公共行政的合法性-一種話語分析

作者簡(jiǎn)介

“麥克斯懷特”是奧林·懷特教授和辛西婭·麥克斯萬教授的筆名。奧林·懷特是弗吉尼亞工藝學(xué)院與州立大學(xué)公共行政與公共政策中心的公共行政學(xué)教授。辛西婭·麥克斯萬是喬治·華盛頓大學(xué)公共行政學(xué)教授。他們都先后任教于多所美國著名的高等學(xué)府，其著作廣泛涉及組織發(fā)展與改革、心理學(xué)理論在公共行政中的應(yīng)用、公共行政與社會(huì)過程中的廣泛?jiǎn)栴}。除學(xué)術(shù)研究之外，他們密切關(guān)注現(xiàn)實(shí)，從事公共行政工作40余年，先后擔(dān)任美國和國際上各種組織的顧問。

問題的架構(gòu)2問題的政治背景3領(lǐng)域的根基錯(cuò)誤4理論簡(jiǎn)史1：西蒙的現(xiàn)代主義與公共行政的創(chuàng)立5理論簡(jiǎn)史2：明諾布魯克會(huì)議以來6合法性問題與學(xué)術(shù)話語1超越理性7Ⅰ目錄合法性問題與學(xué)術(shù)話語11.1合法性問題本書的目標(biāo)就是要揭示引起我們的公共行政與政策話語持久變形的關(guān)系爭(zhēng)端。我所關(guān)注的是能體現(xiàn)這些關(guān)系爭(zhēng)端的問題，以及涵蓋了所有特殊的理論難題的問題，亦即民主治理中行政角色的合法性問題。正是這一"民主政治中的官僚制"問題，簡(jiǎn)要地界定出了美國對(duì)于自身的矛盾心理以及由這種矛盾心理所導(dǎo)致的政府管理中的優(yōu)柔寡斷和不協(xié)調(diào)性。我希望能說明。通過找到一條將行政看作美國政府的合法部分的途徑，我們能夠（實(shí)際上是必須）同時(shí)把彼此看作是合法的，也就是說，把彼此看作是相互關(guān)心、相互理解的國家共同體中的伙伴。合法性問題與學(xué)術(shù)話語11.1合法性問題本書的目標(biāo)就是要揭示引起我們的公共行政與政策話語持久變形的關(guān)系爭(zhēng)端。我所關(guān)注的是能體現(xiàn)這些關(guān)系爭(zhēng)端的問題，以及涵蓋了所有特殊的理論難題的問題，亦即民主治理中行政角色的合法性問題。正是這一"民主政治中的官僚制"問題，簡(jiǎn)要地界定出了美國對(duì)于自身的矛盾心理以及由這種矛盾心理所導(dǎo)致的政府管理中的優(yōu)柔寡斷和不協(xié)調(diào)性。我希望能說明。通過找到一條將行政看作美國政府的合法部分的途徑，我們能夠（實(shí)際上是必須）同時(shí)把彼此看作是合法的，也就是說，把彼此看作是相互關(guān)心、相互理解的國家共同體中得伙伴。1.2學(xué)術(shù)話語本書要討論的是公共行政的理論話語，圍繞著公共行政合法性問題的變形的話語模式自有其深刻的內(nèi)蘊(yùn)。它動(dòng)搖了我們針對(duì)下列問題彼此對(duì)抗的集體能力：（1）我們希望如何共處，以及我們視之為社群的活生生的關(guān)系網(wǎng)在這種共處中能夠扮演什么樣的角色；（2）我們的關(guān)系本身就是由我們的話語建構(gòu)的，如同我們的主體性一樣。

主體性這個(gè)概念時(shí)下十分風(fēng)行。實(shí)際上，它有可能是當(dāng)下各種后現(xiàn)代活動(dòng)的中心話題。關(guān)于人類主體的本質(zhì)的問題從未以現(xiàn)在的方式被提到這樣的高度。在后現(xiàn)代話語中，所關(guān)心的是重新定位或發(fā)現(xiàn)已經(jīng)被去中心化、被離棄或被隔離在牢獄中得東西（主體）。這一新關(guān)注使得話語能夠不以當(dāng)下占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)術(shù)語重構(gòu)我們的問題，并因此而擺脫人是自私的還是利他主義的這一瑣碎的、同義反復(fù)的問題，以及這一問題相伴隨的社會(huì)控制的必然性之謎的羈絆。這樣做，我們可以避免大量無用的政治和情緒包袱以及由此而產(chǎn)生的爭(zhēng)論的“紛擾”。小結(jié)

