《重慶市職工權(quán)益保障條例》實(shí)施效果實(shí)證研究

《重慶市職工權(quán)益保障條例》實(shí)施效果實(shí)證研究（2003~）

《條例》自2003年5月15日施行以來(lái)，在保護(hù)職工合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可或缺的作用，對(duì)促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定也發(fā)揮著重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會(huì)就業(yè)形式的不斷增多，重慶市職工權(quán)益保障工作面臨諸多新情況新問(wèn)題[1]，為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，2011年3月25日，重慶市人民代表大會(huì)（含常委會(huì)）發(fā)布了新修正的《條例》，并于2011年7月1日施行。2011年的《條例》修正，與2003年的舊條例相隔8年，而《條例》施行至今，距上次修正也達(dá)8年。在這8年之間，社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，如“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新型就業(yè)形式增多、靈活就業(yè)形式也在增多，在此期間《條例》的實(shí)施效果如何，亟待厘清。為此，本文分別從形式援引狀態(tài)與實(shí)質(zhì)適用效果兩個(gè)維度著手，對(duì)2011年修正后的《條例》的司法裁判適用情況作了統(tǒng)計(jì)分析，由此總結(jié)出《條例》在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題。本文進(jìn)一步展開(kāi)原因分析和路徑探索，以期對(duì)重慶市有關(guān)職工權(quán)益保護(hù)工作的開(kāi)展有所裨益。一《條例》實(shí)施效果不佳的現(xiàn)狀呈現(xiàn)法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施[2]。衡量一部法律的好壞，主要看其是否符合實(shí)際情況，是否具有現(xiàn)實(shí)可操作性，以及能否得以有效實(shí)施?！稐l例》施行以來(lái)在對(duì)重慶市勞務(wù)派遣違法亂象行為的規(guī)制、進(jìn)城務(wù)工人員的合法勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)層面取得了初步成效。然而總體而言，《條例》在司法實(shí)踐中并未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的效用。本文通過(guò)對(duì)《條例》在司法裁判實(shí)踐中的援引[3]情況和適用情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：《條例》在司法裁判中的援引率低、適用率低、實(shí)用性弱；《條例》中規(guī)制效果較好的條款并未得到充分援引，規(guī)制效果不佳的條款的援引情況更顯“凄涼”。（一）文本形式上：《條例》在司法裁判中的援引率低1.《條例》被司法裁判援引的次數(shù)少重慶市作為全國(guó)四大直轄市之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，人口也較多，因此，相應(yīng)的民事?tīng)?zhēng)議案件也會(huì)比較多。通過(guò)在北大法寶上的檢索獲知，2011～2017年重慶市的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量達(dá)83219件（此處未篩出重復(fù)或無(wú)效案件），可見(jiàn)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等有關(guān)保障職工合法權(quán)益的規(guī)范性法律文件在重慶市有著較大的適用空間。為了更好地適用勞動(dòng)法領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件來(lái)為職工權(quán)益保障提供法律依據(jù)，重慶市結(jié)合本地的實(shí)際情況，出臺(tái)了《條例》。然而本文統(tǒng)計(jì)《條例》實(shí)施以來(lái)的司法裁判文書發(fā)現(xiàn)，《條例》的適用狀況并沒(méi)有預(yù)想的那么可觀。（1）援引《條例》的案例數(shù)量少縱向來(lái)看，重慶的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量如此之多，有關(guān)職工權(quán)益保障方面的法律法規(guī)想必也有很大的適用空間，想必作為地方性法規(guī)的《條例》也會(huì)有相當(dāng)大的適用空間。然而現(xiàn)實(shí)情況并非如此，通過(guò)在北大法寶上的檢索查詢獲知，自2011年《條例》修正以來(lái)，重慶市的勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件中，援引過(guò)該《條例》的案件數(shù)量?jī)H172件（此處未篩出重復(fù)或無(wú)效案件），援引占比0.2%，可見(jiàn)《條例》被援引的次數(shù)偏少。橫向比較，是否重慶市的其他有關(guān)保護(hù)職工權(quán)益的地方規(guī)范性法律文件的援引情況也如此呢？本文對(duì)其他有關(guān)保護(hù)職工權(quán)益的地方規(guī)范性法律文件的援引情況也作了統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)圖1）?！吨貞c市工傷保險(xiǎn)條例》、《重慶市工傷職工停工留薪期管理辦法》與《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》被援引的案件數(shù)量較多，相較而言，《條例》被援引的案件數(shù)量則沒(méi)有那么可觀。可見(jiàn)，并非有關(guān)保護(hù)職工權(quán)益的地方規(guī)范性法律文件沒(méi)有適用的空間，而是該《條例》沒(méi)有發(fā)揮好其應(yīng)有的效用。圖12011～2017年重慶市有關(guān)職工權(quán)益保護(hù)的各規(guī)范性法律文件被援引情況（2）《條例》中被援引的條款占比低《條例》整體被援引的狀況不佳，那么《條例》的各條款是否被司法案例充分援引呢？為了有效探知《條例》的實(shí)施效果，本文對(duì)在北大法寶上所初步檢索到的172件案例進(jìn)行了篩選，即本文基于“有二審的，便不再統(tǒng)計(jì)原一審案例情況”的統(tǒng)計(jì)規(guī)則，去除重復(fù)或無(wú)效的案件，剩余有效案件152件，下文所展開(kāi)的司法案例數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析皆是在這152件有效案例中進(jìn)行。首先，《條例》各條款被援引的總體情況。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，《條例》共計(jì)61條，各條款被援引的情況也不是很樂(lè)觀。囿于文章篇幅，統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表格只呈現(xiàn)被援引過(guò)的條款。如表1所示，《條例》的61條條款中，被援引過(guò)的條款數(shù)量為13條，占比為21%，加上《條例》作為標(biāo)題以及被司法裁判簡(jiǎn)單提及的援引次數(shù)共計(jì)160次（由于一個(gè)案例中可能同時(shí)援引幾項(xiàng)條款，因此《條例》被援引的次數(shù)總量160次不完全對(duì)應(yīng)于《條例》被援引的司法裁判文書總量152件）。表1各條款的援引情況具體法條8101115161926304748495052標(biāo)題其他共計(jì)援引次數(shù)151342528157181152422160|Excel下載表1各條款的援引情況其次，《條例》中特色條款的援引情況。為探索《條例》是否回應(yīng)了地區(qū)實(shí)際情況以及回應(yīng)后的條款實(shí)施效果，本文對(duì)《條例》中的特色條款及其被援引適用于司法裁判的情況也作了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。本文所述的《條例》特色條款包括兩類條款，即創(chuàng)新條款和特色細(xì)化條款[4]。如表2所示，《條例》的30條創(chuàng)新條款中，被援引過(guò)的條款數(shù)量為9條，占比為30%，被司法裁判援引共計(jì)98次。