第十三章政府預算與預算管理體制

第十三章政府預算第一節(jié)政府預算概述第二節(jié)政府預算的編制、執(zhí)行和決算第三節(jié)我國政府預算管理制度第四節(jié)財政轉(zhuǎn)移支付第一節(jié)政府預算概述

（一）定義

政府預算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实木哂蟹尚ЯΦ恼甓蓉斦罩в媱?/p>

一、政府預算的概念

1.涵蓋整個財政活動的范圍

2.以年度財政收支計劃的形式存在

3.具有法律效力

4.是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具

5.在綜合財政計劃中占主導地位國家預算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实囊粋€國家各級政府預算的總和

（二）產(chǎn)生和發(fā)展（現(xiàn)代財政預算制度）

1、時間

17世紀末的英國（正式確立19世紀）2、根本原因資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)3、必要條件財政活動的貨幣化中國國家預算產(chǎn)生于20世紀初（光緒末年）（三）政府預算的特征法律性預測性集中性綜合性二、政府預算組成政府預算中央預算地方預算省、自治區(qū)、直轄市設區(qū)的市（自治州）縣（不設區(qū)的市、自治縣、市轄區(qū)）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）

我國實行一級政府一級預算設五級預算國家預算中央預算地方預算自治區(qū)總預算直轄市總預算省總預算省本級預算省轄市總預算市本級預算區(qū)（縣）總預算本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算（同上）（同上）政府預算從內(nèi)容上分為總預算和單位預算，總預算是在單位預算的基礎上匯總編制的。三、政府預算的分類

1、歷年制預算

2、跨年制預算

（一）按預算年度起止時間劃分

4月制（英、日、印尼、新加坡、新西蘭、印、緬、不丹、南非）

7月制（瑞典、澳、孟加拉、巴基斯坦、埃及、蘇丹、科威特、喀麥隆、肯尼亞、毛里求斯、坦桑尼亞）

10月制（美）（二）按預算編制形式劃分1、單式預算2、復式預算

中、法、德、比、奧、丹、芬、希、意、荷、西、葡、挪、瑞士

◆單式預算

將年度內(nèi)的全部財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預算表之中優(yōu)點：全面性、綜合性

◆復式預算

把預算年度內(nèi)的全部財政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個或兩上以上的預算。通常包括經(jīng)常預算和資本預算。①經(jīng)常預算經(jīng)常預算用于反映政府一般行政上的經(jīng)常性收支項目。收方以各項稅收為主，支方為各種公共服務方面的支出，以及政府行政經(jīng)費支出。②資本預算資本預算用于反映政府的資本投資。收入反映政府投資及財產(chǎn)出售收益、經(jīng)常預算結(jié)余收入以及收不抵支時的借債收入；支出包括為取得新生產(chǎn)的資產(chǎn)而發(fā)生的支出

①優(yōu)點A.對應性強

B.透明度高。C.預算結(jié)構(gòu)清晰，便于分類管理和控制。②缺點A.復式預算整體功能差；B.復式預算的劃分標準難以掌握；C.復式預算的結(jié)構(gòu)較復雜。2009年縣政府預算簡表（單式）

單位：萬元收入科目金額支出科目金額本級稅收收入規(guī)費收入國有資產(chǎn)收益?zhèn)鶆帐杖朕D(zhuǎn)移性收入80006000300200013700行政支出社會文教支出社會保障支出政府投資支出其他支出預備費700012000500030002100900合計30000合計300002009年縣政府經(jīng)常預算簡表

單位：萬元收入科目金額支出科目金額本級稅收收入規(guī)費收入轉(zhuǎn)移性收入8000600013700行政支出社會文教支出社會保障支出其他支出預備費70001200050002100900合計27700合計27000結(jié)余7002009年縣政府資本預算簡表

