畢業(yè)論文-關(guān)于行政組織變革的若干思考

目錄TOC\o"1-3"\h\u28558一、研究的背景及意義 31342（一)當(dāng)代中國行政組織改革的背景 315111（二）研究行政組織變革的意義 516787二、行政組織變革的原因 620715（一）內(nèi)部原因 610720（二）外部原因 731284三、行政組織變革的動因 726377（一）環(huán)境的動因 726377（二）職能的動因 830921(三)目標(biāo)和價值觀的動因 89663(四)人事的動因 830572（五）專家的動因 915148（六）技術(shù)進(jìn)步的動因 915944四、行政組織變革的阻力 926377（一）誤解方面的阻力 1026377（二）利益方面的阻力 1030921(三)成本方面的阻力 109663(四)組織惰性方面的阻力 1130572（五）變革不確定性方面的阻力 1130572（六）習(xí)慣性方面的阻力 118141五、當(dāng)前我國行政組織改革需進(jìn)一步研究解決的問題 1230946六、行政管理體制改革的必要性和緊迫性 2130946七、對當(dāng)前我國行政組織變革前景進(jìn)行展望 2316787八、結(jié)語 24論文題目：關(guān)于行政組織變革的若干思考摘要：本文通過對行政組織變革的背景、意義、內(nèi)外部原因、動力及阻力的透徹分析，通過黃石市、某農(nóng)牧局機(jī)構(gòu)改革的具體案例分析，深入淺出，認(rèn)真總結(jié)當(dāng)前我國行政組織改革需進(jìn)一步研究解決的問題，同時對我國的行政組織變革的前景進(jìn)行展望，科學(xué)分析，力求完善國家組織結(jié)構(gòu)，提高行政管理效能。關(guān)鍵詞：行政組織；變革；效能前言：當(dāng)前，中國行政機(jī)構(gòu)改革正在全國深入討論開展，它的成功與否、成敗如何，直接關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展及整體社會的和諧穩(wěn)定，因此有必要將行政組織變革作為論題進(jìn)行探討。同時，面對內(nèi)外部環(huán)境的變化,行政組織必須進(jìn)行變革,必須對其組織結(jié)構(gòu)、職能、管理技術(shù)等方面進(jìn)行調(diào)整,從而提高其管理績效水平、增強(qiáng)其合法性、促進(jìn)行政組織工作人員的全面發(fā)展。一、研究的背景及意義（一)當(dāng)代中國行政組織改革的背景政府機(jī)構(gòu)改革并非是改革開放后才進(jìn)行的，而是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機(jī)構(gòu)和人員的精簡是與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)背景的變化分不開的。但其改革過程中缺乏長遠(yuǎn)的思考，政府管理職能和管理方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變，更沒有制度的保障，只是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行權(quán)力的上下左右移動。行政體制改革在政府職能調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整以及行政權(quán)力縱向調(diào)整上的失度，從而導(dǎo)致政府職能運(yùn)行處于“膨脹失調(diào)――緊縮調(diào)整――再膨脹失調(diào)――再緊縮調(diào)整”的反復(fù)之中，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)改革無法越出“精簡――膨脹――再精簡――再膨脹”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致中央與地方的兩難處境，多次出現(xiàn)權(quán)力在中央與地方之間“下放――上收――再下放――再上收”的非制度化情況。（注：柳群：《中國行政管理體制改革中的“失度”與“適度”問題思考》，《廣西社會科學(xué)》，1993年第3期。）這種狀況使政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微。十一屆三中全會的召開是一個歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。至1981年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個，達(dá)到歷史最高峰。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1982年國家提出了精簡機(jī)構(gòu)，這次改革各級政府機(jī)構(gòu)普遍地調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，撤并了一些重疊的機(jī)構(gòu)。1982年開始的大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，由于經(jīng)濟(jì)體制改革未全面展開，無法促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，改革以機(jī)構(gòu)的再度膨脹告終。同時由于權(quán)限改革過程中央權(quán)力下放過多，造成地方分散，機(jī)構(gòu)改革因此受阻。在這種情況下，轉(zhuǎn)變政府職能便成為了行政體制改革的主題，也成為了學(xué)術(shù)界的共識，并被賦予了非常的重要性。例如，有的學(xué)者認(rèn)為職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的內(nèi)在主題，機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的外在主題，兩者是目標(biāo)與手段的邏輯關(guān)系，職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提。（注：參見于景文：《略論市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能轉(zhuǎn)變》，《天津社會科學(xué)》，1999年第3期。）1988年我國在進(jìn)行行政改革時就提出了轉(zhuǎn)變職能的新要求，但至今政府職能也沒有在總體上轉(zhuǎn)變過來，很多企業(yè)仍未真正掌握經(jīng)營的自主權(quán)，一些政府部門仍然在對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。這在我國還沒有決定建立市場經(jīng)濟(jì)體制之前還有情可原，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，就顯得很不正常了。雖然在1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變以后，機(jī)構(gòu)改革獲得了深層次的動力，但由于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)并不明確，機(jī)構(gòu)改革也受到了各種阻力，因而無法形成機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的有效互動發(fā)展。這實(shí)際上是至今尚未徹底解決的根本問題。這是因?yàn)椋霸诮Y(jié)構(gòu)——功能的關(guān)系上，結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)?！保ㄗⅲ汉鷤ィ骸墩^程》，第296頁，浙江人民出版社，1998年版。）1993年3月，八屆人大一次會議再次提出了機(jī)構(gòu)改革。1998年，一場世紀(jì)之交的更大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，在九屆人大一次會議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方裁減機(jī)構(gòu)之多，分流人員之多，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減少了11個。特別是從1994年至1997年幾年間，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所經(jīng)歷的從高速度、高通貨膨脹到高速低脹的轉(zhuǎn)變，以及在此期間政府在實(shí)踐中對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的有效控制所積累的一些成功經(jīng)驗(yàn)，迫使中央再一次作出行政體制改革的選擇。（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第37頁，中州古籍出版社，1998年版。）2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)的改革，建設(shè)一個更具服務(wù)性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學(xué)者的意見，提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、服務(wù)政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中取得的。2013年習(xí)總書記上臺執(zhí)政以后，大刀闊斧，全面深化行政體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，通過進(jìn)一步向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，向下級政府放權(quán)，對行政審批事項(xiàng)形成目錄清單，規(guī)范程序，提高效率，向社會公開，接受各界監(jiān)督。這些舉措都為今后行政組織變革提供強(qiáng)有力的理論指導(dǎo)和動力支持。為不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，五次行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展：一是政府機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少。