關(guān)于中低收入階層住房問題的思考

關(guān)于中低收入階層住房問題的思考

中低收入階層從人數(shù)及家庭數(shù)看都占城鎮(zhèn)居民的絕大部分，解決中低收入階層的住房問題應(yīng)是構(gòu)建住房供應(yīng)體系的基本出發(fā)點(diǎn)。一體制轉(zhuǎn)軌與住房供應(yīng)體系的調(diào)整1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號），決定從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。這標(biāo)志著中國已實行近四十年的住房實物分配體制將退出歷史舞臺，住房體制將從此走向貨幣化分配、商品化流通的新的運(yùn)行軌道。23號文對中低收入階層的住房承受能力給予了高度重視，為了平穩(wěn)地實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌，明確住房供應(yīng)體系改革的方向，提倡高收入家庭購買商品房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，低收入家庭確有困難的可以申請承租政府或單位提供的廉租住房。就是說，要建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。然而，一段時間內(nèi)住房供應(yīng)體系中主體地位的經(jīng)濟(jì)適用房，從其設(shè)計之初就具有先天不足，存在諸多弊端。理論界對經(jīng)濟(jì)適用房制度也一直存在爭論。[1]主要問題有：第一，定位不明確，受益者范圍過寬。以北京市為例，當(dāng)初設(shè)想經(jīng)濟(jì)適用住房的銷售對象為年收入為0.5萬～6萬元的家庭，其上限明顯過高，完全可以納入商品房的供給范圍，而下限則過低，實際上他們承擔(dān)不起購買經(jīng)濟(jì)適用住房。這樣，即使各方嚴(yán)格把握經(jīng)濟(jì)適用住房的購買資格，財政補(bǔ)貼也將部分地落到收入較高者（即年收入接近6萬元者）身上，降低了稀缺補(bǔ)貼資源的使用效率，不符合最初的政策目標(biāo)。第二，對商品房市場而言，經(jīng)濟(jì)適用住房的財政補(bǔ)貼導(dǎo)致了“擠出效應(yīng)”，不利于商品房市場的健康發(fā)展。第三，調(diào)控成本高。為了使政策優(yōu)惠能落實到中低收入階層身上，就需要將政策監(jiān)控的范圍擴(kuò)大到審查承建商資信、鑒別居民收入層次、監(jiān)督流通和分配等方面。[2]第四，作為一種過渡性安排，它與改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)有所矛盾。按照最初的收入水平劃分，商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房覆蓋的人口范圍分別約是15%、80%和5%而如果將80%的中低收入者和5%的最低收入者都納入社會保障范圍，無疑與商品化、社會化的改革目標(biāo)存在矛盾。另外，如把80%以上的住房建設(shè)用地納入劃撥軌道，也有悖于土地使用制度改革方向。2003年國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)［2003］18號文）中明確了住房供應(yīng)體系的調(diào)整思路，為經(jīng)濟(jì)適用房政策的調(diào)整創(chuàng)造了條件。18號文件強(qiáng)調(diào)“各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。從這里可以看出，中央政府對住房供應(yīng)體系的政策思路和指導(dǎo)思想都有了重大轉(zhuǎn)變，不再將經(jīng)濟(jì)適用房視為住房的供應(yīng)主體，普通商品房成為住房供應(yīng)的主體，讓市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性的資源配置作用。18號文件仍要求加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理，但卻是把它作為一種社會保障措施而強(qiáng)調(diào)的，指出經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，并且將決策權(quán)授給了地方，具體辦法由市（縣）人民政府制定。二房地產(chǎn)市場的有效性問題逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房意味著主要依靠市場解決中低收入者的住房問題。那么，中國目前的房地產(chǎn)市場在滿足中低收入者的住房需求方面其有效性如何呢？1.