第一章公共事業(yè)管理概論

現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論第一章公共事業(yè)管理概論第一章公共事業(yè)管理概論P(yáng)AGE22PAGE21第一章公共事業(yè)管理概論【本章提要】本章介紹了現(xiàn)代公共事業(yè)管理的基本知識(shí)。主要包括公共事業(yè)、公共事業(yè)管理的概念，公共事業(yè)管理的主體，公共事業(yè)管理的計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能，公共事業(yè)管理環(huán)境，以及公共事業(yè)管理與其他管理活動(dòng)的區(qū)別和聯(lián)系。公共事業(yè)是指主要由社會(huì)公共組織提供，為所有社會(huì)成員或絕大多數(shù)社會(huì)成員服務(wù)，以滿足社會(huì)公共需要，構(gòu)成人們共同生產(chǎn)生活條件的社會(huì)事務(wù)。而公共事業(yè)管理是指在一定環(huán)境和條件下，以政府為核心的公共組織動(dòng)員和運(yùn)用有效資源，采用計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等方式，對(duì)有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，以滿足社會(huì)公共需要，維護(hù)社會(huì)共同利益的活動(dòng)?！颈菊玛P(guān)鍵詞】公共事業(yè) 公共事業(yè)管理 非政府組織非營(yíng)利組織 第三部門公民社會(huì)公共事業(yè)管理的自然環(huán)境公共事業(yè)管理的政治環(huán)境公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境公共事業(yè)管理的文化環(huán)境第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念一、絢麗多彩的公共事業(yè)現(xiàn)象在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，人們發(fā)現(xiàn)自己越來越離不開那些既不是政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，又不屬于以營(yíng)利為目的企業(yè)，而被稱之為“公共事業(yè)”或“非營(yíng)利組織”機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，且這些服務(wù)的規(guī)模、種類日趨多樣化：眾多呱呱墜地的嬰兒，降生在公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在其人生的第一站就開始享受公共事業(yè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療、救治活動(dòng)，是城鄉(xiāng)居民健康生活的保證。絕大多數(shù)人在公立學(xué)校完成了義務(wù)教育，開啟了智慧之門，義務(wù)教育成為許多國(guó)家地方財(cái)政的首要支出；在高等教育日趨大眾化的今天，越來越多的人進(jìn)入公立高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。公共氣象服務(wù)為人們的出行提供刮風(fēng)、下雨、晴朗等天氣預(yù)報(bào)，成為電視臺(tái)和廣播電臺(tái)收視率、收聽率最高的節(jié)目之一。在政府舉辦的科研機(jī)構(gòu)中，大批科學(xué)家為航空航天、生命工程、環(huán)境保護(hù)等重大項(xiàng)目開展攻關(guān)。各類慈善機(jī)構(gòu)為鰥寡孤獨(dú)、流浪者、災(zāi)民提供幫助，體現(xiàn)著人道主義精神。各種環(huán)境保護(hù)組織為保護(hù)地球村而四處奔波，為在工業(yè)化、信息化社會(huì)追求藍(lán)天、綠樹、碧水，“天人合一”的夢(mèng)想而奮斗。公共圖書館、博物館、文物保護(hù)機(jī)構(gòu)為人們提供各類文化服務(wù)，豐富了人們的精神生活。那些不收分文的志愿者在清理社區(qū)環(huán)境、照顧老人兒童、為邊遠(yuǎn)地區(qū)的孩子授課。……我們還可以列出一個(gè)更長(zhǎng)的清單。可以說，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為人們生產(chǎn)、生活提供的各類服務(wù)，成為多姿多彩經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活畫面的一個(gè)重要組成部分，甚至達(dá)到了須臾不離的程度。公共事業(yè)與現(xiàn)代人們生產(chǎn)、生活的密切關(guān)系，我們還可以從一系列數(shù)據(jù)中得到證實(shí)。截至2005年底，全國(guó)共有事業(yè)單位100多萬個(gè)，從業(yè)人員3

000多萬人，民間組織32萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.7%，其中：社會(huì)團(tuán)體17.1萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位14.8萬個(gè)，基金會(huì)975個(gè)。其業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、社區(qū)、環(huán)保、公益、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的積極作用，正成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量。民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告．民政部網(wǎng)站在世界上幾乎所有的國(guó)家里，都存在一個(gè)由非營(yíng)利組織組成的龐大的公共事業(yè)部門。這個(gè)部門的平均規(guī)模大約是：占各國(guó)GDP的4.6%，占非農(nóng)就業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27%。在非營(yíng)利部門中，各個(gè)不同領(lǐng)域的發(fā)展是不平衡的。從就業(yè)比重來看，在美國(guó)、日本、澳大利亞和愛爾蘭，最發(fā)達(dá)的三個(gè)領(lǐng)域依次是：保?。?5%）、教育（29%）和社會(huì)服務(wù)（15%）；在西歐，這三個(gè)領(lǐng)域的次序?yàn)榻逃?8%）、社會(huì)服務(wù)（27%）和保?。?2%）；在拉美則為教育（44%）、專業(yè)服務(wù)（12%）和保?。?2%）；而在中歐國(guó)家，這個(gè)次序?yàn)槲幕蓍e（35%）、教育（18%）和社會(huì)服務(wù)（12民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告．民政部網(wǎng)站王名．非營(yíng)利組織管理概論．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002二、公共事業(yè)的概念上述多姿多彩的公共事業(yè)現(xiàn)象，經(jīng)過了人類社會(huì)發(fā)展的漫長(zhǎng)歷史演變，是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物。公共事業(yè)的繁榮與發(fā)展，又推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步?，F(xiàn)代公共事業(yè)活動(dòng)的源頭，可追溯到早期的人類公共事務(wù)。（一）歷史淵源——社會(huì)公共事務(wù)公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)應(yīng)的概念，一般是指?jìng)€(gè)人、家庭無力或不愿承擔(dān)，但又是每一個(gè)社會(huì)成員在生產(chǎn)、生活中不可缺少的，需要由政府等公共組織提供的事項(xiàng)或服務(wù)。這些公共事務(wù)，在不同的歷史時(shí)期，往往構(gòu)成個(gè)人或企業(yè)等微觀主體活動(dòng)的一種共同基礎(chǔ)和條件。這種公共事務(wù)，可追溯到早期的人類活動(dòng)，即原始社會(huì)時(shí)期，也可以說，有了人類活動(dòng)，有了人群，就有了公共事務(wù)。根據(jù)考古發(fā)現(xiàn)，在原始人生活的氏族部落遺址中，有防御其他部落、野獸侵襲的壕溝，有祭祀神靈、祖先的場(chǎng)所，有集體聚會(huì)，舉行會(huì)議的地方，這些防御、祭祀和其他管理活動(dòng)，就是人類早期的公共事務(wù)，是氏族部落生存不可缺少的活動(dòng)，也是單個(gè)氏族成員無法承擔(dān)的。在早期的原始氏族部落中，由于生產(chǎn)力水平低下，人們的勞動(dòng)成果除了維持生存外幾乎沒有剩余，這些公共事務(wù)是以集體勞動(dòng)的方式提供的。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，有了剩余產(chǎn)品，有了社會(huì)分工，氏族部落就組織專門人員從事公共事務(wù)活動(dòng)，如祭祀、管理氏族事務(wù)等。當(dāng)出現(xiàn)私有制及國(guó)家后，政府就成為社會(huì)公共事務(wù)的主要管理和提供者。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會(huì)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)，并向信息社會(huì)邁進(jìn)。在此過程中，社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)模、種類發(fā)生了巨大的變化。如根據(jù)公共事務(wù)的基本內(nèi)容，公共事務(wù)可分為政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。政治事務(wù)是以國(guó)家政權(quán)為核心的社會(huì)公共事務(wù)，包括階級(jí)、政黨、政府、國(guó)防、外交、民族、宗教、工會(huì)、利益集團(tuán)等活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)，各階級(jí)、社會(huì)階層、利益集團(tuán)等社會(huì)政治力量，成立各類政黨，通過取得或建立國(guó)家政權(quán)，運(yùn)用政權(quán)處理各類社會(huì)關(guān)系，統(tǒng)治和管理社會(huì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)事務(wù)是指政府等公共組織運(yùn)用財(cái)政、貨幣等政策工具，在宏觀上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，保持社會(huì)總供給與總需求平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。在社會(huì)發(fā)展史上，1929—1933年世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以前，國(guó)家一般不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，只有一些零星的公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，在大危機(jī)以后，各國(guó)政府陸續(xù)走上了全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的道路，經(jīng)濟(jì)事務(wù)在社會(huì)公共事務(wù)中的規(guī)模日益膨脹。社會(huì)事務(wù)一般是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等活動(dòng)。這些事務(wù)具有非政治、非經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，一般是在某一領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)成員提供專業(yè)服務(wù)，滿足社會(huì)需要，成為人們共同的生產(chǎn)生活條件。而本教材所研究的公共事業(yè)，主要是指這些社會(huì)事務(wù)。（二）公共事業(yè)如前所述，本教材所講公共事業(yè)的范圍，是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事務(wù)中的社會(huì)事務(wù)。所謂公共事業(yè)，是指主要由社會(huì)公共組織提供，為所有社會(huì)成員或絕大多數(shù)社會(huì)成員服務(wù)，以滿足社會(huì)公共需要，構(gòu)成人們共同生產(chǎn)生活條件的社會(huì)事務(wù)。從人類社會(huì)發(fā)展歷程看，特別是近現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公共事業(yè)活動(dòng)的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模都呈大幅度增長(zhǎng)之勢(shì)，成為社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，為人們生產(chǎn)生活提供共同的條件，構(gòu)成提升人們生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。這些公共事業(yè)活動(dòng)，既不同于以營(yíng)利為目的的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不同于社會(huì)政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等社會(huì)公共事務(wù)，與上述活動(dòng)相比，現(xiàn)代公共事業(yè)活動(dòng)有以下特點(diǎn)和性質(zhì)：1．公共性?，F(xiàn)代公共事業(yè)的公共性，是指各項(xiàng)公共事業(yè)是為所有社會(huì)成員，或者為絕大多數(shù)社會(huì)成員服務(wù)，而不是為少數(shù)人利益，構(gòu)成了人們共同的利益和為生產(chǎn)生活提供條件。同時(shí)，這些公共事業(yè)也往往是個(gè)人、家庭和企業(yè)等微觀主體無能為力，或者不愿提供，但又是生產(chǎn)生活不可缺少的。以義務(wù)教育為例，只要是一個(gè)主權(quán)國(guó)家的公民，都有權(quán)享受義務(wù)教育，政府也有責(zé)任為居民提供義務(wù)教育服務(wù)。至于有些高收入階層愿意將子女送到條件更好的私立學(xué)校就讀，那就屬于個(gè)人行為。為社會(huì)共同利益服務(wù)，體現(xiàn)公共性，是判斷公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)準(zhǔn)。不過，在階級(jí)矛盾尖銳的社會(huì)里，科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)首先要為統(tǒng)治階級(jí)的根本利益服務(wù)，其次才是為社會(huì)大眾服務(wù)。2．非營(yíng)利性。非營(yíng)利性是指各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)以為公眾提供服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要為己任，不追求利潤(rùn)的最大化。