就國務(wù)院機(jī)構(gòu)（包括職能部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和特設(shè)機(jī)構(gòu)）而言，1982年改革之前最多的時候?yàn)?00個，1988年改革后為86個，目前已減少為66個；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理?，F(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤消或者合并；政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能；三是行政管理方式也發(fā)生變化。由過去主要依靠行政手段發(fā)展到現(xiàn)在主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段；四是依法行政和建設(shè)法治政府取得進(jìn)展。行政許可法的實(shí)施和行政審批制度改革取得明顯成效，國務(wù)院分三批取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，占改革前行政審批項(xiàng)目總數(shù)的50.1%，行政效率明顯提高。近年來，各地開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，在實(shí)踐中積累了有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。五是加大反腐力度，厲行節(jié)約，嚴(yán)防黃賭毒的侵害，通過國家紀(jì)檢委的檢查，堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打，嚴(yán)禁公車私用，公餐浪費(fèi)及“三害”的侵蝕，這些強(qiáng)有力的舉措都為國家行政組織變革的重要征兆，特別在學(xué)習(xí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》以及習(xí)近平總書記出席亞太經(jīng)合組織峰會時的重要講話精神指出一要著力推進(jìn)簡政放權(quán)，二要全面提高依法行政水平，三要認(rèn)真做好政府機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。這都是行政管理體制改革取得的重大進(jìn)展，同時對深入研究中國行政組織變革有重要的參考價值和借鑒意義。（二）研究行政組織變革的意義行政組織變革是指行政組織為了適應(yīng)環(huán)境的變化,提高管理績效,而對行政組織的組織結(jié)構(gòu)、職能、管理技術(shù)等方面進(jìn)行的調(diào)整。具體是指行政組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化，及時地變革自己的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)客觀發(fā)展的需要。行政組織的變革是一種破舊立新的活動，即破除舊的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營秩序，建立新的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營秩序。具體地說，這種變革可能是對一個行政組織內(nèi)部一個或一個以上的組織成分進(jìn)行變動，也可能對一個行政組織內(nèi)的所有組成部分都進(jìn)行變動，如組織目標(biāo)、組織計(jì)劃、組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、組織的規(guī)章制度以及人員和技術(shù)等等。應(yīng)注意的是，對行政組織內(nèi)的任何部分的變革都會影響和波及到行政組織的其他方面。如行政組織目標(biāo)的調(diào)適會帶來技術(shù)、人員和組織結(jié)構(gòu)的變化，而組織結(jié)構(gòu)的變化又會影響到管理的幅度以及權(quán)力的分配與重組等。因此，行政組織的變革往往是一個牽一線而動全身的極其復(fù)雜的過程。同時，行政組織變革是行政組織在內(nèi)外部環(huán)境綜合作用下的一種組織行為,對行政組織而言就有重要的作用和意義。一是對行政組織變革的研究可以進(jìn)一步完善國家行政管理的職能，全面提高行政效率；二是對行政組織變革的研究可以優(yōu)化人民的生產(chǎn)和生活方式，推動社會經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展；三是對行政組織變革的研究可以減少行政職能沖突及無序管理，使行政組織系統(tǒng)更好適應(yīng)自身的發(fā)展和社會的需求；四是對行政組織變革的研究可以為政府提供理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，使新科學(xué)、新民主、新理念更好地服務(wù)社會,服務(wù)群眾。五是對行政組織變革的研究可以提高行政組織對于外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力，適應(yīng)力就是適應(yīng)外在環(huán)境的需要。改造力就是在適應(yīng)外部環(huán)境的同時，能動地去影響外部環(huán)境，推動社會發(fā)展。六是對行政組織變革的研究可以加強(qiáng)行政組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，使其能穩(wěn)定協(xié)調(diào)有序地工作。通過理順行政組織自身的工作秩序，使其形成一個科學(xué)的、協(xié)調(diào)有序的系統(tǒng)；同時對理順組織與個人的關(guān)系，使組織目標(biāo)通過組織成員達(dá)成，這樣對組織和個人的全面發(fā)展有重要的價值和意義。二、行政組織變革的原因（一）內(nèi)部原因行政組織在其發(fā)展的過程中也暴露出了很多弊病,嚴(yán)重影響了其效能的提高,這成為行政組織變革的一個根本性的原因。例如:在行政決策方面存在領(lǐng)導(dǎo)者主觀臆斷、決策失誤、非民主、不科學(xué)等問題;在行政執(zhí)行方面存在方式、方法不合法、不合理等問題;在政府部門,人力資源管理方面存在任人唯親、獎懲不分等問題;在行政組織文化方面存在官僚主義作風(fēng),為人民群眾服務(wù)意識淡薄等問題;在行政組織職能方面存在劃分不清,職能重疊和職能缺位等問題,這些弊病成為了行政組織變革的內(nèi)部原因。（二）外部原因市場和第三部門的發(fā)展為行政組織變革提出了要求。在市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和全球化的時代背景下,在社會發(fā)展的過程中,市場和政府的作用領(lǐng)域、政府與第三部門的作用領(lǐng)域都得到了進(jìn)一步的劃分,全能政府逐步向有限政府轉(zhuǎn)變,這就要求行政組織及時調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能;與此同時,公民納稅人意識的增強(qiáng)也推動了行政組織變革。改革開放的一個顯著結(jié)果就是公民開始以納稅人的身份向政府提供的各種公共物品和服務(wù)進(jìn)行評論并采取一定的行動,而不再是單純的公共物品與服務(wù)被動接收者;此外,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也為行政組織變革提供了技術(shù)支持。當(dāng)今的社會是一個信息化、自動化的時代,信息技術(shù)等科學(xué)技術(shù)在給私人組織帶去效率的同時,也為行政組織提高其管理效率、節(jié)省成本、進(jìn)行組織變革帶來了希望。三、行政組織變革的動因 行政組織變革的動力就是推動決策者和行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行組織變革的力量（注：任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32頁。）。它是一個綜合范疇，即推動行政組織變革的動力或動因是非常復(fù)雜的，歸納起來主要有以下幾種類型：（一）環(huán)境的動因 公共行政組織作為一個開放性的生態(tài)系統(tǒng)，必然要受到外部環(huán)境的深刻影響，環(huán)境的改變無疑是行政組織變革的主要的根本動因。無論是一般社會環(huán)境、具體工作環(huán)境，還是團(tuán)體社會環(huán)境（注：參見張國慶《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1990年版，第80-84頁。）都會不同程度地直接或間接地影響到行政組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，推動著行政組織的變革。特別是現(xiàn)代環(huán)境的變化速度越來越快。環(huán)境的這種變化對行政組織產(chǎn)生了持續(xù)的沖擊和影響。如亞洲金融危機(jī)要求各國政府迅速改變金融政策，蘇東劇變使各國及時調(diào)整對外關(guān)系，中國自1978年實(shí)行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深化要求行政組織作出相應(yīng)的變革，等等。（二）職能的動因人的行為都是在一定的觀念指導(dǎo)下作出的，行政行為也不例外。對“國家的目的是什么”這一問題不同的回答會使人們重新審視行政體系的現(xiàn)狀。對領(lǐng)袖思想的不同態(tài)度會引發(fā)對行政體系弊端的不同態(tài)度。對社會主義和資本主義的再認(rèn)識可能影響到行政改革的內(nèi)容和行政功能的重新確定等等。意識形態(tài)的變化必然將引起認(rèn)知的變化，從而對組織變革產(chǎn)生強(qiáng)烈的推動作用。(三)目標(biāo)和價值觀的動因行政組織的目標(biāo)反映行政組織的價值觀和對客觀環(huán)境的判斷，是行政組織戰(zhàn)略的凝聚點(diǎn)，而行政組織戰(zhàn)略則是行政組織的內(nèi)外因素如環(huán)境和機(jī)會，內(nèi)部的能力和資源，管理部門的興趣、愿望以及社會責(zé)任等的一種函數(shù)。因此，行政組織目標(biāo)的重新制定或修正，都將引起行政組織的變革。美國戰(zhàn)略思想家柯林斯說：“我們必須了解這一點(diǎn)，即使利益絲毫未變，組織像目標(biāo)一樣，也可能在一夜之間發(fā)生變化?！保ㄗⅲ嚎铝炙梗骸洞髴?zhàn)略》，戰(zhàn)士出版社1978年版，第22、27頁。）行政組織價值觀的變化也具有同等重要的意義。因?yàn)樾姓M織價值（觀）是行政組織的靈魂要件以及公共行政活動的動力源泉和理性后盾，而目標(biāo)的制定或修正本身是組織價值觀念體系平衡的結(jié)果，價值觀念方面的變化必然將引起目標(biāo)的變化，并通過組織目標(biāo)的變化對組織變革發(fā)生強(qiáng)烈的推動作用。