北京再生水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析

北京再生水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析

一北京市再生水現(xiàn)狀1.北京市污水處理及再生水利用發(fā)展歷程從20世紀(jì)80年代開始，北京污水處理及再生水利用發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)主要階段。第一階段（20世紀(jì)80年代）。北京市再生水利用由建筑中水起步。20世紀(jì)80年代，隨著北京市環(huán)保所污水處理設(shè)施的修建，再生水成為北京市新水源之一，主要用于沖廁所和庭院綠化等市政雜用。隨后，《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》出臺(tái)，要求全市2萬(wàn)平方米以上的賓館、飯店和3萬(wàn)平方米以上的其他公共建筑開始配套建設(shè)中水設(shè)施，建筑中水應(yīng)用得到推廣。第二階段（1990～2002年）。為提高再生水利用率，擴(kuò)大再生水利用范圍，從20世紀(jì)90年代開始北京市逐步將再生水建設(shè)的主要方向轉(zhuǎn)移到發(fā)展集中式供水，修建了高碑店、酒仙橋等大型再生水廠，并配套建設(shè)輸送管線。在這一階段，水廠尾水大部分未經(jīng)深度處理，直接排入下游河道，不能作為工業(yè)用水、河湖景觀用水、城市雜用水的替代水源，城市污水處理廠尾水中氮磷營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、色度和臭味等制約了污水再生利用的范圍和推廣。[1]第三階段（2003～2011年）。2003年北京開始再生水回用。隨著水資源的進(jìn)一步緊缺，北京市加快推進(jìn)了污水處理廠的升級(jí)改造和再生水廠的建設(shè)，使其排水均能滿足《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)B限值要求，北京市進(jìn)入了再生水設(shè)施建設(shè)的高峰。第四階段（2012年至今）。北京市頒布的污水排放地方標(biāo)準(zhǔn)——《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/890-2012）總體嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠的技術(shù)水平提升、污水處理設(shè)施的升級(jí)改造提出了強(qiáng)制要求。為提升全市污水處理能力和水資源循環(huán)利用水平，北京市先后制定了《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)方案（2013—2015年）》（以下簡(jiǎn)稱“第一個(gè)三年行動(dòng)方案”）、《北京市進(jìn)一步加快推進(jìn)污水治理和再生水利用工作三年行動(dòng)方案（2016年7月—2019年6月）》[2]（以下簡(jiǎn)稱“第二個(gè)三年行動(dòng)方案”），先后完成了北小河、吳家村、清河、肖家河、小紅門等再生水廠的升級(jí)改造，建設(shè)了槐房再生水廠、清河第二再生水廠等水廠，高品質(zhì)再生水生產(chǎn)能力隨著污水處理能力的提升而逐年增強(qiáng)，再生水成為南水北調(diào)通水后北京市的“第二水源”，對(duì)緩解“水荒”、保障城市用水起到了積極作用。在對(duì)再生水設(shè)施的大力推廣建設(shè)下，全市再生水利用量從2005年的2.60億立方米上升至2017年的10.51億立方米，占全市總用水量的比例由7.5%上升至26.6%（見圖1）。圖12005～2017年北京市再生水利用狀況2.北京市再生水利用的主要途徑2015年以前，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)境用水是再生水利用的主要途徑。工業(yè)再生水利用從2005年的1.06億立方米上升到2014年的1.59億立方米，但從2015年起逐年下降。農(nóng)業(yè)再生水在2005～2010年逐年上漲，2011～2014年穩(wěn)中下降，到2015年起逐漸不再使用。環(huán)境用再生水量多年來迅猛增長(zhǎng)，從2005年的0.24億立方米上升到2017年的9.70億立方米（見圖2），成為再生水利用的主要途徑，主要用于河湖補(bǔ)水和環(huán)衛(wèi)綠化。此外，市政雜用再生水利用量2005～2017年保持在均值0.21億立方米左右，主要用于沖廁、小范圍內(nèi)道路的噴灑降塵，用量保持相對(duì)穩(wěn)定。圖22005～2017年北京市再生水利用途徑分布3.北京市再生水管網(wǎng)建設(shè)情況隨著北京市再生水廠的大力建設(shè)，再生水輸配管線和再生水泵站也配套修建，不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，再生水的利用范圍從單一的環(huán)境補(bǔ)水，擴(kuò)大到工業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、市政雜用等其他領(lǐng)域。2017年，北京市共建成再生水管線1598.38千米，較2008年的593千米增長(zhǎng)了62.9%，其中中心城區(qū)892.32千米，郊區(qū)706.06千米（見圖3）。圖32008～2017年北京市再生水管線建設(shè)情況4.北京市再生水管理情況北京市再生水的管理涉及水務(wù)局、發(fā)改委、財(cái)政局、規(guī)劃委和生態(tài)環(huán)境局等多個(gè)部門。北京市水務(wù)局是再生水的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)本市污水處理和再生水利用行業(yè)管理，其職責(zé)包括制定并組織實(shí)施城鄉(xiāng)污水處理和再生水利用發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范，組織再生水利用和污泥處理處置與資源化和污水處理和再生水利用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，并對(duì)污水處理和再生水利用設(shè)施運(yùn)行安全開展監(jiān)督管理。