公共事業(yè)機(jī)構(gòu)要求不得在成員之間分配利潤(rùn)，高層管理人員許多是無薪聘用，專業(yè)管理人員的報(bào)酬也不得過高，許多國(guó)家有大量的志愿者在公共事業(yè)組織工作、奉獻(xiàn)力量。當(dāng)公共事業(yè)組織解散、終止活動(dòng)時(shí)，其資產(chǎn)不得在成員之間或發(fā)起人之間分配，而應(yīng)上交政府財(cái)政或轉(zhuǎn)讓給其他類似的公共事業(yè)組織。但非營(yíng)利性是從組織的宗旨、最終目的而言的，并不是說公共事業(yè)組織為社會(huì)成員服務(wù)是無償?shù)?，不收取任何費(fèi)用。因?yàn)檫@些公共事業(yè)服務(wù)也要消耗大量的人力、物力和財(cái)力，除國(guó)家財(cái)政撥款和社會(huì)捐助外，還需要向服務(wù)對(duì)象收取一定的費(fèi)用，如學(xué)費(fèi)、咨詢費(fèi)和門診費(fèi)等，以補(bǔ)償成本支出，以便為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。也就是說，收費(fèi)的目的是為了補(bǔ)償成本，持續(xù)服務(wù)，而不是為了營(yíng)利，不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。3．服務(wù)性。與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相比，公共事業(yè)活動(dòng)主要是為社會(huì)成員提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等服務(wù)，而不是具體的物質(zhì)產(chǎn)品。作為一種服務(wù)，其生產(chǎn)過程與消費(fèi)過程往往是同步進(jìn)行的，因而服務(wù)管理不同于物質(zhì)產(chǎn)品管理，其生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)活動(dòng)有其特殊性，需要采取與物質(zhì)產(chǎn)品不同的管理模式和評(píng)價(jià)模式。特別是在維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，保護(hù)社會(huì)公共利益方面，不同于企業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。4．專業(yè)性。專業(yè)性是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事業(yè)，都是在特定領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)公眾提供服務(wù)，有其獨(dú)特的知識(shí)體系，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。因而需要特定資質(zhì)的專業(yè)從業(yè)人員，以及相應(yīng)的管理方法、制度和法律。例如一所大學(xué)的教學(xué)科研活動(dòng)以及管理行為，與一所醫(yī)院的治療、護(hù)理活動(dòng)，以及管理行為有著根本性的區(qū)別。這也是公共事業(yè)管理與行政管理、企業(yè)管理的重大區(qū)別之一。（三）相關(guān)概念隨著我國(guó)公共管理學(xué)科的恢復(fù)和發(fā)展，國(guó)外公共管理理論與實(shí)踐的介紹和傳播，與公共事業(yè)概念同時(shí)流行的相關(guān)概念還有事業(yè)單位、非營(yíng)利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、第三部門、公民社會(huì)、志愿者等，有必要澄清這些概念的區(qū)別和聯(lián)系。1．事業(yè)單位。根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位“是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)興辦或者由其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)興辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。實(shí)際上，事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物。新中國(guó)成立后，隨著國(guó)家實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)體制相對(duì)應(yīng)，在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域逐步建立了事業(yè)單位管理體制。當(dāng)時(shí)對(duì)事業(yè)單位的理解，一般是指不直接從事物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)，沒有生產(chǎn)收入，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政開支，主要從事精神產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的教育、科技、文化、衛(wèi)生中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編．現(xiàn)代漢語詞典．北京：商務(wù)印書館，1983，1052中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編．現(xiàn)代漢語詞典．北京：商務(wù)印書館，1983，10522．非政府組織。按照組織宗旨和目的，可將社會(huì)組織分為公共組織和私人組織，公共組織再按其是否行使行政權(quán)力可分為政府組織和非政府組織。非政府組織在英文文獻(xiàn)中簡(jiǎn)稱NGO，即Non-GovernmentalOrganization的縮寫。主要強(qiáng)調(diào)這些組織活動(dòng)的非政治權(quán)力性，資金主要來源于非政府財(cái)政資金，如社會(huì)捐贈(zèng)等，不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)公共利益服務(wù)。從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等服務(wù)的學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織等都為非政府組織。3．非營(yíng)利組織。除上述分類外，還可將社會(huì)組織首先按照是否行使政府職能，分為政府組織和非政府組織，非政府組織再按照是否以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，分為營(yíng)利組織（即企業(yè)）和非營(yíng)利組織，非營(yíng)利組織在英文文獻(xiàn)中簡(jiǎn)稱NPO，即Non-ProfitOrganization。因此，非營(yíng)利組織就是指不以營(yíng)利為目的，主要開展公益性或互助性活動(dòng)的非政府組織。非營(yíng)利組織的概念在國(guó)際上得到廣泛認(rèn)同和使用。我國(guó)現(xiàn)行的事業(yè)單位制度即和非營(yíng)利組織有許多相同相似之處，如為公共利益服務(wù)、專業(yè)性強(qiáng)、具有一定程度的非營(yíng)利性等，但在資產(chǎn)、資金來源、管理體制等方面存在重大區(qū)別。4．第三部門（thethirdsector）。第三部門是指除政府部門、企業(yè)部門以外所有部門的統(tǒng)稱?？梢?，第三部門是一個(gè)較為寬泛的概念。教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)都可劃歸第三部門的范圍。兩者的區(qū)別在于劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同。5．公民社會(huì)。公民社會(huì)是指在國(guó)家政治活動(dòng)與家庭、個(gè)人之間的一個(gè)自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會(huì)政治活動(dòng)而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。公民社會(huì)的主體是公民及其所結(jié)成的各種公民社會(huì)組織或民間組織?？梢?，公共事業(yè)組織是公民社會(huì)的重要組成部分。6．志愿者及其組織。志愿者是指具有利他主義和慈善主義精神，不計(jì)報(bào)酬，自愿從事為他人和社會(huì)服務(wù)的人。志愿者組織是由志愿者組成的社會(huì)組織。在有的國(guó)家，非營(yíng)利組織招募大量的志愿者從事社會(huì)公益活動(dòng)。公共事業(yè)組織的發(fā)展，也需要大量志愿者的支持，但志愿者的志愿服務(wù)只能解決其公共服務(wù)的一部分。7．公共物品。公共物品是與私人物品相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，一般不能有效通過市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)和個(gè)人來提供，主要由政府來提供?；旌衔锲坊蚍Q準(zhǔn)公共物品是指處于公共物品和私人物品中間的產(chǎn)品或服務(wù)，兼有私人物品和公共物品的性質(zhì)。混合物品可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。公共事業(yè)服務(wù)除部分為純公共物品外，相當(dāng)一部分為準(zhǔn)公共物品。三、公共事業(yè)管理在明確了公共事業(yè)基本含義的基礎(chǔ)上，對(duì)公共事業(yè)管理的內(nèi)涵進(jìn)行概括，即公共事業(yè)管理是指在一定環(huán)境和條件下，以政府為核心的公共組織動(dòng)員和運(yùn)用有效資源，采用計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等方式，對(duì)有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，以滿足社會(huì)公共需要，維護(hù)社會(huì)共同利益的活動(dòng)。由于公共事業(yè)管理屬于公共管理范疇，具有管理的一般特征，因而上述概念既有公共事業(yè)管理的特定內(nèi)涵，又包括管理學(xué)的基本規(guī)律。公共事業(yè)管理的概念可從以下幾個(gè)方面來理解：第一，公共事業(yè)管理的主體。所謂管理主體，就是由誰來管理。總體而言，公共事業(yè)管理的主體是公共組織，具體來說，公共事業(yè)管理的主體包括政府及政府組織，也包括非政府組織。這一問題將在第二節(jié)專門討論。第二，公共事業(yè)管理的客體。公共事業(yè)管理的客體是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事務(wù)。以這些非政治、非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)事務(wù)為管理對(duì)象，就使公共事業(yè)管理同政府管理、企業(yè)管理有了質(zhì)的區(qū)別。第三，公共事業(yè)管理的目的。公共事業(yè)管理的目的是滿足社會(huì)公共需要，維護(hù)社會(huì)共同利益。即通過為公眾提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共服務(wù)，能夠改善社會(huì)成員的共同生產(chǎn)生活條件，提高公眾的福利水平。這是各項(xiàng)公共事業(yè)管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是評(píng)判公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。第四，公共事業(yè)管理的基本方式。作為管理科學(xué)的一部分，公共事業(yè)管理也遵循管理學(xué)的一般規(guī)律，計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理的基本職能，也同樣適用于公共事業(yè)管理，成為其管理的基本方式和手段。運(yùn)用管理學(xué)基本原理，結(jié)合各項(xiàng)公共事業(yè)管理的具體狀況，選擇科學(xué)、合理的管理工具，是公共事業(yè)管理的重要內(nèi)容。第五，公共事業(yè)管理的環(huán)境。任何公共事業(yè)管理活動(dòng)，都是在一定環(huán)境和條件下進(jìn)行的，公共事業(yè)管理必須研究各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，以制定和實(shí)施科學(xué)、合理和有效的管理措施，并達(dá)到預(yù)期管理目標(biāo)。第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體公共事業(yè)管理的主體是公共組織，而各類公共組織在公共事業(yè)管理過程中承擔(dān)不同的職責(zé)，有不同的運(yùn)行規(guī)律，為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理目標(biāo)，維護(hù)公共利益，就需要不同的主體采用相應(yīng)的管理技術(shù)和方法，促進(jìn)公共事業(yè)組織的發(fā)展。一、公共組織（一）公共組織的定義人們?cè)谡J(rèn)識(shí)自然、改造自然的過程中，為了克服個(gè)體在智力、體力方面的不足，按照一定的宗旨和規(guī)則，形成了形形色色人群構(gòu)成的社會(huì)有機(jī)體，即組織。首先，一個(gè)組織的成立和發(fā)展，必須有明確的宗旨和目標(biāo)，即從事什么社會(huì)活動(dòng)，是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，還是科學(xué)研究等。其次，在一個(gè)組織設(shè)立、發(fā)展和運(yùn)行過程中，需要遵循一定的規(guī)則，如內(nèi)部的層次結(jié)構(gòu)、權(quán)力的劃分、命令的下達(dá)與執(zhí)行、信息的傳遞等。這些規(guī)則的設(shè)置與執(zhí)行，往往對(duì)一個(gè)組織的生命力有決定性影響。在現(xiàn)代社會(huì)，組織所遵循的規(guī)則，有的是國(guó)家法律制度的要求，有的則是組織內(nèi)部制定的。由于社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性，矛盾問題的多樣性，人們結(jié)成了各種各樣的社會(huì)組織。如果按照組織的基本宗旨和目的劃分，可將社會(huì)組織分為公共組織與私人組織。這兩類組織在活動(dòng)目標(biāo)、行為規(guī)范、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面存在很大的差異。所謂公共組織，是指以維護(hù)社會(huì)共同利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員整體福利最大化為宗旨，不以營(yíng)利為目的，從事社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的組織。與私人組織相比，公共組織各項(xiàng)活動(dòng)的目的，不是為了少數(shù)人的利益，也不是為了某些個(gè)人、家庭的利益，而是為一定區(qū)域內(nèi)所有社會(huì)成員或大多數(shù)成員的利益服務(wù)。