值得強(qiáng)調(diào)的是，價值觀念在許多條件下構(gòu)成組織變革的原動力，它往往對行政組織變革提供長期和持久的推動力。(四)人事的動因組織與人事密切相關(guān)，人事變動會影響到組織上的變動。這里所說的人事變動及影響包括兩種情況：一是高級行政領(lǐng)導(dǎo)人的變動對行政組織的影響。不同的領(lǐng)導(dǎo)人總要采用不同的施政策略或領(lǐng)導(dǎo)對策，因此他總要對組織結(jié)構(gòu)提出自己的特殊要求。比如在西方國家，隨著政府首腦的更換，經(jīng)常發(fā)生政府機(jī)構(gòu)的增減裁并。我國也有類似情況，各級政府行政首長更換后也常調(diào)整機(jī)構(gòu)。二是人員素質(zhì)的變化對行政組織的影響。以高質(zhì)量的行政人員為基礎(chǔ)的行政組織將是一個精干、高效的組織，以低素質(zhì)的行政人員為基礎(chǔ)的行政組織必然是一個臃腫低效的行政組織。（五）專家的動因?qū)＜也灰欢ㄊ切姓M織的固定成員，也不一定擁有正式的行政職務(wù)，但他們的豐富和先進(jìn)的知識、理論和方法，有助于他們對行政組織的弊端以及組織變革的意義、步驟和前景作出科學(xué)的分析和論證，從而大大提高了行政組織變革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性（注：張國慶：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1990年版，第87頁。）。正是從這個意義上說，專家是推動行政組織變革的特殊動力。特別是日趨發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)社會中的電子政府更強(qiáng)調(diào)以知識和人才為中心的管理，更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政組織內(nèi)外有關(guān)專家學(xué)者在組織變革中的智囊作用。（六）技術(shù)進(jìn)步的動因隨著當(dāng)代科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，特別是電子信息技術(shù)、現(xiàn)代辦公自動化技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府組織廣泛普及與應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)政府和電子政府的出現(xiàn)，促使行政組織作出相應(yīng)的變革：(1)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)趨于扁平網(wǎng)絡(luò)化，即行政組織結(jié)構(gòu)從金字塔型向扁平型發(fā)展，并且更加具有有機(jī)性、靈活性和適應(yīng)性；(2)行政組織規(guī)模趨于小型化；(3)行政組織權(quán)力結(jié)構(gòu)走向分權(quán)化；(4)行政組織信息結(jié)構(gòu)走向網(wǎng)絡(luò)化、交互化；(5)行政組織管理方式趨于民主化；(6)行政組織辦公趨于虛擬化；(7)政府組織內(nèi)部技術(shù)和專家系統(tǒng)的功能更為凸顯，甚至連行政組織本身都被看作是“學(xué)習(xí)型組織”（注：參見吳愛明、祁光華《政府上網(wǎng)與公務(wù)員上網(wǎng)》，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第63-70頁）。四、行政組織變革的阻力阻力是動力的對立面，有動力就有阻力。行政組織變革也必然遇到阻力，這是因?yàn)樾姓M織變革只能是一種“非帕累托最優(yōu)”，它不可能做到使所有的人在同樣的時間獲得相同的收益。從各國實(shí)際情況看，行政組織變革的確遇到了各種各樣的阻力或抵抗力。“任何變革社會生活組織、人際關(guān)系、決策體系的行動，都不會不走彎路和不需要付出巨大的努力”（注：米歇爾·克羅齊埃：《論法國變革之路——法令改變不了社會》，第50頁）。不弄清這種阻力的來源、性質(zhì)和力度的改革是一種盲目的改革，因此，為了保證行政組織改革有條不紊地進(jìn)行，有必要理清這些阻力。盡管現(xiàn)實(shí)中許多阻力一時或事先難以認(rèn)明，但至少在思想上應(yīng)有所警惕。一般說，行政組織變革的阻力主要有：（一）誤解方面的阻力一個人一旦確立起自己的態(tài)度體系之后，就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內(nèi)作出反應(yīng)。人們對行政組織變革的目的、機(jī)制和前景是怎樣理解看待的，有時差別很大，其結(jié)果可能導(dǎo)致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾變革（注：汪永成：《中國行政改革的阻力及其消解》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》1999年第2期）。加上行政組織變革前的信息溝通不夠，更會引起一些有關(guān)人員的不滿和誤解，形成一些阻力。事先消除誤解之源將有助于改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。（二）利益方面的阻力從實(shí)質(zhì)上說，行政組織的變革意味著政府內(nèi)權(quán)力、利益和資源的調(diào)整或再分配，因此必然會觸動人的切身利益，進(jìn)而形成不滿和阻力。比如：(1)在因機(jī)構(gòu)變動而引起的權(quán)力再分配活動中，喪失權(quán)力的人將產(chǎn)生不滿，并可能形成阻力；(2)組織機(jī)構(gòu)的變動可能會觸動一些原有的宗派團(tuán)體等非正式組織的利益，從而引起這些團(tuán)體的不滿，并形成阻力。來自于利益方面的阻力是最頑強(qiáng)的和最富有破壞力的，對此應(yīng)當(dāng)始終保持高度的警惕。因?yàn)橐话銇碚f，當(dāng)行政組織變革所帶來的預(yù)期收益低于預(yù)期成本時，人們就會對變革持反對態(tài)度。（三）成本方面的阻力行政組織的變革都要付出一定的成本，如果成本投資大于收效時，改革與發(fā)展就難以繼續(xù)進(jìn)行。這里所說的成本投資主要指：(1)所需用的改革時間；(2)改革中所造成的各種損失；(3)所需用的財政經(jīng)費(fèi)。美國利特爾咨詢公司提出一個公式：C=(abd)＞X。式中C指變革，a指對現(xiàn)狀的不滿程度，b指對變革后可能到達(dá)情況的概率，d指現(xiàn)實(shí)的起步措施，X指對變革所花的成本（注：參見孫彤、李悅《現(xiàn)代組織學(xué)》，中國物資出版社1989年版，第211頁）。此公式說明，是否進(jìn)行組織變革還取決于需要變革的各種因素的乘積，要大于變革所花的成本，否則進(jìn)行變革就得不償失。（四）組織惰性方面的阻力對社會而言，行政組織在功能上是不可取代的，它們幾乎沒有競爭者和對手，沒有能夠代替它們的私人對應(yīng)物。它們幾乎壟斷了本領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)、知識和才能。行政組織的成員是獨(dú)此一家的專業(yè)人員，他們在本質(zhì)上趨于僵硬、保守、墨守成規(guī)、動作緩慢。而變革本身就是對既定模式和習(xí)慣的一種否定，因此容易受到組織惰性的抵制和阻撓。（五）變革不確定性方面的阻力心理學(xué)研究表明，不確定性因素使人產(chǎn)生緊張和憂慮。變革的意義在“新”，即通過變革給組織帶來某一方面的新觀念、新技術(shù)、新設(shè)備、新結(jié)構(gòu)、新環(huán)境、新任務(wù)、新行為、新格局、新利益、新結(jié)果。但新的東西總是人們所不了解和不熟悉的，而對不了解和不熟悉的東西人們通常會產(chǎn)生程度不同的隱晦的不安全感，從而對變革持一定的觀望和保留態(tài)度。這種不安全感一般與守舊或穩(wěn)妥的意識相聯(lián)系，表現(xiàn)為由于擔(dān)心變革可能帶來的消極影響和前途未卜，比如失控、矛盾、沖突、后遺癥，因而對改革不輕易認(rèn)可（注：張國慶：《行政管理中的組織、人事與決策》，北京大學(xué)出版社1990年版，第276-277頁）。加上行政組織變革的復(fù)雜性，人們很難在變革付諸實(shí)踐之前證明改革是有益的，更難對自己從變革中獲得的預(yù)期收益進(jìn)行精確計(jì)算，這容易造成人們產(chǎn)生不安心理，對變革產(chǎn)生疑慮，進(jìn)而形成消極態(tài)度和抵觸性行為，妨礙和制約變革的順利進(jìn)行。（六）習(xí)慣性方面的阻力行政人員長期處在一個特定的組織環(huán)境中從事某種特定的行政工作，就會在自覺或不自覺之間形成某種對這種環(huán)境和工作的認(rèn)同和情感，形成關(guān)于環(huán)境和工作的一套較為固定的看法和作法，即習(xí)慣性。這種習(xí)慣性建立在時間延續(xù)和動作反復(fù)的基礎(chǔ)之上，逐步沉淀在他們的意識深層，一旦形成，就會在一個較長的時期內(nèi)影響甚至支配他們的心理活動和行為。除非環(huán)境發(fā)生顯著的變化，否則他們通?？偸前凑兆约旱牧?xí)慣對外部刺激作出反應(yīng)，而行政組織變更本身通常意味著某種習(xí)慣性的否定。因此，“不管一項(xiàng)建議有多少優(yōu)點(diǎn)，叫人忘掉花在現(xiàn)在的系統(tǒng)中的血、汗和淚是困難的”（注：參見F·E·卡斯特和J·E·羅森茨韋克《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，中國社會科學(xué)出版社1985年版，第678頁）。甚至有時人們在理智上明明知道變革將帶來比現(xiàn)在更多的收益，但在情感上寧愿維持現(xiàn)在的辦法。當(dāng)變革試圖改變他們某種習(xí)慣性的時候，就會給他們帶來強(qiáng)烈的感情震蕩，容易失去公正地判斷變革的客觀尺度?；蛘哒兄滤麄兿乱庾R的不良反應(yīng)，產(chǎn)生抵制態(tài)度。五、當(dāng)前我國行政組織改革需進(jìn)一步研究解決的問題案例一：黃石市機(jī)構(gòu)改革巡禮湖北省黃石市是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)確定的全國16個中等城市機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)之一。從1986年5月開始調(diào)查研究、設(shè)計(jì)改革方案，到1987年7月，按照省委、省政府批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案組織全面實(shí)施，到9月底基本告一段落，新的機(jī)構(gòu)開始運(yùn)行。