如表3所示，《條例》的15條特色細(xì)化條款中，被援引過(guò)的條款數(shù)量為5條，占比為33%，被司法裁判援引共計(jì)60次。表2創(chuàng)新條款的援引情況具體法條289111415161725262729303435363738394243444546474852565759援引次數(shù)\15\4\2528\\5\\7\\\\\\\\\\\185\\\|Excel下載表2創(chuàng)新條款的援引情況表3特色細(xì)化條款的援引情況具體法條2415162841495051525354555860援引次數(shù)\\2528\\11\5\\\\\|Excel下載表3特色細(xì)化條款的援引情況2.《條例》在司法裁判中的適用率低僅研究《條例》單純被援引的情況不足以探知《條例》的實(shí)施效果，還需要統(tǒng)計(jì)分析《條例》在司法裁判文書中的適用[5]情況。為了便于直觀地比較前述《條例》的援引情況，本部分所呈現(xiàn)的表格均是在前部分表格內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)和分析。（1）《條例》各條款的總體適用率低根據(jù)表4可知，盡管《條例》在司法裁判中被援引的總體次數(shù)為160次，但實(shí)際上被適用作為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)的次數(shù)為82次，占51%?？梢?jiàn)在司法裁判實(shí)踐中，法官對(duì)《條例》的重視度不高，盡管在司法案例中有當(dāng)事人援引《條例》作為訴求或抗辯依據(jù)，法官亦常常忽略未計(jì)。表4各條款在司法裁判中的適用情況具體法條8101115161926304748495052標(biāo)題其他共計(jì)援引次數(shù)151342528157181152422160適用次數(shù)14133\28\47171\4\\82|Excel下載表4各條款在司法裁判中的適用情況（2）《條例》中特色條款適用率低根據(jù)表5、表6可知，一方面，《條例》共有61個(gè)法條，創(chuàng)新性條款數(shù)量為30條，其中在司法裁判文書中被法官適用為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)的法條數(shù)量為8條，占創(chuàng)新條款數(shù)量的27%，占總條款數(shù)量的13%，在司法裁判文書中的適用次數(shù)共計(jì)69次?？梢?jiàn)，雖然2011年修正的《條例》中增加了不少創(chuàng)新性的條款，但這些條款中的大部分依舊處于“睡眠”狀態(tài)，并未發(fā)揮出其設(shè)定的作用。另一方面，《條例》中的特色細(xì)化條款數(shù)量為15條，其中在司法裁判文書中被法官適用為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)的法條數(shù)量?jī)H為3條，占特色細(xì)化條款數(shù)量的20%，占總條款數(shù)量的5%，在司法裁判文書中的適用次數(shù)共計(jì)33次?？梢?jiàn)，雖然《條例》結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)上位法作了特色細(xì)化規(guī)定，但這些條款被適用為審判依據(jù)的情形很少，也并未充分發(fā)揮出其應(yīng)有的效能。表5創(chuàng)新條款的適用情況具體法條289111415161725262729303435363738394243444546474852565759援引次數(shù)\15\4\2528\\5\\7\\\\\\\\\\\185\\\適用次數(shù)\14\4\\28\\4\\7\\\\\\\\\\\174\\\|Excel下載表5創(chuàng)新條款的適用情況表6特色細(xì)化條款的適用情況具體法條2415162841495051525354555860援引次數(shù)\\2528\\11\5\\\\\適用次數(shù)\\\28\\1\\4\\\\\|Excel下載表6特色細(xì)化條款的適用情況3.《條例》在司法裁判中的實(shí)用性弱根據(jù)前面的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)來(lái)看，在司法裁判實(shí)踐中，無(wú)論是援引《條例》的情況，還是適用《條例》作為說(shuō)理或?qū)徟械囊罁?jù)情況均不是十分樂(lè)觀。為了進(jìn)一步探知《條例》的實(shí)施效果，也需要對(duì)《條例》在司法案例中的操作實(shí)用性或適用獨(dú)立性強(qiáng)弱加以探析，由此，本文對(duì)《條例》被援引的方式也作了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。（1）《條例》的整體實(shí)用性弱《條例》即便被司法裁判援引，被援引的狀態(tài)又是如何呢？為了探知《條例》的適用獨(dú)立性強(qiáng)弱，筆者對(duì)《條例》的援引方式進(jìn)行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。根據(jù)表7的數(shù)據(jù)來(lái)看：在統(tǒng)計(jì)的152件案例中，雖援引了《條例》但被一筆帶過(guò)的案件數(shù)量為71件，占47%；援引《條例》但需結(jié)合上位法律法規(guī)或其他地方法律規(guī)范性文件才能分析的案件數(shù)量為51件，占33%；單獨(dú)援引《條例》便能說(shuō)明問(wèn)題的案件數(shù)量為30件，占20%。表7各條款被援引的方式情況援引方式一筆帶過(guò)結(jié)合才能分析單獨(dú)即可分析案件數(shù)量（件）715130占比（%）473320|Excel下載表7各條款被援引的方式情況總體可見(jiàn)，在司法裁判中，法官援引法依據(jù)來(lái)分析說(shuō)明案件時(shí)，《條例》條款的適用獨(dú)立性弱，通常需要結(jié)合上位法律法規(guī)或其他地方法律規(guī)范性文件才能說(shuō)明和應(yīng)對(duì)某個(gè)問(wèn)題。（2）《條例》的特色條款實(shí)用性弱新《條例》值得稱贊的一點(diǎn)在于，其中作了不少創(chuàng)新性的規(guī)定和特色細(xì)化規(guī)定，但創(chuàng)新性條款和特色細(xì)化條款是不是“接地氣”的規(guī)定，是否具有實(shí)用性，則需要結(jié)合司法實(shí)踐來(lái)探知。根據(jù)表8顯示的數(shù)據(jù)可知，一方面，創(chuàng)新條款在152份司法裁判文書中被“一筆帶過(guò)”的占27%，特色細(xì)化條款在152份司法裁判文書中被“一筆帶過(guò)”的占42%。這表明《條例》的特色條款即使被司法裁判所援引，也時(shí)常被用于“走過(guò)場(chǎng)”，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的效能。另一方面，創(chuàng)新條款在152份司法裁判文書中需結(jié)合上位法以及其他法律規(guī)范性文件才能說(shuō)理的占42%，特色細(xì)化條款在152份司法裁判文書中需要結(jié)合上位法以及其他法律規(guī)范性文件才能說(shuō)理的占37%。這表明《條例》的特色條款本身的獨(dú)立操作性較弱，法官在適用《條例》時(shí)對(duì)《條例》并不是十分自信，《條例》的適用空間時(shí)常受到上位法的擠壓。表8特色條款被援引的方式情況創(chuàng)新條款特色細(xì)化條款援引方式案件數(shù)量（件）占比（%）案件數(shù)量（件）占比（%）一筆帶過(guò)25272542結(jié)合才能分析39422237單獨(dú)即可分析28301322總計(jì)9210060100|Excel下載表8特色條款被援引的方式情況當(dāng)然，對(duì)《條例》的實(shí)施效果的探討，不應(yīng)僅僅局限于對(duì)其文本形式的援引狀態(tài)的探知，其對(duì)勞動(dòng)法領(lǐng)域的關(guān)鍵性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)規(guī)制效果也需理清。（二）實(shí)質(zhì)內(nèi)容上：《條例》在司法實(shí)踐中的規(guī)制作用發(fā)揮不充分勞動(dòng)法律法規(guī)主要是基于勞資雙方力量的天然不均衡的考慮而選擇傾斜保護(hù)勞動(dòng)者一方來(lái)設(shè)定勞資雙方權(quán)利義務(wù)的。勞動(dòng)法領(lǐng)域中的關(guān)鍵性問(wèn)題主要有勞動(dòng)合同、勞動(dòng)關(guān)系、用工形式、勞務(wù)派遣、工資支付、職工休假、社會(huì)保險(xiǎn)、工傷處理、法律責(zé)任等?！稐l例》的亮點(diǎn)之一也在于對(duì)勞動(dòng)法領(lǐng)域的關(guān)鍵性問(wèn)題均作了回應(yīng)性的規(guī)定，且結(jié)合了重慶市的實(shí)際情況，對(duì)“農(nóng)民工的權(quán)益保障”和用人單位的舉證責(zé)任問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定。