單位：萬元收入科目金額支出科目金額國有資產(chǎn)收益經(jīng)常性預算結(jié)余300700

政府投資支出

3000

合計1000合計3000債務收入2000赤字2000（三）按預算的編制方法分類增量預算指公共收支計劃指標是在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。預算編制方法零基預算指公共收支計劃指標的確定，只以新的預算年度的經(jīng)濟社會發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。增量預算。指公共收支計劃指標是在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的2010年社會文教支出預算=2009年決算數(shù)±增加因素=10000（1+10%）+農(nóng)村學校專項經(jīng)費700+鄉(xiāng)衛(wèi)生院建設經(jīng)費300萬=12000基數(shù)零基預算指公共收支計劃指標的確定，只以新的預算年度的經(jīng)濟社會發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。零基預算通常只適用于某些具體的收支項目。目前各國普遍采用的仍主要是增量預算法。預算數(shù)=基本數(shù)字×預算定額專科院校生均經(jīng)費4000元2008年平均在校學生8000人經(jīng)費預算=4000×8000=3200萬2009年=4000

×

10000人（四）按預算編制的政策導向分類項目（投入）預算政策導向績效預算（五）按收支管理范圍分類總預算政府財政部門的匯總預算

預算管理范圍部門預算單位預算四、預算管理職權(quán)劃分全國人民代表大會縣級以上地方各級人民代表大會國務院縣級以上地方各級政府國務院（地方各級政府）財政部門各部門各單位五、政府預算的原則法律性公開性完整性年度性可靠性預算原則年度性統(tǒng)一性1、公開性原則預算必須具有公開性，就是要求全部公共收支必須經(jīng)過立法機關(guān)審議，而且要采取一定形式向社會公布。09年11月，民主黨國會議員蓮舫在一次預算審查會上質(zhì)詢政府官員。國會議員和專家就預算問題質(zhì)詢官員的過程，在網(wǎng)上實現(xiàn)直播，吸引了上百萬日本網(wǎng)民。09年11月的一次預算審查會議上，媒體記者架起“長槍短炮”。為了方便民眾旁聽，5月的一次預算審查選在了體育館。

2、完整性原則預算必須具有完整性，就是要求政府的預算必須包括政府的全部公共收支項目，反映以政府為主體的全部財政活動，不允許在政府預算規(guī)定范圍之外的任何以政府為主體的資金收支活動。預算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預算的前提條件。

3、統(tǒng)一性原則預算是政府宏觀調(diào)控的重要杠桿，保證預算的統(tǒng)一是增強政府宏觀調(diào)控能力的必要條件。預算必須具有統(tǒng)一性，就是要求預算收支按照統(tǒng)一的程序來計算和編制。4、可靠性原則預算必須具有可靠性，就是要求預算收支數(shù)字必須正確估計，不能估計得過高或過低；各種收支的性質(zhì)必須明確地區(qū)分，不能摻雜混同。

5、年度性原則預算年度(亦稱財政年度)。它是指預算收支起止的有效期限，通常為一年。歷年制1.1——12、31非歷年制4.1——3.3110.1——9.306.法律性第二節(jié)政府預算的編制、執(zhí)行和決算政府預算編制是預測、審查、匯總和批準政府預算收支指標體系并進行綜合平衡的一個過程預測匯總審查批準“”從編制2000年預算起，我國開始實行部門預算編制管理模式

一般采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級匯總的程序?；蚍Q“二上二下”的基本流程1.“一上”，逐級上報預算收支建議數(shù)建議數(shù)從基層預算單位開起，逐級上報、審核和匯總，直至財政部形成中央和地方預算建議數(shù)。流程如下圖：一、政府預算編制和審批程序上報上報上報編部門建議數(shù)一級部門審核匯上報上一級編本級政府與總建議數(shù)上一級財政部門審核匯上報直至匯總成控制數(shù)財政部審核平衡建議數(shù)基層單位部門單位建議數(shù)二級單位匯編財政部門財政部門本級政府建議數(shù)財政部門審核匯編財政部“一上”，流程圖：

財政部對各本級政府部門上報的預算建議數(shù)審核、綜合平衡后匯總形成預算控制數(shù)（指標），報請國務院核準。財政部在綜合平衡過程中，需要協(xié)調(diào)不同部門之間和中央、地方之間的職責和各種預算關(guān)系進行收支指標的調(diào)整和平衡。2.“一下”，逐級下達預算收支控制數(shù)