在公共組織內(nèi)部，多數(shù)原則是其決策的一般準(zhǔn)則。不過，在階級(jí)矛盾尖銳的社會(huì)，統(tǒng)治者個(gè)人、統(tǒng)治階級(jí)的利益，也是以社會(huì)公共需要的面目出現(xiàn)的。而私人組織，即企業(yè)，其追求的目標(biāo)是私人利益的最大化，給股東帶來最大的收益。企業(yè)千方百計(jì)為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足顧客的需要，但最終仍是為了股東的利益。從組織運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分析，私人組織要求通過銷售商品和勞務(wù)，在扣除成本費(fèi)用后取得利潤(rùn)，以利潤(rùn)的最大化實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化，具有明確的營(yíng)利性。而公共組織以稅收、收費(fèi)和捐贈(zèng)等為收入來源，為社會(huì)提供服務(wù)，不以營(yíng)利為目的。（二）公共組織的類型如前所述，凡不以營(yíng)利為目的，而以增進(jìn)社會(huì)公共利益為宗旨的社會(huì)組織，都屬于公共組織。由于公共利益的廣泛性，公共組織也數(shù)量眾多，性質(zhì)各異，可根據(jù)理論研究和管理的不同需要，從不同角度進(jìn)行分類。如根據(jù)是否行使公共權(quán)力，可將公共組織分為政府組織、非政府組織和準(zhǔn)政府組織。政府組織，是指行使國(guó)家公共權(quán)力，管理社會(huì)公共事業(yè)的組織。政府組織通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)和人員安排，形成一個(gè)完整的體系。政府組織與其他組織相比，最大的特征就是憑借公共權(quán)力，對(duì)社會(huì)利益、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以體現(xiàn)社會(huì)公平、正義，維護(hù)公共利益。政府在管理社會(huì)公共事務(wù)中，可通過公共權(quán)力，對(duì)違規(guī)者進(jìn)行處罰、制裁，實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，以維持社會(huì)正常運(yùn)行秩序，保護(hù)公共利益。不過，從根本上講，政府的公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)，在其公共管理中也不能濫用公共權(quán)力。政府組織的含義有廣義和狹義之分，廣義的政府組織包括立法、司法和行政組織等國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，狹義的政府組織是指國(guó)家行政組織。非政府組織，是指不行使國(guó)家公共權(quán)力，不以營(yíng)利為目的，以增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的公共組織。與政府組織相比，非政府組織不行使公共權(quán)力，其公共管理活動(dòng)不具有強(qiáng)制力，主要通過說服、教育、研究、示范、治療等手段，為社會(huì)成員提供服務(wù)，影響、規(guī)范其行為，達(dá)到維護(hù)公共利益，增進(jìn)公共福利的目的。典型的非政府組織，也就是所謂民間組織，不僅在行政上不隸屬于任何政府機(jī)構(gòu)，而且在經(jīng)費(fèi)來源上政府財(cái)政撥款很少，或者沒有，主要通過社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)等方式籌集資金，在國(guó)家憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)，獨(dú)立自主地開展公共服務(wù)活動(dòng)。準(zhǔn)政府組織，是指介于政府組織和非政府組織之間的公共組織。這類組織往往是政府組織為了達(dá)到一定的政策目的，將一些行政權(quán)力授權(quán)給非政府組織行使，如行業(yè)管理職能等，所形成的公共組織形態(tài)。我國(guó)目前掛靠在政府主管部門的一些行業(yè)協(xié)會(huì)組織，都程度不同地存在這種狀況。這類公共組織的利弊都比較明顯。如果作用發(fā)揮得好，可完成一些政府組織想做而又做不到的事項(xiàng)，如果這類組織過多過濫，形成所謂“二政府”現(xiàn)象，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來消極影響。（三）公共組織的特征與私人組織相比，公共組織有以下特征：第一，以追求社會(huì)公共利益為目標(biāo)。私人組織——企業(yè)的目標(biāo)非常明晰，即追求利潤(rùn)的最大化，為其股東的私人利益服務(wù)。而公共組織從事各項(xiàng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)，是為社會(huì)公共利益服務(wù)，主要體現(xiàn)為社會(huì)成員的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益服務(wù)，而不是個(gè)人利益或者小集團(tuán)利益。各項(xiàng)公共管理制度、法律和政策的出發(fā)點(diǎn)，是提高大多數(shù)社會(huì)成員的福利水平，為社會(huì)創(chuàng)造整體的生產(chǎn)、生活條件。與此相適應(yīng)，公共組織在從事公共管理，提供公共服務(wù)過程中，不以營(yíng)利為目的，不追求組織自身以及服務(wù)項(xiàng)目本身的利潤(rùn)。公共組織的資金來源主要是稅收、使用費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等。第二，具有特殊的法律地位。由于公共組織宗旨、性質(zhì)的特殊性，公共組織活動(dòng)范圍、方式和內(nèi)容受到國(guó)家法律、制度的嚴(yán)格限制。沒有明確法律依據(jù)，就不得開展有關(guān)活動(dòng)。而企業(yè)在國(guó)家法律許可的范圍內(nèi)，可從事工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、銀行業(yè)等諸多領(lǐng)域，既可從事專業(yè)經(jīng)營(yíng)、也可跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于公共組織的非營(yíng)利性，國(guó)家對(duì)公共組織給予免稅待遇，其業(yè)務(wù)收入、收費(fèi)等免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅等，而企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入則須照章納稅。第三，特殊的組織結(jié)構(gòu)。無論是政府，還是非營(yíng)利組織等公共組織，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)一般是按照官僚制的原則構(gòu)建的，強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部的權(quán)力層級(jí)劃分，各級(jí)崗位有明確的職責(zé)定位，上下級(jí)關(guān)系等級(jí)嚴(yán)格，重視文件的傳遞，決策和執(zhí)行中有明確的請(qǐng)示匯報(bào)、上傳下達(dá)等程序。而私人企業(yè)組織機(jī)構(gòu)則根據(jù)市場(chǎng)需求和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況靈活決定，如現(xiàn)代企業(yè)制度中的分公司、子公司制度，內(nèi)部的生產(chǎn)制造部、銷售部、財(cái)務(wù)部等機(jī)構(gòu)的設(shè)置等，與公共組織有較大的差距。第四，具有政治性。公共組織中的政府、政黨等組織與國(guó)家政權(quán)、主權(quán)存在密切關(guān)系，其活動(dòng)具有強(qiáng)烈的政治性，行為具有明確的意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)。在階級(jí)矛盾尖銳的歷史時(shí)期，公共組織的政治性體現(xiàn)為鞏固統(tǒng)治階級(jí)的地位，維護(hù)統(tǒng)治者的利益。而非政府組織中的教育、文化、新聞等組織，也具有明顯的政治性，是為占統(tǒng)治地位的階級(jí)、階層和政黨服務(wù)的。而企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)則是價(jià)值的創(chuàng)造行為，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，不具有政治性。第五，接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督。由于公共組織是為公共利益服務(wù)的，其各項(xiàng)活動(dòng)的資金來源于社會(huì)成員繳納的稅收、捐贈(zèng)等。因此公共組織的各項(xiàng)活動(dòng)必須接受社會(huì)成員的監(jiān)督，各項(xiàng)收支應(yīng)向社會(huì)公開，即政府應(yīng)公開其預(yù)算收支，非政府組織公布其財(cái)務(wù)收支。而企業(yè)的資本來源于投資者，經(jīng)營(yíng)者只對(duì)其股東負(fù)責(zé)，不需要向社會(huì)公眾公布其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的詳細(xì)活動(dòng)，反而強(qiáng)調(diào)保護(hù)其商業(yè)秘密。第六，獨(dú)特的決策機(jī)制。公共組織有其獨(dú)特的決策機(jī)制，即是在一定政治制度架構(gòu)下的公共選擇或者集體選擇。在現(xiàn)代代議制民主制度下，決策主要是依據(jù)多數(shù)原則通過投票決定的。而在現(xiàn)代企業(yè)制度中，對(duì)于重大決策是依據(jù)股東在企業(yè)中的股權(quán)比重決定的，大股東控制企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。二、政府與公共事業(yè)管理如前所述，政府是公共事業(yè)管理的主要主體，與非政府組織相比，政府在公共事業(yè)管理職責(zé)、管理方式和管理體制等方面，有其特殊性。（一）政府的公共事業(yè)管理職責(zé)1．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策各級(jí)政府根據(jù)國(guó)家一定時(shí)期內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、歷史任務(wù)以及執(zhí)政黨的總路線、方針和政策，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，引導(dǎo)公共事業(yè)發(fā)展方向，指導(dǎo)各項(xiàng)管理活動(dòng)。例如1999年6月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，素質(zhì)教育成為我國(guó)教育政策的重要內(nèi)容，要求全面貫徹黨的教育方針，以提高國(guó)民素質(zhì)為根本宗旨，以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力為重點(diǎn)，造就“有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律”的、德智體美等全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。又如我國(guó)文化事業(yè)實(shí)行百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的方針等。這些路線、方針、政策，構(gòu)成了實(shí)施各項(xiàng)管理活動(dòng)的基本依據(jù)。2．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃各級(jí)政府依據(jù)國(guó)家各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展的路線、方針、政策，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，指導(dǎo)、調(diào)控和協(xié)調(diào)公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，提高人民生活福利水平。改革開放以來，我國(guó)在這些領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。1995年我國(guó)制定和實(shí)施了科教興國(guó)戰(zhàn)略。2006年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）》。同時(shí)發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家而奮斗。教育部1998年12月制定了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)務(wù)院1999年1月批轉(zhuǎn)了該計(jì)劃，以落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略，全面推進(jìn)教育的改革和發(fā)展，提高全民族的素質(zhì)和創(chuàng)新能力等。近年來，我國(guó)在科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域制定和實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，都取得了積極成效。3．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度各級(jí)政府為保證各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展的路線、方針、政策、國(guó)家法律和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃的執(zhí)行，在行政管理權(quán)限內(nèi)，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理規(guī)章、制度，規(guī)范公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為，促進(jìn)各項(xiàng)公共事業(yè)健康發(fā)展。如國(guó)務(wù)院于1985年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，1986年初公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》，國(guó)務(wù)院及中央教育主管部門制定、實(shí)施的《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》、《征收教育附加費(fèi)暫行條例》等，1994年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《音像制品管理?xiàng)l例》，1993年10月文化部發(fā)布的《營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂場(chǎng)所管理辦法》等。