為了更全面地探知《條例》在司法實(shí)踐中的實(shí)施效果，本文對(duì)《條例》對(duì)這些關(guān)鍵性問(wèn)題的回應(yīng)性條款在司法裁判實(shí)踐中的規(guī)制效果和援引適用情況也作了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，見(jiàn)表9。表9關(guān)鍵問(wèn)題回應(yīng)性條款的分布與援引適用情況核心問(wèn)題勞動(dòng)合同勞動(dòng)關(guān)系勞務(wù)派遣工資支付職工休假社會(huì)保險(xiǎn)工傷處理農(nóng)民工權(quán)益舉證責(zé)任法律責(zé)任條款分布8、11～148、30、11～1427～3015～16171921～222、462647～60援引次數(shù)1926753\1\\516適用次數(shù)1724728\\\\413|Excel下載表9關(guān)鍵問(wèn)題回應(yīng)性條款的分布與援引適用情況1.《條例》中規(guī)制效果好的條款未做到“揚(yáng)長(zhǎng)”新《條例》實(shí)施后，其在司法裁判實(shí)踐中對(duì)重慶市勞務(wù)派遣的違法亂象行為規(guī)制、勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整、工資支付以及法律責(zé)任安排等問(wèn)題的規(guī)制初見(jiàn)成效?！稐l例》中規(guī)制效果比較好的條款本應(yīng)得到充分的“展示”，然而這些條款在司法實(shí)踐中卻難以“施展拳腳”。（1）《條例》對(duì)“勞動(dòng)合同”與“勞動(dòng)關(guān)系”相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制效果可觀與司法適用率低之間的矛盾《條例》用了5個(gè)條款對(duì)“勞動(dòng)合同”的相關(guān)問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定，分別是第8條的訂立書面合同規(guī)定、第11條的無(wú)固定期限勞動(dòng)合同訂立規(guī)定、第12條的勞動(dòng)合同逾期終止情形規(guī)定、第13條的勞動(dòng)合同解除規(guī)定以及第14條的勞動(dòng)合同解除的后續(xù)工作規(guī)定。對(duì)于“勞動(dòng)關(guān)系”相關(guān)問(wèn)題的回應(yīng)性規(guī)定，《條例》主要涉及了兩種情形，即前句所列出的條款調(diào)整的規(guī)范性勞動(dòng)合同關(guān)系與第30條的勞務(wù)派遣轉(zhuǎn)正[6]的法律擬制勞動(dòng)關(guān)系。這些規(guī)定在司法實(shí)踐中的規(guī)制效果具體如下。由于第8、12、13、14條是對(duì)上位法《勞動(dòng)合同法》的重復(fù)或簡(jiǎn)單細(xì)化規(guī)定，這些條款常與上位法相結(jié)合適用于司法裁判，因而實(shí)施效果比較好并無(wú)爭(zhēng)議。第11條關(guān)于“當(dāng)勞資雙方符合簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的條件時(shí)，用人單位負(fù)有告知義務(wù)，職工在被告知后也負(fù)有是否訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的自愿選擇后的意思表示義務(wù)”的規(guī)定，在司法裁判適用中有較好的效果。如“姚慶江訴重慶博滕制藥科技股份有限公司”[7]一案中，勞資雙方已經(jīng)符合了應(yīng)當(dāng)訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的法定情形，但用人單位未履行相應(yīng)的告知義務(wù)，因而即便案例中勞資雙方另行簽訂的固定期限勞動(dòng)合同到期，用人單位亦不能單方終止與職工之間的勞動(dòng)關(guān)系，用人單位堅(jiān)持解除勞動(dòng)合同關(guān)系的行為屬于違法解除，由此被判定承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)賠償金?？梢?jiàn)，《條例》對(duì)“勞動(dòng)合同”與“勞動(dòng)關(guān)系”相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制效果比較可觀，但是結(jié)合表9可以看出，《條例》對(duì)“勞動(dòng)合同”與“勞動(dòng)關(guān)系”的回應(yīng)性規(guī)定條款在司法裁判文書中被援引的次數(shù)共計(jì)19次、被適用為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)的次數(shù)共計(jì)17次，相較于重慶市的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量上萬(wàn)的數(shù)字而言可以說(shuō)是“天壤之別”。（2）《條例》對(duì)“勞務(wù)派遣”相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制效果可觀與司法適用率低之間的矛盾“勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充用工形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施?！盵8]《條例》用了4個(gè)條款對(duì)“勞務(wù)派遣”的相關(guān)問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定，分別是第27條的勞務(wù)派遣單位的義務(wù)規(guī)定、第28條的用工單位適用勞務(wù)派遣職工的人數(shù)規(guī)定、第29條的用工單位續(xù)用職工的合同簽訂規(guī)定以及第30條的勞務(wù)派遣轉(zhuǎn)正的規(guī)定。這些規(guī)定在司法實(shí)踐中的規(guī)制效果具體如下?！稐l例》的該項(xiàng)條款相對(duì)于其他條款而言，可操作性比較強(qiáng)，司法裁判實(shí)踐中，當(dāng)事人和法官均有援引《條例》第30條進(jìn)行充分說(shuō)理的，而且職工與被派遣單位是否存在勞動(dòng)關(guān)系的主要判斷依據(jù)也援引了此項(xiàng)條款。如“楊清發(fā)、羅永珍等與重慶建興永生勞動(dòng)服務(wù)有限公司、重慶市大渡口達(dá)億機(jī)電設(shè)備廠勞動(dòng)爭(zhēng)議案”[9]“建興永生勞動(dòng)服務(wù)有限公司等訴黃守何勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案”[10]“方芳訴中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)重慶有限公司勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案”[11]等案例中，當(dāng)事人在訴訟請(qǐng)求或是答辯環(huán)節(jié)中均有援引《條例》第30條作為自己的說(shuō)理依據(jù)的，法官在案件說(shuō)理中也充分地解釋和說(shuō)明《條例》第30條的語(yǔ)意和適用情形，在最后的裁判依據(jù)中也有列明?？梢?jiàn)在司法實(shí)踐中《條例》對(duì)于勞務(wù)派遣相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制效果比較好?！稐l例》中涉及“勞務(wù)派遣”的規(guī)定，值得認(rèn)可的是其中對(duì)“勞務(wù)派遣的轉(zhuǎn)正”進(jìn)行了回應(yīng)，但結(jié)合表9可知，《條例》對(duì)“勞務(wù)派遣”的回應(yīng)性規(guī)定條款在司法裁判文書中被援引的次數(shù)共計(jì)7次，相較于重慶市的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量上萬(wàn)的數(shù)字而言顯得微不足道。（3）《條例》對(duì)“工資支付”相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制效果可觀與司法適用率低之間的矛盾《條例》用了2個(gè)條款對(duì)“工資支付”的相關(guān)問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定，分別是第15條最低工資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定和第16條工資支付時(shí)間規(guī)定。