房價收入比與居民承受能力房價收入比指標(biāo)是衡量居民對于住房承受能力的首選指標(biāo)。該指標(biāo)由聯(lián)合國人居中心設(shè)計，其定義是每套住房的自由市場價格的中位數(shù)與家庭年收入的中位數(shù)之比。雖然這個指標(biāo)比較粗糙，但在進(jìn)行國際比較時，卻是測度購房能力進(jìn)而測度人居可持續(xù)性的一個不可替代的指標(biāo)。聯(lián)合國人居委員會把它和另外9個指標(biāo)作為衡量城市與人居發(fā)展的10大關(guān)鍵指標(biāo)，并且在組織交流和促進(jìn)協(xié)作時要求各成員國選取數(shù)個城市收集數(shù)據(jù)，以測度在實現(xiàn)全球居住戰(zhàn)略目標(biāo)方面的進(jìn)展情況。1992年，人居中心與世界銀行在聯(lián)合進(jìn)行的住房部門績效指標(biāo)項目研究中選擇了53個國家（每個國家選擇一個城市）進(jìn)行比較，提出房價收入比在4～6倍間較符合城市居民承受能力的觀點(diǎn)[3]。其后不久，世界銀行專家AndrewHamer來華進(jìn)行房改研究時，介紹了這個指標(biāo)及他們認(rèn)為“比較理想”的比例，從此4～6倍的標(biāo)準(zhǔn)為中國各界普遍采用。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，中國城市的房價水平明顯偏高。城鎮(zhèn)居民對于房地產(chǎn)市場的普遍反映是房價太高、上漲速度過快，超過了他們的承受能力，理論界對此也有著高度的共識。2002年中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心曾對北京、上海、廣州等35個大中城市的房地產(chǎn)市場情況作過一項調(diào)查，結(jié)果表明，各大城市房價收入比水平普遍偏高，最高的沈陽達(dá)13.7倍，北京市房價高達(dá)12.4倍，上海、深圳稍低，但也接近10倍，最低的寧波市房價收入比為5.9倍。近期由國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所、清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所、搜房研究院共同進(jìn)行的一項研究表明，中國自20世紀(jì)90年代初房地產(chǎn)市場形成以來，全國住宅價格走勢基本正常，房價收入比穩(wěn)步下降，從1990年的平均13.12%下降到2003年的8.42%。其中，北京2003年的房價收入比為10.35%。該研究認(rèn)為房價收入比的持續(xù)下降，說明居民購房能力大大增強(qiáng)。但盡管如此，仍不可否認(rèn)8.42倍是比較高的房價收入比水平，如果考慮到近幾年經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模比較大的事實，那么更有理由懷疑與經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)相補(bǔ)的商品房市場在解決中低收入者住房問題上的有效性。然而，也有人質(zhì)疑4～6倍標(biāo)準(zhǔn)的合理性。其實，據(jù)聯(lián)合國公布的資料，不同國家房價收入比的離散程度相當(dāng)大。人居中心1998年對96個國家的統(tǒng)計結(jié)果表明，這些國家的房價收入比差別極大，區(qū)間為0.8～30倍，平均值為8.4倍，中位數(shù)為6.4倍。同年與北京家庭收入水平相當(dāng)?shù)?2個國家的房價收入比為2～20倍，平均值和中位數(shù)分別為9倍和8.1倍。以此衡量，目前以北京、上海等為代表的大城市及全國城市的平均房價收入比水平大體相當(dāng)于這些國家的平均數(shù)及中位數(shù)。因此，并不能斷言中國的房地產(chǎn)市場在其有效性上存在明顯的缺陷。2.住房需求層次與市場重點(diǎn)轉(zhuǎn)移作為高值投資品的住房，在任何一個國家都需要居民多年的收入才支付得起。如同前些年的家電產(chǎn)品有一個從高收入者到中低收入者的普及過程一樣，住房商品同樣要有這樣一個過程，而且這個過程必然會更長。在這個過程的初始階段，購房者只能是收入較高的群體，其所需要的住房在面積、功能、質(zhì)量、區(qū)位環(huán)境上要求也較高，因而其價值也較大。中國自1998年實行住房體制轉(zhuǎn)軌以來，首先進(jìn)入房地產(chǎn)市場購房的也主要是收入較高的群體。這樣，以城市全體居民的平均收入來衡量房價收入比如果不高一些反倒奇怪了。只有當(dāng)這個群體的需要基本飽和以后，市場才會進(jìn)一步重新定位，逐步瞄準(zhǔn)中下收入群體的中低檔住房需求。最近的一項獨(dú)立研究表明，2003年全國購買自有住房的居民實際房價與收入比僅為3.1倍，完全在可承受范圍內(nèi)。