其中，北京市節(jié)約用水管理中心作為市水務(wù)局下屬單位，負(fù)責(zé)對(duì)建筑中水設(shè)施建設(shè)情況、中水設(shè)施的生產(chǎn)運(yùn)行情況、水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行監(jiān)管。市建委下屬的物業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)住宅小區(qū)建筑中水的建設(shè)及運(yùn)行情況進(jìn)行管理。北京市規(guī)劃委負(fù)責(zé)對(duì)水務(wù)局上報(bào)的再生水規(guī)劃進(jìn)行審查。北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)上報(bào)的再生水廠建設(shè)申請(qǐng)進(jìn)行審批并對(duì)再生水進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)。北京市財(cái)政局根據(jù)再生水的公益性質(zhì)，負(fù)責(zé)對(duì)再生水設(shè)施運(yùn)營(yíng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。再生水管理還涉及較多的協(xié)助管理部門。其中，北京市環(huán)保局負(fù)責(zé)對(duì)污水處理廠和再生水廠出水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)管理，北京市工商局負(fù)責(zé)再生水終端市場(chǎng)的準(zhǔn)入、交易等管理，北京市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)再生水出水安全的管理，北京市城管局負(fù)責(zé)監(jiān)督終端用戶使用再生水。二北京市再生水產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策北京市高度重視再生水利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過法規(guī)約束、政策支持、工程規(guī)劃和市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)改革，基本形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)宏觀發(fā)展格局，有效吸引了社會(huì)資本及專業(yè)化力量參與再生水建設(shè)，再生水產(chǎn)業(yè)逐步向法制化、規(guī)范化、專業(yè)化方向大步邁進(jìn)。1.以國(guó)家政策為綱，制定地方法規(guī)，強(qiáng)化約束引領(lǐng)（1）國(guó)家層面。2006年出臺(tái)的《城市污水再生利用技術(shù)政策》對(duì)再生水利用的目標(biāo)和原則、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、設(shè)施運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管、安全保障、技術(shù)創(chuàng)新、保障措施等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)再生水的利用和再生水設(shè)施的運(yùn)行管理提出了明確要求，并在融資和資金補(bǔ)助上提供了寬松的政策環(huán)境。[3]2015年施行的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確要求，到2020年京津冀區(qū)域再生水利用率達(dá)到30%以上。[4]2017年《水利部關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》要求，到2020年京津冀地區(qū)非常規(guī)水源配置量超過20億立方米。[5]（2）北京市層面。《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》要求建筑面積2萬(wàn)平方米以上的旅館、飯店、公寓等，建筑面積3萬(wàn)平方米以上的機(jī)關(guān)、科研單位、大專院校和大型文化、體育等建筑，按規(guī)劃應(yīng)配套建設(shè)中水設(shè)施的住宅小區(qū)、集中建筑區(qū)等均按規(guī)定配套建設(shè)中水設(shè)施。[6]《北京市排水和再生水管理辦法》明確了對(duì)損害排水和再生水設(shè)施行為的處罰力度，設(shè)定了運(yùn)營(yíng)單位未履行維護(hù)管理職責(zé)的法律責(zé)任。[7]《北京市節(jié)約用水管理辦法》鼓勵(lì)綠化使用雨水和再生水，逐步減少使用自來水。住宅小區(qū)、單位內(nèi)部的景觀環(huán)境用水和其他市政雜用用水，應(yīng)當(dāng)使用雨水或者再生水，不得使用自來水。[8]2.制訂再生水發(fā)展方案，完善政策支持北京市結(jié)合污水治理和再生水利用階段發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合、建管并重、政策集成、政企協(xié)同、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的工作原則，制訂并實(shí)施了第二個(gè)三年行動(dòng)方案。[9]方案明確到2019年底，全市污水處理率達(dá)到94%，再生水利用量達(dá)到11億立方米的具體目標(biāo)，并制定了一系列支持政策：將污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)審批權(quán)限由市級(jí)下放至區(qū)級(jí)，優(yōu)化了再生水利用項(xiàng)目審批流程；鼓勵(lì)探索利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開展污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)的新模式；推動(dòng)制定自建污水處理和再生水利用設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼政策，建立自建設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。