這些規(guī)定在司法實(shí)踐中的規(guī)制效果具體如下?！稐l例》第15條雖然被司法案例援引了25次，但這25件案例的案情是一樣的，只是當(dāng)事人不同而已，第15條只被用作當(dāng)事人的主張依據(jù)，且也是一筆帶過(guò)，并未進(jìn)行結(jié)合性說(shuō)理?！稐l例》第16條給用人單位延期支付工資留存了一些寬限空間，即“在特定情形下用人單位可以延期支付工資，但是用人單位也需滿足相應(yīng)的條件要求：因不可抗力原因需要延期支付工資的，需要向職工說(shuō)明理由；因用人單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難需要延期支付工資的，則需要征得職工或本單位工會(huì)的書面同意等”，可見(jiàn)《條例》給用人單位留存了一定的靈活處理空間，但并不代表用人單位就可以肆無(wú)忌憚地利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)的案例數(shù)據(jù)分析，援引了該條款的案例中，法官與當(dāng)事人都結(jié)合該法依據(jù)與案件事實(shí)進(jìn)行了充分說(shuō)理，且裁判結(jié)果也是依據(jù)該法條進(jìn)行的，如“重慶鏡尚全網(wǎng)科技文化發(fā)展有限公司與付茂婷經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金糾紛上訴案”[12]“重慶百川橡膠制品有限公司與車興忠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金糾紛上訴案”[13]。可見(jiàn)該條規(guī)定的司法適用效果比較好，司法實(shí)踐中用人單位找理由稱“因生產(chǎn)困難延遲發(fā)放工資”的情形得到了有效規(guī)制。但同樣結(jié)合表9可知，《條例》對(duì)“工資支付”的回應(yīng)性規(guī)定條款在司法裁判文書中被援引的次數(shù)共計(jì)53次、被適用為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)的次數(shù)共計(jì)28次，相較于重慶市的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量而言也微不足道。綜上所述，《條例》對(duì)上述幾類關(guān)鍵問(wèn)題的回應(yīng)性規(guī)定在司法實(shí)踐中的規(guī)制效果均比較好。然而總體來(lái)看，《條例》的這些規(guī)制效果好的條款并未充分地適用到司法裁判實(shí)踐中去，這些條款本可以有較大的適用空間，然而并未發(fā)揮出其應(yīng)有的潛能。2.《條例》中規(guī)制效果不好的條款未做到“避短”（1）《條例》對(duì)“用人單位舉證責(zé)任”的條款設(shè)計(jì)不佳，司法實(shí)踐規(guī)制效果不佳《條例》用了1個(gè)條款對(duì)“用人單位的舉證責(zé)任”的相關(guān)問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定，即第26條的用人單位對(duì)其作出的“解除和終止勞動(dòng)合同、減少勞動(dòng)報(bào)酬、計(jì)算工作年限等”承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定，且同時(shí)也規(guī)定了用人單位對(duì)違反規(guī)章制度的職工的處理決定時(shí)間限制。根據(jù)表9，該條規(guī)定在統(tǒng)計(jì)的司法裁判中被援引了5次，被適用為說(shuō)理依據(jù)或裁判依據(jù)4次。該條款雖然被法官援引了，但是該條款也易讓當(dāng)事人在理解上產(chǎn)生歧義。如在“尚崇祥與百勤（重慶）油氣工程技術(shù)服務(wù)有限公司勞動(dòng)合同糾紛”[14]一案中由職工一方進(jìn)行了援引說(shuō)理，但該案中，職工一方錯(cuò)誤地理解了該條規(guī)定的含義，認(rèn)為只要由職工一方主張了“用人單位作出的解除合同或工資調(diào)整”，就應(yīng)當(dāng)由用人單位對(duì)勞動(dòng)者的這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任，即職工一方尚未對(duì)自己主張的“用人單位存在解除合同”這一行為的存在進(jìn)行證明便要求由用人單位承擔(dān)所有的舉證責(zé)任，這是明顯不合理的?？梢?jiàn)，《條例》第26條雖然簡(jiǎn)化了訴訟過(guò)程中的舉證責(zé)任分配，但是條文內(nèi)容本身設(shè)計(jì)過(guò)于模糊，易讓當(dāng)事人在理解上產(chǎn)生歧義。這也說(shuō)明，《條例》對(duì)“用人單位舉證責(zé)任”的條款在內(nèi)容設(shè)計(jì)上還存在一定的模糊性，其在司法裁判實(shí)踐中的適用效果也不可觀。（2）《條例》對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)”的條款設(shè)計(jì)不佳，司法實(shí)踐規(guī)制效果不佳《條例》用了1個(gè)條款對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)”的相關(guān)問(wèn)題作了回應(yīng)性規(guī)定，即第19條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)問(wèn)題作了簡(jiǎn)要規(guī)定。該條款在司法實(shí)踐中也僅被援引了1次，被適用了0次。社會(huì)保險(xiǎn)作為勞動(dòng)法領(lǐng)域的關(guān)鍵性問(wèn)題，且每個(gè)地區(qū)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)這一塊的問(wèn)題也比較具體，情形也比較多，《條例》雖然選擇了回應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)的問(wèn)題，但又未作特色細(xì)化性的規(guī)定，因而條款規(guī)定的實(shí)際操作性并不強(qiáng)，規(guī)制效果不佳便也不足為奇。（3）《條例》對(duì)“職工休假”“工傷處理”“農(nóng)民工權(quán)益保障”的條款設(shè)計(jì)不佳，司法實(shí)踐規(guī)制效果不佳結(jié)合表9可以看出，《條例》對(duì)“職工休假”“工傷處理”“農(nóng)民工權(quán)益保障”三類關(guān)鍵性問(wèn)題的回應(yīng)性規(guī)定在司法裁判實(shí)踐中均未被援引，這些條款在司法裁判實(shí)踐中的實(shí)施效果均不太好。它們有一個(gè)共性，即《條例》對(duì)它們所作的回應(yīng)性規(guī)定條款內(nèi)容本身要么比較抽象，要么存在語(yǔ)意模糊的情形，如其中《條例》對(duì)“職工休假”問(wèn)題的回應(yīng)只用了1項(xiàng)條款進(jìn)行規(guī)定，且該條款的內(nèi)容規(guī)定得比較籠統(tǒng)抽象，而上位法對(duì)該部分的內(nèi)容用了10項(xiàng)條款來(lái)加以規(guī)定，可見(jiàn)《條例》不僅未加以細(xì)化，反而將幾條內(nèi)容籠統(tǒng)糅合為一項(xiàng)條款。綜上所述，從文本形式上看，《條例》在司法裁判實(shí)踐中的援引效果和適用效果均不太可觀，在法院審理的大量案件中，《條例》在審判中的援引率、適用率以及所適用的內(nèi)容占《條例》總內(nèi)容的比例都很低；從實(shí)質(zhì)內(nèi)容的規(guī)制效果上看，《條例》中規(guī)制效果較好的條款在司法實(shí)踐中并未得到充分的適用，《條例》中本身設(shè)計(jì)不足的條款的司法適用效果也不太好。到底是何原因致使本來(lái)可以有比較好的適用空間的《條例》在司法裁判實(shí)踐中的實(shí)施效果如此“凄涼”，這是值得思索的。二《條例》實(shí)施效果不佳的原因《條例》在修正之時(shí)，立足于重慶市當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，也回應(yīng)了《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)合同法實(shí)施辦法》等上位法的規(guī)定，重慶市作為人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的直轄市，其勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量也是以萬(wàn)來(lái)計(jì)，《條例》本應(yīng)有很大的適用空間，實(shí)施效果也應(yīng)比較可觀，然而實(shí)踐中并非如此。