本目標(biāo)是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)國家政權(quán)建設(shè)，按照西方的經(jīng)驗，主要是建構(gòu)一個現(xiàn)代國家。作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)國家類型的現(xiàn)代國家，有兩個基本特性：一是主權(quán)，二是合法性。隨著日益廣泛和深入交往的世界體系的形成，出現(xiàn)了有明確邊界并在疆域內(nèi)獨立自主行使統(tǒng)治權(quán)的國家，這就是以統(tǒng)一的主權(quán)為核心的現(xiàn)代民族－國家。民族－國家需要借助日益擴展的國家機器加以維系。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)但與傳統(tǒng)國家不同，構(gòu)成國家機器的統(tǒng)治權(quán)力必須獲得人民同意，由此建構(gòu)起合法性。這種以人民同意為合法性來源的國家即是現(xiàn)代民主－國家。正是民主制度，才能保障國家機器持續(xù)不斷地運轉(zhuǎn)而不至于失去控制或異變。所以，現(xiàn)代國家至少包括兩個不可分離的部分，一是作為領(lǐng)土單位的民族－國家，一是作為政治制度的民主－國家。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)二、近代中國的實踐正是基于此，自晚清開始，國家政權(quán)開始由縣到鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了所謂“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的目的主要有兩個：一是將政治權(quán)力從散落于鄉(xiāng)里村落集中到國家，縱向集權(quán)，形成統(tǒng)一的國家“主權(quán)”；二是從統(tǒng)一的權(quán)力中心發(fā)散，縱向滲透，使政治權(quán)力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴大，覆蓋整個領(lǐng)土的人口，滲透到廣泛的社會領(lǐng)域，特別是分散的鄉(xiāng)里村落。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)要實現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的國家目的，需要有相應(yīng)的制度構(gòu)造。從晚清新政到孫中山，都以地方自治制度為框架。孫中山集中表達了地方自治的理念：“以當(dāng)?shù)厝耍卯?dāng)?shù)刎?，辦當(dāng)?shù)厥隆?。但他的地方自治理論有兩個特點：一是以縣為自治單位，二是以民權(quán)為基礎(chǔ)，“移官治于民治”。他的結(jié)論是：“中華民國之建設(shè)，務(wù)當(dāng)以人民為基礎(chǔ)；而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治?！睂O中山試圖以民權(quán)民治為渠道，以地方自治為基礎(chǔ)，建立國家與民眾的政治聯(lián)系，改變傳統(tǒng)的上下分立阻隔，國家統(tǒng)治與鄉(xiāng)村自治分治分割的權(quán)力格局。中華民國時期的“政權(quán)下鄉(xiāng)”基本上按照孫中山的理念展開的，在鄉(xiāng)村社會建構(gòu)起縣、區(qū)、鄉(xiāng)的政權(quán)體制。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)但是，民國時期的“政權(quán)下鄉(xiāng)”沒有能夠取得預(yù)期的成功，無論是權(quán)力集中，還是權(quán)力滲透都遭遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。首先是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英的抵制。鄉(xiāng)村社會長期是以鄉(xiāng)村精英治鄉(xiāng)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)并不會因為“政權(quán)下鄉(xiāng)”而很快發(fā)生改變。傳統(tǒng)精英搖身一變進入新的體制，繼續(xù)把持地方和鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)，“政權(quán)下鄉(xiāng)”的后果是“新瓶裝舊酒”。與此同時，晚清以來的鄉(xiāng)村精英發(fā)生了重大變化，他們中的相當(dāng)多數(shù)不再是借助于國家功名和鄉(xiāng)土威望的“道德權(quán)威”，而蛻變?yōu)椤袄娅@取者”，特別是可以借助國家權(quán)力“贏利”，成為“土豪劣紳”。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)第三，國民革命賦予農(nóng)民以民權(quán)，卻沒有兌現(xiàn)。特別是國民革命承諾的“平均地權(quán)”等對農(nóng)民來說最為緊迫的民生問題沒有能夠解決。相反，國民黨龐大的軍隊和連年的戰(zhàn)爭使農(nóng)民不得不支付更多的賦稅和兵役。民國政權(quán)統(tǒng)治的合法性因此受到嚴(yán)重質(zhì)疑，鄉(xiāng)村治理成為“無根的統(tǒng)治”，處于政治邊緣的農(nóng)民并沒有因為“政權(quán)下鄉(xiāng)”而進入國家中心。