1建設用地審批概述(第一講)

建設用地審批管理2009年9月按照培訓計劃，我們計劃用一天的時間重點學習建設用地審批和供應管理的內容及相關知識。其中建設用地審批包括七方面內容：一、建設用地審批管理概述二、建設用地預審（略講）三、農用地轉用管理四、土地征收管理五、分批次建設用地審批六、單獨選址建設項目用地審批七、其他引言1998年修訂《土地管理法》前，建設用地審批實行分級限額審批制度。根據建設項目用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模確立用地審批權限。1999年實施新《土地管理法》后，建設用地審批實行以土地用途管制為核心的審批制度。根據建設項目立項級別和土地利用總體規(guī)劃審批權限確定用地審批權限和方式。根據土地利用總體規(guī)劃，建設用地分為單獨選址建設項目用地與城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地。建設用地審批相應分為單獨選址建設項目用地審批（俗稱“單獨選址”用地審批）與城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地審批（俗稱“圈內”用地審批）?！皢为氝x址”用地審批與“圈內”用地審批實行不同的審批方式?？傮w而言，建設用地審批分為：預審、審批和供地三個環(huán)節(jié)。第一講建設用地審批管理概述一、建設用地的概念（一）建設用地含義建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括商業(yè)服務業(yè)用地、工礦倉儲用地、公用設施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地、特殊用地等。（二）建設用地的分類1.按附著物的性質分（1）建筑用地（2）構筑物用地2.按照建設用地的利用方式分（1）商服用地（2）工礦倉儲用地（3）住宅用地（4）公共管理與公共服務用地（5）特殊用地（6）交通運輸用地（7）水域及水利設施用地國土資源部和農業(yè)部2001年聯合公布《土地分類（過渡）》（國土資發(fā)[2001]255號），從2002年1月1日實行土地三級分類體系。即一級分類3個：農用地，建設用地、未利用地。二級分類15個：耕地、園地、林地、牧草地、其它農用地、商業(yè)服務業(yè)用地、工礦、倉儲用地、專用設施用地、公共建筑用地、住宅用地、特殊用地、交通用地、水利建設用地、未利用土地、其它土地。三級分類71個。建設用地分為八個二級類目，具體為：商業(yè)服務業(yè)用地工礦倉儲用地公用設施用地公共建筑用地住宅用地交通運輸用地水利設施用地特殊用地等。特別提示：2007年8月10日,中華人民共和國質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會聯合發(fā)布《土地利用現狀分類》，標志著我國土地利用現狀分類第一次擁有了全國統一的國家標準。《土地利用現狀分類》國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、56個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地?！锻恋乩矛F狀分類》國家標準的特點。一是按照類型的唯一性進行劃分，不依“區(qū)域”確定“類型”；二是按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標進行分類，一級類主要按土地用途，二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續(xù)分，所采用的指標具有唯一性；三是體現城鄉(xiāng)一體化原則，按照統一的指標，城鄉(xiāng)土地同時劃分，實現了土地分類的“全覆蓋”。新的土地分類是二次土地調查的分類標準，二次土地調查結束后，針對新的標準建設用地審批管理可能會做相應的調整。目前，由于二次調查成果尚未完全交付使用，建設用地審批、備案等工作，我們仍采用“過渡分類”體系。3.按土地所有權分（1）國有建設用地：指屬于國家所有即全民所有的用于建造建筑物構筑物的土地，包括城市市區(qū)的土地、鐵路、公路、機場、國有企業(yè)、港口等國家所有的建設用地。（2）集體建設用地：集體所有建設用地，包括農民宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)村辦企業(yè)使用農民集體所有土地中的建設用地。4.按建設用地用途分（1）非農業(yè)建設用地（2）農業(yè)建設用地5.按建設用地規(guī)模分根據規(guī)定的建設規(guī)模和投資金額可分為大型項目建設用地、中型項目建設用地和小型項目建設用地6.按建設用地的狀況分（1）新增建設用地（2）存量建設用地7.按建設用地的使用期限分（1）永久性建設用地（2）臨時建設用地（三）建設用地的特征1.承載性與非生態(tài)利用性（農用地：基本生活、農產品需求；建設用地：生活場所、操作空間、工程載體）2.土地利用逆轉相對困難（農→建：易；建→農：難）3.土地利用的集約性（國發(fā)〔2008〕3號文有最新規(guī)定）4.區(qū)位選擇的重要性（通過地價予以體現，即地價的區(qū)位性原則）5.無限性與再生性（填海造田，荷蘭、河北曹妃甸等）6.空間性與實體性（物權法對建設用地規(guī)定了空間立體設置的概念）（四）建設用地的取得途徑1.