北京市在環(huán)境治理上的決心和工程建設(shè)力度，以及對(duì)再生水利用的補(bǔ)貼扶持政策，為涉及污水處理、污泥處理、管網(wǎng)建設(shè)等環(huán)保類企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一定的發(fā)展機(jī)遇。3.實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展北京市通過分區(qū)授權(quán)、區(qū)域與流域相結(jié)合的形式，推行了不同的特許經(jīng)營(yíng)模式，不斷推進(jìn)再生水利用設(shè)施市場(chǎng)化建設(shè)、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)改革。中心城區(qū)由北京排水集團(tuán)作為特許經(jīng)營(yíng)主體，開展中心城區(qū)污水處理和再生水利用服務(wù)，由市政府固定資產(chǎn)投資和特許經(jīng)營(yíng)主體籌資共同解決項(xiàng)目征地、工程建設(shè)資金及50%的拆遷資金。中心城區(qū)穩(wěn)定的特許經(jīng)營(yíng)模式，理順了再生水運(yùn)行管理體制，經(jīng)營(yíng)主體機(jī)組設(shè)計(jì)處理能力充裕，設(shè)備運(yùn)行保證率高，出現(xiàn)緊急情況時(shí)污水處理廠和再生水廠可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)響應(yīng)，極大提高了中心城區(qū)再生水的供應(yīng)和保障能力。其他區(qū)域通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定各區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)主體，采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）、委托運(yùn)營(yíng)等模式開展污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。[10]排水系統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)政策使北京排水、污水處理、再生水利用設(shè)施管理體制和運(yùn)行模式逐漸向市場(chǎng)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，城市排水系統(tǒng)的建設(shè)由政府直接投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的共同體關(guān)系，明確了回報(bào)機(jī)制與盈利模式，既減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又很大程度地降低了社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，提升了再生水企業(yè)的投資積極性，廣泛吸引了社會(huì)資本的投入，有效推動(dòng)了再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三再生水產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)分析1.再生水特性決定其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特殊性同自然水資源相比，再生水作為新開發(fā)的水源具有特殊性（見圖4）。圖4再生水利用與水循環(huán)利用關(guān)系示意圖從其來源來看，再生水不是來源于自然界的天然水資源，而是來源于經(jīng)過使用后的廢棄污水，再生利用過程就是將污水資源化的過程，具有重新賦予水的資源屬性的特點(diǎn)。從商品屬性來看，再生水具有價(jià)格屬性，從再生水廠出廠后，可以直接進(jìn)入供應(yīng)市場(chǎng)進(jìn)行交易，不同于天然水資源存在并直接取用于公共水域內(nèi)的形態(tài)。從再生水供應(yīng)市場(chǎng)的角度來看，具有商品屬性的再生水在水資源稀缺的供應(yīng)市場(chǎng)中的形態(tài)可近似于生活必需品。如果把再生水視為天然水資源的可替代品，那么再生水的使用必須具有優(yōu)于天然水資源產(chǎn)品之處，這種優(yōu)勢(shì)可體現(xiàn)在水量、水質(zhì)、使用成本、應(yīng)用便利程度等方面。應(yīng)用實(shí)踐表明，再生水的生產(chǎn)成本高于天然水資源，再生水應(yīng)用便利程度滯后于天然水資源。從污水到再生水的過程是賦予再生水資源特性和商品價(jià)值的過程，污水經(jīng)過污水處理企業(yè)凈化加工處理后形成再生水產(chǎn)品，再生產(chǎn)品水具有同自然水源處理后的產(chǎn)品水相同的可被銷售的商品化特性，再生產(chǎn)品水限定具體的使用用途與使用用戶，但是符合使用標(biāo)準(zhǔn)的高品質(zhì)的再生產(chǎn)品水可以通過再生水供水管線對(duì)不同的用戶或根據(jù)不同的用途形成多種商品水，如景觀環(huán)境、市政雜用、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等用水。2.再生水產(chǎn)業(yè)的主要特點(diǎn)再生水特性決定了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性。一是公益化特性。再生水利用是污水資源化利用，具有公益性、社會(huì)性的特點(diǎn)，因此決定了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以政府為主導(dǎo)，制定合理的政策，通過引導(dǎo)和規(guī)范污水回用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，提高污水資源化利用的發(fā)展速度，讓公眾在盡可能少支付的情況下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)利益，同時(shí)滿足環(huán)境保護(hù)的要求。二是具有可持續(xù)性。再生水利用即污水資源化利用的政策目標(biāo)在根本上符合可持續(xù)發(fā)展的基本原則，污水資源化能滿足當(dāng)代人的一部分用水需要，盡可能多地保存現(xiàn)有水資源；既實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的資源，促進(jìn)人水和諧發(fā)展。