PPP模式建設(shè)保障房的國際經(jīng)驗與戰(zhàn)略選擇

PPP模式建設(shè)保障房的國際經(jīng)驗與戰(zhàn)略選擇

摘要：近年我國保障性住房規(guī)劃數(shù)量與政府實際建設(shè)能力之間的缺口越來越大，PPP模式成為有效的解決方式之一。通過總結(jié)國外以PPP模式建造保障性住房方面的成功案例與經(jīng)驗，明確其中的關(guān)鍵成功因素和權(quán)責(zé)分配。在此基礎(chǔ)上，研究我國PPP模式建設(shè)保障性住房的戰(zhàn)略選擇問題。關(guān)鍵詞：行業(yè)發(fā)展研究，保障房，PPP模式，經(jīng)驗，戰(zhàn)略1研究背景住房制度改革以來，保障性住房(簡稱保障房)一直是我國社會保障政策的重要組成部分。當(dāng)前，保障房建設(shè)再次成為政府和公眾關(guān)注的焦點。2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》和國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》都提出要增加保障房有效供給，加快推進(jìn)保障性安居工程?！丁笆濉弊》勘Ｕ弦?guī)劃》中提出未來五年，我國計劃新建保障房3600萬套，“十二五”期末，城鎮(zhèn)住房保障覆蓋率將達(dá)到20%以上。然而，地方政府在落實中央政府的既定目標(biāo)時，卻陷入了資金與管理的雙重困境中。3600萬套保障房的建設(shè)目標(biāo)，在不考慮土地相關(guān)費用的情況下，所需的建設(shè)資金就高達(dá)5萬億人民幣，在建設(shè)過程中，地方政府的管理協(xié)調(diào)能力也受到了巨大的挑戰(zhàn)[1]。為了緩解地方政府的資金和管理壓力，中央政府提出了“在以政府主導(dǎo)的局面下引入民間資本參與保障性住房的融資、建設(shè)和管理工作”的政策。2010年5月7日國務(wù)院正式頒布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確指出“鼓勵民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策”。在中央政府政策指引下，從2010年底開始，北京、上海、江蘇等地也先后開始鼓勵民間資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域。本文就保障房采用PPP(PublicPrivatePartner-ship)模式進(jìn)行研究，吸取國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，提出我國發(fā)展PPP保障房的公共管理戰(zhàn)略。2PPP模式的基本分析PPP模式是一種公共部門與私營機(jī)構(gòu)通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的采購模式。廣義上，PPP可以定義為公共部門與私營機(jī)構(gòu)為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義上，可以被理解為一系列具體融資模式的總稱，更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和項目的資金價值(VfM)。PPP模式的內(nèi)涵主要包含五個方面：第一，公共部門和私營機(jī)構(gòu)之間的合作形式；第二，公共部門向私營機(jī)構(gòu)采購項目的一種融資模式，包括了籌資、建設(shè)與經(jīng)營；第三，強(qiáng)調(diào)公私雙方間的風(fēng)險分擔(dān)和利益分配；第四，約定合作目標(biāo)；第五，強(qiáng)調(diào)雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢。PPP模式最突出的優(yōu)勢在于可以實現(xiàn)公共部門與私營機(jī)構(gòu)的雙贏。對于公共部門，可以獲得資金、技術(shù)和管理的支持，并從繁瑣的日常管理工作中解脫出來，實現(xiàn)“小政府、大市場”；對于私營機(jī)構(gòu)，可以利用政策補貼將短期內(nèi)被弱化的利益分擔(dān)到運營期，同時可以運用金融工具獲得擔(dān)保，降低不可預(yù)計或難以控制的風(fēng)險。合理利用PPP模式，還可以提高公共產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量與效率，并有助于創(chuàng)新性方案的提出。3國外PPP模式建設(shè)保障房的成功經(jīng)驗許多西方發(fā)達(dá)國家，例如英國、美國、加拿大、澳大利亞、德國、瑞典等，已經(jīng)在公共住房領(lǐng)域運用PPP模式，且收效明顯。本文主要以英國和美國為例介紹其成功實踐經(jīng)驗，并結(jié)合一個英國的案例進(jìn)行說明。3.1英國1999年英國將PPP模式應(yīng)用于宜居住房(decenthomes)項目中。研究表明，在項目經(jīng)濟(jì)性上，PPP模式能夠以合理的支付水平和有效的方式實現(xiàn)公共部門的社會住房投資目的，通過合理分擔(dān)風(fēng)險提高資金價值[2]。在住房保障供給方面，英國強(qiáng)調(diào)政府對于住房供給的主導(dǎo)作用。