農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探討

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探討農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探討

一、我國農(nóng)村建設(shè)用地的定義及其流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體投資或農(nóng)民興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、村辦企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所使用的土地。即現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)在建設(shè)用地上表現(xiàn)為三種情形：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；農(nóng)村村民宅基地。同時，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村村民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者是租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。也就是，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)只能流轉(zhuǎn)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，至于集體建設(shè)用地也僅指法律規(guī)定的上述三種情形。其相關(guān)法律規(guī)定體現(xiàn)如下：

?憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有〞；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用〞；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓〞。

?民法通那么》第七十四條規(guī)定“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有〞。

?土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外〞，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地〞；第四十七條規(guī)定“征用其他土地的土地補償費和安置補償費規(guī)范，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補償費的規(guī)范規(guī)定〞；六十三條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，合乎土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外〞。

綜上，我們可以初步得出一個結(jié)論，那就是我國的農(nóng)村集體土地使用權(quán)在現(xiàn)行法的規(guī)定下只能在農(nóng)業(yè)建設(shè)進行流轉(zhuǎn)，但是對于非農(nóng)建設(shè)就根本上不適用，只有?土地管理法》第六十三條的一款關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的例外情況，即合乎土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。但是，對于用于非農(nóng)建設(shè)〔或集體建設(shè)用地〕的流轉(zhuǎn)只能有一個途徑，那就是通過先征用為國有，轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)，然后才能在市場上進行流轉(zhuǎn)。

二、對現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所存在問題的假設(shè)干看法

隨著經(jīng)濟開展和城市化進程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來，以出讓、轉(zhuǎn)讓〔含土地使用權(quán)作價出資、入股、聯(lián)營、兼并和置換等〕、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生，在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴大的趨勢，集體建設(shè)用地隱性市場客觀存在。不僅這樣，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制還將逐漸并已經(jīng)暴露在我們面前。

〔一〕損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益

由于現(xiàn)行法律對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定并不是很明確，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不標(biāo)準，給了不法分子非法交易的時機，避開擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸為鎮(zhèn)或村所有，未對原集體土地所有者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，對農(nóng)民的利益造成了損害。而且，即使的確對農(nóng)民進行補償了，但是由于現(xiàn)在的征用補償制度存在缺乏之處，征用補償不合理，到最后農(nóng)民還是無法得到比擬合理的補償結(jié)果。新的土地管理法修訂草案已經(jīng)波及到農(nóng)民征地的補償規(guī)范的提高，有報道稱可能會將現(xiàn)有的規(guī)范提高至原來的10倍，這對農(nóng)民當(dāng)然是好消息，我們拭目以待。

〔二〕在法律未規(guī)定的前提下而自發(fā)的流轉(zhuǎn)并不能受到法律的有效愛護

在前面已經(jīng)提及，因經(jīng)濟的開展和城市化進程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為已經(jīng)存在，其數(shù)量和規(guī)模也在不斷的擴大，但是，這種情況的繼續(xù)，如果沒有隨著法律給予的同步標(biāo)準，其產(chǎn)生的負面影響無疑是巨大的，會給農(nóng)村社會的穩(wěn)定帶來考驗。

〔三〕這種類似于地下黑市交易的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會給比擬完備的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來較大的沖擊

由于法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有做出明文規(guī)定，又因其要先經(jīng)過征用為國有，其本錢較之于已經(jīng)開始的“地下直接交易〞顯然來的要高，在市場經(jīng)濟條件下，這種較低的本錢優(yōu)勢當(dāng)然使得國有土地使用權(quán)在其交易流轉(zhuǎn)的市場上失去競爭力，同時也給法律對于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含糊規(guī)定給予行動上的抗議和否認。

〔四〕沒有法律的明確規(guī)定和愛護所進行的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是不標(biāo)準的，它會造成集體土地的使用權(quán)屬不明確，造成土地使用用途的改變

由于有些地方出現(xiàn)了私下的集體土地使用權(quán)的交易，其交易方式的隱蔽性和在現(xiàn)階段看來的違法性，使得這種交易的結(jié)果也存在問題。比方因農(nóng)村土地登記制度的各易和不完善，其經(jīng)過一系列的交易流轉(zhuǎn)后最后的權(quán)屬是否明確，這個在農(nóng)村現(xiàn)行的情況來看是很困難的。而且，也是筆者覺得最重要的一點的是對土地的用途的改變太過于隨意與容易。這些筆者個人覺得可以歸咎為因社會開展的需要與法律的滯后性之間的矛盾所產(chǎn)成的后果。這也是我們下面要探討的尋求對現(xiàn)行立法的改變與完善來加予解決。

三、一些地方的立法實踐對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的啟發(fā)與倡議

〔一〕啟發(fā)

早在1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地使用權(quán)有條件地進行轉(zhuǎn)讓、出租，實行了集體建設(shè)用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)制度，并逐漸形成了“國有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，同出市場，統(tǒng)一管理〞的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設(shè)用地已進入了市場流轉(zhuǎn)，累計用地總量超過了11萬畝，占年均建設(shè)用地量的28%。之后，國土資源部在前些年分別在蘇州、蕪湖、湖州等地進行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點，各地也出臺了相關(guān)管理方法。廣東省政府更是先行，發(fā)出?關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。在此特別要談的是廣東省的實踐。廣東省通過明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的上市流轉(zhuǎn)，使得其合乎該地區(qū)的經(jīng)濟開展需要。其直接上市交易避過了征用為國有土地的前置程序，節(jié)約了時間和交易本錢。有一點筆者認為其做的很好并具有今后國家立法的借鑒意義的是，該?通知》規(guī)定：通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)。未經(jīng)原批準用地的人民政府批準，不得改變該副土地的建設(shè)用途。筆者認為它的意義在于保持土地的原建設(shè)用途，在加快城鎮(zhèn)化進程和提高農(nóng)民收益的前提下，并沒有觸動其他現(xiàn)有的利益，造成比原來立法狀態(tài)下更大的損害。

〔二〕倡議

1.建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)制度。前面也已經(jīng)說過了，直接的上市流轉(zhuǎn)，防止了中間的交易環(huán)節(jié)，節(jié)約了交易本錢，對廣闊農(nóng)民來說是有益的。這是從外表層次上來講的。最終，其城市化進程也是得意于該制度的建立和有效實施的，這是從本質(zhì)層面上來說的。新的土地管理法修訂草案說也有波及到讓農(nóng)民直接成為集體土地交易的主體，如果這樣，此次土地管理法修訂是有歷史性的突破的，是惠民和與時俱進的。

2.建立相關(guān)配套制度，如〔1〕流轉(zhuǎn)中的最低價交易限制。該制度的建立和實施是為了有效的避免集體土地使用權(quán)低價流轉(zhuǎn)從而給農(nóng)民帶來極大的利益損害的?！?〕用途管制制度的建立。這點筆者在上面也有論及。也是我對廣東省的做法比擬認可的一個地方。其中的優(yōu)點在前已經(jīng)提及，在這里就不加累