廣東鄉(xiāng)民自治法律規(guī)范實施效果與具體特征,憲法論文

廣東鄉(xiāng)民自治法律規(guī)范實施效果與具體特征,憲法論文法律、法規(guī)是規(guī)范社會關(guān)系的基本保障。中國村民自治法律、法規(guī)是規(guī)范村民自治組織體系、鎮(zhèn)村關(guān)系的重要法令。作為中國政治、經(jīng)濟(jì)改革前沿的大省，廣東省農(nóng)村地區(qū)發(fā)展變化快，貧富差距大，矛盾復(fù)雜。面對這些情況，廣東省委、省及各地方適時調(diào)整地方村民自治相關(guān)法令，促進(jìn)了廣東省村民自治的發(fā)展，但同時也有很多問題尚未解決。梳理廣東村民自治法律、法規(guī)施行的成效和特點，能夠反映本地農(nóng)村矛盾變化特征，并為將來進(jìn)一步繼續(xù)解決問題提供借鑒。一、廣東村民自治法律、法規(guī)施行的成效廣東省在村民自治建設(shè)方面起步較晚。在1988年(中國村民委員會組織法〔試行〕〕公布，全國多數(shù)省份開場啟動村民自治改革時，廣東為繼續(xù)保障工業(yè)起飛、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，仍維持原來的鄉(xiāng)管村輔體制。但是，自1998年(中國村民委員會組織法〕公布后，全國正式推行村民自治制度以來，廣東省積極配合政策，結(jié)合地方特點，通過健全村民自治制度法律法規(guī)，創(chuàng)新發(fā)展村兩委選舉方式等努力，使本地區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)獲得可喜進(jìn)展，獲得了高起點上后來居上的贊譽(yù)。主要成效如下：1.村民直選成為普遍要求,選舉準(zhǔn)備工作充足1998年(中國村民委員會組織法〕公布后,中共廣東省委決定盡快撤消原有農(nóng)村管理體制，依法設(shè)立村民委員會。同年7月，以中山市試點撤銷農(nóng)村管理區(qū)建制和實行民主選舉村委會，全市30個鎮(zhèn)400個村委會投票選舉獲得完美成功。中山試點成功后，9月，廣東省委省下發(fā)了(廣東省委、廣東省人民關(guān)于理順我省農(nóng)村基層管理區(qū)體制的通知〕，開場第二批試點工作，在全省17個地級市中的173個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2030個管理區(qū)中進(jìn)行改革。根據(jù)試點改革的經(jīng)歷體驗，廣東省于11月出臺(廣東省施行〔村民委員會組織法〕辦法〕和(廣東省村民委員會選舉辦法〕，明確規(guī)定村民選舉委員會的產(chǎn)生程序和村委會、村民會議的詳細(xì)職責(zé)等。從1999年1月開場，廣東全面撤消管理區(qū)體制，施行村民自治。到1999年底，廣東共撤銷20313個管理區(qū)，占管理區(qū)總數(shù)的99.9%;全省3102萬農(nóng)民參加村委會選舉，參選率到達(dá)96.1%,民主選舉產(chǎn)生了22055個村民委員會。在省委、省及各級委的重視和推動下，推行民主選舉成為農(nóng)村民主政治的重點。至今全省范圍內(nèi)村委會選舉已先后歷經(jīng)了五屆，成為農(nóng)村政治生活一項不可或缺的項目。歷次選舉前，省委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)親身部署換屆工作，并到農(nóng)村、社區(qū)指導(dǎo)檢查換屆工作。各市、縣、鎮(zhèn)均成立委書記任組長的換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)骨干氣力組成換屆辦公室，并建立換屆工作責(zé)任制，確保每個村、社區(qū)都有領(lǐng)導(dǎo)掛鉤負(fù)責(zé)。隨著經(jīng)歷體驗的增加，組織領(lǐng)導(dǎo)工作越抓越細(xì)。以廣州市2018年村委會選舉準(zhǔn)備工作為例。廣州市委辦公廳、廣東省廣州市人民辦公廳制定出臺(關(guān)于做好2018年全市村、社區(qū)兩委換屆選舉工作的通知〕，對選舉指導(dǎo)組織設(shè)置、選舉進(jìn)程、選舉監(jiān)管方式等都作出詳細(xì)規(guī)定。