英國保障性住房實施主要依靠社會住房基金(SHG)和各地方政府的規(guī)劃政策。SHG從各類住房公司獲得資金，然后將資金分配給非盈利性機(jī)構(gòu)。向非盈利機(jī)構(gòu)提供資金的同時，SHG還會審核住戶的資格、所有權(quán)形式以及退出機(jī)制等。此外，英國也實行配建制，即開發(fā)商為獲得相應(yīng)地塊的規(guī)劃許可證，必須建設(shè)一定比例的保障房，并且在建成后，必須保證房屋一直符合SHG的要求，以實現(xiàn)這些保障房持久的“可支付”特性。在高房價地區(qū)，政府鼓勵采用共有產(chǎn)權(quán)開辟新的PPP合作模式。在項目建設(shè)的效率上，英國財政部調(diào)查顯示88%的項目能夠按時或提前完成，沒有項目出現(xiàn)預(yù)算超支情況?！耙?guī)劃得益”和“共有產(chǎn)權(quán)”政策是吸引私人機(jī)構(gòu)積極參與英國保障房建設(shè)的重要原因[3]。根據(jù)英國政府《Circular22/83》中的規(guī)定，規(guī)劃得益是地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中，從規(guī)劃申請人(通常是開發(fā)商)身上尋求的規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益，規(guī)劃申請人付出這一利益的方式可以是實物的、現(xiàn)金的(支付)或是某種權(quán)益。該政策認(rèn)為，土地被規(guī)劃使用之后產(chǎn)生的增值不應(yīng)全部屬于開發(fā)商，而需要部分返回給公眾，以平衡社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等方面。開發(fā)商支付規(guī)劃得益是其獲取規(guī)劃許可的必要條件?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”則允許開發(fā)商持有一部分的保障房的產(chǎn)權(quán)，通常不高于30%，作為長期租金收入和房屋長期溢價之后的補償，以達(dá)到永久性保持住房“可支付”特性。3.2美國PPP模式已經(jīng)發(fā)展成為美國公共住房供給的主要方式[4]。美國保障房以私人企業(yè)經(jīng)營方式為主，以商品的形式向社會提供住房。聯(lián)邦政府通過設(shè)置廣泛的政策及金融機(jī)制激勵私營部門以及非盈利機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共住房的建設(shè)[5]。很多地區(qū)也有自己的保障房戰(zhàn)略。當(dāng)?shù)卣畯牡貐^(qū)發(fā)展所得和出售資產(chǎn)所得中抽出一定的部分，并與住房信托基金(HTF)結(jié)合，用于住房保障資金。資金來源包括并容用地住宅、土地增值基金(TIF)、房產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅(RETT)等，這些資金還可以通過聯(lián)邦政府、州政府的基金項目(如CDBG、LIGTC等)進(jìn)行擴(kuò)充。公共機(jī)構(gòu)還可以通過項目接力的形式融資，并且通過自己的資產(chǎn)帶動私人或者非盈利性投資。目前，越來越多的地方政府通過使用包容性區(qū)劃法要求或鼓勵私人開發(fā)商將其開發(fā)的部分住房服務(wù)于中低收入住戶以提高“廉價”住房的供給，其優(yōu)點是在增加保障性住房供給的同時，促進(jìn)富裕社區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性[6]。另外，非盈利機(jī)構(gòu)是美國地方政府推行公共住房項目的最主要合作伙伴之一。社區(qū)發(fā)展公司(CommunityDevelopmentCorporations)是全美影響力巨大的住房非盈利組織，三十多年來在很多城市都很活躍，并且獲得了聯(lián)邦政府、州政府及市政府的資助。大多數(shù)非盈利住房組織的宗旨是無限期地為低收入住戶提供廉租房，而且他們愿意服務(wù)于最貧困、最有需要的家庭，因此，非盈利性住房開發(fā)商對州和地方政府有很大的吸引力[7]。因此任何一個保障性住房項目都極有可能獲得直接撥款、無息貸款或者延期歸還的貸款，從而降低了資金成本和租金的盈虧平衡點，項目因此不再需要其他補貼來維持。3.3環(huán)保信托基金投資建設(shè)英國保障性住房項目環(huán)保信托基金是1979年建立于英國東部的一項社區(qū)發(fā)展信托基金。數(shù)年來，該信托基金促進(jìn)了幾百個環(huán)保項目。它豐富的經(jīng)驗涵蓋了可再生能源、生物科技和社區(qū)開發(fā)多個領(lǐng)域。該基金是一個非盈利性組織，各種收益均用于社區(qū)開發(fā)，其主要宗旨是建設(shè)更多的綠色環(huán)保住宅[8]，BethnalGreen項目就是其中之一。BethnalGreen項目是該基金與一個非盈利性住房組織Circle33合作開發(fā)的。這一公頃土地在第二次世界大戰(zhàn)期間曾遭受過轟炸，原本屬于政府。為了這一開發(fā)項目得以順利實施，政府以優(yōu)惠的價格出售了該土地。