這些規(guī)章、制度，構(gòu)成了各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展的重要保證，是政府依法行政的重要組成部分。（二）政府管理公共事業(yè)的方式在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)公共事業(yè)的管理主要有運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)三種方式。1．政府運(yùn)用法律手段，管理公共事業(yè)在現(xiàn)代社會(huì)，政府是重要的行政執(zhí)法主體，一方面貫徹執(zhí)行國(guó)家立法機(jī)關(guān)有關(guān)公共事業(yè)管理的法律，另一方面，在管理權(quán)限范圍內(nèi)，執(zhí)行和實(shí)施各類行政法規(guī)。通過法制宣傳、行政執(zhí)法，校正公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為，處罰、制裁違法者，維持公共事業(yè)發(fā)展的正常秩序，提高公共事業(yè)服務(wù)效率與質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)公共利益。2．政府運(yùn)用行政手段，管理公共事業(yè)政府組織擁有國(guó)家憲法和法律賦予的公共權(quán)力，政府組織可有效運(yùn)用檢查、審核、批準(zhǔn)、注冊(cè)、撤銷、處罰等行政管理手段，規(guī)范公共事業(yè)組織和人員行為，促進(jìn)各項(xiàng)公共事業(yè)組織健康發(fā)展。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府教育行政部門按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限對(duì)民辦學(xué)校審批，對(duì)其教育教學(xué)工作、教師培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)發(fā)布虛假招生簡(jiǎn)章，騙取錢財(cái)?shù)?，?zé)令限期改正，并予以警告，吊銷辦學(xué)許可證等。3．政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，管理公共事業(yè)盡管公共事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共事業(yè)單位也是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，公共事業(yè)單位需要組織一定的人力、物力和財(cái)力等資源，才能為社會(huì)提供公共服務(wù)。因此，政府可運(yùn)用財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、罰款、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)各公共事業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益，引導(dǎo)其發(fā)展方向，以及規(guī)模、結(jié)構(gòu)和服務(wù)效益，使之實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。從世界各國(guó)公共事業(yè)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，各國(guó)幾乎都有針對(duì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策。（三）現(xiàn)行中國(guó)政府公共事業(yè)管理體制及改革在現(xiàn)階段，我國(guó)公共事業(yè)大體包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位，政府對(duì)上述組織實(shí)行歸口登記、分級(jí)管理體制。1．歸口登記根據(jù)現(xiàn)行管理體制，我國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)實(shí)行統(tǒng)一歸口登記管理。其中，事業(yè)單位由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理，社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門負(fù)責(zé)登記管理。通過統(tǒng)一歸口登記管理，政府可以掌握公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及從業(yè)人員狀況，加強(qiáng)公共事業(yè)管理。利用登記管理，設(shè)置公共事業(yè)成立條件，審查、批準(zhǔn)有關(guān)組織和個(gè)人成立公共事業(yè)組織的申請(qǐng)，保證公共事業(yè)活動(dòng)符合政府的路線、方針和政策，實(shí)現(xiàn)政府一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。2．分級(jí)管理按照現(xiàn)行有關(guān)法律制度規(guī)定，各級(jí)人民政府對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位實(shí)行分級(jí)管理。對(duì)事業(yè)單位而言，由中央部門舉辦的事業(yè)單位歸中央政府管理，由地方部門舉辦的事業(yè)單位歸本級(jí)政府管理；社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位根據(jù)其活動(dòng)范圍，由各級(jí)人民政府管理，即在全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位由民政部負(fù)責(zé)登記，中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，凡在一定地區(qū)活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位，由所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)登記，同級(jí)黨政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。對(duì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理，是各級(jí)政府的重要事權(quán)之一。在現(xiàn)階段，我國(guó)除對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（含基金會(huì)）和民辦非企業(yè)單位，實(shí)行歸口登記、分級(jí)管理體制外，事業(yè)單位的資產(chǎn)歸國(guó)家所有，實(shí)行和公務(wù)員類似的工資福利制度。這種管理體制，在建國(guó)以來對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型，并逐步融入全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，城鄉(xiāng)居民對(duì)物質(zhì)文化生活質(zhì)量的要求不斷提高，現(xiàn)行政府對(duì)公共事業(yè)管理體制還存在不少問題，主要有：（1）政事不分、政社不分，制約了事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展；（2）各級(jí)政府公共事業(yè)管理權(quán)限劃分不夠清晰，不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展公共事業(yè)的積極性；（3）存在重注冊(cè)登記，輕日常管理的問題；（4）有些申請(qǐng)、登記、審批手續(xù)較為繁雜，不利于公共事業(yè)組織發(fā)展。因此，在深化公共事業(yè)管理過程中，需要逐步解決上述問題，基本思路為：（1）政事分開、政社分開，建立現(xiàn)代非營(yíng)利組織制度；（2）明確劃分各級(jí)政府公共事業(yè)管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展公共事業(yè)的積極性；（3）加強(qiáng)對(duì)公共事業(yè)組織的日常監(jiān)管；（4）進(jìn)一步簡(jiǎn)化申請(qǐng)、登記、審批手續(xù)，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。三、非政府組織與公共事業(yè)管理（一）非政府組織概念非政府組織，是指不行使國(guó)家行政權(quán)力，不以營(yíng)利為目的，從事社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)的公共組織。非政府組織簡(jiǎn)稱NGO（Non-GovernmentOrganization），是現(xiàn)代社會(huì)提供公共服務(wù)的重要主體之一。非政府組織活動(dòng)的范圍非常廣泛，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域。（二）非政府組織特征與政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織相比，非政府組織具有其明顯特征：1．非政府性和非政治性。即非政府組織不行使國(guó)家行政權(quán)力，不屬于政府組織，主要為社會(huì)提供各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)。因而在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌集和使用，以及具體管理方式、手段等方面，與政府組織存在根本區(qū)別。同時(shí)，非政府組織主要為社會(huì)提供公共服務(wù)，不從事政治活動(dòng)，有些國(guó)家強(qiáng)調(diào)非政府組織的政治中立性。2．非營(yíng)利性和公益性。即非政府組織以服務(wù)社會(huì)公眾、維護(hù)公共利益、提高社會(huì)成員整體生活質(zhì)量為宗旨，不以追求自身營(yíng)利為目的。非政府組織主要通過政府財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、專業(yè)服務(wù)收入等方式取得收入，享受政府財(cái)政稅收等優(yōu)惠政策，以滿足為社會(huì)提供服務(wù)的需要。3．組織性和合法性。即與其他社會(huì)非正式組織相比，非政府組織需要向政府有關(guān)部門注冊(cè)登記，取得合法地位，并要求有健全的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，如會(huì)員大會(huì)、董事會(huì)、秘書長(zhǎng)等，按照國(guó)家有關(guān)法律制度開展活動(dòng)。4．自愿性和自治性。即與政府、企業(yè)相比，非政府組織往往是其成員為了某種共同的意愿所組成的組織，在組織內(nèi)部實(shí)行高度自治，在國(guó)家法律制度規(guī)定范圍內(nèi)開展活動(dòng)。在許多國(guó)家的慈善等非政府組織中，活躍著大量志愿者，他們不計(jì)報(bào)酬，志愿為慈善等社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)。（三）非政府組織在公共事業(yè)管理中的職責(zé)在公共事業(yè)管理中，非政府組織承擔(dān)著特定的職責(zé)。1．執(zhí)行國(guó)家有關(guān)公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，以及相應(yīng)法律制度在公共事業(yè)管理中，非政府組織作為微觀管理主體，必須執(zhí)行國(guó)家有關(guān)公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，遵守相應(yīng)的法律制度。使各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展，服務(wù)、服從于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步的大局，努力提高公共事業(yè)服務(wù)的宏觀效益。2．承擔(dān)為社會(huì)提供公共事業(yè)服務(wù)微觀主體的責(zé)任盡管政府也是公共事業(yè)管理的重要主體，但其主要職責(zé)是制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，以及制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度，而教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事業(yè)服務(wù)，則主要是由各類學(xué)校、研究所、博物館、圖書館、水土保持站、野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、福利院等非政府組織提供的，承擔(dān)著公共服務(wù)微觀主體的責(zé)任。3．對(duì)納稅人、捐贈(zèng)者和顧客負(fù)責(zé)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)公共利益4．加強(qiáng)內(nèi)部管理，優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)能力在公共事業(yè)服務(wù)中，非政府組織內(nèi)部管理水平、資源配置效率高低，是決定其公共服務(wù)能力的重要因素。因此，非政府組織要履行其職責(zé)，必須強(qiáng)化內(nèi)部管理。在組織結(jié)構(gòu)上，建立合理的管理層級(jí)，明確劃分管理權(quán)限，形成有效的責(zé)任機(jī)制；在人員配備上，因才施用，人盡其才；在資金使用方面，嚴(yán)格制度，規(guī)范流程，注重節(jié)約，提高資金使用效率；在資產(chǎn)管理上，合理配置使用，努力提高利用率，及時(shí)處置閑置資產(chǎn)，節(jié)約社會(huì)資源等。通過有效的內(nèi)部管理，履行為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職責(zé)。（四）中國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)改革開放以來，我國(guó)非政府組織迅速發(fā)展，初步形成了門類齊全、層次有序、覆蓋廣泛、作用明顯的非政府組織體系。截至2005年底，全國(guó)有事業(yè)單位130多萬家，其他非政府組織32萬個(gè)（民政部門統(tǒng)計(jì)為民間組織），比上年增長(zhǎng)10.7%，其中：社會(huì)團(tuán)體17.1萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位14.8萬個(gè)，基金會(huì)975個(gè)。其業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、社區(qū)、環(huán)保、公益、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的積極作用，成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量。民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告．