選舉前根據(jù)要求成立了市村、社區(qū)兩委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省委常委、市委書記任組長，市紀(jì)委、市委組織部、市委宣傳部等十幾個單位有關(guān)負(fù)責(zé)同志為成員，同時從有關(guān)單位抽調(diào)骨干工作人員，組織、指導(dǎo)、檢查全市村、社區(qū)兩委換屆選舉工作。各區(qū)、縣級市和各鎮(zhèn)、街要相應(yīng)成立換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)〔指導(dǎo)〕小組及其工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對換屆選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。選舉進(jìn)程根據(jù)要求分成四個階段。一是選舉準(zhǔn)備階段〔2018年12月〕。成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，制定選舉工作方案，落實選舉工作經(jīng)費，培訓(xùn)選舉工作人員，做好宣傳發(fā)動，全面完成村兩委成員民主評議和村兩委任期、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以及換屆選舉難點村的整治工作；二是選舉施行階段〔2018年1月至5月〕。村組織換屆選舉實行兩推一選.村民委員會的換屆選舉工作要依法依規(guī)組織施行。在這里階段，一并完成村民小組長和村民代表的換屆選舉工作。新一屆村兩委組成后10日內(nèi)，完成新老班子交接工作；三是建章立制階段〔2018年5月〕。各區(qū)、縣級市和鎮(zhèn)、街要指導(dǎo)新一屆村兩委根據(jù)和省、市有關(guān)法律法規(guī)和政策，修訂完善各項村規(guī)民約和規(guī)章制度，完善村民會議和村民代表會議及村兩委工作制度。依法推選產(chǎn)生新一屆村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，落實村民民主理財、監(jiān)督村務(wù)公開等制度。建立健全選舉工作檔案制度，完成對選舉文件和選票、會議記錄的整理、歸檔工作；四是總結(jié)驗收階段〔2018年5月〕?？偨Y(jié)、檢查、驗收采取自下而上方式進(jìn)行。各區(qū)、縣級市要將檢查驗收的情況構(gòu)成書面報告，5月底前以區(qū)、縣級市委、名義報市委組織部、市民政局。由于廣州市準(zhǔn)備充足，并嚴(yán)格根據(jù)章程行事，選舉工作順利進(jìn)行。廣州市的經(jīng)歷體驗并不是個例，而是反映了全省各地的普遍情況。2.創(chuàng)新村民直選程序，規(guī)范選舉監(jiān)督和審查村民自治制度下，村委會職權(quán)得到加強(qiáng)，村莊內(nèi)部事物由村支部獨尊變?yōu)榇逯Р亢痛逦瘯吖餐芾?，在?quán)責(zé)不分的情況下，很容易出現(xiàn)村委會與村支部互相扯皮、互相侵軋的現(xiàn)象。為保障村民直選的順利進(jìn)行，同時協(xié)調(diào)委領(lǐng)導(dǎo)和村委自治的內(nèi)在權(quán)利矛盾、理順鄉(xiāng)村自治運作邏輯，廣東省在選舉辦法及程序上不斷探尋求索，勇于創(chuàng)新。華而不實，順德在全國最早施行村支部改選程度創(chuàng)新，其做法被稱為順德形式.為保障農(nóng)村兩委選舉順利進(jìn)行，2002年，廣東省在全國首創(chuàng)(廣東省村民委員會選舉辦法施行細(xì)則〕，對兩委選舉程序、村級組織設(shè)置原則和村民議事規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，加強(qiáng)了可操作性。另外，結(jié)合順德形式的探尋求索，頒發(fā)(進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知〕，要求各地以兩推一選和二選聯(lián)動形式為樣本，解決村兩委相互扯皮的問題。所謂兩推一選,即分別召開和村民會議，由和村民民主推薦支部委員候選人，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委組織考察后，由大會差額選舉新一屆支部委員會。