本文主要從先天內(nèi)在因素和后天外在因素兩個(gè)方面探知了《條例》實(shí)施效果不佳的原因?！稐l例》在司法實(shí)踐中的實(shí)施效果不佳的內(nèi)在因素可歸結(jié)于《條例》本身的文本內(nèi)容質(zhì)量不高，如其對(duì)上位法的重復(fù)率比較高、存在與上位法條文相沖突的條款、內(nèi)容結(jié)構(gòu)排版混亂、邏輯結(jié)構(gòu)銜接性不強(qiáng)等都在一定程度上導(dǎo)致了《條例》的司法實(shí)踐實(shí)施效果不佳。立法者對(duì)地方立法權(quán)的定位把控不準(zhǔn)、對(duì)勞動(dòng)法領(lǐng)域的價(jià)值導(dǎo)向貫徹不徹底也是《條例》實(shí)施效果不佳的原因。如果說(shuō)前面所述可以表述為立法“孱弱”的話，那么另一個(gè)層面的原因可表述為司法“畏縮”，即《條例》的實(shí)施效果不佳的表層原因還可以歸結(jié)為《條例》的宣傳效果不好以及法官、當(dāng)事人對(duì)《條例》的信仰度不高。（一）先天性的不足：立法“孱弱”客觀地說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)某些法律法規(guī)得不到實(shí)施或者得不到切實(shí)有效實(shí)施的原因，主要是立法本身的缺陷和體制方面的弊端[15]。1.《條例》本身文本質(zhì)量不高首先，文本形式層面。為了探知《條例》本身的質(zhì)量及其是否影響到《條例》的實(shí)施效果，本文對(duì)《條例》的文本內(nèi)容設(shè)計(jì)情況也作了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，主要是將《條例》與《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《工傷認(rèn)定條例》等上位法的甄別情況進(jìn)行了整理。如表10所示，《條例》與上位法的規(guī)定內(nèi)容相比，重復(fù)率為25%。對(duì)上位法條款過(guò)多的重復(fù)不僅浪費(fèi)地方立法資源，削弱了《條例》作為地方性法規(guī)應(yīng)有的功能，也增加了公民以及司法人員在遵守法規(guī)、適用法規(guī)環(huán)節(jié)的不便，這種重復(fù)也拉低了《條例》本身的文本質(zhì)量。表10《條例》各條款的甄別情況類型重復(fù)條款抵觸條款單純細(xì)化特色細(xì)化創(chuàng)新條款技術(shù)規(guī)定總計(jì)數(shù)量（項(xiàng)比（%）253718461100|Excel下載表10《條例》各條款的甄別情況其次，文本內(nèi)容層面。對(duì)《條例》文本內(nèi)容質(zhì)量的探討則主要從《條例》的立法技術(shù)和實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容方面予以考量。《條例》文本內(nèi)容質(zhì)量不高主要從以下幾個(gè)方面看出。其一，《條例》的條款內(nèi)容排版結(jié)構(gòu)比較混亂，邏輯銜接性不強(qiáng)。如《條例》第8、11、12、13、14條是對(duì)勞動(dòng)合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，但中間插入的第9條“用人單位應(yīng)當(dāng)建立勞動(dòng)檔案”與第10條“用人單位不應(yīng)要求職工提供抵押物，不應(yīng)扣押職工身份證件等”的規(guī)定顯得有些突兀；再如《條例》第19條對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)”相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，強(qiáng)行將上位法花了較多篇幅規(guī)定的內(nèi)容糅合為一條，不但語(yǔ)意表達(dá)并不完整，而且勞資雙方的權(quán)利義務(wù)也并未說(shuō)明，內(nèi)容安排上顯得有些混亂。其二，《條例》中一些條款規(guī)定的內(nèi)容模棱兩可、不具有確定性。如在本文前面提到的《條例》第26條“用人單位舉證責(zé)任”的規(guī)定，該規(guī)定雖是創(chuàng)新條款，但是該條款對(duì)適用情形的羅列敷衍，以及舉證責(zé)任具體如何分配并未說(shuō)明，從而使得條款在適用時(shí)易產(chǎn)生理解分歧。其三，《條款》中一些條款的內(nèi)容規(guī)定脫離實(shí)際，不具有強(qiáng)操作性，有些條款還屬于倡導(dǎo)性條款，現(xiàn)實(shí)操作性極弱。如《條例》第21條“鼓勵(lì)用人單位根據(jù)本單位實(shí)際情況為職工建立補(bǔ)充保險(xiǎn)”、第34條和第35條“需提交給職工代表大會(huì)審議決定、審議通過(guò)等事項(xiàng)”的規(guī)定均可印證。其四，《條例》中有兩項(xiàng)條款明顯與上位法的條文規(guī)定相抵觸，即《條例》第17條和第30條，這是導(dǎo)致《條例》文本質(zhì)量不高的“硬傷”。條款一，即《條例》第17條規(guī)定“確因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，或特殊原因需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，延長(zhǎng)工作時(shí)間每日不得超過(guò)三小時(shí)”，該規(guī)定與上位法《勞動(dòng)法》第41條[16]的規(guī)定相抵觸。一是《條例》省去了“協(xié)商環(huán)節(jié)”；二是《條例》省去了上位法《勞動(dòng)法》規(guī)定的“由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，一般情形下每日延長(zhǎng)工作時(shí)間不得超過(guò)一小時(shí)”，直接變?yōu)椤按_因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，延長(zhǎng)工作時(shí)間每日不得超過(guò)三小時(shí)”，即將不同層級(jí)的遞進(jìn)關(guān)系變?yōu)橥葘蛹?jí)的并列關(guān)系，明顯與上位法的條文內(nèi)容和立法精神相違背。條款二，即《條例》第30條第2款與上位法《勞動(dòng)合同法》第66條的規(guī)定相沖突?！秳趧?dòng)合同法》第66條第1款規(guī)定“勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施”，第2款規(guī)定“前款規(guī)定的臨時(shí)性工作崗位是指存續(xù)時(shí)間不超過(guò)六個(gè)月的崗位”[17]。然而《條例》對(duì)臨時(shí)性崗位的定義為“存續(xù)時(shí)間不超過(guò)一年的工作崗位”。依照上位法《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，職工在被派往單位的崗位上存續(xù)超過(guò)六個(gè)月則不再認(rèn)定為具有“臨時(shí)性”，而《條例》則認(rèn)為超過(guò)六個(gè)月但不滿一年的崗位仍具有“臨時(shí)性”，顯然《條例》對(duì)《勞動(dòng)合同法》作了超范圍的調(diào)整規(guī)定，與上位法的條文規(guī)定明顯沖突。綜上可見(jiàn)，《條例》的立法技術(shù)尚有瑕疵，在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容規(guī)定上也有不足，這些文本內(nèi)容質(zhì)量不高的條款，在一定程度上會(huì)影響法官在司法裁判實(shí)踐中適用《條例》的態(tài)度，從而也會(huì)影響《條例》在司法實(shí)踐中的實(shí)施效果。2.中央和地方立法權(quán)把控不準(zhǔn)“冰凍三尺非一日之寒”，《條例》實(shí)施效果不佳的原因并非僅局限于《條例》本身內(nèi)容設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，也在于地方立法機(jī)關(guān)對(duì)中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的把控不準(zhǔn)。如何分配和把控中央與地方立法權(quán)限是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題。地方立法權(quán)從無(wú)到有再到多的過(guò)程，體現(xiàn)了中國(guó)的立法權(quán)下放是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，也反映著每個(gè)階段的特殊社會(huì)背景下中央與地方立法權(quán)限的糾葛。