民政部網(wǎng)站民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告．民政部網(wǎng)站第三節(jié)公共事業(yè)管理職能一般而言，職能是某一范疇的內(nèi)在屬性。公共事業(yè)管理屬于公共管理學(xué)科，遵循管理學(xué)一般原理，因而公共事業(yè)管理職能就是管理職能以及公共管理職能在公共事業(yè)領(lǐng)域的具體化。由于公共事業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)與決策問題本書有專門的論述，本節(jié)僅就公共事業(yè)管理的計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能進(jìn)行論述。一、計(jì)劃職能（一）公共事業(yè)管理計(jì)劃職能的含義公共事業(yè)管理計(jì)劃職能，是指公共事業(yè)組織及其管理者確定公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的規(guī)劃，動(dòng)員人力、物力和財(cái)力等各種資源，實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的活動(dòng)。在公共事業(yè)管理中，計(jì)劃所確定的目標(biāo)可以是單個(gè)目標(biāo)，也可以是多個(gè)目標(biāo)，但由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的復(fù)雜性，往往以多個(gè)目標(biāo)為主。公共事業(yè)管理目標(biāo)可按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。如按照層次分，可分為公共事業(yè)管理宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要》所確定的目標(biāo)為宏觀目標(biāo)，而一個(gè)科研所的年度計(jì)劃目標(biāo)是微觀目標(biāo)；按照實(shí)現(xiàn)的程度分，可分為計(jì)劃目標(biāo)和實(shí)際目標(biāo)，計(jì)劃目標(biāo)是制定計(jì)劃時(shí)所確定的目標(biāo)，而實(shí)際目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。公共事業(yè)管理計(jì)劃也可以從不同角度進(jìn)行界定。按照計(jì)劃的廣度劃分，可分為戰(zhàn)略計(jì)劃和運(yùn)行計(jì)劃；按照時(shí)間劃分，可分為長(zhǎng)期計(jì)劃和短期計(jì)劃；按照其特性劃分，可分為指導(dǎo)性計(jì)劃和具體計(jì)劃；按照使用頻率劃分，可分為一次性使用計(jì)劃和經(jīng)常性計(jì)劃。（二）計(jì)劃職能在公共事業(yè)管理中的地位與公共事業(yè)管理其他職能相比，計(jì)劃職能處于基礎(chǔ)地位，在公共事業(yè)管理活動(dòng)中具有重要功能。1．為公共事業(yè)管理活動(dòng)指明方向通過確定公共事業(yè)組織一定時(shí)期的奮斗目標(biāo)，規(guī)劃實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法、手段和途徑，為公共事業(yè)組織的各項(xiàng)管理活動(dòng)指出了明確的發(fā)展方向，即干什么，如何干。公共事業(yè)組織的每一個(gè)成員，各個(gè)部門，都積極為已確定的發(fā)展目標(biāo)而努力，就有利于組織發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2．規(guī)范管理行為，減少不確定性，促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展公共事業(yè)計(jì)劃，為公共事業(yè)組織和成員提供了明確的奮斗目標(biāo)，有利于根據(jù)既定的目標(biāo)規(guī)范各項(xiàng)管理活動(dòng)，減少或消除不確定性、盲目性、隨意性行為，少走彎路，使公共事業(yè)活動(dòng)按照預(yù)定的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)組織宗旨，為社會(huì)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因?yàn)樵谟?jì)劃制定過程中，經(jīng)過管理人員、組織成員和有關(guān)專家的反復(fù)論證、協(xié)商，已考慮了計(jì)劃執(zhí)行中可預(yù)見的各種因素，如無重大環(huán)境變化或國(guó)家政策調(diào)整，就要按計(jì)劃確定的目標(biāo)組織各項(xiàng)公共事業(yè)活動(dòng)，以保障公共事業(yè)的健康發(fā)展。3．加強(qiáng)管理，節(jié)約成本，減少浪費(fèi)，提高公共事業(yè)效率在公共事業(yè)組織通過制定計(jì)劃，確定在一定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)后，公共事業(yè)組織可有效動(dòng)員所掌握的人力、物力和財(cái)力等資源，努力實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，達(dá)到以最少的資源消耗取得最大的服務(wù)產(chǎn)出效果，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增進(jìn)公共福利。以減少和消除由于方向、任務(wù)不明確對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，節(jié)約成本，對(duì)納稅人、捐贈(zèng)人和顧客負(fù)責(zé)，樹立公共事業(yè)組織良好的社會(huì)聲譽(yù)，形成公共事業(yè)發(fā)展投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)。4．為管理控制提供了標(biāo)準(zhǔn)，確保公共事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)在公共事業(yè)發(fā)展過程中，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，或者組織及成員自身的原因，各項(xiàng)活動(dòng)往往會(huì)出現(xiàn)偏離預(yù)先確定目標(biāo)的現(xiàn)象，需要有效調(diào)節(jié)和控制。而計(jì)劃所確定的一定時(shí)期內(nèi)組織發(fā)展的目標(biāo)，就為調(diào)節(jié)和控制組織成員的行為提供了標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。以目標(biāo)為依據(jù)，校正公共事業(yè)組織及其成員的行為，控制其變化發(fā)展方向，使之向計(jì)劃確定的目標(biāo)前進(jìn)，確保公共事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。（三）公共事業(yè)計(jì)劃制定的步驟由于公共事業(yè)組織遍布科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，組織規(guī)模大小不一，有成員上萬人的全國(guó)性、國(guó)際性社會(huì)團(tuán)體，也有十多人的地方小型社團(tuán)，因而所制定事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和詳略程度等有很大差異，但他們制定公共事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的步驟也有許多相似之處，大致包括環(huán)境分析、確定組織發(fā)展目標(biāo)、擬定實(shí)施被選方案，選擇實(shí)施方案、將計(jì)劃付諸實(shí)施，以及實(shí)行中的信息反饋和修訂。以上步驟可用圖1-1來表示。環(huán)境分析：明確制定計(jì)劃所面臨的外部和內(nèi)部環(huán)境環(huán)境分析：明確制定計(jì)劃所面臨的外部和內(nèi)部環(huán)境確立目標(biāo)：根據(jù)組織宗旨和環(huán)境分析確定計(jì)劃目標(biāo)擬定實(shí)施被選方案：根據(jù)計(jì)劃目標(biāo)要求和組織可運(yùn)用的資源，擬定被選方案選擇實(shí)施方案：通過成本效益分析等技術(shù)手段，選擇最佳實(shí)施方案執(zhí)行計(jì)劃：通過決策程序，將最后決定實(shí)施的計(jì)劃方案付諸實(shí)施修訂計(jì)劃：執(zhí)行中的

信息反饋圖1-1公共事業(yè)計(jì)劃的制定步驟二、組織職能（一）公共事業(yè)管理的組織職能含義公共事業(yè)管理的組織職能，是指在公共事業(yè)內(nèi)部形成合理的組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人力、物力和財(cái)力資源配置，提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)。在形成公共事業(yè)合理的組織結(jié)構(gòu)過程中，涉及勞動(dòng)分工、部門協(xié)作、指示傳遞鏈條、控制幅度、集權(quán)和分權(quán)，以及規(guī)范化等內(nèi)容。在履行公共事業(yè)組織職能中，形成合理的組織結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。因?yàn)楣彩聵I(yè)機(jī)構(gòu)從事的領(lǐng)域不同，規(guī)模大小各異，管理水平有高有低，所以可以選擇不同的組織結(jié)構(gòu)。如傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中的簡(jiǎn)單型結(jié)構(gòu)、功能型結(jié)構(gòu)和分工型結(jié)構(gòu)，以及當(dāng)代較為流行的團(tuán)隊(duì)型結(jié)構(gòu)、矩陣和項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)、無邊界組織結(jié)構(gòu)等。其中，功能型結(jié)構(gòu)在公共事業(yè)組織結(jié)構(gòu)中較為普遍，如圖1-2所示。公共事業(yè)組織負(fù)責(zé)人公共事業(yè)組織負(fù)責(zé)人物資管理部門宣傳募捐部門規(guī)劃部門后勤管理部門人力資源部門財(cái)務(wù)部門業(yè)務(wù)部門物資管理部門宣傳募捐部門規(guī)劃部門后勤管理部門人力資源部門財(cái)務(wù)部門業(yè)務(wù)部門圖1-2公共事業(yè)組織功能型結(jié)構(gòu)（二）組織工作在公共事業(yè)管理中的地位在公共事業(yè)管理中，組織工作占有重要地位，主要體現(xiàn)在：1．提高組織運(yùn)行效率，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)通過有效的組織工作，在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成合理的結(jié)構(gòu)，在擁有資源量一定的條件下，最大限度地運(yùn)用人力、物力和財(cái)力，提高組織運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)組織的發(fā)展目標(biāo)。以資金管理為例，有效組織工作可以達(dá)到少花錢多辦事、辦好事的效果。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)掌握資源量往往是有限的，其合理的組織工作對(duì)其生存和發(fā)展至關(guān)重要。2．充分調(diào)動(dòng)組織成員的積極性，努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)在公共事業(yè)管理中，人力資源的管理和開發(fā)，具有決定性的作用。當(dāng)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)及其管理者履行組織職能過程中，將工作任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行分解，合理設(shè)置工作崗位，可在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成合理的勞動(dòng)分工，人盡其才，充分發(fā)揮成員的聰明才智，努力完成預(yù)期的工作目標(biāo)。特別是在教育、科技、衛(wèi)生等專業(yè)性強(qiáng)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)中，如何有效配置各類專業(yè)人員，對(duì)完成工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織宗旨就更為明顯。3．優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力雖然公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利組織，但在社會(huì)資源擁有量一定的情況下，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)之間仍存在一定程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至關(guān)系到其生死存亡。一個(gè)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)行效率高，社會(huì)聲譽(yù)好，就能吸引到更多的社會(huì)捐贈(zèng)、財(cái)政撥款，以投入公共事業(yè)發(fā)展，形成投入與產(chǎn)出的良性互動(dòng)，推進(jìn)公共事業(yè)的健康發(fā)展。相反，一個(gè)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)行效率不高，存在大量浪費(fèi)社會(huì)資源的現(xiàn)象，社會(huì)聲譽(yù)不好，就沒有人愿意為之捐贈(zèng)，政府也不會(huì)提供財(cái)力支持，這類機(jī)構(gòu)就很難生存，必然會(huì)逐步退出公共事業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，直至消失。4．優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)組織內(nèi)部管理水平公共事業(yè)組織內(nèi)部管理水平的提高，是提高公共事業(yè)服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)公共福利的重要前提。通過有效的組織工作，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，合理配置資源，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部人盡其才、物盡其用，各部門分工明確，相互配合，各項(xiàng)決策、指示能夠迅速得到貫徹執(zhí)行，有令必行，有禁必止，各項(xiàng)信息和反饋能夠及時(shí)為決策者所掌握，各項(xiàng)管理活動(dòng)都有明確的制度規(guī)范。這樣，有效的內(nèi)部管理工作，就給公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為社會(huì)提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等專業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了保障。