在這一話語分析中，好人與壞人并不是“外在性”的，而是“內(nèi)在性”的，是在我們每個(gè)人之中的。這一分析所要討論的是對(duì)意識(shí)的改造，這一改造將能產(chǎn)生一種新的和不同的主體性觀念。如何進(jìn)入這種方法正是公共行政話語所要研究的，因?yàn)樗鼘⒎此家环N使人變得自我中心、個(gè)人主義和熱衷于相互傾軋的意識(shí)模式。1.3對(duì)本書寫作風(fēng)格幾點(diǎn)說明（1）本書的要旨就是要在我們的對(duì)話中幫助創(chuàng)造一種意識(shí)，一種反思，而不是去提供指導(dǎo)和訓(xùn)令。（2）在本書的結(jié)語中，我并沒有為合法性問題提供一個(gè)答案。我希望本書能在不同的方面圍繞著合法性的問題成功地提出一種話語，更重要的是能夠成功地賦予合法性問題不同的結(jié)構(gòu)。.（3）本書采用反常規(guī)語態(tài)，第一人稱單數(shù)，從一種高度個(gè)人的，隨和的立場(chǎng)，即一種設(shè)身處地為讀者著想，力求揭示所論事物被言述的過程的立場(chǎng)進(jìn)行寫作。

問題的架構(gòu)2

根據(jù)政治家卡爾.弗里德里克和赫爾曼.芬納1940年發(fā)表的一組文章中的觀點(diǎn)，這一有關(guān)公共行政的反民主本質(zhì)的認(rèn)識(shí)還有一個(gè)更為有趣的方面，那就是傳統(tǒng)構(gòu)架這一學(xué)科的方式。那次爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于，在運(yùn)用公共行政的裁量權(quán)執(zhí)行公共政策時(shí)是否需要責(zé)任心。根據(jù)這次爭(zhēng)論來構(gòu)架的問題就是：只要能解決責(zé)任和裁量難題，公共行政人員就能成為民主政府合法的代理人。

2.1弗里德里克的論點(diǎn)（1）弗里德里克的論證前提是：管理中所要面對(duì)的真正的問題不是要控制行政人員的行為，相反，用他的話說，“更為重要的是確保任何有效的行為”弗里德里克的立場(chǎng)承認(rèn)管理在社會(huì)中的積極作用和有效的公共行政的重要性。（2）他認(rèn)識(shí)到，錯(cuò)誤行為的真正根源在于制定壞的政策，或者說，在于決斷錯(cuò)誤和運(yùn)作不良的政策。因此，他指出，公共政策和公共行政不可分離，相反，它們共同形成了一個(gè)“連續(xù)的過程”，兩者之間惟一的差別在于，“政策的形成可能具有更多政治的意味，而它的實(shí)施可能具有更多公共行政的意味”。（3）弗里德里克以民主過程作為進(jìn)行管理的手段的固有缺陷來指控立法機(jī)關(guān)不能確保行政責(zé)任。其主要觀點(diǎn)是，立法機(jī)關(guān)可能會(huì)擅自批準(zhǔn)行政行為而根本不顧及黨派政治或它們自己的政治安全。同時(shí)，他把這一批評(píng)還擴(kuò)展到已被充分證明的問題，即民主政治過程又是在某一特定時(shí)刻甚至?xí)a(chǎn)出一個(gè)部分準(zhǔn)確的“人民意志”的形象。這些問題當(dāng)然包括典型的低選舉出席率使得選舉權(quán)利或是被神秘化，或是沒有代表性。（4）弗里德里克贊同一種相當(dāng)普遍和一般的公共行政的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。他說：“負(fù)責(zé)任的管理者應(yīng)當(dāng)能對(duì)這兩種主導(dǎo)因素作出反映：技術(shù)知識(shí)和公眾情感。任何違背或不能明確這兩種標(biāo)準(zhǔn)（盡管它們具有絕對(duì)的必要性）的政策必定會(huì)使政府容易因不負(fù)責(zé)任的行為而受到指控”。