2015年新修訂的《立法法》將地方立法權(quán)擴(kuò)展到了設(shè)區(qū)的市，雖體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)立法權(quán)的下放，但也潛伏著地方立法權(quán)擴(kuò)容對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一性沖擊的擔(dān)憂[18]。長(zhǎng)久以來(lái)人們習(xí)慣于將地方立法權(quán)歸于主權(quán)不可分割的組成部分，而忽略了其作為自治權(quán)之屬性，人們更多地將地方立法權(quán)置于國(guó)家立法權(quán)的從屬地位，憂心于地方立法權(quán)對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一性的破壞[18]。地方立法權(quán)性質(zhì)界定不清，依然是束縛地方立法有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。作為地方性法規(guī)的《條例》與其他所有地方性立法都面臨一種糾葛，即地方立法機(jī)關(guān)如何在中央立法權(quán)與地方立法權(quán)之間尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)，在回應(yīng)地區(qū)特有實(shí)際情況的同時(shí)不與上位法相抵觸?！稐l例》實(shí)施效果不佳的深層次原因也在于此，重慶市立法機(jī)關(guān)在制定《條例》之初在如何把控中央與地方立法權(quán)限方面仍不夠堅(jiān)定，因而所呈現(xiàn)出來(lái)的《條例》條款內(nèi)容對(duì)上位法的重復(fù)性規(guī)定比較多。重復(fù)照搬上位法的相關(guān)條款和規(guī)定，危害性是極大的，易造成人力、物力和財(cái)力等資源的極大浪費(fèi)[19]。因而必須清楚地明白，《條例》作為地方性法規(guī)并非從屬于中央立法，其有自身的獨(dú)立價(jià)值和作用，能夠反映和及時(shí)回應(yīng)本地區(qū)的特殊性問(wèn)題并作出細(xì)化且具有可操作性的規(guī)定，這是中央立法權(quán)下制定的法律法規(guī)所不能替代的。因此，如何既保持《條例》與上位法相協(xié)調(diào)而不沖突，又立足于本地區(qū)實(shí)際情況，這是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。3.勞動(dòng)法價(jià)值導(dǎo)向貫徹不徹底“傾斜保護(hù)勞動(dòng)者原則”是貫穿勞動(dòng)法始終的根本原則，是勞動(dòng)立法的指導(dǎo)思想和執(zhí)法的基本準(zhǔn)則[20]。由于勞資雙方力量的天然不均衡，為了盡可能實(shí)現(xiàn)公平正義，以傾斜保護(hù)職工權(quán)益為立法宗旨的勞動(dòng)立法便應(yīng)運(yùn)而生?！稐l例》作為保護(hù)職工權(quán)益的勞動(dòng)立法當(dāng)然也不例外。保護(hù)職工的合法權(quán)益、促進(jìn)和穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)法律法規(guī)的立身之本，《條例》在條文內(nèi)容之初便已作申明?！稐l例》本身在司法實(shí)踐中的實(shí)施效果在一定程度上也與立法人員是否切實(shí)貫徹了該價(jià)值導(dǎo)向有著密切關(guān)系。立法人員，如果充分貫徹落實(shí)了該價(jià)值導(dǎo)向，便會(huì)在立法之初以“保護(hù)好職工權(quán)益、實(shí)現(xiàn)好和諧的勞動(dòng)關(guān)系”為優(yōu)先考慮因素，便會(huì)敢于創(chuàng)新、敢于回應(yīng)職工們真正擔(dān)心的問(wèn)題，便不會(huì)在《條例》立法之時(shí)施展不開(kāi)手腳。（二）后天性的不足：適法“畏縮”1.《條例》施行后的宣傳度不廣從地方立法實(shí)踐看，影響地方立法實(shí)施效果的一個(gè)重要因素就是地方立法本身被知曉的情況，社會(huì)各界，特別是所立之法調(diào)整的各相關(guān)主體是否了解立法本身，關(guān)系到該地方立法能否被實(shí)施以及實(shí)施效果如何[21]。作為地方性法規(guī)的《條例》是一種重要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，想要《條例》被充分地適用，需先“知法”后才能“適法”，因而對(duì)《條例》的宣傳顯得十分必要。然而《條例》并不為群眾所熟知，探其原因主要在于以下兩點(diǎn)。其一，目前的法律法規(guī)等規(guī)范性文件依舊主要處于“被動(dòng)查詢”的狀態(tài)。《條例》處于被動(dòng)查詢的狀態(tài)是宣傳效果不佳的主要因素，因而適用效果也難以提高。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，盡管法律法規(guī)被更新后會(huì)比較迅速地呈現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，方便群眾查詢，但也不可否認(rèn)，大多數(shù)群眾并不知道有此《條例》存在，更何談去查詢?cè)摗稐l例》。僅僅是被動(dòng)的查詢的方式并不能達(dá)到較好的宣傳效果。其二，政府官網(wǎng)雖然對(duì)《條例》的文本有呈現(xiàn)，《條例》的修訂草案也有一定的說(shuō)明，卻很少看到對(duì)《條例》中語(yǔ)詞的有關(guān)必要釋義，那些對(duì)《條例》作的通俗易讀和圖文并茂的展示更是鮮見(jiàn)蹤影，以至于重慶市民鮮有人知道《條例》的存在，遑論自身法定的權(quán)利、義務(wù)有無(wú)增加或減少。2.《條例》實(shí)施后的信仰度不高古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾精辟地指出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”[22]?？梢?jiàn)一部法律法規(guī)被制定出來(lái)后應(yīng)得到最廣泛的信仰與遵從，一部法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)從應(yīng)然層面走向?qū)嵢粚用?，即被頒布后，需要用于實(shí)踐中發(fā)揮好其應(yīng)有的效益，而不是被擱置在一旁?！稐l例》的實(shí)施效果不佳，在一定程度上也歸結(jié)于《條例》實(shí)施后的信仰度不高。（1）法官對(duì)《條例》的信仰度不高其一，人民法院在審判中更傾向于適用法律條文而非地方性法規(guī)進(jìn)行裁判[23]。地方法院在大部分判決中適用中央法律是因?yàn)椋环矫嬷醒氲姆筛哂行欧?，另一方面沒(méi)有必要去適用地方法律[24]?！稐l例》作為地方性法規(guī)當(dāng)然也會(huì)面臨這樣的尷尬。法官辦案的援引習(xí)慣常常也會(huì)使其忽略對(duì)《條例》的適用，會(huì)優(yōu)先考慮上位法《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律的規(guī)定，當(dāng)這些上位法足以說(shuō)明或應(yīng)對(duì)案件事實(shí)時(shí)，法官便很少會(huì)繼續(xù)考慮是否適用《條例》。其二，法官基于“趨利避害”的心理，也時(shí)常會(huì)避開(kāi)適用《條例》。按照法律規(guī)定，“地方司法既要對(duì)地方人大負(fù)責(zé)，也要尊重憲法、法律和維護(hù)法制統(tǒng)一”[25]，加之法官是在“法官對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”的高懸利劍下依法行使審判權(quán)的，法官懷疑《條例》內(nèi)容本身的質(zhì)量不高，為了省去不必要的麻煩，便常常會(huì)直接避開(kāi)對(duì)《條例》的適用。綜上可見(jiàn)，在司法實(shí)踐中，法官傾向于消極適用《條例》或是只顧及處理好自己手上的個(gè)案。除了自身能力不足外，更多的是為了自己職業(yè)生涯的安穩(wěn)而拒絕自行決定要不要適用及如何適用。（2）當(dāng)事人對(duì)《條例》的信仰度不高當(dāng)事人對(duì)《條例》的信仰度高低也會(huì)在一定程度上影響《條例》的實(shí)施效果。大多數(shù)民眾對(duì)法的認(rèn)識(shí)還停留在只知道有憲法、法律而不知有法規(guī)、規(guī)章的層面上，即便少數(shù)民眾知道有法規(guī)、規(guī)章，但對(duì)其適用效力等也并不看好。對(duì)于當(dāng)事人適用法律而言，當(dāng)然是能用更高位階的法律規(guī)范便用，如曾有人直接拿《憲法》作為自己的訴訟主張依據(jù)。當(dāng)事人往往不會(huì)考慮其援引的法依據(jù)的可操作性如何，是具體還是抽象。就本文談及的《條例》而言，當(dāng)事人主動(dòng)援引《條例》作為訴訟主張依據(jù)的案件數(shù)量極少，可見(jiàn)當(dāng)事人對(duì)《條例》的信仰度是比較低的。