（三）組織工作的步驟在公共事業(yè)組織工作中，各個(gè)機(jī)構(gòu)所面臨的任務(wù)不同，可支配資源規(guī)模大小差別較大，具體組織工作千差萬別，但工作步驟也存在若干相似之處，主要包括以下內(nèi)容崔運(yùn)武．公共事業(yè)管理概論．北京：高等教育出版社，2002：崔運(yùn)武．公共事業(yè)管理概論．北京：高等教育出版社，20021．根據(jù)公共事業(yè)計(jì)劃所制定的發(fā)展總目標(biāo)，確定出一定時(shí)期需要完成的分目標(biāo)、政策和計(jì)劃。2．對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的管理工作加以確認(rèn)和分類。3．根據(jù)可用的人力、物力和財(cái)力，對(duì)各項(xiàng)管理工作進(jìn)行資源配置。4．授予各個(gè)單位或部門負(fù)責(zé)人執(zhí)行這些管理工作所必要的職權(quán)。5．通過職責(zé)劃分和信息系統(tǒng)把這些單位或部門連成一個(gè)有機(jī)的整體。三、協(xié)調(diào)職能（一）公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能的基本含義公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對(duì)出現(xiàn)的各種矛盾和問題進(jìn)行協(xié)商、調(diào)節(jié)，及時(shí)解決這些矛盾和問題，消除前進(jìn)中的障礙，實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。在公共事業(yè)管理中，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等外部環(huán)境，在內(nèi)部也需要處理人力物力財(cái)力等資源配置、建立激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制、規(guī)范各項(xiàng)制度等問題，在實(shí)施既定的計(jì)劃目標(biāo)過程中，難免出現(xiàn)各種各樣的新問題、新矛盾，需要及時(shí)化解、處理這些矛盾和問題，減少和消除不必要的資源消耗，以保證公共事業(yè)發(fā)展沿著既定的方向前進(jìn)，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。（二）協(xié)調(diào)職能在公共事業(yè)管理中的地位1．2．及時(shí)溝通公共事業(yè)管理中的信息，反映環(huán)境新變化，制定科學(xué)合理的決策，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。3．調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中的利益沖突，化解矛盾，實(shí)現(xiàn)公共管理事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。從公共事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的各類矛盾、問題的性質(zhì)來看，利益沖突是核心問題之一。特別是捐贈(zèng)人、納稅人和組織員工的正當(dāng)利益問題，備受各方關(guān)注。通過協(xié)調(diào)職能，恰當(dāng)處理利益關(guān)系，兼顧各方面的利益訴求，努力減少對(duì)公共事業(yè)正常管理活動(dòng)的影響，維護(hù)公共事業(yè)發(fā)展的正常秩序，實(shí)現(xiàn)公共管理事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。4．通過協(xié)商、調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中存在的矛盾、問題，可有效減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不同，公共事業(yè)組織主要為社會(huì)提供公共服務(wù)，不直接參與物質(zhì)產(chǎn)品或價(jià)值的創(chuàng)造，所需資源主要通過社會(huì)捐贈(zèng)、政府財(cái)政撥款，以及專業(yè)服務(wù)收費(fèi)等方式籌集，在社會(huì)資源量有限的條件下，如何實(shí)現(xiàn)以最少的資源消耗為社會(huì)提供最好的公共服務(wù)，一直是公共事業(yè)組織發(fā)展的重要任務(wù)之一。而通過協(xié)調(diào)職能，及時(shí)解決公共事業(yè)管理中存在的問題，可努力將管理失誤造成的損失降到最低程度，節(jié)約社會(huì)資源，為社會(huì)提供更多更好的服務(wù)。（三）公共事業(yè)協(xié)調(diào)的內(nèi)容由于公共事業(yè)機(jī)構(gòu)從事的領(lǐng)域非常廣泛，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)諸多方面，公共事業(yè)活動(dòng)面臨政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等環(huán)境。因此，凡屬于公共事業(yè)活動(dòng)所涉及的各個(gè)方面、各個(gè)層次和各個(gè)環(huán)節(jié)，都屬公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)的內(nèi)容。這些內(nèi)容也可從不同角度進(jìn)行分類。如果按照協(xié)調(diào)的維度和方向劃分，公共事業(yè)協(xié)調(diào)的內(nèi)容可分為以下幾方面：1．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與政府主管部門的關(guān)系。在公共事業(yè)管理過程中，公共事業(yè)組2．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與其他社會(huì)組織的關(guān)系。主要包括協(xié)調(diào)與企業(yè)的關(guān)系和與其他公共事業(yè)組織的關(guān)系。企業(yè)捐贈(zèng)是公共事業(yè)組織的重要資金來源，公共事業(yè)組織一方面通過宣傳和實(shí)際行動(dòng)吸引企業(yè)為組織提供捐贈(zèng)，另一方面，盡可能滿足企業(yè)一些合理要求，及時(shí)解決存在的分歧，實(shí)現(xiàn)與企業(yè)關(guān)系的良性互動(dòng)。在協(xié)調(diào)與其他公共事業(yè)組織的關(guān)系中，要能夠化解矛盾、相互理解、恰當(dāng)處理利益關(guān)系，相互協(xié)作和配合，共同為社會(huì)公共利益服務(wù)。3．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。為社會(huì)公眾服務(wù)是公共事業(yè)組織的根本宗旨，由于社會(huì)成員眾多，需求差異較大，容易出現(xiàn)公共事業(yè)組織與服務(wù)對(duì)象之間的矛盾4．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織內(nèi)部的關(guān)系。在通過公共服務(wù)過程中，公共事業(yè)組織內(nèi)部各部門之間、成員之間也會(huì)產(chǎn)生各種矛盾和問題。通過協(xié)調(diào)，各部門之間、成員之間能夠相互理解、相互配合，消除分歧，實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。四、控制職能（一）公共事業(yè)管理控制職能的基本含義公共事業(yè)管理控制職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對(duì)各項(xiàng)公共事業(yè)服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，按照事業(yè)發(fā)展計(jì)劃所確定的目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，糾正偏差，使之沿著預(yù)期方向發(fā)展，以保證組織計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。在公共事業(yè)活動(dòng)中，往往出現(xiàn)偏離計(jì)劃目標(biāo)的現(xiàn)象。從客觀方面分析，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化，就有可能使公共事業(yè)發(fā)展與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)之間形成差距，就需要根據(jù)形勢(shì)的變化，校正公共事業(yè)組織及其成員的行為，向計(jì)劃目標(biāo)確定的方向發(fā)展；從主觀方面分析，如果發(fā)生有關(guān)人員工作效率不高、不遵守組織有關(guān)規(guī)定等情況，也會(huì)產(chǎn)生偏離計(jì)劃目標(biāo)的現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，就需要對(duì)有關(guān)人員的行為進(jìn)行糾正、控制，以達(dá)到最終的目的。在控制職能制定過程中，一般包括設(shè)定目標(biāo)、監(jiān)測(cè)實(shí)際和糾正措施等步驟。（二）控制職能在公共事業(yè)管理中的地位1．糾正偏離既定發(fā)展目標(biāo)和方向的行為，保證公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)如前所述，在公共事業(yè)管理中，公共事業(yè)組織通過分析內(nèi)外環(huán)境、科學(xué)預(yù)測(cè)、嚴(yán)密論證，確定了一定時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略及其目標(biāo)。但在具體實(shí)施過程中，由于主觀和客觀等原因，實(shí)際的公共事業(yè)服務(wù)與計(jì)劃目標(biāo)之間有一定差距，這就需要采取有效措施，控制各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)，糾正偏差，以實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)。否則，放任自由，盲目擴(kuò)張，就有可能出現(xiàn)損害社會(huì)公共利益，不利于公共事業(yè)組織健康發(fā)展的局面。2．有效控制公共事業(yè)組織運(yùn)行過程，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化，達(dá)到預(yù)期發(fā)展目的公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確立后，在實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些事前未預(yù)料到的情況，如國(guó)家政策發(fā)生重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化等，管理人員可根據(jù)外部環(huán)境的變化，調(diào)控內(nèi)部的資源配置，控制公共事業(yè)組織運(yùn)行過程，使之最終能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。或者根據(jù)形勢(shì)的變化，重新修正公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，使之更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求。3．克服工作人員和管理人員自身的缺點(diǎn)和不足，滿足公共事業(yè)發(fā)展的需要在公共事業(yè)發(fā)展過程中，機(jī)構(gòu)成員行為具有決定性的作用。工作人員和管理人員的行為難免出現(xiàn)各種各樣的錯(cuò)誤，而通過控制職能，以公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)糾正、調(diào)整他們的行為，使之符合公共事業(yè)發(fā)展的整體利益和要求。這也是公共事業(yè)組織日常管理工作的重要任務(wù)。（三）公共事業(yè)控制的方式與特殊性1．公共事業(yè)控制的方式公共事業(yè)管理控制方式主要包括：前饋控制、現(xiàn)場(chǎng)控制和反饋控制。前饋控制是在公共事業(yè)活動(dòng)發(fā)生之前進(jìn)行的控制。在公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、各種實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行前，對(duì)其方案、設(shè)想進(jìn)行審查，預(yù)計(jì)可能出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)對(duì)策?；蛘邔?duì)方案、設(shè)想提出修改意見，使其趨于完善，防患于未然。前饋控制要求有較高的預(yù)測(cè)水平、充分的信息，可大大減少由于行為方案設(shè)計(jì)本身有缺陷而造成的損失?，F(xiàn)場(chǎng)控制是在公共事業(yè)活動(dòng)過程中對(duì)偏離目標(biāo)的行為進(jìn)行的控制。與前饋控制、反饋控制不同，現(xiàn)場(chǎng)控制可以隨時(shí)監(jiān)測(cè)公共事業(yè)服務(wù)狀況，與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃進(jìn)行比較，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)解決問題，將損失降到最低程度。現(xiàn)代信息技術(shù)為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、控制提供了有力的支持，可滿足實(shí)施控制職能的需要。反饋控制是在公共事業(yè)活動(dòng)、行為發(fā)生后，根據(jù)所掌握的有關(guān)信息，按照公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃等所確定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，采取有效措施，糾正存在的問題，確保公共事業(yè)按照預(yù)定的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制定的發(fā)展目標(biāo)。前饋控制、現(xiàn)場(chǎng)控制和反饋控制的關(guān)系可用圖1-3表示。StephenP.Robbins,MaryCoulter.Management.北京：清華大學(xué)出版社，2001投入投入過程產(chǎn)出預(yù)測(cè)問題當(dāng)問題發(fā)生