（5）弗里德里克拒絕將議會(huì)民主制作為對(duì)責(zé)任問題的回答，其理由不僅在于他相信“人民意志”的觀念是絕對(duì)形而上學(xué)的，而且更重要的在于他相信議會(huì)（以及一般的立法機(jī)關(guān)）不能體現(xiàn)和代表“人民意志”。在其對(duì)公民參與的作用的討論中，他提出，政治權(quán)利的真正影響不是通過直接控制（在阻止子女各位實(shí)施的意義上說），而是通過管理者力求預(yù)見和避免對(duì)議會(huì)和公民雙方產(chǎn)生負(fù)面影響而被感覺到的。

★由此，弗里德里克關(guān)于負(fù)責(zé)任的管理的觀念主要依賴于前設(shè)的或預(yù)見的公共行政，通過有效的計(jì)劃和策略來避免或（如果無法做到這一點(diǎn)）解決復(fù)雜的現(xiàn)代狀況下政策執(zhí)行過程中不可避免的困難。也就是說，只有通過這種積極的、解決問題的公共行政活動(dòng)，政策的最終形態(tài)才有可能在“公正的層面”得以實(shí)施。

★★盡管不存在什么“人民意志”，但卻存在社群所需要的共識(shí)，它是由不同個(gè)體和集團(tuán)的偏好、觀點(diǎn)和特殊情況合成的。立法過程不能理解或表達(dá)這一復(fù)合的共識(shí)，因?yàn)橹挥挟?dāng)執(zhí)行政策的過程開始時(shí)，才回出現(xiàn)組成共識(shí)的角度。這一保證責(zé)任心的根本連接點(diǎn)就在于社群與行政人員的相互作用之中。在弗里德里克的負(fù)責(zé)任管理理論中，他指出，不應(yīng)把行政人員看作是應(yīng)當(dāng)控制的人，而應(yīng)該看做啊是值得信任的人，他們力圖使政府能對(duì)社群所需要和想要的東西作出回應(yīng)。根據(jù)政府行政人員因在管理中但當(dāng)?shù)闹匾巧碛械臋?quán)利，弗里德里克斷言，這實(shí)際上是唯一的選擇，因?yàn)檫@種負(fù)責(zé)任的行為僅僅通過政治權(quán)威粗暴的干預(yù)是不能得到保證的。2.2芬納對(duì)弗里德里克的理解2.3兩種立場(chǎng)的比較、對(duì)比與融合

★首先，我們認(rèn)為，他們都持有一個(gè)靜態(tài)的人類本質(zhì)觀，在人類是善還是惡、是值得信賴還是不值得信賴這一關(guān)鍵的事實(shí)性問題上堅(jiān)持一種固定的、中心化的本質(zhì)觀念。

★其次，盡管表面上看他們?cè)谟嘘P(guān)問題上互有分歧，但我們?cè)诟旧蠈?duì)于事實(shí)與價(jià)值的分離問題說的盡是廢話，對(duì)于政治（價(jià)值的王國）與行政（事實(shí)的王國）的分離問題必然也就持有一種矛盾心理?！镒詈?，盡管表面上看他們對(duì)于能否以及如何從集體那里獲得對(duì)管理的指導(dǎo)有不同意見，但他們都一致認(rèn)為存在集體一致——在芬納看來，這就是通過立法機(jī)關(guān)表達(dá)出來的人民一致，而在弗里德里克看來，這就是借助對(duì)大眾情感和技術(shù)知識(shí)的敏感而發(fā)現(xiàn)的國家意志。2.4弗里德里克與芬納架構(gòu)問題的方式產(chǎn)生的偏見（P43-48）對(duì)話中主要有四種偏見：第一，他們他們把人類本質(zhì)的問題建構(gòu)為“善”、“惡”兩性之爭(zhēng)，即人類本質(zhì)不是一種特性或一個(gè)本質(zhì)，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、自然發(fā)生的、通過互相作用的過程產(chǎn)生的狀態(tài)。第二，認(rèn)識(shí)論上，雙方對(duì)于事實(shí)理論都帶有一定程度的矛盾心理。第三，他們都假定價(jià)值至少在某種程度上說事可以獨(dú)立于行為的語境來定義的。第四，所謂等級(jí)制是政府行為賴以建立的、必不可少的結(jié)構(gòu)。