機(jī)構(gòu)改革前，黃石市共有縣一級黨政機(jī)關(guān)83個，工作人員3414人。黨政職能不分，政企不分，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，效率不高等我國機(jī)構(gòu)中的通病，在這里也得到了充分的反映。

在這次機(jī)構(gòu)改革中，黃石市委、市政府的指導(dǎo)思想可以概括為16個字：轉(zhuǎn)變職能，整體配套，精簡統(tǒng)一，積極穩(wěn)妥。具體做法是：

第一，以職能分解作為機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。黃石市在機(jī)構(gòu)改革前，具體地分析了各專業(yè)局工作的情況，認(rèn)為各專業(yè)局所承擔(dān)的各種任務(wù)大體上可以劃分為5項(xiàng)職能，即黨群管理職能、綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會管理及服務(wù)職能、企業(yè)經(jīng)營職能，行業(yè)管理職能，并發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)職能的工作量依次為25％、15％、15％、12．5％、32．5％。如某局17個科室共57人中，擔(dān)負(fù)黨群管理工作的8個科室共14人，綜合經(jīng)濟(jì)管理工作的2個科室5人，社會管理工作3個科室14人，企業(yè)經(jīng)營管理工作2個科室17人，真正搞行業(yè)管理的只2個科室共7人。通過對職能的分解，不但可以看出某一單位該管什么，不該管什么，而且可以看出其內(nèi)部該設(shè)置些什么職位，不該設(shè)置什么職位。這就為制定機(jī)構(gòu)改革方案奠定了基礎(chǔ)。