依法劃撥國有土地：國有土地使用權劃撥是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納土地補償、安置等費用后將該幅土地交付使用，或將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。范圍（9號令劃撥目錄）/國家機關和軍事用地；城市基礎設施和公益設施；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施；法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地/(依3號文該范圍將縮小)。除法律、行政法規(guī)另由規(guī)定外，劃撥國有土地使用權沒有使用期限的限制；下列情況下，國家可依法收回劃撥國有土地使用權：（1）公共利益的需要；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改造，需調整使用土地的；（3）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地；（4）公路、鐵路、機場等經核準報廢的。劃撥國有土地使用權未經批準不得轉讓、出租、抵押等處置。2.依法征用農民集體土地。3.依法有償使用國有土地(出讓、租賃方式)4.依法轉讓取得。向國土資源部門領取建設用地批準書，竣工后申請土地登記劃撥方式取得土地使用權程序國土部門報市、縣人民政府批準申請規(guī)劃許可證及項目總平面布置圖（初設）審核項目管理部門對建設項目批準、核準、備案用地單位申請國土部門會同項目、規(guī)劃部門進行建設項目用地預審二、建設用地審批管理的原則（一）實行統一管理的原則對建設用地審批實行統一管理，是指國家在建設用地審批管理方面實行統一的法律，由統一的管理部門負責，采取統一的政策和措施，按照統一的規(guī)劃、計劃和建設用地標準審批建設用地。（二）實行規(guī)劃控制的原則在審查建設能否用地時，首先要看該宗地的用途是否符合土地利用總體規(guī)劃；是規(guī)劃的建設預留地，則具備用地的基本條件；規(guī)劃上不是建設預留地的，不得批準。如理由充分，確實需要將該宗地轉為建設用地，應當通過修改(或修編)規(guī)劃的程序，先對土地利用總體規(guī)劃進行修改(或修編)；否則，不能批準該宗地為建設用地。（三）“開源”與“節(jié)流”并舉，以“節(jié)流”為主的原則：重點把握兩個環(huán)節(jié)：一是建設用地前期階段l.建設項目用地預審：建設項目選址要符合規(guī)劃，盡量不占或少占耕地。2.建設項目初步設計審查：符合該行業(yè)建設用地定額確定的用地標準，提出合理和節(jié)約用地的建議二是建設項目用地審查階段：1.按該行業(yè)建設用地定額審核申報的用地面積；2.針對項目的總平面布置圖提出合理和節(jié)約用地的審查意見。（四）依法補償、妥善安置的原則1.依法對被征用土地的單位依法給予補償，對被征用土地的職工（農戶）給予合理安置，是保證建設項目順利進行的重要因素，更是貫徹落實“三個代表”重要思想，維護群眾合法權益、促進新疆、兵團維穩(wěn)安定的具體體現。2.建設項目能否按時用地、順利施工，取決于諸多因素。其中是否對被征用土地單位進行依法補償，妥善安置被征用土地人員今后的生產和生活，是重要因素之一。正確處理建設單位、原土地使用者和職工（農戶）個人三者利益關系中，最重要的是安置問題，依法補償尤為重要，國務院〔2004〕28號文等對此有明確的規(guī)定。三、建設用地審批管理相關制度（九個）土地用途管制制度占用耕地補償制度征用土地公告制度征用土地聽證制度基本農田保護制度建設項目用地預審制度建設用地有償使用制度建設用地備案制度新增建設用地批后核查制度（一）土地用途管制制度圍繞土地用途管制，新《土地管理法》作出了一系列的規(guī)定，主要有三個方面：1.用途管制的基礎是分類確立土地用途。2.實現用途管制的依據是土地利用總體規(guī)劃。3.實現土地用途管制的關鍵是農用地轉用和土地征用審批。新的建設用地審查報批制度與原來的用地審批制度相比；有以下幾個特點：一是把用地報批分為單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地（“圈內”“圈外”用地，“圈外”僅限于能源、交通、水利、礦山、軍事設施等）；二是把用地批準分為農用地轉用批準和土地征用批準（權限為省級以上，取消了市縣一級的權利）；三是提高了征地補償標準，確立了征地“兩公告、一登記”制度；（二）占用耕地補償制度《土地管理法》第31條第二款對占用耕地補償制度予以明確。實施占用耕地補償制度必須掌握以下幾點：1.任何非農業(yè)建設占用耕地都必須履行開墾耕地的義務；2.開墾耕地的責任者是占用耕地的單位；3.耕地開墾費必須落實（1000–3000元∕畝，基本農田在此基礎上取1.5倍)；4.開墾耕地的地塊必須落實；5.沒有條件開墾耕地不符合要求的，建設單位可按自治區(qū)規(guī)定標準繳納耕地開墾費，由師土地管理部門代為履行造地義務；6.開墾耕地不僅要注重數量，更要注重質量。依法執(zhí)行耕地占補平衡制度必須要做到以下幾點：（1）明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務；（2）采取有效措施，把補充耕地落到實處；一是建立建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理項目掛鉤制度；二是建立補充耕地儲備制度，切實做到建設占用耕地先補后占。（3）加強監(jiān)督檢查和監(jiān)測，確保占補平衡措施的落實。（三）征用土地公告制度《土地管理法》46條和《土地管理法實施條例》第25條對征用土地公告制度予以明確；國土資源部令第10號《征用土地公告》進一步規(guī)范了征用土地工作。