三是需求差異化特性。再生水存在不同使用用戶和不同使用用途的需求，這種需求可以通過市場(chǎng)化，即再生水成為水產(chǎn)品并通過交易而得到滿足。四是微利性。再生水可以通過規(guī)模生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)，再生水成為產(chǎn)品水可交易并存在一定的獲利空間，但由于其公益性，利潤(rùn)很低。四北京市再生水產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的主要問題1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理法規(guī)有待完善北京再生水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)管理法規(guī)缺失，特別是缺少對(duì)再生水生產(chǎn)行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管、安全運(yùn)營(yíng)服務(wù)等相關(guān)的管理規(guī)定。對(duì)再生水的部門管理是多部門管理，各主管部門缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。2.相關(guān)激勵(lì)政策不足科學(xué)合理再生水水價(jià)體系尚未形成，難以刺激再生水利用規(guī)模提升。不同類別（原水、自來水、再生水等）差額水價(jià)對(duì)水資源利用結(jié)構(gòu)影響很小，再生水的價(jià)格優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)，無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的作用。目前實(shí)施的非常規(guī)水利用優(yōu)惠政策缺乏具體措施，減免有關(guān)稅費(fèi)的政策沒有明確執(zhí)行方式，可操作性弱，優(yōu)惠扶持政策受益范圍較小。3.缺乏監(jiān)督和應(yīng)急管理制度再生水生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱，出水水質(zhì)不穩(wěn)定，若出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)則在生態(tài)與景觀環(huán)境用再生水、農(nóng)業(yè)灌溉用再生水、地下回灌時(shí)會(huì)存在一定的安全隱患。在使用建筑中水時(shí)，入戶中水水質(zhì)不穩(wěn)定會(huì)影響用戶感受，并存在極大的衛(wèi)生隱患，入戶后管線錯(cuò)接導(dǎo)致使用不安全。對(duì)于出現(xiàn)來水超過再生水廠的設(shè)計(jì)處理能力等原因引起的再生水出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、再生水使用過程出現(xiàn)的安全隱患缺少相應(yīng)的應(yīng)急管理制度等。五政策建議1.建立健全地方再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)法規(guī)及制度建立再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，研究擬定與再生水產(chǎn)業(yè)有關(guān)的管理辦法及政策文件，完善再生水產(chǎn)業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)，形成法規(guī)與制度雙重約束，促使再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理水平、服務(wù)管理水平、依法行政水平不斷提高。在地方層面，積極探索再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)的立法，增強(qiáng)地方的立法積極性，鼓勵(lì)再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速的地區(qū)各級(jí)政府積極開展本地區(qū)的再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)的立法工作，明確本地區(qū)促進(jìn)再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要因素和關(guān)鍵點(diǎn)，從地方層面為再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法制保障，同時(shí)也為國(guó)家層面再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。2.強(qiáng)化行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，推廣利用再生水在需求端，從行政強(qiáng)制和市場(chǎng)激勵(lì)兩方面著力推動(dòng)，提高相關(guān)企業(yè)使用再生水的積極性，增加有效需求。京津冀缺水地區(qū)、地下水超采區(qū)，以及水污染嚴(yán)重區(qū)，要按照“能用盡用”的原則，優(yōu)先配置再生水；工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化、道路清掃、生態(tài)景觀、洗車等行業(yè)要優(yōu)先推廣使用再生水。實(shí)施可操作性鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，優(yōu)化再生水與外調(diào)水、地表水、地下水的比價(jià)關(guān)系，維持再生水的供水價(jià)格低于自來水水價(jià)的價(jià)差優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)用戶積極使用再生水。在工業(yè)、洗車、市政環(huán)衛(wèi)、城市環(huán)境綠化等用水行業(yè)探索建立再生水利用量與水資源費(fèi)征繳掛鉤機(jī)制，對(duì)有條件使用再生水的用戶，按照再生水利用量的一半減征或免征常規(guī)水源利用量的水資源費(fèi)。3.完善政策引導(dǎo)和市場(chǎng)激勵(lì)措施，加強(qiáng)再生水開發(fā)利用在再生水生