預算控制數(shù)經(jīng)國務院批準后，自上而下逐級分解下達，直至基層預算單位。具體由財政部向中央各部門及下一級財政部門下達預算控制數(shù)，再由部門逐級下達到各基層預算單位。流程如下圖：基層單位控制數(shù)中央各部門省級財政部門財政部下達省級各部門下一級財政部門“一下”，流程圖：3.“二上”，逐級上報編制的預算數(shù)（草案）

由基層預算單位編制預算草案開始，逐級上報、審核和匯總直至財政部后形成中央和地方預算草案。即根據(jù)下達的控制數(shù)由基層預算單位編制預算草案開始，逐級上報、審核和匯總直至財政部，由其審核中央各部門編制的預算草案和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）總預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。流程如下圖：上報上報上報匯編部門預算一級部門審核、上報上一級匯編本級總預算核、編制本級預算，上一級財政部門審上報直至中央和地方預算中央預算，匯編財政部審核、編制預算數(shù)編報預算基層單位部門匯總單位預算二級單位編制、財政部門財政部門編本級政府預算財政部門審核、匯財政部“二上”，流程圖：

4.“二下”，逐級批復預算

各級政府預算草案批準后，將正式形成的政府預算數(shù)自上而下逐級批復預算。具體由各級財政部門在本級人代會批準本級預算草案后一個月內(nèi)向本級政府部門批復預算，各本級政府部門應在財政部門批復本部門預算之日起15日內(nèi)，批復所屬各單位的預算，并負責具體執(zhí)行。

.“二下”，流程如下圖：“二下”，流程如下圖：基層單位批復預算（15日內(nèi)）二級單位批復預算一級部門批復部門預算（一個月內(nèi)）財政部門下圖為中央部門預算流程圖二、預算的執(zhí)行與調(diào)整執(zhí)行任務預算收支、預算平衡、預算監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)國務院和地方各級人民政府（財政部及各級財政部門是具體執(zhí)行機構(gòu)）預算調(diào)整預算追加追減；動用預備費；預算劃轉(zhuǎn)；經(jīng)費留用三、政府決算1、國家決算是對國家預算執(zhí)行情況的總結(jié)，也是國家經(jīng)濟活動在財政上的集中反映。2、通過決算的編制，總結(jié)研究預算編制、執(zhí)行，加強預算管理和平衡收支方面的經(jīng)驗教訓，有利于提高以后年度的預算工作水平，也為政府制定經(jīng)濟政策提供參考和依據(jù)。3、國家決算的編制，通常采取自下而上的方法。4、國家決算編成后，報送國務院審查并提交全國人民代表大會批準。地方各級總決算，由地方財政部門報請同級人民政府審查后，提交同級人民代表大會審查批準。第三節(jié)我國政府預算管理制度一、預算管理制度的概念1、預算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間的財政分配關(guān)系的一項基本制度。預算管理體制是財政管理體制中核心的問題。解決各級政府的財政收支范圍和職權(quán)范圍問題。是國家預算編制、執(zhí)行、決算，和實施預算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)。核心：各級預算主體獨立自主程度和集權(quán)分權(quán)的關(guān)系。2、預算管理制度主要內(nèi)容：（1）確定預算主體和級次（2）預算收支的劃分原則和方法（財權(quán)）（3）預算管理權(quán)限和責任劃分（事權(quán)）（4）預算調(diào)節(jié)制度和方法453、我國預算管理體制進程：（1）高度集中的管理體制——統(tǒng)收統(tǒng)支體制（2）“統(tǒng)一領導，分級管理”體制（3）“劃分收支，分級包干”（4）1994年分級分稅制財政體制（現(xiàn)行）46二、分級分稅制預算管理體制（多級財政體制）特征：規(guī)范化、法制化、長期穩(wěn)定、地方預算構(gòu)成名副其實的預算主體。47（一）要點：1、一級政府，一級預算主體。各級預算相對獨立，自求平衡。2、在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級支付職責（事權(quán)）范圍，在此基礎上，劃分各級預算的支出職責（財權(quán)）范圍。3、收入劃分上，實行分稅制。4、建立預算調(diào)解制度，即轉(zhuǎn)移支付制度。采?。嚎v向調(diào)節(jié)（縱向轉(zhuǎn)移）；

