農(nóng)村土地制度與社會保障-江蘇、甘肅兩地農(nóng)戶的案例調(diào)查與分析

農(nóng)村土地制度與社會保障江蘇、甘肅兩地農(nóng)戶的案例調(diào)查與分析

中國是世界上具有獨特農(nóng)村土地制度的國家。中國農(nóng)村土地制度的基本特征是：集體所有，家庭承包。所謂集體所有，是指農(nóng)村土地主要歸行政村或村民小組的全體村民共同所有。所謂家庭承包，是指農(nóng)村的集體土地，一律由村民小組或村民委員會發(fā)包給全體村民按戶使用。中國這種獨特農(nóng)村土地制度的形成，有其自身的歷史淵源。江蘇省姜堰市梁徐鎮(zhèn)坡嶺村土地產(chǎn)權(quán)的歷史變遷和甘肅省渭源縣清源鎮(zhèn)紅峴村土地承包制度的歷史變遷，是說明這種土地制度形成過程的典型案例。在集體所有、家庭承包的制度框架下，中國的農(nóng)村土地具有多種社會經(jīng)濟功能。第一，土地是一種生產(chǎn)手段，人們通過耕耘土地，可以生產(chǎn)出各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品，獲取收入，從而起到食品和收入的保障作用。第二，土地是一種農(nóng)耕勞動條件，有土地就意味著擁有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)就業(yè)機會。第三，土地是一種財產(chǎn)，對集體來說，土地在被國家征用的情況下，可以得到征用補償，從而實現(xiàn)一定程度的保值增值；對承包農(nóng)戶來說，不僅轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)可以得到一定的補償（轉(zhuǎn)包費或租金），而且，通過獲取土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費，可以在一定程度上發(fā)揮土地對失業(yè)、喪失勞動力和養(yǎng)老的保障作用。因此，土地又是一種提供失業(yè)保障、病殘保障、養(yǎng)老保障的社會保障資源。然而，在過去一段時間里，我國農(nóng)村土地的上述保障功能已發(fā)生了很大變化。首先是1998年中央發(fā)布延長土地承包期的政策，規(guī)定一次承包，30年不變，增人不增地，減人不減地。這一政策的實施，導(dǎo)致一部分農(nóng)村新增人口喪失土地承包權(quán)，成為無地人口，他們也連帶喪失了土地提供的各種社會保障權(quán)。其次是一些地方由于國家征地，使一部分農(nóng)民成為失地人口，他們在獲得部分失地補償?shù)耐瑫r，也喪失了土地提供的其他社會保障功能，卻并沒有因此而得到其他渠道的社會保障補充。這是當前中國農(nóng)村土地制度影響農(nóng)村脆弱人群生存保障條件的兩個最主要因素。我們在江蘇省姜堰市和甘肅省渭源縣所作的四個村、1000個農(nóng)戶的調(diào)查，對上述情況作了具體分析。一關(guān)于調(diào)查和分析方法的說明本項土地調(diào)查，采取案例調(diào)查與農(nóng)戶問卷調(diào)查相結(jié)合的方式進行。在數(shù)據(jù)分析方法上，本文主要采取簡單直觀的數(shù)據(jù)匯總和均值分析方法。為了分析承包土地在農(nóng)戶間的分布情況及其對農(nóng)戶社會保障的影響，本文嘗試用基尼系數(shù)來反映農(nóng)戶土地承包數(shù)量的差異?；嵯禂?shù)的計算以每個樣本戶為單位，先按人均占有量排序，再以樣本戶為組進行計算，其結(jié)果最接近原本意義上的基尼系數(shù)，因此，本文采用分戶計算的方法。具體計算公式如下：G=∑WiYi+2∑Wi（1-Vi）-1其中：Wi是按人均承包地多少排序后，各戶人口占樣本戶人口總數(shù)的比重；Yi是各戶承包土地占樣本戶承包土地總面積的比重；Vi是各戶承包土地面積累計比重。