如果這一結(jié)論與實事相差不太大，那么，我們確有必要換個角度觀察房價收入比這個問題。如果確認(rèn)住房市場需求是分層次的，那么除非在短期內(nèi)造成一種各個層次上都普遍供求平衡或供略大于求的局面，需求的滿足就只能是分次序的。但是，這種多層次供求普遍平衡的局面是不可能實現(xiàn)的。我們基本可以確認(rèn)，本輪房地產(chǎn)投資過熱在很大的程度上是由需求拉動的，而這種需求還只是較高收入者的需求，就已經(jīng)較為明顯地造成了鋼材、水泥、電解鋁等房地產(chǎn)原材料投入供給的緊張，并進(jìn)而導(dǎo)致了全局性的煤、電、油、運(yùn)等基礎(chǔ)供應(yīng)的緊張。顯然，從經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行結(jié)構(gòu)平衡約束看，不能也無法形成一種各層次住房市場同時滿足的局面。而在逐步滿足了高收入層的住房需求后再逐步滿足中低收入層的需求，將是一種自然的演進(jìn)過程。如果說前幾年這種變化尚不明顯的話，那主要是因為條件還不具備，并不表明房地產(chǎn)市場的無效。3.空置與結(jié)構(gòu)性矛盾空置率在國際上是一個標(biāo)準(zhǔn)概念，指未租售出的房屋與全部存量住房面積之比，它不同于國內(nèi)所使用的同一術(shù)語。按照國家統(tǒng)計局的口徑，中國的空置率定義是在考察時點(diǎn)上累計未售出的商品房與前三年竣工的商品房面積之比，這與國際通用的空置率指標(biāo)其實不可比。這種口徑上的混亂造成了認(rèn)識上的困難，以至于人們從不同消息來源看到的“空置率”指標(biāo)差異懸殊，不能辨別其準(zhǔn)確的含義。國家統(tǒng)計局的有關(guān)數(shù)據(jù)表明：在投資規(guī)模不斷增長的同時，中國商品房的銷售率也在穩(wěn)步上漲。2003年全國商品房銷售率為82%。其中商品住宅銷售率達(dá)89%。考慮到竣工面積中有不可出售的部分，這種銷售率水平其實很少能積累下空置問題。在大家公認(rèn)房地產(chǎn)泡沫比較嚴(yán)重的上海市，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示過去5年商品房屋銷售率分別是90.5%、94.8%、100.3%、99.3%和94.9%，從而大大降低了房屋的空置率。2004年1～9月份，全國商品房銷售面積增長同比增長19.3%，而竣工面積只增長9.5%。截至8月末全國商品房空置面積為9695萬平方米，同比下降了0.8%，這表明人們擔(dān)心的商品房空置問題正在減輕。如同商業(yè)界難以確定合理庫存標(biāo)準(zhǔn)一樣，人們也難以確定商品房的合理空置量，只能通過經(jīng)驗判斷。實際上，決定空置面積水平的因素很多，其中許多并不乏合理成分。首先，一定量的空置如同商品庫存，是維持市場供應(yīng)不間斷的條件。其次，空置量受商品房銷售方式的影響。如果供應(yīng)嚴(yán)重缺乏因而商品房采取預(yù)售的方式，就不容易形成空置；但如果供求矛盾緩解并且通過制度安排限制期房銷售、采取現(xiàn)房銷售的方式，空置量的增加將不可避免。再次，空置量的多少從微觀上受開發(fā)商決策的影響，低水平的決策將會導(dǎo)致空置的增加，降低經(jīng)營效率。當(dāng)我們談到高檔商品房空置面積增加而中低檔商品房供應(yīng)不足時，其實是在批評開發(fā)商的不合理決策。但實際上，作為決策利益與風(fēng)險的承擔(dān)者，開發(fā)商有著比任何人都強(qiáng)烈的避免空置的動機(jī)。一定量高檔商品房的空置是促成市場重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和實現(xiàn)市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本和條件。例如，在北京郊區(qū)，已開始出現(xiàn)每平方米3000多元的普通商品房，這種個別案例及全局統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的空置面積降低，都意味著住房市場正在結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向上發(fā)展。4.可支配收入動態(tài)增長與房價可支配收入的動態(tài)增長狀況是認(rèn)識房地產(chǎn)市場運(yùn)行是否健康的重要依據(jù)。如果房價上漲快于可支配收入增長，表面繁榮的房地產(chǎn)市場就缺少可靠的持續(xù)的購買力支持，房價自然不會在高價上維持長久。但現(xiàn)實情況是，1998～2003年商品住宅售價的年增長率為3.5%，同期城鎮(zhèn)居民的年收入增長率為10.7%，幾乎是房價上漲速度的3倍，表明迄今為止的房地產(chǎn)繁榮具有可支配收入增長的支撐。