此后，環(huán)保信托基金又將部分土地賣給了Circle33住房協(xié)會，由Circle33住房協(xié)會將其開發(fā)成13套住宅并出租給了該協(xié)會的客戶。環(huán)保信托基金則開發(fā)了剩余29套綠色住宅。該基金建設(shè)的所有住宅項目都符合綠色建筑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，Woolwich建設(shè)協(xié)會以項目本身為擔(dān)保為其提供了貸款。該基金將建成的住宅以70%的市價賣給經(jīng)政府審核并提名的家庭，并保留剩余30%的產(chǎn)權(quán)。該基金享有所占有部分的房屋所有權(quán)和抵押權(quán)，而住戶擁有長期的使用權(quán)。該基金保有的30%產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，也可以抵押用于后續(xù)房產(chǎn)的開發(fā)。因此，盡管BethnalGreen項目開發(fā)建設(shè)期間利率上漲至11%以上，該項目卻逆勢為基金會創(chuàng)造了收益。3.4國外經(jīng)驗總結(jié)基于上述分析，可以總結(jié)歸納出國外應(yīng)用PPP模式建設(shè)保障性住房時的關(guān)鍵成功因素。(1)政府讓步土地收益。一般可通過無償獲得、折價獲得和延期支付方式做出不同程度的利益讓步。(2)開發(fā)商讓步短期收益。除土地以外的建設(shè)成本均由開發(fā)商承擔(dān)，且多數(shù)開發(fā)商的收益被平均分配到較長的運營期，以租金等形式獲得。(3)共有產(chǎn)權(quán)。住戶所占的產(chǎn)權(quán)從60%到75%不等，剩余部分由私營機(jī)構(gòu)持有，私營機(jī)構(gòu)持有的產(chǎn)權(quán)保證了私營方能夠享受到房屋的升值受益，可以彌補因租金較少而出現(xiàn)的項目虧損。(4)較高的住房質(zhì)量。降低保障房的成本依靠簡潔合理實用的設(shè)計，而不是降低質(zhì)量。國外的經(jīng)驗表明私營機(jī)構(gòu)可以建設(shè)高質(zhì)量的住房，在規(guī)劃設(shè)計和功能等方面均滿足了政府的要求，甚至達(dá)到綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)。(5)明確清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系。PPP模式下保障房中的政府、私營機(jī)構(gòu)、入住者三方的權(quán)責(zé)關(guān)系如表1所示。4我國PPP模式建設(shè)保障性住房的戰(zhàn)略選擇4.1我國PPP模式建設(shè)保障性住房面臨的現(xiàn)實問題目前保障房的建設(shè)大多依靠政府財政撥款，由于未來的建設(shè)量巨大，資金的問題會日益嚴(yán)重，有些地區(qū)開始尋求依靠社?；鸷推渌恼穑举|(zhì)上還是缺乏有效的融資渠道。而PPP模式中，私營機(jī)構(gòu)可以為保障性項目提供資本金，解決政府的資金瓶頸。同時，由于私營機(jī)構(gòu)在融資、管理、技術(shù)等方面具有豐富的經(jīng)驗，先進(jìn)的技術(shù)和管理方法可以幫助政府有效管理公共項目，提供項目的績效。正是由于私營機(jī)構(gòu)所具有的能力和經(jīng)驗，政府可以通過PPP模式與私營機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)保障房項目的各種風(fēng)險，特別是一些涉及技術(shù)和專業(yè)的風(fēng)險。這種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制有利于政府將工作重點移向?qū)ΡＵ戏康恼w監(jiān)管，而不用專注于日常的瑣事之中，提升私營機(jī)構(gòu)可以相應(yīng)地得到政策性的扶持及優(yōu)惠，競爭力和社會聲譽。長期以來，開發(fā)商代建保障房是通常采用的方式。保障房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要目的在于為中低收入用戶提供住所，雖然政府為私營機(jī)構(gòu)預(yù)留了一定的盈利空間，但是利潤的降低也使得一部分私營機(jī)構(gòu)不愿意參與公共住房的建設(shè)或參與積極性不高。另一方面，私營機(jī)構(gòu)參建保障房導(dǎo)致組織形式的復(fù)雜，增加了管理的難度。保障房項目的運作涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、保障政策的實施等，同時也涉及到政府各職能部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。隨著私營機(jī)構(gòu)的參與，所需法規(guī)政策、關(guān)系協(xié)調(diào)等變得更加復(fù)雜，這也使得PPP項目運作過程中各利益相關(guān)者之間的沖突協(xié)調(diào)更加復(fù)雜。作為社會保障領(lǐng)域的創(chuàng)新模式，PPP項目的管理難度和復(fù)雜度對監(jiān)管措施、執(zhí)行力度、人員素質(zhì)等提出了很大的挑戰(zhàn)。