實施征用土地公告制度必須掌握以下幾點：1.征用土地是法律賦予政府專有的一種行政行為；2.征用土地要堅持公開、公平、公正的原則，增加征用土地工作的透明度，自覺接受社會監(jiān)督；3.征用土地工作要始終以真正代表最廣大人民群眾的利益為出發(fā)點和歸宿；4.征用土地工作要嚴格按《征用土地公告》規(guī)定的工作程序、工作內容、時限要求等進行。名詞解釋：兩公告一登記《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。這就是“兩公告一登記”制度?！皟晒嬉坏怯洝钡木唧w內容第一次公告《征用土地公告》征用土地的市、縣人民政府應當在收到省或國務院征用土地批準文件之日起10個工作日內在被征地所在村進行征用土地兩公告一登記工作。由國土資源部門負責具體實施?！墩饔猛恋毓妗返膬热荩海ㄒ唬┱鞯嘏鷾蕶C關、批準文號、批準時間和批準用途；（二）征用土地的所有權人、位置、地類和面積；（三）征地補償標準和農業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償登記的期限、地點。第二次公告《征地補償、安置方案公告》

國土行政主管部門根據省或國務院征用土地批準文件批準的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內以村為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。征地補償、安置方案公告內容：（一）本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業(yè)人口的數量；（二）土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；

（三）安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；（五）農業(yè)人員的具體安置途徑；（六）其他有關征地補償、安置的具體措施

補償登記內容及程序被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征用土地公告規(guī)定的期限內持土地權屬證書（土地承包合同）到指定地點辦理征地補償登記手續(xù)。（四）征用土地聽證制度根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）關于“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規(guī)定組織聽證”的規(guī)定，建設項目需征收土地時，按《國土資源聽證規(guī)定》辦理，并將被征地農民知情和確認的有關資料做為征地報批的必備材料。（五）基本農田保護制度《基本農田保護條例》規(guī)定，基本農田保護區(qū)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或占用，國家重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區(qū)，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或征用土地的，必須經國務院批準。經國務院批準占用基本農田的當地人民政府應當按照國務院的批準文件，調整土地利用總體規(guī)劃，并補充劃入數量和質量相當的基本農田，以保證基本農田面積不減少，質量不降低。（六）建設項目用地預審制度《土地管理法》第52條和《土地管理法實施條例》第22條第一款對建設項目用地預審制度明確了以下幾點：1.土地行政主管部門要參與建設項目可行性研究論證；2.土地行政主管部門審查建設項目建設用地可行性研究的依據是土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和該行業(yè)的建設用地定額標準（工業(yè)項目建設用地控制指標、工程項目建設用地指標匯編）；3.土地行政主管部門對建設項目用地審查后，要形成書面意見送有關部門。（七）建設用地有償使用制度1990年國務院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，新修訂的《土地管理法》第54條規(guī)定，除了一些公共設施、公益事業(yè)和基礎設施外，國有土地供應原則上都應實行有償使用；近些年，國家又相繼出臺了經營性用地、工業(yè)用地招拍掛的政策措施。第55條規(guī)定，今后利用現有建設用地出讓等有償使用所得的土地有償使用費全部留給地方，用于城市基礎設施建設、土地開發(fā)和中低產田改造；新增建設用地的土地有償使用費30％上繳中央，70％留給地方。土地有償使用是國有建設用地供應的基本制度。實行土地有償使用，不但可以增加國家和地方的收入，防止國有資產的流失，還可以促進土地資源的合理利用，是控制建設用地增長的經濟手段。（八）建設用地備案制度備案范圍包括：國務院批準的城市分批次建設用地，兵團批準的單獨選址建設項目用地和分批次建設用地。備案責任單位是師、團國土資源管理部門。為了及時掌握全兵團的建設用地的審批情況，2009年下發(fā)的《關于印發(fā)（兵團建設用地審查報批管理辦法）的通知》（兵國土資發(fā)〔2009〕134號）要求，凡經師批準建設用地（含職工住宅用地）均由師按月統一報兵團局備案（報送紙介質、電子數據），（九）新增建設用地批后核查制度國發(fā)〔2004〕28號文件要求做好新增建設用地的批后監(jiān)督檢查工作，兵團國土資源局也對此項工作作出了布