2.5小結(jié)（二者爭(zhēng)論的關(guān)鍵）根本上說，弗里德里克和芬納都不同意把公共行政人員置于管理過程中有效的或可行的位置。他們的爭(zhēng)論告訴我們?nèi)绻覀兿胍獮楣残姓藛T找到真正合法的位置，我們就必須為行政本身找到一個(gè)可替換的形象，這一形象應(yīng)來自不同的社會(huì)模式，應(yīng)以社群而不是行政人員的角色本身為基礎(chǔ)。芬納和弗里德里克所做的實(shí)際上就是在如何使民主政體運(yùn)轉(zhuǎn)起來這一實(shí)際問題的核心處，提出了一個(gè)不可能回答的理論問題。其目的是為了確立現(xiàn)實(shí)主義能解決問題并“繼續(xù)那一計(jì)劃”。這一解決就是我們所說的理性的人。通過給民主過程的結(jié)構(gòu)做出理論的說明變得不可能，我們剩下的唯一選擇就是選擇理性的領(lǐng)導(dǎo)并相信他們。

反聯(lián)邦主義者持有一套有效而連貫的治理理論，這種理論把政府形象地描述為一個(gè)完整的整體和“貼近人民”的東西；這理論如果實(shí)施起來，本可以消除芬納和弗里德里克所討論的合法性問題......這種治理理論和激發(fā)這一理論的革命性的大眾熱情曾經(jīng)是并且現(xiàn)在仍是美國精神中一股強(qiáng)有力的、還有待充分闡述的心理趨勢(shì)。問題的政治背景33.1作為和平王國的產(chǎn)物的治理模式（P56-62）殖民時(shí)期：向往和平王國殖民時(shí)期的社會(huì)、政治氛圍決定了治理模式是美國革命對(duì)和平王國追求向往的產(chǎn)物。政府與政治也可以用個(gè)人主義的直接關(guān)系作出解釋。行政人員都相互熟識(shí)，他們稱黨派是他們從事解決問題的家。公眾的錢被用于私人目的，文職官員靠征收來的罰金生活；另一方面，行政人員用公民個(gè)人的錢補(bǔ)給軍隊(duì)或繳納稅款。法庭對(duì)關(guān)系的興趣比對(duì)法律條款的興趣還要大，法庭外的裁決大大勝于法庭上的訴訟。相互信任的破壞認(rèn)為比暴力更嚴(yán)重，日常的懲罰反映了這樣一個(gè)事實(shí)，即社會(huì)被認(rèn)為是社會(huì)關(guān)系的總和。3.2聯(lián)邦條例（P61-69）

1777年聯(lián)邦條例它隱含著否定理性的人的作用的模式，對(duì)政府行為的合法性提出了完全不同的基礎(chǔ)?！奥?lián)邦條例太過軟弱，無法為一個(gè)持久的政府提供基礎(chǔ)。”聯(lián)邦條例的失敗，要求新政府的出現(xiàn)。

3.2聯(lián)邦條例（P61-69）

1777年聯(lián)邦條例它隱含著否定理性的人的作用的模式，對(duì)政府行為的合法性提出了完全不同的基礎(chǔ)?！奥?lián)邦條例太過軟弱，無法為一個(gè)持久的政府提供基礎(chǔ)?！甭?lián)邦條例的失敗，要求新政府的出現(xiàn)。

3.3聯(lián)邦黨人與制憲會(huì)議（P69-72）1787年費(fèi)城制憲會(huì)議和后來的憲法批準(zhǔn)是“一次非常成功的政變”。費(fèi)城會(huì)議的書面用途是要提議修訂聯(lián)邦條例，最后通過了“一份秘密達(dá)成的公開盟約”。

3.4批準(zhǔn)過程（P73-77）

憲法最初通過時(shí)并未獲得廣泛的同意。各州支持聯(lián)邦主義的目標(biāo)主要都來自沿海的商業(yè)城市，且是出于商業(yè)的利益，而那些反對(duì)聯(lián)邦主義的人則主要是從不太重要的、資金缺乏和有組織的農(nóng)場(chǎng)主，各州的既得利益者，債務(wù)人以及未派代表出席會(huì)議的所有其他利益集團(tuán)那里獲得支持。最終，反對(duì)者的缺乏資源和風(fēng)度成為笑談。

3.5反聯(lián)邦主義者：和平王國的理論家（P78-91）

“反聯(lián)邦主義想要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)和平的王國，而聯(lián)邦主義者想要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)富裕的商業(yè)社會(huì)。”反聯(lián)邦主義者“相信社會(huì)制度具有穩(wěn)定和維護(hù)現(xiàn)狀的好處，他們擔(dān)心激進(jìn)的社會(huì)變革會(huì)威脅自由而不是增加自由。美國政府的結(jié)構(gòu)是為最大限度地利用革命果實(shí)亦即自由而審慎的建立起來的；不恰當(dāng)?shù)氐纳米愿膭?dòng)這一結(jié)構(gòu)將為一更合適或效率更低的機(jī)制取代這些保護(hù)打開方便之門”。