從圖1可以看出，1997年商品房售價漲幅高于人均可支配收入增長及GDP增長，因而是不可持續(xù)的。1998年與2000年經(jīng)濟(jì)增長高于收入增長，而收入增長又高于房價上漲，因而是可持續(xù)的。除這幾個年份外，1999年、2001～2004年連續(xù)四年，收入增長高于房價上漲，從這方面看是可持續(xù)的，但令人擔(dān)憂的是，收入的增長同時又高于經(jīng)濟(jì)的增長，這種狀況不可長期持續(xù)，因而我們有理由對目前房地產(chǎn)市場繁榮的可持續(xù)性抱有疑慮。更令人擔(dān)心的是，在人均可支配收入連續(xù)多年過快增長的情況下，城鎮(zhèn)居民會不會對未來的收入前景過于樂觀？最近幾年購房者的購房決策是不是以這種前景預(yù)期為基礎(chǔ)的？如果答案是肯定的，我們就無論如何不能否認(rèn)有一定的泡沫存在。圖1房價、人均可支配收入與GDP三關(guān)于中低收入階層住房問題的政策思路1.小康住房目標(biāo)應(yīng)是長期堅持的方向古代詩人杜甫在他的《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中寫出了“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動安如山！”的詩句，千百年來，這進(jìn)入新世紀(jì)前后，中國提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，而按小康社會的要求，住房目標(biāo)應(yīng)達(dá)至“戶均一套、人均一間、設(shè)施配套、功能齊全”的標(biāo)準(zhǔn)，我們必須牢記并且全力實現(xiàn)這一目標(biāo)。2.實現(xiàn)小康住房目標(biāo)是一項經(jīng)過長期努力才能完成的任務(wù)“人人都有合適的住房”也好，“戶均一套、人均一間、設(shè)施配套、功能齊全”的小康住房目標(biāo)也好，都應(yīng)是相對長期的目標(biāo)，就是說是要經(jīng)過20～30年的長期努力而逐步實現(xiàn)的。寄希望于現(xiàn)在使大多數(shù)人購買得起商品房，是不現(xiàn)實的。中國目前城鎮(zhèn)人均住房面積已超過23平方米，初步滿足了溫飽水平的住房需求，進(jìn)一步實現(xiàn)小康目標(biāo)，不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，不能不考慮經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的內(nèi)在要求和強(qiáng)制約束。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約看，雖然中國人均GDP已超過1000美元，進(jìn)入了房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的階段，但這并不意味著房價能降到家家都能買得起住房的水平。當(dāng)政府決定實行住房分配貨幣化和供給市場化時，制定的標(biāo)準(zhǔn)是：當(dāng)?shù)匾惶捉ㄖ娣e為60平方米的經(jīng)濟(jì)適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比在4倍以上，且財政或單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼的地區(qū)，可以對無房和住房未達(dá)標(biāo)職工實行住房補(bǔ)貼。這里粗略估計一下這種標(biāo)準(zhǔn)與市場房價的差別。如果按經(jīng)濟(jì)適用住房比商品房價格低1/3估算，按照目前的城鎮(zhèn)人均住房水平一個三口之家購新房80平方米仍不算要求太高，那么，商品房價高出50%，房屋面積多出1/3，二者共同作用使總房價比上述標(biāo)準(zhǔn)高出一倍，相應(yīng)會使房價收入比提高到8倍。換句話說，住房補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)實際上相當(dāng)于目前8倍的房價收入比，因此，目前各城市8.42倍的平均房價收入實際上是可以接受的。另外，追求每個家庭都擁有自己的住房是否恰當(dāng)也尚待研究。從表1中可見，歐盟國家社會出租房在全部住房中的比例整體來說比較高，達(dá)18%左右，表明受益者范圍比較大。雖然人均GDP達(dá)到了2萬美元以上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但住房自有率卻只有56%，比我國目前還低得多。因此，是否一定要追求“居者有其屋”的目標(biāo)就值得進(jìn)一步研究，而“人人都有合適的住房”則可能是更恰當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)。