第二，緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一環(huán)節(jié)。首先，按照黨政職能分開的原則，市委不再設(shè)置與政府職能重復(fù)的經(jīng)濟(jì)部門。撤銷了市委經(jīng)濟(jì)工作部。而且，企業(yè)黨的工作開始實(shí)行屬地化管理。其次，采取“撤局強(qiáng)委”的方式。通過撤銷主管專業(yè)局，加強(qiáng)委辦的職能，從過去的管理企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袠I(yè)，從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。具體來說，在工交系統(tǒng)，撤銷了化工局，機(jī)械局、冶金公司、建材公司、紡織公司、醫(yī)藥公司，電子公司、一輕局、二輕局，加強(qiáng)了經(jīng)委的綜合管理職能，內(nèi)設(shè)8個行業(yè)管理辦公室，行業(yè)辦是經(jīng)委內(nèi)的一個職能科室，由經(jīng)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，撤銷了農(nóng)辦、農(nóng)林局、水利水產(chǎn)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，成立農(nóng)委，在農(nóng)委內(nèi)設(shè)立農(nóng)林牧、水利水產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、蔬菜等4個行業(yè)辦公室；在財貿(mào)系統(tǒng)，撤銷財辦、商業(yè)局、糧食局、供銷社，成立財政金融委員會，在財委內(nèi)設(shè)立商業(yè)、糧食、合作商業(yè)指導(dǎo)等3個行業(yè)辦公室；在城建系統(tǒng)，撤銷了房地產(chǎn)管理局，合并了園林局與市政局，擴(kuò)大了建委的職能。經(jīng)委、農(nóng)委、財委和建委內(nèi)設(shè)的行業(yè)辦公室都作為各委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要行使行業(yè)管理的職能，而不是直接管理企業(yè)。這樣，政府主管經(jīng)濟(jì)的部門由原來的委、局、公司三級管理，變?yōu)槲?、公司兩級管理，減少了一級管理層次。同時，將產(chǎn)供銷等生產(chǎn)經(jīng)營職能下放給企業(yè)，將綜合經(jīng)濟(jì)管理職能交給綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，初步達(dá)到了簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能的目標(biāo)。

第三，遵循“精簡，統(tǒng)一、效能”的原則，以提高效率為目標(biāo)改革機(jī)構(gòu)?？傮w來看，黃石市這次精簡的幅度是很大的，全市縣一級黨政機(jī)關(guān)由原來的83個減少到43個。其中市委僅設(shè)6個工作部門，市政府設(shè)36個工作部門，人員由3414人減少到2387人，尚空編38名。同時，充實(shí)加強(qiáng)了政府的工商、稅務(wù)、金融等宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)化。黃石市從理順關(guān)系，明確職責(zé)，建立統(tǒng)一的高效的行政組織出發(fā)，撤銷了市科技干部局，其干部調(diào)配職能歸市勞動人事局；市地方志辦公室并入檔案局；市體改辦、市經(jīng)濟(jì)研究中心并入政策研究室；宗教僑務(wù)辦公室并入市政府辦公室；外事辦公室并入外貿(mào)局，保留牌子；旅游局與市委、市政府接待處合署辦公，三塊牌子一套班子。

第四，不但在總的原則上實(shí)行黨政分開，而且還對黨務(wù)機(jī)構(gòu)的精簡下了大的功夫。不但撤銷了市委經(jīng)濟(jì)部門，而且撤銷了市委講師團(tuán)，其業(yè)務(wù)歸到宣傳部；撤銷市委經(jīng)部門，其業(yè)務(wù)歸市紀(jì)委和市檢察院；黨史辦公室劃歸黨委辦公室。

第五，把機(jī)構(gòu)改革同合理安排富余干部結(jié)合起來。黃石市機(jī)構(gòu)改革，富余干部一千多人，其中縣級干部114名。做好這部分干部安置工作，是機(jī)構(gòu)改革的一個大問題。黃石市采取果斷措施，讓一部分充實(shí)到工商、稅務(wù)、銀行、司法等急需加強(qiáng)的部門，一部分改行到了工廠企業(yè)，一部分下到了基層黨政單位。雖然富余干部40％下到了基層，降職使用的也占41％(工資待遇不變)，但是，由于做好了干部的思想政治工作，結(jié)果富余人員的消化還是比較順利。

第六，把機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來，實(shí)行整體配套改革。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）。所以要在完善企業(yè)承包責(zé)任制，進(jìn)行金融體制改革、計(jì)劃管理體制改革和建立生產(chǎn)資料市場過程中來進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。黃石市將稅務(wù)、工商行政管理、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、物價、計(jì)量等部門從政府各委辦中獨(dú)立出來，作為政府的直屬機(jī)構(gòu)。這種配套改革，給政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了前提條件。

第七，準(zhǔn)備充分，步子穩(wěn)妥地進(jìn)行改革。黃石市專門成立了機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各個委辦也成立了機(jī)構(gòu)改革小組，其中又分監(jiān)督小組、審計(jì)小組、人事安排小組、財務(wù)交接小組和辦公室，嚴(yán)格制度，做到了順利過渡；而且始終教育干部轉(zhuǎn)變觀念，服從大局，效果很好。

黃石市機(jī)構(gòu)改革，在突破產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理體制的舊框架上邁出了第一步，在精簡、統(tǒng)一方面，也取得了一定的成就。它適應(yīng)了新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的要求，又促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。方案于7月份出臺后，7至9月雖然持續(xù)高溫，歷史上一般產(chǎn)值是要下降的，但這次卻上升了。

當(dāng)然，這次改革是在新舊體制交替中進(jìn)行的，尤其是在上下都不動的情況下，不可避免地要遇到一些困難，比如如何真正建立完善的行業(yè)管理機(jī)制問題，仍需作進(jìn)一步的探索。[案例思考]

黃石市機(jī)構(gòu)改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)是什么?