3.6第二次建國的后果與遺產(chǎn)

聯(lián)邦主義“與世隔絕”的公共生活顯露了公共行政合法性的危機(jī)。在建國問題上聯(lián)邦主義者與反聯(lián)邦主義者之間的大爭(zhēng)論突出了這一問題；其核心方面在此可以明顯地看到。美國后來的統(tǒng)治話語也集中了這一源泉的問題以及由此而來的人與人合作可能性。這是形成弗里德里克與芬納爭(zhēng)論的核心焦點(diǎn)......在聯(lián)邦主義勝利的陰影下，我們把自己界定為“與世隔絕的人”，相互間無法建立溝通和聯(lián)系......在我們國家的歷史中，反聯(lián)邦主義的生活意象時(shí)常浮現(xiàn)出來，也許最有趣的是在公共行政作為一個(gè)具有自我意識(shí)的領(lǐng)域建立的時(shí)期。

領(lǐng)域的根基錯(cuò)誤4公共行政建立的背景

通過回顧1870年至20世紀(jì)初美國經(jīng)濟(jì)和政治歷史的幾個(gè)方面，再現(xiàn)并反思了公共行政建立的歷史背景。在此階段，邦主義憲法的邏輯得到充分呈現(xiàn)。實(shí)用主義的出現(xiàn)社會(huì)與文化變革醫(yī)治趨勢(shì)的出現(xiàn)

進(jìn)步主義的崛起集體認(rèn)知的出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與政治背景

4.1經(jīng)濟(jì)與政治背景在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國逐漸確立了龐大的商業(yè)帝國的英雄形象，迅速擴(kuò)大了國家經(jīng)濟(jì)制度的范圍。當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況是：關(guān)稅保護(hù)主義按照地區(qū)與階級(jí)設(shè)立關(guān)卡，影響著南部、西部、低收入人群和農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展?！坝欣诟蝗说姆赐ㄘ浥蛎浀呢泿耪呒觿×艘呀?jīng)深入人心的觀念，即遙遠(yuǎn)的、無名的代理人正在控制和操縱日常生活的經(jīng)濟(jì)，這對(duì)特殊群體造成了不公平的后果?！苯Y(jié)果對(duì)權(quán)利的恐懼導(dǎo)致了聲勢(shì)浩大的民粹主義運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期，各種集中于解決鐵路問題的議題、國家反托拉斯的斗爭(zhēng)、行政事物的改革成為時(shí)代政治領(lǐng)域的特征符號(hào)。

★由于政府有可能要但當(dāng)更為積極的角色，就需要一種新的和更受支持的社會(huì)精神。時(shí)代的社會(huì)與文化狀態(tài)的變革根本上能為此提供基礎(chǔ)。

4.2社會(huì)與文化變革

19世紀(jì)末，國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，美國加快了向國家經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁進(jìn)的步伐，社會(huì)和文化形勢(shì)隨之發(fā)生了迅速而又混亂的變化。這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)嚴(yán)重，戰(zhàn)爭(zhēng)積累的財(cái)富在1873年，1893年遭遇了經(jīng)濟(jì)蕭條的掃蕩。社會(huì)危機(jī)凸顯，兩級(jí)分化的趨勢(shì)愈演愈烈。

與剛開始到來的一般的蕭條狀態(tài)和災(zāi)難形式相反，美國這時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)完整的暴發(fā)戶階級(jí)，這一階段在生活方式與個(gè)人行為方面遵循著最為低級(jí)的趣味標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)其粗俗至極的財(cái)富夸耀無一絲的羞恥感。

與此同時(shí)，有極大比例的窮人甚至衣食無著?！罢我褖櫬錇椤a臟的交易’、宣傳鼓動(dòng)惡化人身攻擊?！蔽幕?，移民潮給美國帶來了多樣化的難題，科學(xué)興起向宗教傳統(tǒng)發(fā)起了挑戰(zhàn)。