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)而將外在于政治的廣大農(nóng)民帶入國家政權(quán)體系的是中國共產(chǎn)黨。在國民黨忙于以城市為中心自上而下建立政權(quán)體系之時，后崛起的中國共產(chǎn)黨卻迅速將重心移向農(nóng)村，通過動員農(nóng)民，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，以在全國獲得政權(quán)。中國共產(chǎn)黨得以將農(nóng)民帶入國家政治生活的成功之處，不在于自上而下的建立政權(quán)體系，而在于“政黨下鄉(xiāng)”，通過自下而上的底層革命，以從根本上改造傳統(tǒng)的精英統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)。其主要內(nèi)容是以農(nóng)民為主體，以土地問題為核心。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)從民主革命時期的土地革命到中華人民共和國建立后的土地改革，都體現(xiàn)著這一理念。土地改革不僅僅是一場經(jīng)濟革命，更是一種政權(quán)基礎(chǔ)的重建。首先，通過土地改革及相伴隨的清匪反霸，推翻實際控制鄉(xiāng)村的地主勢力，從而將千百年以來實際控制鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)第一次集中到正式的國家政權(quán)組織體系中來。其次，土地改革在給農(nóng)民分配土地的同時，也增強了農(nóng)民對政權(quán)組織的認(rèn)同，使農(nóng)民第一次具體意識到這一政權(quán)是屬于自己的。三、近代以來的國家政權(quán)建設(shè)民國時期賦予農(nóng)民以抽象的民權(quán)地位得以實現(xiàn)，并增強了農(nóng)民對新政權(quán)的認(rèn)同和中央權(quán)力對農(nóng)村基層的滲透能力。作為土地改革的領(lǐng)導(dǎo)者之一的杜潤生深刻地認(rèn)為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。它的歷史意義在于，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農(nóng)業(yè)大國來說，其意義尤為重大。通過土地改革，不僅政權(quán)組織第一次真正地下沉到鄉(xiāng)村，而且摧毀了非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的根基。四、人民公社制度的建立與崩潰一、土地改革全國解放之前，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在老解放區(qū)進行了沒收地主土地、收回富農(nóng)多余土地、平均分配給貧農(nóng)土地的土地改革；1949~1953年在新解放區(qū)進行了類似的土地改革。土地改革一方面滿足了幾千年中國農(nóng)民“耕者有其田”的夢想，另一方面在廣大農(nóng)村社會確立了新政權(quán)的權(quán)威。四、人民公社制度的建立與崩潰土地改革是近代以來中國農(nóng)村社會最大的變革.在政治上,徹底消滅了地主階級,徹底清除了保持農(nóng)村社會的鄉(xiāng)紳勢力\宗族勢力,讓位于黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與民眾組織,使黨和政府在鄉(xiāng)村社會的組織動員能力空前提高.強化了國家對農(nóng)民的高度控制.四、人民公社制度的建立與崩潰二、面臨的困境土地改革使農(nóng)民獲得了土地權(quán)。但出于對分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，防止新的社會分化和為工業(yè)化提供積累的需要，土地改革完成不久就開始了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。其重要內(nèi)容就是將農(nóng)民組織起來，實行集體化。政權(quán)組織建設(shè)與經(jīng)濟組織建設(shè)合為一體，并因此發(fā)展為“政社合一”的人民公社體制。四、人民公社制度的建立與崩潰在城市，隨著沒收官僚資本、對私人工商業(yè)改造的完成，城市形成了單位制度。而在農(nóng)村，隨著土地歸私人所有，新的貧富分化開始出現(xiàn)，國家工業(yè)化所需要的資源積累如何從汪洋大海般的分散小農(nóng)中汲取也非常困難。土地改革后農(nóng)村推行的是土地私有，農(nóng)民實現(xiàn)了“耕者有其田”的世代夢想。但是，當(dāng)時正值國家工業(yè)化的起步階段，抗美援朝戰(zhàn)爭正在進行。于是土地私有與大量征購糧棉及農(nóng)產(chǎn)品形成尖銳的矛盾，結(jié)果鏟除土地私有制、收回農(nóng)民的耕地成了解決問題的首要途徑。四、人民公社制度的建立與崩潰從當(dāng)時的國家全局上說，推動合作化運動的目的，除了政策文本上標(biāo)明的發(fā)展生產(chǎn)、防止兩極分化外，還有一個相對隱秘的也更為緊迫的任務(wù)，便是為了解決由發(fā)展工業(yè)化而產(chǎn)生的城市糧食供應(yīng)危機問題。