而法院在判決時(shí)適用何種法律必須考慮信服力，即考慮公眾在心理上是否可以接受[26]。由此，當(dāng)事人對(duì)《條例》的信仰度不高也會(huì)影響法官對(duì)《條例》的適用，進(jìn)而影響《條例》的實(shí)施效果。三實(shí)施和完善《條例》的路徑探索《條例》在司法實(shí)踐中的實(shí)施效果不佳，我們必須予以正視和重視，進(jìn)一步增強(qiáng)作為地方性法規(guī)的《條例》的執(zhí)行力，提高《條例》服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，需要從多個(gè)層面共同努力。就本文而言，筆者主要從立法層面和適法適用層面進(jìn)行了思考并提出了嘗試性建議。（一）立法層面1.貫徹價(jià)值導(dǎo)向，選準(zhǔn)立法模式其一，“保護(hù)好職工合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)好和諧的勞動(dòng)關(guān)系”是勞動(dòng)法律法規(guī)的立身之本，也是這些法律規(guī)范在司法實(shí)踐中得以充分實(shí)施的靈魂指引。立法機(jī)關(guān)在制定《條例》條款內(nèi)容或是完善《條例》時(shí)，均需要充分地貫徹該價(jià)值導(dǎo)向，而非流于形式對(duì)《條例》的設(shè)計(jì)進(jìn)行簡(jiǎn)單的條文拼湊。應(yīng)當(dāng)真正地回應(yīng)當(dāng)?shù)芈毠さ臋?quán)益保護(hù)需求，合理地配置勞資雙方的權(quán)利義務(wù)。其二，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)把握好中央立法權(quán)與地方立法權(quán)之間的度，重視地方立法權(quán)的獨(dú)立價(jià)值。地方立法不是中央立法的完全翻版和附庸，不能把貫徹執(zhí)行中央立法作為自己的唯一職能，否則地方立法就喪失了存在的必要性[27]。重慶市立法機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)《條例》條文內(nèi)容時(shí)，既要對(duì)上位法《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等盡可能地做到補(bǔ)充、細(xì)化，同時(shí)也要立足于本地區(qū)的實(shí)際情況，回應(yīng)當(dāng)?shù)芈毠さ恼嬲?，?duì)于需要作出嘗試創(chuàng)新的規(guī)定，要敢于去制定，即便在司法實(shí)踐中不會(huì)立馬做到盡善盡美，但也能通過(guò)在實(shí)踐中對(duì)其不斷地進(jìn)行回應(yīng)、總結(jié)、歸納逐漸加以完善。當(dāng)然，一切均應(yīng)以不與上位法相抵觸為前提。2.完善條款設(shè)計(jì)，提高文本質(zhì)量其一，完善《條例》條款設(shè)計(jì)，增強(qiáng)《條例》條文內(nèi)容可實(shí)用性。為便于司法適用，可以通過(guò)突出地方立法針對(duì)性，以及注重法規(guī)條文可操作性等方式來(lái)增強(qiáng)《條例》的可適用性。一方面，突出《條例》的立法針對(duì)性，應(yīng)盡量避免與上位法重復(fù)立法?！读⒎ǚā吩?015年修訂時(shí)也特意在第73條增加一款“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”?！稐l例》各條款內(nèi)容的制定，不應(yīng)片面追求大而全的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況需要，有幾條立幾條、成熟幾條修改幾條，注重條文的實(shí)用性。突出《條例》的立法針對(duì)性，也應(yīng)減少《條例》中的倡導(dǎo)性規(guī)定。當(dāng)前立法強(qiáng)調(diào)的是精準(zhǔn)且可以解決實(shí)際問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)少立促進(jìn)、推進(jìn)、鼓勵(lì)等原則性條文較多的規(guī)定，將《條例》的設(shè)計(jì)重點(diǎn)著眼于本地區(qū)勞動(dòng)爭(zhēng)議較為集中的問(wèn)題上。另一方面，注重《條例》條文設(shè)計(jì)的可操作性。條文是法規(guī)范的載體，相較于同屬于法規(guī)范的法律原則，法律規(guī)則顯然更具有司法適用性。要強(qiáng)化法律條文的可操作性，就必須在法律規(guī)則的數(shù)量和質(zhì)量上做文章。應(yīng)靈活運(yùn)用立法技術(shù)，致力于法律規(guī)制中法律后果的細(xì)化和明確化。其二，完善《條例》的立法技術(shù)，提高《條例》文本質(zhì)量。恰當(dāng)?shù)牧⒎夹g(shù)，能夠準(zhǔn)確地反映法的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)法的形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，大大提高立法的質(zhì)量，立法活動(dòng)要求科學(xué)立法，要求提高立法技術(shù)，地方立法也不例外[28]。正如前文所述，《條例》中存在內(nèi)容排版結(jié)構(gòu)混亂、條文內(nèi)容表達(dá)不清等立法技術(shù)問(wèn)題，這些是亟待解決的。完善立法技術(shù)，要避免司法適用沖突，要避免出現(xiàn)《條例》中條款內(nèi)容設(shè)置或結(jié)構(gòu)安排的混亂無(wú)序，也要避免與上位法的沖突。（二）適法層面1.轉(zhuǎn)變宣傳方式，提高《條例》的宣傳度其一，要改變《條例》的“被動(dòng)查詢”狀態(tài)。傳統(tǒng)的被動(dòng)查詢的方式并不能讓《條例》被群眾有效熟知，因此轉(zhuǎn)被動(dòng)查詢?yōu)橹鲃?dòng)宣傳顯得十分關(guān)鍵?！稐l例》作為處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的地方性法規(guī)扮演著十分重要的角色，不希望其長(zhǎng)期處于“睡眠”或是“被忽視”的狀態(tài)，就應(yīng)對(duì)其作充分的宣傳，讓無(wú)論是法官、律師還是當(dāng)事人都盡可能地知道該《條例》的規(guī)定。其二，主動(dòng)宣傳方式也不能單靠傳統(tǒng)宣傳媒介，還要充分運(yùn)用新載體。不能單靠電視、報(bào)刊、廣播等傳統(tǒng)新聞媒介或是舉辦法制文藝活動(dòng)等展開(kāi)宣傳活動(dòng)，因?yàn)檫@些宣傳方式不具有針對(duì)性，宣傳的內(nèi)容與群眾的需要不對(duì)稱、宣傳手段與群眾參與積極性互動(dòng)不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)作為信息社會(huì)的一種基本形態(tài)，是國(guó)際、國(guó)內(nèi)信息交流的重要載體，是一種生活工具，同時(shí)也是一種十分重要的宣傳工具。因此，對(duì)《條例》的宣傳可以充分借助微博、微信、微視等平臺(tái)進(jìn)行宣傳與互動(dòng)，建立廣大網(wǎng)友和群眾共享、參與、互動(dòng)的模式。如通過(guò)微信宣傳，并主動(dòng)吸引“微友”互相轉(zhuǎn)載分享，讓《條例》被更多人知曉。如通過(guò)微視頻，由專業(yè)人員對(duì)《條例》的條文內(nèi)容進(jìn)行宣傳講解，讓群眾更清晰地理解《條例》從而更精準(zhǔn)地援引《條例》來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。2.轉(zhuǎn)變法官思維，提高《條例》的信仰度其一，要加強(qiáng)司法人員對(duì)《條例》等地方性法規(guī)的學(xué)習(xí)，提升司法人員對(duì)《條例》重要性的認(rèn)識(shí)。調(diào)動(dòng)法官自主學(xué)習(xí)《條例》的積極性，加強(qiáng)法官對(duì)《條例》的新規(guī)定、新修改的條款的理解與適用，實(shí)現(xiàn)在司法工作中提高審判能力的目的。其二，法官應(yīng)重視作為地方性法規(guī)的《條例》，既然《條例》是審判民事勞動(dòng)爭(zhēng)議的法依據(jù)，無(wú)論它的實(shí)際效用如何，理論上，對(duì)于每一個(gè)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的審理，法官都必須考慮作為地方性法規(guī)的《條例》是否作出了規(guī)定、是否應(yīng)當(dāng)適用、是否存在限制適用的因素。