4.3醫(yī)治趨勢(shì)的出現(xiàn)急速且混亂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一柄雙刃劍，它給美國帶來難的同時(shí)也帶來了采取醫(yī)治措施的基礎(chǔ)。至20世紀(jì)初，“美國精神”初具雛形，也可以說是復(fù)活的反聯(lián)邦主義氣質(zhì)。所需要的是社會(huì)與社群間的新關(guān)系，為新的社會(huì)關(guān)系形式中的經(jīng)濟(jì)與政治活動(dòng)提供新的基礎(chǔ)。一種國家意義上的社群迎合了這一需要。因而在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了一種對(duì)破壞性斗爭(zhēng)提供補(bǔ)償?shù)尼t(yī)治手段。

例如：酒精中毒問題：提高酒類產(chǎn)品稅收和禁止買賣本地或本州酒類產(chǎn)品等；許多州設(shè)立慈善機(jī)關(guān)來處理扶貧、聾啞人、盲人和少年犯罪的問題。

4.4進(jìn)步主義的崛起進(jìn)步主義是介于資本主義與民粹主義之間的一種觀念，“最初，進(jìn)步主義標(biāo)志著美國出現(xiàn)了一種新的政府理論”，這一理論力圖通過積極的實(shí)際行動(dòng)獲得社會(huì)德行?！皩?shí)際行動(dòng)”具體包括地方政府的改革、州政府的改革、政治過程的重建以及社會(huì)立法與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等方面的發(fā)展。（P115-123）

4.5集體和實(shí)用主義的出現(xiàn)

在這個(gè)時(shí)期，美國開始獲得真正廣泛的“集體趣味”，比如美國百萬富翁階層的擺闊行為。因此：實(shí)用主義在聯(lián)邦主義的意義上說是“非立憲”的。實(shí)用主義關(guān)于實(shí)驗(yàn)的、實(shí)驗(yàn)的實(shí)施的核心觀念（通過合作行為決定），沒有給權(quán)利和運(yùn)用權(quán)利的理性的人留下空間......實(shí)用主義的過程研究未受到重視或是被曲解了，并對(duì)“權(quán)力”框架內(nèi)的合法性話語產(chǎn)生了持久的影響。

5.119世紀(jì)和20世紀(jì)之交：公共行政創(chuàng)立時(shí)期這個(gè)時(shí)期創(chuàng)新性的、著眼于行動(dòng)的“調(diào)查報(bào)告”構(gòu)成了美國公共行政領(lǐng)域的原始文獻(xiàn)。同時(shí)，職業(yè)化發(fā)展、教育革新等項(xiàng)目培養(yǎng)出新的公共行政專家。作者評(píng)價(jià)這個(gè)時(shí)期是“公共行政領(lǐng)域的奠基性文獻(xiàn)和教學(xué)發(fā)展往好了說事不平衡的，往壞了說是相當(dāng)天真和原始的”。

公共行政的創(chuàng)立者選擇道路的目的地是重新復(fù)活傳統(tǒng)體制，使其適合于公民不喜歡的政治精英的腐敗統(tǒng)治的意識(shí)，并賦予它為形成國家認(rèn)同提供可能的動(dòng)力，這一認(rèn)同使公共行政成為了現(xiàn)存聯(lián)邦主義體制的附屬物。因而，原則上說，它使民主政治過程的競(jìng)爭(zhēng)者，但事實(shí)上它有自己的功能，就是作為這一過程的工具和替罪羊。理論簡(jiǎn)史1：西蒙的現(xiàn)代主義與公共行政的創(chuàng)立5

5.2第二次世界大戰(zhàn)與傳統(tǒng)主義

羅斯福時(shí)期是傳統(tǒng)主義公共行政思想學(xué)派的開端。它拋棄了創(chuàng)立時(shí)政治與行政分離的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政者不可避免地要卷入政策制定。它“為解決民粹主義對(duì)聯(lián)邦主義的政府模式的批判，提供了出色的理論策略。它保留了理性的人的精英結(jié)構(gòu)的完整性——由憲法設(shè)定的，但也給了它一種平衡，一種角度，一種廣泛的社會(huì)關(guān)注。然而，傳統(tǒng)主義者在這一領(lǐng)域的歷史中不過是曇花一現(xiàn)。隨著戰(zhàn)后時(shí)期的到來，一種全新的社會(huì)氛圍開始形成”。