表1部分歐盟國家人均GDP和住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)（1995年）3.保持房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展，是解決中低收入者住房問題的重要保證宏觀領(lǐng)域加強(qiáng)調(diào)控，必須確保房地產(chǎn)市場的快速穩(wěn)定發(fā)展，避免因劇烈波動而產(chǎn)生重大負(fù)面影響。筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控主要應(yīng)基于兩個方面的考慮：一是投資增長的速度；二是各行業(yè)、各環(huán)節(jié)的比例關(guān)系。前者解決大的波動問題，后者解決產(chǎn)業(yè)部門的投入產(chǎn)出比例協(xié)調(diào)問題。圖21980～2004年全國固定資產(chǎn)投資占GDP比重圖2中可以看出，在1992～1993年的房地產(chǎn)投資過熱中，投資率也沒有達(dá)到38%的水平。按照計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)驗，固定資產(chǎn)投資超過國民收入的35%就會出現(xiàn)嚴(yán)重的投資過熱。2001年投資率達(dá)38.24%，開始超過1993年的最高水平，以后更是加速上漲，2003年上升到47.39%，2004年在中央的宏觀調(diào)控下，1～9月投資率上升速度雖然有所減緩，但仍創(chuàng)出了48.33%的新高。這標(biāo)明控制投資增長的任務(wù)仍舊非常迫切，形勢仍然非常嚴(yán)峻。投資率過高意味著經(jīng)濟(jì)過熱，必須認(rèn)真加以治理。由于目前房地產(chǎn)投資已占到固定資產(chǎn)投資的18%以上，并且對上游產(chǎn)品有極強(qiáng)的拉動作用，所以壓縮房地產(chǎn)投資有著充分的理由，也是宏觀調(diào)控的應(yīng)有之舉。各個部門的比例結(jié)構(gòu)問題，例如鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的需求過大以及煤、電、油、運(yùn)等基礎(chǔ)產(chǎn)品供應(yīng)的全面緊張，無疑是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要約束，國家發(fā)改委對此高度重視，其所主導(dǎo)的調(diào)控和治理也是有充分理由的。但前一段在調(diào)整壓力大的條件下所采取的大體是一刀切的做法，對于不同的投資項目并沒有進(jìn)行細(xì)致的區(qū)別。隨著投資增幅的逐步回落和結(jié)構(gòu)矛盾的逐步緩解，在下一步的宏觀調(diào)控中有必要區(qū)別不同性質(zhì)的建設(shè)項目，嚴(yán)格控制由地方政府主導(dǎo)的商廈、寫字樓、商業(yè)步行街、大廣場等建設(shè)項目。但對于企業(yè)主導(dǎo)的面向城市居民的商品房建設(shè)，則應(yīng)盡早放松控制并轉(zhuǎn)向鼓勵。4.從產(chǎn)業(yè)政策與市場政策看，應(yīng)從多方面探索進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)政策的績效筆者認(rèn)為，近期應(yīng)特別重視以下幾個方面。（1）探討住房供應(yīng)體系重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)適用住房向普通商品住房轉(zhuǎn)變的具體方式。要突出經(jīng)濟(jì)適用房的社會保障性，房價收入比特別高的地區(qū)仍可以安排經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，但應(yīng)研究建設(shè)規(guī)模，其覆蓋人口的比例按照社會保障的要求看不宜過高。應(yīng)嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)適用房的設(shè)計面積，使經(jīng)濟(jì)適用住房的人均建筑面積不高于當(dāng)期同地區(qū)人均住房面積水平，這樣可以有效減少高收入者的搭車與尋租機(jī)會。（2）普通商品住房應(yīng)該按照市場機(jī)制要求運(yùn)作，在土地使用、資金來源、銷售管理上是否需要政府干預(yù)以及如何干預(yù)，其職責(zé)權(quán)限在地方政府。各地應(yīng)加強(qiáng)對于普通商品房建設(shè)、供應(yīng)和管理的探索實踐。例如，盡管價格管制有悖于市場運(yùn)行的要求，但也有必要探索實踐其是否可行。二戰(zhàn)之后多數(shù)歐洲國家都曾采取過不同程度的價格管制方式，而且是在總體住房水平