[案例分析]

黃石市機(jī)構(gòu)改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)有以下幾條：

第一，機(jī)構(gòu)改革一定要配套進(jìn)行。既要與經(jīng)濟(jì)體制改革配套進(jìn)行，又要與政治體制改革、干部人事制度改革配套進(jìn)行。黃石市機(jī)構(gòu)改革之所以能進(jìn)展順利，重要的一條就是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革不是孤立地進(jìn)行的。經(jīng)濟(jì)體制改革為機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)。比如，企業(yè)普遍推行了承包制，物資市場體系、金融市場體系等已初步形成，使企業(yè)有了較多的自主權(quán)和較好的外部競爭環(huán)境，企業(yè)不愿也可以不讓政府包辦一切，這就為政府轉(zhuǎn)變職能提供了一個良好的外部條件。在干部人事制度改革方面，黃石市制定了一系列規(guī)章制度，使干部能上能下，能進(jìn)能出，這就為富余干部的安排找到了一條途徑。

第二，機(jī)構(gòu)改革一定要以轉(zhuǎn)變職能為關(guān)鍵。職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革只能在原來的圈子里轉(zhuǎn)。黃石市成功之處就在于首先抓住了職能分解這一突破口，找到了現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)職能方面存在的問題，從而為設(shè)計(jì)未來政府職能目標(biāo)打下基礎(chǔ)。黃石市轉(zhuǎn)變職能的具體做法就是“撤局強(qiáng)委”，通過裁撤專業(yè)主管局，加強(qiáng)政府委辦的綜合管理職能，從而真正做到了從直接管理為主到間接管理為主，從微觀控制為主到宏觀調(diào)控為主的職能轉(zhuǎn)變。

第三，精簡、統(tǒng)一、效能的原則是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)。光轉(zhuǎn)變職能，政府機(jī)構(gòu)仍不能達(dá)到科學(xué)化，只有把轉(zhuǎn)變職能與堅(jiān)持精簡、效能、統(tǒng)一原則結(jié)合起來才行。黃石市對機(jī)構(gòu)的裁減幅度是大的，在統(tǒng)一效能方面，該合的合，該撤的撤，該強(qiáng)的強(qiáng)，效果很好。

第四，機(jī)構(gòu)改革一定要慎重穩(wěn)妥，防止出亂子。黃石市的機(jī)構(gòu)改革能順利完成，離不開這一條原則。它們成立了專門的機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革的各個環(huán)節(jié)，看來效果是很好的。同時，市委、市政府強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對干部觀念轉(zhuǎn)化的教育，加強(qiáng)思想政治工作，教育干部樹立全局觀念，不爭權(quán)，不奪利，從而為機(jī)構(gòu)改革的順利開展掃清了思想障礙。案例二：某市農(nóng)林局機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作效率某市農(nóng)林局是歷經(jīng)二分二合后而設(shè)置的一個政府職能部門。到了1986年，該市又將農(nóng)林局，分解為“市農(nóng)林局”、“市農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究推廣中心”(簡稱“市農(nóng)技中心”)、“市畜禽技術(shù)研究推廣中心”(簡稱“市畜禽中心”)這三個單位。其中，“農(nóng)技中心”與“農(nóng)林局”為正縣級，隸屬市農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)，“市畜禽中心”為副縣級，隸屬市農(nóng)林局領(lǐng)導(dǎo)(實(shí)際是一個人、財、物都獨(dú)立的單位)。正是由于“市農(nóng)林局”，“市農(nóng)技中心”、“市禽獸中心”這個三角關(guān)系的存在，從而使該市的農(nóng)、林、牧工作逐漸步人到一個不能自拔的境地。

一是行文關(guān)系不通。因全省各地、市的“農(nóng)技中心”，都是隸屬農(nóng)業(yè)(林業(yè))局領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位，所以，省農(nóng)牧廳歷次下發(fā)的公文只對市農(nóng)林局一家，而不管什么農(nóng)委、農(nóng)技中心，這就給開展正常的工作帶來了許多的不便。1987年12月底，省農(nóng)牧廳下發(fā)了一份“關(guān)于填報食用菌情況的通知”的文件，該文到市農(nóng)林局之后，局長考慮到本局沒有具體的人員去抓這項(xiàng)工作，同時，市農(nóng)技中心設(shè)置有專門的食用菌科室，于是就在公文處理單上簽到“請交市農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)閱示”。但一直到1988年2月份，經(jīng)市農(nóng)委多次協(xié)調(diào)后，才勉強(qiáng)由農(nóng)林局匯總上報省農(nóng)牧廳。

二是業(yè)務(wù)工作不協(xié)調(diào)。在1988年的7月底，原市畜禽中心所轄的市奶牛場，接連幾天就死掉奶牛15頭，該場找到市農(nóng)委匯報此事。市農(nóng)委說，這關(guān)系到業(yè)務(wù)技術(shù)方面的問題，請與市畜禽中心聯(lián)系，讓他們負(fù)責(zé)處理。等到了畜禽中心，該中心說：我們隸屬市農(nóng)林局管，你們讓農(nóng)林局通知我們，我們再去。等到了農(nóng)林局，農(nóng)林局說：我局的農(nóng)牧科是個空架子，總共才兩個人，并且都是搞農(nóng)業(yè)的；畜禽中心名義上歸我們領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上已是一個人、財、物全部獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，級別又和我們差不多，我們怎么能安排得了他們呢?后來經(jīng)過再三的要求，農(nóng)林局才勉強(qiáng)找到畜禽中心，等說明原由后，市畜禽中心就說：奶牛場直屬領(lǐng)導(dǎo)是市農(nóng)委，你們真是多管閑事。為此，農(nóng)林局的同志感到非常難堪。最后還是通過市農(nóng)委、市農(nóng)林局、市畜禽中心三家共同協(xié)商后，才達(dá)成了解決問題的協(xié)議。

[案例思考]

機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作效率是什么關(guān)系?某市將農(nóng)林局一分為后為什么出現(xiàn)效率滑坡?機(jī)構(gòu)設(shè)置怎樣才算合理?

[案例分析]機(jī)構(gòu)的多少與效率的高低到底是什么關(guān)系?是正比還是反比?這個問題似乎很難簡單地予以回答。但機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理程度與工作效率的高低卻有直接的關(guān)系。機(jī)構(gòu)設(shè)置得合理，則工作效率高，反之則低，這恐怕是一條難以推翻的鐵的規(guī)律。

從“機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作效率”這個案例來看，某市將歷經(jīng)二分二合后設(shè)置的市農(nóng)林局一分為三，變成“市農(nóng)林局”、“市農(nóng)技中心”、“市畜禽中心”等三個機(jī)構(gòu)，從表面上看，這種做法使管理職能分解得更細(xì)了，各部門的管理相應(yīng)來說也更專了，因而其工作效率似乎也應(yīng)更高一些。但結(jié)果適得其反，市農(nóng)林局一分為三，并沒有帶來效率的增長，卻帶來了“行文關(guān)系不通”和“業(yè)務(wù)工作不協(xié)調(diào)”，致使“該市的農(nóng)林牧工作逐漸步入一個不能自拔的境地”。為什么會出現(xiàn)這種局面呢?從根本上看，恐怕還是由于該市把農(nóng)林局一分為三本身是不合理的。因?yàn)?，原來該市管農(nóng)、林、牧的只有一家，管理職能綜合，其內(nèi)部關(guān)系則相對單一，因而也好協(xié)調(diào)。而現(xiàn)在將其分為三家，且隸屬關(guān)系不一，隨著職能的分解，其內(nèi)部關(guān)系變成了外部關(guān)系，因而協(xié)調(diào)起來也相應(yīng)困難一些，效率也隨之滑坡了。