為了解決城市糧食供應(yīng)危機，國家從1953年開始采取了最為嚴(yán)厲的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，即關(guān)閉原有的糧食市場，由政府實行專買專賣；農(nóng)民必須按照政府所規(guī)定的數(shù)量、品種和價格，將收獲的糧食賣給國家，荒年減收也不可免；如農(nóng)民因荒年或政府征購過多而造成食用糧不足，由政府在核準(zhǔn)之后酌情提取國庫存糧賣農(nóng)民，是為返銷糧。四、人民公社制度的建立與崩潰新政權(quán)和城市社會成員剛剛分享到單位制帶來的效益，包括工業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和發(fā)展、國家財政收入的連年增長、井井有條的社會秩序、人民生活水平的提高、公眾對于執(zhí)政黨和國家的高度效忠、黨和領(lǐng)袖的政治見解政策主張可以在一夜之間傳達貫徹到城市社會的每一個角落差不多所有這些變化都是新政權(quán)在建國之初所追求達到的東西。只要有適當(dāng)機緣，新政權(quán)將非常樂意把城市單位制度全面推向廣闊的鄉(xiāng)村社會。四、人民公社制度的建立與崩潰1958年7月，河南省在中央領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵下，出現(xiàn)了并大社、組織共產(chǎn)主義“公社”的一些個例。新的公社不僅規(guī)模大，而且是一種新的制度，不僅有支配生產(chǎn)的權(quán)力，而且具有行政權(quán)力，同時又是社會性的機構(gòu)和慈善事業(yè)，甚至負(fù)責(zé)管轄社員的道德、思想。這很快被最高層所認(rèn)可，并向全國推廣。四、人民公社制度的建立與崩潰在建立人民公社之前，國家實際上正面臨兩難：把公職人員組織為城市單位，被認(rèn)為是令人滿意的強有力的組織制度和組織方式，全社會都實現(xiàn)單位化就更是實現(xiàn)了理想藍圖；可是放任農(nóng)民進城成為公職人員，卻會撐破城市單位社會。為此，中央政府不得不開始實行戶籍制度，以便在分割城鄉(xiāng)、制止農(nóng)民自由進城就業(yè)。而人民公社制度的出現(xiàn)恰恰解決了國家的兩難：一是農(nóng)民和農(nóng)村也高度組織化了；二是可能導(dǎo)致徹底消滅各種私有制殘余；三是作為農(nóng)村消費場所的家庭的消失，應(yīng)該可能大大降低生產(chǎn)成本；四是在把農(nóng)民就地組織起來的同時又實現(xiàn)了對城市單位社會的保護。四、人民公社制度的建立與崩潰三、人民公社體制的建立人民公社最初采取了強悍的軍事化、或準(zhǔn)軍事化管理方式，但另一方面生產(chǎn)能力低下、在提供福利保障方面不能望城市單位之項背，其畸形發(fā)達的統(tǒng)制能力與嚴(yán)重不足的保障能力之間的不協(xié)調(diào)，當(dāng)然不能不迅速帶來一連串的嚴(yán)重問題。在人民公社建立之初，財產(chǎn)基本上實行公社公有制，社員除了住房之外，已經(jīng)沒有任何私有財產(chǎn)。同時，公社對生產(chǎn)和生活實行高度集中統(tǒng)一。一度實行工資制加供給制。最后導(dǎo)致了諸如社員積極性下降、公共食堂嚴(yán)重浪費、干部因政治原因卷入浮夸風(fēng)等。最后引發(fā)了人民公社會制度的調(diào)整。四、人民公社制度的建立與崩潰公社體制是全新的政權(quán)組織方式，它的重要功能是使農(nóng)民社會前所未有的國家化了，建立了一個上下垂直，縱向高度集權(quán)的治理體制。首先，通過生產(chǎn)資料的集體所有，將分散于農(nóng)民之中的經(jīng)濟權(quán)力集中于政權(quán)組織體系。如果說土地改革只是將鄉(xiāng)村的政治統(tǒng)治權(quán)集中于國家手中，那么，經(jīng)過集體化建立的公社體制，則將散落于農(nóng)民社會之中的經(jīng)濟社會權(quán)力也高度集中在國家之手。鄉(xiāng)村權(quán)力的集中程度達到從未有過的程度。其次，公社體制將所有的農(nóng)村居民都改造為統(tǒng)一的公社社員。這種社員身份沒有親緣、地緣之分，也弱化了對家族和地方的認(rèn)同。農(nóng)民作為公社社員，不僅是生產(chǎn)者，同時也是政權(quán)組織體系的成員，并因此具有國家身份。四、人民公社制度的建立與崩潰第三，公社體制實行科層制和標(biāo)準(zhǔn)化管理。公社同時屬于政權(quán)組織，并統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配，因此按照科層制和標(biāo)準(zhǔn)化加以組織和管理。第四，公社制使農(nóng)村基層政權(quán)的功能大大擴展了。公社是一個無所不包的組織體系。公社體制的建構(gòu)過程，也是政權(quán)組織的功能擴展過程。除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會服務(wù)等功能。由此在鄉(xiāng)村建構(gòu)起功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。這種權(quán)力網(wǎng)絡(luò)盡管不是正式的國家政權(quán)組織，卻具有服務(wù)于國家意志的功能。農(nóng)民更多的是通過功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)感受到國家的“在場”。所以，在公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權(quán)體系中來。四、人民公社制度的建立與崩潰人民公社體制造成了合作化后城鄉(xiāng)隔絕的二元結(jié)構(gòu)進一步趨于剛性化，“以鄉(xiāng)補城”，保證了城市工業(yè)化得以順利進行，并在最大