二從農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，看中國農(nóng)村土地的社會保障功能1.地區(qū)間土地社會保障水平的差異從上面的案例調(diào)查可以看到，中國農(nóng)村的土地承包，截止到第二輪承包以前，基本上是以村民小組為單位，按組內(nèi)人口全員承包，組內(nèi)土地分配相當平均，組外則存在著一定差異。特別是跨度較大的地區(qū)之間，由于地理人口密度不同，農(nóng)村集體的土地擁有規(guī)模不同，因而人均土地的占有面積有很大差異。由此，不同的農(nóng)村集體之間，土地提供的生活保障水平是不一樣的。從表1我們可以看到，江蘇的兩個村，人均承包土地面積差別很小，而甘肅的兩個村，人均土地承包面積差別很大。其中，地處山區(qū)的甘肅渭源縣清源鎮(zhèn)紅峴村，人均承包土地面積達到2.61畝，是西關(guān)村的3.7倍，是江蘇坡嶺村和夏朱村的3.3倍。表1江蘇、甘肅四個村的土地承包情況不僅各地的土地擁有水平不同，而且由于各地的土地生產(chǎn)力水平有很大差異，因此，即使是同等數(shù)量的土地面積，所提供的保障水平也是不同的。表2是根據(jù)各地糧食單產(chǎn)、復(fù)種指數(shù)和每畝耕地的平均農(nóng)業(yè)增加值，對四個樣本村的土地保障水平所作的一項近似估計。表2調(diào)查地區(qū)的土地保障作用從表2中可以看到，江蘇的兩個村，按人均承包土地面積計算的人均糧食保障水平分別為565公斤和611公斤，而甘肅省渭源縣清源鄉(xiāng)紅峴村的人均糧食保障水平只有331公斤，西關(guān)村的人均糧食保障水平只能達到116公斤，是紅峴村保障水平的1/3，不足江蘇兩個村保障水平的1/5。從收入保障水平看，江蘇省兩個村的每畝地農(nóng)業(yè)增加值可以達到880元左右，甘肅省兩個村的每畝地農(nóng)業(yè)增加值可以達到440元左右。如果把畝均農(nóng)業(yè)增加值，視作各地農(nóng)民出讓土地時計收租金的基礎(chǔ)，那么江蘇兩個村按人均承包土地面積計算的人均收入保障水平分別為689元和698元；甘肅省的紅峴村，人均收入保障水平甚至可以達到1159元；而甘肅省的西關(guān)村，人均收入保障水平只能達到315元，相當于江蘇省兩個村的保障水平的一半，只相當于紅峴村保障水平的1/4左右。由于農(nóng)業(yè)增加值不等同于純收入，也不能反映現(xiàn)實生活中的土地供求價格，因此，為了更準確地估計土地收入保障水平，我們利用農(nóng)戶問卷調(diào)查和村級典型調(diào)查數(shù)字進行修正。根據(jù)農(nóng)戶問卷調(diào)查，在被調(diào)查農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)中，江蘇省坡嶺村的土地出租平均租金為400元/畝，其中最高租金為500元/畝，最低租金為50元；夏朱村的平均租金為150元/畝，其中最高租金為150元/畝，最低租金也是150元/畝。再根據(jù)村級案例調(diào)查，江蘇省坡嶺村的部分農(nóng)戶，經(jīng)村委會協(xié)調(diào)，將土地連片出租給一家私人經(jīng)營規(guī)?；麍@，每畝租金為550元。鑒于江蘇兩村經(jīng)濟環(huán)境條件差別不大，土地出讓金應(yīng)該相去不遠，因此我們統(tǒng)一取400元作為估計江蘇兩村土地出讓收入的基礎(chǔ)。同樣，根據(jù)農(nóng)戶問卷調(diào)查，甘肅省紅峴村的土地出租平均租金為300元左右/畝，其中最高租金為900元/畝，最低租金為30元；而西關(guān)村的平均租金為188元/畝，其中最高租金為1400元/畝，最低租金為40元。而按照兩村經(jīng)濟環(huán)境條件比較，紅峴村地處山區(qū)，西關(guān)村則地處交通要道，后者的土地出讓金不應(yīng)低于前者，因此我們統(tǒng)一取300元作為估計甘肅兩村土地出讓收入的基礎(chǔ)。