如前文所述，《條例》中對(duì)“勞務(wù)派遣”“勞動(dòng)合同”“工資支付”“法律責(zé)任”等關(guān)鍵性問(wèn)題的回應(yīng)性規(guī)定的可操作性比較強(qiáng)，在司法裁判實(shí)踐中的適用效果也比較好，法官在審理案件時(shí)應(yīng)當(dāng)注意備查是否需要適用到這些條款。其三，法官也要加強(qiáng)適用《條例》對(duì)裁判文書的說(shuō)理。任何法律規(guī)范的適用都離不開(kāi)對(duì)其的理解與解釋。裁判文書援引《條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)條文的含義及案件的可適用性作出解釋，建立所認(rèn)定的事實(shí)與援引的法律條文之間的邏輯聯(lián)系，同時(shí)也能增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)《條例》的理解和信仰。法官要合理運(yùn)用《條例》的規(guī)定回應(yīng)當(dāng)事人的訴辯請(qǐng)求，要敢于解釋《條例》條文的具體含義，裁判文書中的事實(shí)、理由、裁判依據(jù)各部分也應(yīng)做到前后呼應(yīng)。其四，法官在適用《條例》過(guò)程中，也要強(qiáng)調(diào)法官對(duì)《條例》本身的合法性與合理性審查?！稐l例》的完善并不能一蹴而就，需要在適用實(shí)踐中不斷地得到回應(yīng)，適用效果好的條款充分援引，適用效果不好或是本身合法性或合理性存在瑕疵的條款則需要得到及時(shí)的回饋從而加以修正。四結(jié)語(yǔ)《條例》作為地方性法規(guī)，其存在的必要性不言而喻。但一部法規(guī)被頒布之后，其使命并非就此終結(jié)，相反其生命才剛剛開(kāi)始，為了讓該《條例》充分發(fā)揮其“生命價(jià)值”，就需要對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行探知。規(guī)制效果好的地方，我們應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)，實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題我們也應(yīng)當(dāng)予以重視，并對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)。本文通過(guò)對(duì)《條例》在司法實(shí)踐過(guò)程中的援引適用情況的實(shí)證研究分析，探知發(fā)現(xiàn)《條例》的實(shí)施效果并不理想。探究其原因主要在于《條例》自身的文本內(nèi)容質(zhì)量不高與后天的宣傳效果不佳、被信仰度不高。追溯其深層次的原因則在于地方立法機(jī)關(guān)對(duì)中央與地方的立法權(quán)限把控不準(zhǔn)以及勞動(dòng)法領(lǐng)域的價(jià)值導(dǎo)向貫徹不徹底。本文在探析原因的基礎(chǔ)上也提出了嘗試性的建議。地方性法規(guī)是國(guó)家治理的重要手段，本文基于對(duì)《條例》在司法實(shí)踐中的援引情況和適用效果的分析和討論，并非想要簡(jiǎn)單地贊揚(yáng)或批評(píng)《條例》在司法適用中的地位高低，而是基于“揚(yáng)長(zhǎng)避短”的初衷去探知《條例》在實(shí)施過(guò)程中的優(yōu)良之處和不足之處，從而使《條例》更具現(xiàn)實(shí)可行性。只有對(duì)《條例》在實(shí)施過(guò)程中可能存在或已經(jīng)遇到的問(wèn)題進(jìn)行防范、解決，才能真正發(fā)揮《條例》應(yīng)有的效能，實(shí)現(xiàn)《條例》的制定目的。當(dāng)然，《條例》的修改與完善并不是一蹴而就的，因此我們需要在當(dāng)前《條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《條例》的實(shí)施效果，進(jìn)一步回應(yīng)重慶市勞動(dòng)爭(zhēng)議的關(guān)鍵性問(wèn)題，并不斷完善《條例》，從而促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。附錄數(shù)據(jù)呈現(xiàn)一數(shù)據(jù)一：《條例》與上位法的銜接情況（一）《條例》與《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》相銜接的條款情況表1條例與《勞動(dòng)法》的條款對(duì)應(yīng)《條例》法條7151617181923243132454651535455《勞動(dòng)法》法條348、355041、4352～5772、7559～6363、9496779、8477909210095|Excel下載表1條例與《勞動(dòng)法》的條款對(duì)應(yīng)表2條例與《勞動(dòng)合同法》的條款對(duì)應(yīng)《條例》法條281011121314151725283141495052《勞動(dòng)合同法》法條27、10、169144537、385055415、663、66885848985|Excel下載表2條例與《勞動(dòng)合同法》的條款對(duì)應(yīng)（二）《條例》各條款的甄別情況表3《條例》各條款的甄別情況條款重復(fù)①不一致技術(shù)性規(guī)定⑧總體必要重復(fù)②不必要重復(fù)③抵觸④單純細(xì)化⑤特色細(xì)化⑥創(chuàng)新⑦a=重復(fù)；b=抵觸；c=單純細(xì)化；d=特色細(xì)化；e=創(chuàng)新；f=技術(shù)性規(guī)定（注：b＞e＞d＞c＞a）0=無(wú)；1=有

（注：有的條款里面有重合的情形，因而并非1+1=2）11000000a21000110e31000000a40000100d50001000c61000000a70100000a81001010e90000010e101000000a110001010e121000000a131000000a140100010e150000110e160000110e170011010b180100000a191000000a200001000c211000000a221000000a230100000a240100000a250000010e260000010e270000010e280000100d290000010e300010010b310001000c321000000a330001000c340000010e350000010e360000010e370000010e380000010e390000010e400100000a410000100d420000010e430000010e440000010e450100010e460100010e470000010e480000010e490000100d500000100d510000100d520000110e531000100d540000100d550000100d560000010e570000010e580000100d590000010e600000100d610000001f總計(jì)138271530121a=15；b=2；c=4；

d=11；e=28；f=1比例34.43%3.28%11.48%24.59%49.18%1.64%①重復(fù)：對(duì)“重復(fù)”的判斷以規(guī)范內(nèi)容為準(zhǔn)，通過(guò)比對(duì)法律條文的文字表述（語(yǔ)詞、順序等）和文藝加以判斷：文字表述完全一致，則屬重復(fù)無(wú)疑；文字表述不一致，而規(guī)范內(nèi)容沒(méi)有變化，直接適用其上位法規(guī)定等同于適用該地方性法規(guī)規(guī)定的效果，則亦屬重復(fù)；文字表述不一致，規(guī)范內(nèi)容發(fā)生改變，則不是重復(fù)。②必要重復(fù)：是指雖然與上位法或中央部門規(guī)章等法律規(guī)范性文件重復(fù)，但是其在《條例》中有存在的必要性，若沒(méi)有它的存在，法條間的邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)性便會(huì)減弱。③不必要重復(fù)：是指與上位法或中央部門規(guī)章等法律規(guī)范性文件重復(fù)，即便沒(méi)有它的存在，法條上下文的邏輯銜接性也不會(huì)減弱且不會(huì)受到影響。④抵觸：與上位法相抵觸，具體而言是指作為地方性法規(guī)的《條例》與《憲法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等上位法的條文相沖突，或是與上位法的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背。⑤單純細(xì)化：對(duì)上位法各條款規(guī)定的簡(jiǎn)單細(xì)化，并未結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)定。⑥特色細(xì)化：條款的規(guī)定是上位法條款規(guī)定的細(xì)化，且該規(guī)定是結(jié)合了本地區(qū)的實(shí)際情況，充分考慮了本地經(jīng)