5.3西蒙的現(xiàn)代主義革命西蒙的觀點(diǎn)與傳統(tǒng)主義者存在根本性的區(qū)別。西蒙為“理性的人”作為主導(dǎo)治理理論的基礎(chǔ)提供了新的證明。在作者看來，西蒙把傳統(tǒng)主義的管理原則簡(jiǎn)約到了荒誕不經(jīng)的地步，但是他得批判“居然僥幸成功，他有效地揭示了傳統(tǒng)主義者的含混和不確定，并信心十足的認(rèn)為自己為工廠管理者提供了正確的指導(dǎo)”。西蒙的研究在領(lǐng)域中引發(fā)了許多革命性的變化，具體包括：首先，“從傳統(tǒng)主義轉(zhuǎn)向西蒙的現(xiàn)代主義實(shí)際上是理性的人的意識(shí)形態(tài)內(nèi)部的一次變革。其次，這一變革的發(fā)生一方面是因?yàn)槲髅稍诶碚撔揶o方面的天賦，另一方面則是因?yàn)樯鐣?huì)學(xué)的因素和傳統(tǒng)主義在提供組織管理研究方面的不足。這最后一點(diǎn)表明最具有影響力的因素是：西蒙界定的新精英角色更適合戰(zhàn)后的情景”。

5.4公共行政的組織社會(huì)學(xué)對(duì)組織和官僚制的社會(huì)學(xué)研究是公共行政中出現(xiàn)的眾多分支領(lǐng)域中組重要的方面?！吧鐣?huì)學(xué)帶給公共行政的，是使人意識(shí)到系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)對(duì)于理解他們?cè)谥贫戎腥绾伟l(fā)揮作用的重要性。社會(huì)學(xué)的視角可以作為對(duì)這樣一種觀念的擴(kuò)展和支持加以運(yùn)用，這一觀念認(rèn)為，理性的人作為管理者能有意識(shí)地理性的指揮組織的事物。但這一視角并不適合（盡管不能說事完全不合適）這一任務(wù)，盡管它已經(jīng)產(chǎn)生了所期望的影響。有一種普遍的欲望，想把社會(huì)生活看作僅僅只有可控制的技術(shù)問題，組織社會(huì)學(xué)能有效的支持管理和控制的另一個(gè)理由，是理性的人的意識(shí)形態(tài)的霸權(quán)本身使公共行政中存在的有選擇的理解合法化了?！?/p>

5.5傳統(tǒng)主義的轉(zhuǎn)變

接著，傳統(tǒng)主義開始衰落，公共行政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生了重大變化。如比較行政學(xué)運(yùn)動(dòng)興起，“對(duì)具體國家廣泛的‘區(qū)域研究’出現(xiàn)了，對(duì)最高秩序的理論沉思（包括諸如空間、時(shí)間的本質(zhì)以及里格斯提出的社會(huì)制度的‘衍射’這樣的主題）也出現(xiàn)了。其明顯的目標(biāo)是建立社會(huì)制度，推動(dòng)廣泛的民族發(fā)展，以使這些新出現(xiàn)的國家成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的貿(mào)易伙伴”。

理論簡(jiǎn)史2：明諾布魯克會(huì)議以來66.1明諾布魯克會(huì)議的背景與影響

1968年秋的明諾布魯克會(huì)議被視為美國公共行政學(xué)術(shù)史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)》

★外部環(huán)境：政治學(xué)領(lǐng)域在20世紀(jì)60年代末陷入了混亂。美國社會(huì)的所有制度部門，包括大學(xué)，都遭受到質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為“大學(xué)是庸俗的和學(xué)術(shù)上反動(dòng)的陣營，無論對(duì)于學(xué)生還是社會(huì)都是失敗的”，而社會(huì)科學(xué)也成為了一般大眾爭(zhēng)論的對(duì)象?！飳W(xué)術(shù)背景：“理性的人的體制”失敗了，需要一個(gè)不同的東西來取代它?！飼?huì)議并沒有提出真正替代性的觀點(diǎn)，而且出現(xiàn)了大量混淆和誤會(huì)。但是為隨后的專業(yè)發(fā)展提供了動(dòng)力，并引發(fā)了“新公共新政”運(yùn)動(dòng)。

6.2新公共行政時(shí)期

★一般學(xué)術(shù)定位：“認(rèn)識(shí)論和本體論的問題構(gòu)成了新公共行政話語的焦點(diǎn)”。層出不窮的創(chuàng)新著作也為管理者角色的全新定義確立了一個(gè)基礎(chǔ)?！镄鹿残姓l(fā)展：