那么，是否可以從這個案例得出結(jié)論說職能越綜合，機(jī)構(gòu)越少則效率越高呢?不行。假如我們把這個案例與“分分合合幾時休”作一對照，我們會發(fā)現(xiàn)這兩個案例所表現(xiàn)出來的結(jié)果是沖突的。這就告訴我們，效率的高低，不在于機(jī)構(gòu)多少，而在于機(jī)構(gòu)設(shè)置得合理與否。要想有較高的工作效率，必須有較合理的機(jī)構(gòu)，而合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循“功能決定構(gòu)造”的原則。就“機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作效率”和“分分合合幾時休”這兩個案例來說，如果農(nóng)、林、牧的功能是一樣的，那么它們的管理機(jī)構(gòu)就只能是一個構(gòu)造；如果防治與醫(yī)療的功能是不一樣的，那么他們的管理機(jī)構(gòu)就不能是一個構(gòu)造。

將上述觀點(diǎn)推而廣之，我們似乎不難發(fā)現(xiàn)，我國機(jī)構(gòu)改革之所以不能跳出“分分合合”、“精簡——膨脹”的怪圈，其根本原因是我們沒有明確分析各類管理機(jī)構(gòu)的功能，因而，也就難以設(shè)計(jì)與其相應(yīng)的合理構(gòu)造之所致。從上述材料中得出，我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革,同時也對變革機(jī)構(gòu)的干部進(jìn)行教育，使其轉(zhuǎn)變觀念。合理確定行政改革權(quán)的歸屬是行政改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。要解決好這一問題，必須處理好黨政關(guān)系，使黨對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)依法、合理的進(jìn)行；必須處理好立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)要制定法律來規(guī)范、確定行政機(jī)關(guān)的行政改革權(quán)，行政自由裁量權(quán)也應(yīng)以法律加以規(guī)范；必須處理好中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，明確各自的行政改革權(quán)限和共享權(quán)限。具體來說：

（一）要解決以黨代政、黨支配行政改革權(quán)的問題黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種憲法和法律關(guān)系。鄧小平同志曾經(jīng)指出，法律范圍內(nèi)的問題應(yīng)當(dāng)由國家和政府管，由黨管不合適，黨干預(yù)太多，不利于在全國人民中樹立法制觀念。江澤民同志也指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”具體到行政改革權(quán)來講，一方面由于各級黨組織不具備行政主體資格，因此不應(yīng)在行政改革中包辦憲法和法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定的事務(wù)。另一方面，由于行政機(jī)關(guān)不是黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，黨不應(yīng)強(qiáng)行干預(yù)行政改革中的一些具體事項(xiàng)。正確處理黨政在行政改革權(quán)上的關(guān)系的方法應(yīng)該是：一方面，確保黨的方針、政策的重要地位，因?yàn)?，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，它對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)是通過其方針、政策來實(shí)現(xiàn)的；另一方面，黨對行政改革的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)依靠法律來進(jìn)行，因?yàn)榉杀日吒?guī)范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和實(shí)施，同國家權(quán)力直接聯(lián)系。

（二）行政改革權(quán)的劃分應(yīng)該堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)依法確定的原則適當(dāng)兼顧行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)“我們現(xiàn)在面臨的問題似乎更多的是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定組織、編制、結(jié)構(gòu)、聘任公務(wù)人員、配置行政權(quán)力等方面的無序狀態(tài)”。歷次改革中，行政部門往往未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權(quán)沒有依法設(shè)置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來建立秩序、減少混亂。法治原則所內(nèi)蘊(yùn)的人民主權(quán)即民主主義理念“要求一切國家機(jī)關(guān)的組織或活動必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會喪失合法存在的理由”。在我國，人民授權(quán)是通過人民代表大會制定憲法或法律來進(jìn)行的。因此，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)必須主要由憲法和法律明確授予，并在其保障下實(shí)施，而不能以改革的革命性和行政的高效性為借口抹殺法律的權(quán)威性。行政管理體制改革是一個逐步深化的過程，不可能一蹴而就，有些問題只能逐步解決；同時隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的深化，也會產(chǎn)生許多新的問題，需要通過進(jìn)一步的行政管理體制改革來解決。因此，行政管理體制改革是一個階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的進(jìn)程，需要不斷研究新情況、解決新問題。

１、政府職能轉(zhuǎn)變不到位。經(jīng)過歷次行政管理體制改革，政府職能發(fā)生了很大變化，但尚未完全轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。一方面，經(jīng)濟(jì)職能尚不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，管了很多不該管也管不好的事，行政審批事項(xiàng)仍然過多。在行政許可法實(shí)施后，雖然清理減少了很多行政審批事項(xiàng)，但由于行政管理的某種慣性，加之多年形成的部門和行業(yè)利益，不必要的行政審批和變相的行政審批仍大量存在，應(yīng)當(dāng)退出的領(lǐng)域還未完全退出。在一些地方和部門，政府仍然在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮主要作用，加之生產(chǎn)要素市場發(fā)育不充分，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用還難以充分發(fā)揮。另一方面，政府的社會管理和公共服務(wù)職能還需進(jìn)一步加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)快速增長與社會的深刻變化，造成了社會公共需求的快速增長。特別是當(dāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化、社會矛盾多發(fā)之時，政府的公共服務(wù)職能就顯得更為重要。如果職能轉(zhuǎn)變不到位，就難以解決經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的許多新問題，因此，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵。

２、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，層級過多,部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力。1988年以后的幾次行政管理體制改革，在精簡機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力等方面取得了一定成效，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、運(yùn)行方式方面還存在一些問題。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，各級政府設(shè)置部門往往延續(xù)了“上下對口”的習(xí)慣做法，職能部門在服從本級政府的同時還要接受上級部門的指導(dǎo)，造成各級政府部門重復(fù)設(shè)置、機(jī)構(gòu)臃腫?；鶎有姓芾眢w制就很典型，縣鄉(xiāng)政府為了完成上級政府制定的各項(xiàng)“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，不得不設(shè)立機(jī)構(gòu)和增加人員，在編制不足的情況下，又設(shè)置了許多臨時機(jī)構(gòu)，安排了一些臨時人員，造成機(jī)構(gòu)與人員超編。在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員不斷增加，維持運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用和人員工資也隨之增加，造成鄉(xiāng)級財政支出的不斷擴(kuò)大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債率的不斷提高。從層級關(guān)系來看，歷次機(jī)構(gòu)改革都是從組織設(shè)置的橫向劃分方面著手，從規(guī)模上控制政府機(jī)構(gòu)的膨脹與人員的增加，但在縱向分層的問題上甚少涉及。按照憲法第30條的規(guī)定，除較大市和自治州外，地方行政層級一般為省、縣、鄉(xiāng)三級。但隨著行政公署（地區(qū)）改市的增加，有些地方出現(xiàn)了市轄縣、市轄市等情形，地方行政層級實(shí)際上成為四級。層級過多容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，信息不暢，效率低下，行政成本過高。