橫向調(diào)節(jié)（橫向轉(zhuǎn)移）5、集權(quán)分權(quán)的關(guān)系和調(diào)節(jié)方法相對穩(wěn)定，但是保留調(diào)整余地。48（二）收支劃分的基本理論依據(jù)主要依據(jù)：A、社會公共需要或者公共物品的層次性——劃分支出B、收入劃分依據(jù)C、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系49第一、支出劃分的依據(jù)

——根據(jù)職責1、社會公共需要或者公共物品的層次劃分2、如何劃分公共產(chǎn)品層次？——受益性原則全國范圍內(nèi)受益——全國性公共產(chǎn)品——中央承擔區(qū)域內(nèi)受益——地方性的公共產(chǎn)品——地方承擔外溢性的產(chǎn)品——主受益地舉辦，中央給予補助；

或者中央和地方聯(lián)合投資全國性的公共物品和公共需要地區(qū)性的公共物品和公共需要中央財政承擔地方財政承擔50如：A、國防、公共安全、基礎教育、公共衛(wèi)生B、地方政府部門、地方基礎設施、C、環(huán)境治理、社會保障、教育（外溢性）51第二、收入劃分的依據(jù)1、根據(jù)支出劃分的基礎2、不同稅種的特征A、各稅稅源的覆蓋范圍B、稅種的調(diào)節(jié)功能大小為保障地方的固定收入，設共享稅。5253

中央與地方稅收劃分的基本辦法54第三、集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系——政治標準集權(quán)和分權(quán)的博弈

歷史習慣

中央和地方財政收支的比重55案例：不同國家職責劃分和收支劃分的特點56由于中央和地方承擔的事務不同，中央財政支出的比重有所差別。資料來源：財政部預算司的報告57一般而言，集權(quán)程度高，中央財政支出的占比高。政府間稅收劃分國際比較5859第四節(jié)財政轉(zhuǎn)移支付定義：是指政府間財力的無償轉(zhuǎn)移。包括：財力無償轉(zhuǎn)移的方法、規(guī)則和程序。轉(zhuǎn)移支付制度是預算管理體制中的主要有機組合部分，是政策性最強的一部分。60一、轉(zhuǎn)移支付存在的理論基礎1.縱向財政不平衡是政府間轉(zhuǎn)移支付的一個客觀基礎2.橫向財政不平衡是政府間轉(zhuǎn)移支付的另一個客觀基礎3.對地方利益“溢出”進行調(diào)整4.協(xié)調(diào)收入原則與支出原則的不一致縱向財政不平衡在分稅制財政體制下，依據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的大小，事權(quán)劃分的結(jié)果通常是全國性公共產(chǎn)品和跨區(qū)域公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供；而財權(quán)劃分的依據(jù)是稅收的效率與公平原則，在實踐中通常將稅源普及、流動性大及調(diào)節(jié)功能大的稅種劃為中央稅，這部分收入在全部財政收入中所占比重較大。由于事權(quán)、財權(quán)劃分的依據(jù)不同，實踐中會形成如下分配格局，事權(quán)偏重于地方，財權(quán)偏重于中央。地方財政收入往往不能滿足其支出需求，中央財政收入則大于其支出需求，即形成了縱向財政不均衡，這就需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來彌補地方財政的資金缺口。橫向財政不平衡經(jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、及人口分布等因素的不同會導致地方政府之間在收入能力、支出水平以及公共服務能力上存在差異,即橫向不平衡，為使地方政府所提供的基本公共服務水平達到均等化，中央政府通常需要通過轉(zhuǎn)移支付方式來彌補地方政府收入能力的差距，發(fā)揮橫向均衡效應，實現(xiàn)橫向平衡。2010年全國各地財政收支的對比一般預算：即公共財政部分646566對地方利益“溢出”進行調(diào)整地方政府提供的公共產(chǎn)品有時會產(chǎn)生正的或負的外部效應，如果地區(qū)間經(jīng)濟關(guān)系得不到協(xié)調(diào)，外部效應的存在會降低公共產(chǎn)品的提供效率，所以需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付方式解決地方公共產(chǎn)品的外部效應問題。廣東省各市財政收入與支出。差額為省級轉(zhuǎn)移支付68二、政府間轉(zhuǎn)移支付的類型政府間轉(zhuǎn)移支付有