時(shí)予以糾正當(dāng)問題發(fā)生后予以糾正前饋控制現(xiàn)場(chǎng)控制反饋控制圖1-3前饋控制、現(xiàn)場(chǎng)控制和反饋控制的關(guān)系2．公共事業(yè)控制的特殊性第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境一、公共事業(yè)管理環(huán)境（一）公共事業(yè)管理環(huán)境定義公共事業(yè)管理環(huán)境，通常指所有直接或間接影響公共事業(yè)管理主體、客體等公共事業(yè)管理活動(dòng)的諸多因素的總和。公共事業(yè)管理環(huán)境包含著諸多的因素，內(nèi)容廣泛、復(fù)雜。公共事業(yè)管理環(huán)境的分類一般可以從不同的層次、不同的作用和影響等方面進(jìn)行。本書僅從環(huán)境內(nèi)容的角度對(duì)自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境等分別說明。（二）環(huán)境與公共事業(yè)管理的關(guān)系1．公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理（1）公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理的目標(biāo)。公共事業(yè)管理環(huán)境是公共事業(yè)管理存在和發(fā)展的必要條件。公共事業(yè)管理的全過程都在特定的環(huán)境中進(jìn)行，當(dāng)公共事業(yè)管理環(huán)境改變時(shí)，公共事業(yè)管理的目標(biāo)也隨之調(diào)整，以適應(yīng)環(huán)境的變化。（3）公共事業(yè)管理環(huán)境影響公共事業(yè)管理的過程和結(jié)果。公共事業(yè)管理環(huán)境可以影響公共事業(yè)管理的運(yùn)行，或加快運(yùn)行或延緩運(yùn)行甚至是終止管理活動(dòng)。公共事業(yè)管理的主體在決策和執(zhí)行中，必須考慮到管理環(huán)境因素，才可能有正確的決策和執(zhí)行目標(biāo)及方案，才可以有條件實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)和方案。2．公共事業(yè)管理反制約公共事業(yè)管理環(huán)境二、公共事業(yè)管理的自然環(huán)境（一）公共事業(yè)管理自然環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的自然環(huán)境，是指公共事業(yè)活動(dòng)所在國(guó)家或地區(qū)的地理位置和地形、地貌、氣候、土壤、森林、海洋、水系、礦藏、動(dòng)植物分布等各種自然條件的總和。與人類活動(dòng)相對(duì)而言，自然環(huán)境是自然界經(jīng)過漫長(zhǎng)的進(jìn)化和演變而來的，不依人們的意志為轉(zhuǎn)移。即使在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下，人類只能在一定限度和范圍內(nèi)認(rèn)識(shí)和改造自然，而不能完全駕馭自然界。因而自然環(huán)境構(gòu)成人類生存的基礎(chǔ)和創(chuàng)造文明的前提，是人類社會(huì)生活的有機(jī)組成部分。因此，各類客觀存在的自然環(huán)境，是各項(xiàng)公共事業(yè)管理活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在制定和實(shí)施公共事業(yè)管理路線、方針、政策和管理制度，開展各項(xiàng)管理活動(dòng)時(shí)，必須考慮到其所處的自然環(huán)境狀況。（二）自然環(huán)境與公共事業(yè)管理的相互依存關(guān)系各項(xiàng)公共事業(yè)管理活動(dòng)都是在一定的自然環(huán)境中進(jìn)行的，在不同的自然環(huán)境中進(jìn)行的公共事業(yè)管理活動(dòng)，其活動(dòng)范圍、方式和管理手段等有所不同。而且，隨著社會(huì)的文明進(jìn)步，公共事業(yè)管理和自然環(huán)境之間的依存關(guān)系也日益密切。公共事業(yè)管理活動(dòng)在適應(yīng)和利用自然環(huán)境的同時(shí)，積極主動(dòng)地改造自然環(huán)境，促進(jìn)公共事業(yè)管理健康發(fā)展。1．自然環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理的決定作用自然環(huán)境，就是人身之外，沒有經(jīng)過人力或人工制作而天然就有的“存在物”或“事物”。自然環(huán)境是公共事業(yè)管理活動(dòng)存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，公共事業(yè)管理活動(dòng)應(yīng)適應(yīng)自然環(huán)境，遵循自然規(guī)律和特點(diǎn)，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧、持續(xù)和健康的發(fā)展。自然環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理的決定作用主要體現(xiàn)在：（1）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的內(nèi)容。有些公共事業(yè)管理活動(dòng)，是在特定地域、特定自然條件下提供的。如對(duì)特定地區(qū)特定人群的衛(wèi)生防疫工作；（2）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的范圍。如海嘯、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的預(yù)防和減災(zāi)的研究，主要是在沿海地區(qū)；（3）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的管理方式。2．公共事業(yè)管理對(duì)自然環(huán)境的影響隨著人類認(rèn)識(shí)世界的活動(dòng)向深度和廣度的發(fā)展，自然環(huán)境越來越因受到人類影響而發(fā)生改變，使之有利于人們的生活。公共事業(yè)管理活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響有兩種不同的趨向，一種是改善自然環(huán)境，一種是破壞自然環(huán)境。每個(gè)國(guó)家的政府都應(yīng)對(duì)本國(guó)自然環(huán)境有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，遵循自然規(guī)律，適應(yīng)自然條件的要求，解決自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。公共事業(yè)管理的目的就是從現(xiàn)有的自然環(huán)境出發(fā)，整合全社會(huì)的力量，改善自然環(huán)境，提高人類的物質(zhì)和精神生活。反之，如果無視對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，以犧牲自然環(huán)境來謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，結(jié)果必然使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，造成惡性循環(huán)局面，不僅影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響社會(huì)的安定。公共事業(yè)管理必須把改善自然環(huán)境作為一項(xiàng)重要的任務(wù)，這樣不僅為公共事業(yè)管理提供新的條件和資源，也為社會(huì)的和諧發(fā)展和人類的生存創(chuàng)造更好的環(huán)境。三、公共事業(yè)管理的政治環(huán)境（一）公共事業(yè)管理政治環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的政治環(huán)境，是指在國(guó)家政治體系中，那些直接或間接作用于公共事業(yè)管理的政治因素。它主要包括國(guó)家的國(guó)體和政體、政黨政治、政治風(fēng)氣、階級(jí)狀況以及立法、司法、監(jiān)督等政治條件。各條件之間相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成政治環(huán)境的整體。其中，政權(quán)是其最核心的部分，決定著其他條件，制約著其他條件。（二）政治環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系公共事業(yè)管理是一個(gè)龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，它時(shí)刻都與政治環(huán)境保持著緊密的聯(lián)系。公共事業(yè)管理的存在、運(yùn)行和發(fā)展離不開其政治背景和條件。1．政治環(huán)境是公共事業(yè)組織生存和發(fā)展的重要前提之一。所有公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)都直接或間接地受到政治環(huán)境的影響。公共事業(yè)管理活動(dòng)的開展必須在政治環(huán)境所確定的制度框架內(nèi)進(jìn)行。它只有與一定的政治環(huán)境相互作用，才可以發(fā)揮公共事業(yè)管理的功能。政治環(huán)境尤其是政權(quán)性質(zhì)、政黨制度和立法制度對(duì)公共部門的地位和作用、組織結(jié)構(gòu)、管理范圍、管理方式的作用最為直接。它們對(duì)公共事業(yè)管理的存在和發(fā)展有著巨大影響。2．公共事業(yè)管理的內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制，要與不斷演化的政治環(huán)境相適應(yīng)，并逐步改造其政治環(huán)境。公共事業(yè)管理要根據(jù)政治環(huán)境的需求并適應(yīng)政治環(huán)境的變化而調(diào)整管理內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制。公共事業(yè)管理的內(nèi)容表現(xiàn)為政治環(huán)境作用于公共事業(yè)管理的主體的結(jié)果。同時(shí)，各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展，對(duì)其政治環(huán)境有潛移默化的影響和改造功能。四、公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（一）公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境定義經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指在一定的生產(chǎn)力條件下人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系及相應(yīng)制度等因素的總和。它是人們改造自然以滿足自身物質(zhì)需要的活動(dòng)及其結(jié)果。具體地說，它主要包括社會(huì)生產(chǎn)力的性質(zhì)、發(fā)展水平，生產(chǎn)資料的所有制形式、性質(zhì)和成熟程度等。各國(guó)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)水平有很大差異，因而其公共事業(yè)發(fā)展面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也有很大的不同。（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系經(jīng)濟(jì)環(huán)境是公共事業(yè)管理環(huán)境中最重要和最基本的要素。無論什么性質(zhì)的國(guó)家，其公共事業(yè)管理目標(biāo)、方法、手段和管理體制等，都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約。經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。有什么樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就會(huì)有什么樣的公共事業(yè)管理。但公共事業(yè)管理活動(dòng)也不完全是被動(dòng)的，它可以反作用于經(jīng)濟(jì)環(huán)境，既可以改善、創(chuàng)造和發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又可以加劇經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化。1．經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定、制約或影響公共事業(yè)管理經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑組成部分的公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，是建立在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與其他上層建筑的組成部分密切合作。因而，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定公共事業(yè)管理的根本性質(zhì)和職能。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理的制約作用，主要指那些影響與制約公共管理活動(dòng)的生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)制度以2．公共事業(yè)管理對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有能動(dòng)作用公共事業(yè)管理對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的能動(dòng)作用，是指促進(jìn)或延誤社會(huì)生產(chǎn)力及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有正確地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，才能有效地進(jìn)行公共事業(yè)管理。公共事業(yè)管理可以利用經(jīng)濟(jì)環(huán)境的實(shí)際條件和需求，制定恰當(dāng)?shù)墓矘I(yè)管理目標(biāo)，確立科學(xué)的管理方法，促進(jìn)公共事業(yè)管理的發(fā)展，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善提供人才、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等支持，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮和進(jìn)步。反之，公共事業(yè)發(fā)展不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，則會(huì)延緩、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理的這種辯證關(guān)系，要求公共事業(yè)管理系統(tǒng)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境大系統(tǒng)，建立科學(xué)的公共事業(yè)管理體系，達(dá)到兩者的良性互動(dòng)。五、公共事業(yè)管理的文化環(huán)境（一）公共事業(yè)管理文化環(huán)境的定義文化是人類社會(huì)發(fā)展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。