4.2均衡公私雙方的戰(zhàn)略選擇PPP模式下，私營機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的是資金安全和投資效益如何得到保障。但由于當(dāng)前立法缺陷以及對政府擔(dān)保和承諾的限制，公共部門雖然急需資金投入保障房建設(shè)，卻難以提供相應(yīng)的承諾機(jī)制；私營機(jī)構(gòu)擁有資金、技術(shù)、管理技巧和經(jīng)驗，卻因資金安全和投資效益得不到保障而躊躇不前。通過對國外保障房PPP模式的研究發(fā)現(xiàn)，住房協(xié)會、建房社團(tuán)等非盈利機(jī)構(gòu)融入到政府與私營機(jī)構(gòu)的合作中，對保障房的發(fā)展起到了重要的樞紐作用，這些非盈利機(jī)構(gòu)充當(dāng)了某些政府不應(yīng)該管的中間組織職能。另一方面，保障房PPP項目涉及法律、金融、工程技術(shù)、保險等專業(yè)，有一套獨特的運行規(guī)則和辦法，需要有專業(yè)部門和職業(yè)人員負(fù)責(zé)組織實施項目資金籌措、合同談判與擬定、收益機(jī)制設(shè)計、項目實施監(jiān)督與管理、項目長期運行與維護(hù)以及相應(yīng)政策制定等工作。表1PPP模式建設(shè)保障性住房各方的權(quán)責(zé)關(guān)系分析利益相關(guān)者責(zé)任權(quán)利政府(1)讓步土地收益(無償轉(zhuǎn)讓(2)建設(shè)資金的擔(dān)保(3)提名并審核入住者(1)提供一定數(shù)量的保障性住房公共設(shè)施(2)擁有保障性住房的分配權(quán)私營機(jī)構(gòu)(1)提供主要的開發(fā)資金(2)按照進(jìn)度建設(shè)高質(zhì)量的住房(3)讓步短期收益權(quán)(1)獲得長期但低額的資金收益(2)貸款擔(dān)保(3)獲得知名度和良好的社會聲譽入住者(1)繳納低于市價的租金(2)繳納低于市價的購房款(1)保障性住房的使用權(quán)因此，當(dāng)前我國運用PPP模式建設(shè)管理保障房，其戰(zhàn)略選擇是動態(tài)的，可結(jié)合國際經(jīng)驗和上述的分析，選擇適用于保障房PPP模式的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。(1)政策保障。充分利用政府對私營機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的政策支持，引導(dǎo)私營機(jī)構(gòu)參與保障性住房的開發(fā)及運營，發(fā)揮私營機(jī)構(gòu)的技術(shù)與管理優(yōu)勢和既有的人力資源優(yōu)勢，滿足保障性人群對住房及服務(wù)的要求，同時保障私營機(jī)構(gòu)的權(quán)益，最終實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的合作。同時，加快PPP模式立法進(jìn)程，建立有力的政府承諾機(jī)制，保障私營機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。(2)制度保障。對保障房項目運作各階段各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行清晰的界定，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，合理分配風(fēng)險。充分衡量中低收入人群的支付能力、政府的補貼和優(yōu)惠，保證私營機(jī)構(gòu)的合理利潤。政府在與私營機(jī)構(gòu)合作過程中探索合作的最佳模式，優(yōu)化管理。(3)機(jī)制創(chuàng)新。通過共有產(chǎn)權(quán)等方式提高私營機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的積極性，特別對于保障房配建的商業(yè)設(shè)施也可采用與政府共有產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)共同“盈利”。5結(jié)語限于政府財力和精力以及在管理上的問題，PPP模式是民間資本保障房建設(shè)可行并且較優(yōu)的選擇。通過分析國外PPP模式的保障房建設(shè)與運營，得到了有益經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，對我國政府采用PPP模式建設(shè)保障房進(jìn)行了戰(zhàn)略分析，將有助于地方政府進(jìn)行保障房建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。參考文獻(xiàn)：[1]陳藹瑞，張延萍.關(guān)于住房保障方式的幾點思考[J].消費導(dǎo)刊，2009(3)：62-63.[2]OfficeoftheDeputyPrimeMinister.Deliveringaffordablehousingthroughplanningpolicy[EB/OL].London:ODPM,2002..uk/documents/planningandbuilding/pdf/158289.pdf.[3]陳小安.保障性住房建設(shè)亟需解決的幾個問題[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì).2008(