所謂二選聯(lián)動,即鼓勵在任村支書或其他參加村委會選舉，假如中選村委會主任的人是在任支部書記或，經(jīng)過內(nèi)選舉程序兼任村支部書記；假如選舉出來的村委會主任不是，就由鎮(zhèn)委臨時委派一位的到該村擔(dān)任村支部書記，同時努力培養(yǎng)村委會主任入。兩推一選和二選聯(lián)動選舉法促成了兩委合一，即村書記主任一肩挑及兩委穿插任職比例顯著上升。2008年村委會選舉中，全省村書記主任一肩挑比例和兩委穿插任職比例均達(dá)86%.兩委合一對于解決兩委矛盾有著顯著的作用。如某鎮(zhèn)工作人員介紹：兩委成員穿插任職對解決村里的矛盾還是有作用的。我們鎮(zhèn)有一個村在第2屆選舉后沒有穿插，當(dāng)時書記不能駕御主任，他們矛盾很大，在新一屆選舉中就通過穿插任職解決了。農(nóng)村兩委選舉中不免出現(xiàn)違紀(jì)、違規(guī)現(xiàn)象，在選舉經(jīng)過中加強(qiáng)監(jiān)督是廣東省各地必須面對的一大任務(wù)。廣東省于2018年通過(廣東省村民委員會選舉辦法〔修訂〕〕，不但強(qiáng)調(diào)各級人大、要在村兩委選舉中認(rèn)真審查候選人條件及資格，嚴(yán)格監(jiān)督村兩委選舉方式、選舉程序、工作移交程序等，還把選舉觀察制度寫入條文，在全國首創(chuàng)先河。早在2005年廣東省民政廳即以書面文件的形式，在全省范圍內(nèi)推行村委會選舉觀察員制度，是中國對村委會選舉觀察正式成認(rèn)并做出規(guī)范首個省份。觀察員主要由大學(xué)法律專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生、離退體、人大代表和政協(xié)委員組成。觀察員在觀察中遵守不表態(tài)、不評論原則，客觀公正地觀察和記錄村委的換屆選派情況，發(fā)現(xiàn)違法選舉行為及時報告當(dāng)?shù)孛裾块T。他們要填寫一份有著70多項內(nèi)容的(選舉觀察表〕，牽涉有無開選舉大會、參加投票的人數(shù)能否超過有效選民的一半、得票情況能否符合規(guī)定等方方面面內(nèi)容。最終這份表格一式三份，分別交給村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)〔縣〕和省民政廳。廣東在2005年的村委會選舉中組建了一個共2785人的觀察員隊伍，華而不實省級觀察員42人，市級觀察員273名，縣級觀察員2470名。他們觀察了2100個村的選舉全經(jīng)過，占全省總村數(shù)的10%,發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)選舉126宗，舉報后推倒重來的32宗，部分糾錯94宗。觀察員的啟用有效地限制和揭露了村委會選舉中的各類不法行為，這一做法在其后的村委會選舉中得到保存，并得到學(xué)界認(rèn)可。2006年國內(nèi)初次出現(xiàn)觀察員的培訓(xùn)資料---中國社會出版社出版的(中國-歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項目〔全四冊〕〕就包括(村民委員會選舉大會觀察手冊〕。3.健全農(nóng)村自治組織設(shè)置，加強(qiáng)組織功能建設(shè)根據(jù)(廣東省施行〔村民委員會組織法〕辦法〕和(廣東省村民委員會選舉辦法〕等規(guī)定，當(dāng)下廣東農(nóng)村基層自治組織體系基本建立，構(gòu)成了村支部、村民委員會、村民小組、專門委員會、農(nóng)民合作組織等多重自治單位。從組織功能設(shè)定而言，專門委員會包括人民調(diào)解委員會、治安保護(hù)委員會、公共衛(wèi)生委員會、經(jīng)濟(jì)管理委員會、計劃生育委員會等，具有獨立職權(quán)和地位，與村委會構(gòu)成協(xié)助與合作關(guān)系。農(nóng)村各種組織的建立和發(fā)展，是促進(jìn)村務(wù)民主管理發(fā)展，實現(xiàn)管理形式由組織集權(quán)轉(zhuǎn)向多組織分權(quán)，管理主體由組織獨尊轉(zhuǎn)向多組織共同管理的必要條件。2018年，廣東省人大常委會重新修訂(廣東省村民委員會選舉辦法〕，增加了村民委員會成員中應(yīng)當(dāng)至少有一名婦女、正式候選人根據(jù)得票多少的順序確定，華而不實應(yīng)當(dāng)至少有一名婦女的規(guī)定。