所謂公共事業(yè)管理的文化環(huán)境，指公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)置身于其中的一定的社會(huì)思想意識(shí)、文化心態(tài)和觀念形態(tài)的總和，它是一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員在社會(huì)發(fā)展過程中長(zhǎng)期積淀而形成的一種較為穩(wěn)定的意識(shí)形態(tài)。文化環(huán)境不像自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境那樣具有直接的物質(zhì)作用，而是潛移默化地影響和作用于公共事業(yè)管理中。（二）文化環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系1．文化環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理的制約和影響首先，文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理結(jié)構(gòu)模式。每一個(gè)公共事業(yè)管理部門都處于一定的文化氛圍之中，雖然文化環(huán)境對(duì)公共事業(yè)管理的影響不如科技環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境那么直接，但它對(duì)公共事業(yè)管理的影響具有持久性和廣泛性。例如，集權(quán)型的組織結(jié)構(gòu)是按照以權(quán)力為中心的價(jià)值觀建立起來的；分權(quán)型的組織結(jié)構(gòu)是按照以民主為中心的價(jià)值觀建立起來的。其次，文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理人員的素質(zhì)及其管理行為。文化對(duì)公共事業(yè)管理人員的態(tài)度、個(gè)性、需要產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響其管理行為。最后，文化影響公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的行為。上下級(jí)之間的溝通，在極大程度上取決于下級(jí)對(duì)上級(jí)和公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的信任及忠誠(chéng)程度。文化環(huán)境是公共事業(yè)管理活動(dòng)的“軟組織”，它可以塑造人的行為和組織形象。2．公共事業(yè)管理對(duì)文化環(huán)境的影響各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展對(duì)一定時(shí)期文化發(fā)展也具有重要影響。首先，有些公共事業(yè)活動(dòng)本身，就是文化活動(dòng)的重要組成部分，如公共圖書館、博物館、群眾藝術(shù)館、文物保護(hù)單位等，它們的發(fā)展規(guī)模和水平，對(duì)文化環(huán)境發(fā)展具有直接影響。其次，其他公共事業(yè)發(fā)展所形成的價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)，對(duì)一定時(shí)期文化的發(fā)展也有重要推動(dòng)作用。第五節(jié)公共事業(yè)管理與其他管理活動(dòng)的區(qū)別和聯(lián)系由于所有組織的管理都履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等，所以公共事業(yè)管理與公共管理、企業(yè)管理和行政管理有許多相似之處，但在許多方面也存在重要差別。下面將公共事業(yè)管理與企業(yè)管理、行政管理、公共管理作一比較，了解兩者的差異，以便更好地理解公共事業(yè)管理的內(nèi)容和特點(diǎn)。一、公共事業(yè)管理與公共管理（一）公共事業(yè)管理與公共管理的聯(lián)系所謂公共管理主要指公共管理主體為了更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益公平分配，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理和公共事業(yè)管理之間的關(guān)系是整體和部分、共性和個(gè)性、一般和特殊的關(guān)系。一般認(rèn)為，公共管理活動(dòng)較側(cè)重于公共事業(yè)管理一般性問題，即管理中的共性和規(guī)律性問題。而特性和個(gè)性的問題是由公共事業(yè)管理處理的。也就是說，公共管理包含公共事業(yè)管理，公共事業(yè)管理是公共管理的重要組成部分。（二）公共事業(yè)管理與公共管理的區(qū)別1．管理的主、客體不同公共管理的主體是以政府為核心的，多元化、開放式的主體體系。也就是說，除了政府組織之外還包括非政府組織。公共管理的主體，代表了統(tǒng)治階級(jí)的意志，故而其管理活動(dòng)和所提供的服務(wù)不可避免地帶有強(qiáng)制性色彩。公共管理客體是公共事務(wù)，內(nèi)容廣泛，具有復(fù)雜性和多樣性的特點(diǎn)。一般認(rèn)為公共管理客體的受益對(duì)象是社會(huì)全體公眾。作為一種行為過程，公共管理的目的是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為公眾提供各種服務(wù)。因此，公共管理涉及的范圍非常廣泛。公共事業(yè)管理的主體是指不以營(yíng)利為目的，依照法律規(guī)定專門從事對(duì)社會(huì)公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的行政性組織和社會(huì)性組織。其客體內(nèi)容包括公共物品和準(zhǔn)公共物品，集中概括為提高生活質(zhì)量，保證公共利益。公共事業(yè)管理的受益對(duì)象既可以是社會(huì)全體成員，也可以是社會(huì)部分成員。社會(huì)成員既可以接受服務(wù)，也可以拒絕服務(wù)，可以有很大的自主性。2．管理范圍不同公共管理既包括政府承擔(dān)的社會(huì)管理（行政管理也包括在內(nèi)），也包括由行政組織和社會(huì)公共組織承擔(dān)的社會(huì)管理（即公共事業(yè)管理），所以公共管理的范圍要比公共事業(yè)管理大。公共事業(yè)管理的范圍比較具體且專業(yè)性較強(qiáng)，包括教育事業(yè)管理、科技事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理、文化事業(yè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、公共住房管理、社會(huì)保障管理和環(huán)境管理等。公共管理是由國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)管理和由社會(huì)公共事業(yè)組織承擔(dān)的社會(huì)管理，而公共事業(yè)管理僅僅是指由社會(huì)公共事業(yè)組織承擔(dān)的社會(huì)管理，所以公共管理的范圍比公共事業(yè)管理的范圍大一些，一般可以認(rèn)為是包含與被包含的關(guān)系。3．管理的方式不同傳統(tǒng)意義上的公共管理，主要依據(jù)國(guó)家行政權(quán)力進(jìn)行管理。隨著社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展，公共管理方式也在不斷地豐富發(fā)展，各國(guó)都采用了不同的公共管理方式。尤其自20世紀(jì)80年代以后，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，新的管理制度層出不窮，特別是市場(chǎng)化管理方式的引入，促使在不同的管理領(lǐng)域采用不同的管理方法。不僅提高了管理效能，而且提升了管理者和公眾之間互動(dòng)的能力，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。4．發(fā)展方向不同伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，我國(guó)的公共管理特別是政府管理也經(jīng)歷從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，以往“全能”政府向“有限”政府轉(zhuǎn)變，政府要轉(zhuǎn)變以前政府管理中無所不包、無所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅(jiān)持有所為，有所不為，著重承擔(dān)宏觀調(diào)控、監(jiān)督協(xié)調(diào)和公共服務(wù)等基本職能，在公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家安全、公共福利和保障、法制建設(shè)等方面發(fā)揮職能作用。同時(shí)有意識(shí)地培養(yǎng)社會(huì)中介組織，為政府職能的轉(zhuǎn)移提供承接載體。公共服務(wù)市場(chǎng)化是公共事業(yè)管理的發(fā)展方向。公眾對(duì)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的要求越來越高，范圍越來越寬，是當(dāng)今公共事業(yè)發(fā)展的基本趨勢(shì)。這就意味著僅靠公共財(cái)政是難以承擔(dān)整個(gè)公共事業(yè)發(fā)展并提高服務(wù)質(zhì)量的。公共事業(yè)管理的分層管理和決策與實(shí)施的分離，決定了可以引進(jìn)市場(chǎng)化來解決問題。這就是對(duì)能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資、開展市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，交給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，對(duì)于不完全適宜市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，可交民營(yíng)企業(yè)承包。另外一些不適宜市場(chǎng)化的公共服務(wù)領(lǐng)域，可以引進(jìn)效益和效率管理機(jī)制，通過管理理念和管理職能的市場(chǎng)化改革，完善整個(gè)公共事業(yè)的管理。二、公共事業(yè)管理與行政管理（一）公共事業(yè)管理與行政管理的聯(lián)系行政管理是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。因而行政管理包含行政機(jī)關(guān)對(duì)公共事業(yè)的管理。行政管理和公共事業(yè)管理，同屬公共管理范疇，兩者在管理目標(biāo)、方法、手段等方面有許多相同和相似之處。（二）公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別1．管理主體不同2．管理職能不同行政管理是一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)其統(tǒng)治利益，利用行政權(quán)力對(duì)整個(gè)社會(huì)的各類組織和部門進(jìn)行整體規(guī)劃與指導(dǎo)，并制定一定的政策或規(guī)章作為強(qiáng)制各組織和部門運(yùn)行的手段。公共事業(yè)管理是由公共事業(yè)組織履行管理職能，通過動(dòng)員一定的社會(huì)資源提供公共服務(wù)，不具有履行國(guó)家行政權(quán)力的職能。3．公眾參與程度不同行政管理的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是以國(guó)家權(quán)力為根據(jù)、行使國(guó)家權(quán)力的管理，要體現(xiàn)國(guó)家意志，公眾的參與程度相對(duì)較低。公共事業(yè)管理具有公共性，這不僅表現(xiàn)在其管理目標(biāo)上，還表現(xiàn)在管理的手段和過程中，強(qiáng)調(diào)公眾的參與性，既表現(xiàn)為公眾對(duì)公共事業(yè)管理決策過程的影響，也表現(xiàn)為公眾通過一定的非政府組織對(duì)一定層次和內(nèi)容的公共事業(yè)進(jìn)行管理。4．成員管理及上下級(jí)關(guān)系不同在行政管理中，政府實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度，公務(wù)員的錄用、考核、提升和社會(huì)保障等，遵守國(guó)家統(tǒng)一制度。而公共事業(yè)管理組織在國(guó)家指導(dǎo)下實(shí)行自主人事管理制度。行政部門內(nèi)部等級(jí)分明，上級(jí)與下級(jí)之間存在命令與服從的關(guān)系。權(quán)力在行政部門常常得到特別的強(qiáng)調(diào)。而在公共事業(yè)管理組織中，由于公共事業(yè)管理組織的內(nèi)部成員往往都是專業(yè)人員，除內(nèi)部分工外，成員之間常常是專業(yè)知識(shí)或操作上的討論與協(xié)商，成員的活5．學(xué)科基礎(chǔ)不同行政管理的主要學(xué)科基礎(chǔ)是政治學(xué)，尤其是以政治——行政二分法作為理論基礎(chǔ)，而公共事業(yè)管理更多地是以管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析管理問題的，因此，它往往被人們稱作以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新管理理論。行政管理實(shí)行等級(jí)制，上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行命令與服從的方式。公共事業(yè)管理是在國(guó)家政策引導(dǎo)下，為社會(huì)公益事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供技術(shù)和輔助性的服務(wù)，與客體之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是在相互尊重、平等的基礎(chǔ)上，以協(xié)商、討論、加強(qiáng)溝通、相互理解、達(dá)成共識(shí)、加強(qiáng)服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)自己的管理意圖的。三、公共事業(yè)管理與企業(yè)管理（一）公共事業(yè)管理和企業(yè)管理的聯(lián)系在現(xiàn)代生活中，可分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域兩大基本領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域，承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)行政組織和社會(huì)公共事業(yè)組織是主要的組織形式，代表社會(huì)公共利益，運(yùn)行遵循社會(huì)公共法則和制度。在私人領(lǐng)域，除家庭外，企業(yè)是主要的組織形式。企業(yè)是以營(yíng)利為目的而進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，基本是以企業(yè)法人的身份進(jìn)行活動(dòng)的，因此，相對(duì)于社會(huì)公共利益來講，企業(yè)的利益是個(gè)體、私人利益，企業(yè)管理也是為實(shí)現(xiàn)單個(gè)個(gè)體利益進(jìn)行的管理活