從機(jī)構(gòu)職責(zé)看，由于政府內(nèi)部職能劃分不清，有關(guān)職責(zé)權(quán)限劃分的規(guī)定缺乏法律效力，加之部門起草立法的影響，導(dǎo)致對有些行政事務(wù)多頭管理、重復(fù)交叉執(zhí)法，權(quán)力與利益掛鉤，甚至不同部門權(quán)力交叉或者重疊，發(fā)生矛盾后難以協(xié)調(diào)；或者互相推諉扯皮，造成“管理真空”，權(quán)力與責(zé)任脫鉤。

３、中央與地方的關(guān)系還需進(jìn)一步理順。在某些方面，既存在中央權(quán)威和統(tǒng)一性不夠，中央宏觀政策在有些地方實(shí)施受阻，地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重的問題，也存在向地方下放權(quán)力不夠，發(fā)揮地方自主性和積極性不夠的問題；各級政府的事權(quán)、財權(quán)和責(zé)任仍然存在不匹配的問題；運(yùn)用法律手段調(diào)整中央與地方關(guān)系還不夠，制度化規(guī)范化水平較低，難以保證必要的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。

４、行政管理體制改革與行政法制建設(shè)不相適應(yīng)。長期以來，我們習(xí)慣于運(yùn)用行政手段管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，導(dǎo)致行政管理體制改革的過程和結(jié)果缺乏法律保障。例如，機(jī)構(gòu)改革減而復(fù)增，陷入“精簡——膨脹”循環(huán)的主要原因，就是缺乏法律規(guī)范和保障。從世界各國解決機(jī)構(gòu)編制膨脹的主要手段來看，一個是財政手段，另一個是法律手段，但主要是法律手段，而且財政手段最終也是要通過法律才能起到硬約束作用。除憲法的概括性規(guī)定外，目前我國既沒有上升為法律的統(tǒng)一行政組織和編制法，也缺乏各個部門的行政組織和編制法，更沒有推進(jìn)改革的相關(guān)法律。現(xiàn)有的個別法規(guī)和政策性文件，如國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和各級地方人民政府組織法等，對組織機(jī)構(gòu)、職能、編制、權(quán)限、中央與地方的關(guān)系、財政保障機(jī)制等也沒有明確的規(guī)定，缺乏詳細(xì)的責(zé)任條款。彈性過大的條文表述和國家法律、法規(guī)與地方法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)，也增加了實(shí)施中的矛盾。六、行政管理體制改革的必要性和緊迫性經(jīng)過20多年的改革，政府職能得到轉(zhuǎn)變，政企分開不斷推進(jìn)，機(jī)構(gòu)和人員得到精簡，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。應(yīng)該說，現(xiàn)行的行政管理體制基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，也符合我國國情。在改革過程中，我們積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，從中也得到一些啟示：

第一，行政管理體制改革必須從我國國情出發(fā)，有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于提高行政效率，有利于保證政府充分發(fā)揮在改革發(fā)展穩(wěn)定中的作用。行政管理體制改革是各項(xiàng)改革工作的連接點(diǎn)和交匯點(diǎn)，具有舉足輕重的作用，必然觸及深層次問題和矛盾，觸及錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整。以往歷次改革之所以能夠順利推進(jìn)并取得成果，關(guān)鍵在于堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)改革措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署采取的，而且注重提高行政管理效率，保證了政府在改革發(fā)展穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用。因此，我們必須立足于我國實(shí)際，認(rèn)識我國所處的發(fā)展階段和面臨的實(shí)際問題與矛盾，認(rèn)識我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會特點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)調(diào)為我所用，不能照抄照搬。

第二，行政管理體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求?？v觀我國行政管理體制改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)，行政管理體制改革的任務(wù)往往是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度提出的，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求是行政管理體制改革的出發(fā)點(diǎn)和主要動力。例如，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，曾經(jīng)按行業(yè)設(shè)立了多個部委，僅是機(jī)械工業(yè)部就曾設(shè)過七個，導(dǎo)致了多個中直企業(yè)或部屬企業(yè)的產(chǎn)生，形成了嚴(yán)重的“條塊分割”問題。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)行業(yè)管理部門進(jìn)行了調(diào)整，以更好地解決政府與企業(yè)、政府與市場之間的矛盾。

第三，行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能單兵突進(jìn)。行政管理體制關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，改革行政管理體制有著牽一發(fā)而動全身的作用。行政管理體制與政治、經(jīng)濟(jì)、社會之間存在復(fù)雜而又密切的關(guān)系，因此，不僅要調(diào)整好行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能，還需統(tǒng)籌公共部門和事業(yè)單位的改革，處理好政企關(guān)系、政事關(guān)系，同時更要重視政府職能準(zhǔn)確定位和切實(shí)轉(zhuǎn)變的問題。

第四，行政管理體制改革需要科學(xué)化、法治化。由于改革大多都是政府自身由上而下進(jìn)行的，政府既是改革的執(zhí)行者和推動者，又是改革的直接對象，角色沖突也在一定意義上阻礙改革的深入。特別是改革涉及到權(quán)力與利益格局的重新調(diào)整，增加了行政管理體制改革的難度。加之改革的政策性較強(qiáng)，因而需要科學(xué)論證，提高法治化程度。

七、對我國當(dāng)前行政組織變革前景進(jìn)行展望

以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，以實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國的“中國夢”為奮斗目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要加快政府職能轉(zhuǎn)變，繼續(xù)完善行政管理體制，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這充分反映了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。其中“政治改革是治本，行政改革是治標(biāo)。只有通過政治改革來強(qiáng)化、優(yōu)化對政府的監(jiān)督制約，才能較好地保證行政改革和經(jīng)濟(jì)改革的既定目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。”（注：李峻登：《中國政治發(fā)展：行政改革與政治改革地位之權(quán)重》，《行政論壇》，1995年第2期。）行政管理體制的改革和法律制度的完善，是堅(jiān)持依法治國基本方略、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的客觀要求。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家作為基本治國方略已載入我國憲法。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分。全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，就是要用法律手段推動改革進(jìn)程，用法律形式固定改革成果，最終為建立現(xiàn)代行政管理體系和組織變革模式提供法制保障。

行政管理體制的改革和法律制度的完善，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)