2018年全省村兩委選舉中這一規(guī)定得到貫徹。省委組織部、省民政廳要求各地對上報的村、社區(qū)兩委成員人選嚴(yán)格把關(guān)，如成員中沒有女性的，一律不予批準(zhǔn)。在本次換屆中，全省共有25317個村、社區(qū)配備了女委員，確保女性進(jìn)村、社區(qū)兩委比例到達(dá)100%,為基層婦女參政議政充實了氣力。在建設(shè)村民自治組織體系的同時，不斷強(qiáng)調(diào)繼續(xù)發(fā)揮組織在華而不實的積極功能。早在1982年改革開放初期，(全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要〕即明確了村支部的核心地位，指出的農(nóng)村基層組織是團(tuán)結(jié)廣大群眾前進(jìn)的核心和戰(zhàn)斗堡壘.2003年(關(guān)于深切進(jìn)入開展農(nóng)村的建設(shè)三級聯(lián)創(chuàng)活動的意見〕要求在新形勢下繼續(xù)建立健全常抓不懈的工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。根據(jù)指示，廣東于2003年通過(廣東省關(guān)于施行固本強(qiáng)基工程全面推進(jìn)的基層組織建設(shè)的決定〕等文件，將加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)作為重中之重，并對基層工作提出詳細(xì)要求。例如規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)每年下村的時間應(yīng)不少于4個月，華而不實要有20天以上的時間住村進(jìn)戶；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)每人要掛鉤一個村，十分要掛鉤幫助后進(jìn)村；鎮(zhèn)村每人要聯(lián)絡(luò)5戶以上不同類型的農(nóng)戶，把握民情，幫助解決實際問題；建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)天天24小時值班制度、住鎮(zhèn)制度和接訪日制度，一把手接訪原則上每月一次；鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)應(yīng)組織涉農(nóng)站所負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員，定期為農(nóng)民提供咨詢服務(wù)。4.推廣村務(wù)公開與財務(wù)監(jiān)管制度，規(guī)范鎮(zhèn)村公務(wù)活動實行村務(wù)公開，尤其是財務(wù)公開是農(nóng)村民主管理的重要內(nèi)容。從1998年正式推行村民自治制度以后，就不斷強(qiáng)調(diào)對村務(wù)監(jiān)管。在1998年(關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知〕、2000年(關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知〕、2004年(關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見〕及2005年(建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系施行綱要〕等文件中，明確要求各地村自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格財務(wù)管理及收支審批程序，在財務(wù)、決策上公開透明保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、介入權(quán)和監(jiān)督權(quán)。根據(jù)精神，廣東省于2001年出臺(廣東省村務(wù)管理辦法〕〔試行〕、(廣東省村務(wù)公開條例〕，2007年出臺(關(guān)于推進(jìn)鎮(zhèn)〔鄉(xiāng)〕財政和村級財務(wù)管理方式改革試點工作的指導(dǎo)意見〕等文件規(guī)范鎮(zhèn)村公務(wù)活動，強(qiáng)迫實行政〔村〕務(wù)公開。例如在(廣東省村務(wù)管理辦法〕〔試行〕中規(guī)定：村日常的小額開支，實行兩筆會簽制度，華而不實，村民委員會主任一支筆，村務(wù)公開監(jiān)督小組一支筆，缺少任何一支筆均不得入帳報銷。村委會主任經(jīng)手的開支，由村支部書記審批；村支部書記兼村委會主任經(jīng)手的開支，由村委會副主任審批。意見不統(tǒng)一、無法兩筆會簽的，提交村支部討論.另外還規(guī)定：村財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)由村支部書記、村民委員會主任和村務(wù)公開監(jiān)督小組審核并簽字后，每月頒布一次，由村務(wù)公開監(jiān)督小組收集群眾意見并向村支部、村民委員會匯報.按照有關(guān)要求，廣東省各地積極出臺對農(nóng)村財政監(jiān)管的措施，例如在農(nóng)村建立財務(wù)信息公報欄等。在梅州蕉嶺縣，2007年后逐步構(gòu)成基層兩公開、干群對話會、會議召集組、村務(wù)監(jiān)事會等制度形式，促進(jìn)保障全縣群眾知情權(quán)、表示出權(quán)、介入權(quán)、監(jiān)督權(quán)。華而不實三圳鎮(zhèn)芳心村建立的村務(wù)監(jiān)事會，會員是三老同志---老、老、老模范，監(jiān)督內(nèi)容包括村務(wù)公開、財務(wù)收支、重大事項、政策落實、意見處理等，即對村務(wù)管理進(jìn)行事前、事中、事后全面監(jiān)督。fo山三水區(qū)則規(guī)定村里3000元下面的生產(chǎn)性開支和1000元下面的消費性開支，由村〔居〕委書記〔主任〕審批；3000元以上5000元以上的生產(chǎn)性開支和1000元以上3000元下面的消費性開支,由村〔居〕委書記〔主任〕、副書記〔副主任〕聯(lián)批；5000元以上的生產(chǎn)性開支和3000元以上的消費性開支，由村兩委會議或村民代表會議集體討論決定。有一些地區(qū)還將財務(wù)公開原則推廣到村民小組一級。廣州市番禺區(qū)欖核鎮(zhèn)多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。為確保各村民小組的事務(wù)、財務(wù)工作在陽光下運行,欖核鎮(zhèn)綜合農(nóng)業(yè)局、民政局等部門統(tǒng)一制作了上月現(xiàn)金流水賬頒布表、收支匯總頒布表、征地款情況頒布表、收益分配表、應(yīng)收應(yīng)付頒布表等5大財務(wù)公開表，要求各村必須于每月十五日前將財務(wù)公開表對外頒布。村民小組政務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)組同時要求行政村兩委配合相關(guān)工作，并將監(jiān)督村民小組的財務(wù)、事務(wù)公開工作納入兩委的年終考核。通過以上措施，廣東大部分行政村的財政管理較前有所改善，群眾知情權(quán)得到保障。同時，針對廣東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)程度大，農(nóng)村易于因征地引發(fā)突出社會問題的現(xiàn)象，廣東省委、省通過并推行2005年(廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法〕、2006年(廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定〕等政策著重加以規(guī)范解決。二、廣東村民自治法律、法規(guī)施行的特點1.以國家基本政策為基礎(chǔ)，充分具體表現(xiàn)出廣東地方特色廣東村民自治法律、法規(guī)是在國家的統(tǒng)一部署下，由省委、省針對廣東省詳細(xì)情況出臺詳細(xì)指導(dǎo)意見，以及各地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自實際，制定的解決本地詳細(xì)問題的方案文件。這樣既能保障基層民主政治改革的基本方向，又能有的放矢的解決實際面臨的問題。例如，由于廣東多地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村務(wù)尤其是財務(wù)與村民及村親身利益密切相關(guān)，因此群眾參政更為積極，村兩委矛盾也愈加劇烈。為解決