以上述兩組數(shù)字為依據(jù)，修正計算得出的土地收入保障水平分別為：江蘇省坡嶺村的人均收入保障水平約為312元，夏朱村的人均收入保障水平約為316元；甘肅省紅峴村的人均收入保障水平約為783元，西關(guān)村的人均收入保障水平約為213元。這個結(jié)果，要比按照農(nóng)業(yè)增加值估計的結(jié)果少一半或三分之一左右。2.農(nóng)戶間土地保障水平的差異1998年，中央發(fā)布延長土地承包期的政策，規(guī)定土地承包，一次簽約，30年不變，增人不增地，減人不減地。這一政策的實施，導(dǎo)致一部分農(nóng)村新增人口喪失土地承包權(quán)，從而使農(nóng)戶間的人均土地承包面積出現(xiàn)差異。這一差異因各地執(zhí)行承包地穩(wěn)定政策的力度不同而有所不同。表3是關(guān)于兩省四村農(nóng)戶土地承包差異情況的分析數(shù)據(jù)。表3中數(shù)字顯示，自1998年開始第二輪土地承包以來，由于實行“一包30年不變”、“增人不增地、減人不減地”政策，各地農(nóng)戶間的人均土地承包面積，已經(jīng)發(fā)生了較大分化。從總體上看，家有無地人口的農(nóng)戶，已經(jīng)占到被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的47%，無地人口已經(jīng)占到被調(diào)查農(nóng)戶人口總數(shù)的19%。其中，無地人口占家庭人口一半以上的農(nóng)戶，占被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的13%，完全無地的農(nóng)戶，占被調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的0.7%。四個村土地占有公平程度的基尼系數(shù)分別為：江蘇坡嶺村0.24，夏朱村0.43；甘肅省紅峴村0.23，西關(guān)村0.27。上述數(shù)字說明，四個村中，有三個村的人均土地占有水平尚在較均等范圍，而江蘇夏朱村的人均土地占有已達到嚴重不均等的程度。表3調(diào)查地區(qū)的承包地分配情況統(tǒng)計數(shù)字還顯示，在江蘇坡嶺村，人均承包土地面積最多為2.67畝，除了一戶完全無地外，其余農(nóng)戶人均承包土地最少為0.1畝；在夏朱村，人均承包土地面積最多達到24畝，除5戶完全無地外，其余農(nóng)戶人均承包土地最少也只有0.1畝。在甘肅紅峴村，人均承包土地最多達到10畝，最少只有0.38畝；在西關(guān)村，人均承包土地最多也達到10畝，除一戶完全無地外，其余農(nóng)戶人均承包土地最少只有0.08畝。按照目前人均土地占有不均等的情況對上述四村農(nóng)戶中的最低生活保障情況作分析，其中江蘇坡嶺村和夏朱村，除了完全無地戶的糧食、收入已經(jīng)完全失去保障以外，人均承包土地最少的農(nóng)戶，其人均糧食保障水平只能達到72.5公斤，人均收入保障水平只能達到40元左右。甘肅紅峴村人均承包土地最少的農(nóng)戶，其人均糧食保障水平只有121公斤，收入保障水平只有114元；西關(guān)村除了無地戶以外，人均承包土地最少的農(nóng)戶，其人均糧食保障水平只有8.9公斤，收入保障水平只有24元。上述分析說明，目前國內(nèi)實行的“土地承包30年不變”、“增人不增地、減人不減地”政策，已經(jīng)使相當一部分農(nóng)戶，其土地收入達不到最起碼的生存保障要求。三關(guān)于無地人口形成原因及其接受政府救濟情況的分析鑒于中國農(nóng)村無地人口產(chǎn)生的原因，不能僅僅歸結(jié)于土地承包期延長和“增人不增地、減人不減地”政策；同時，中國農(nóng)村居民的社會保障供給也不僅僅來自于土地。為了排除無地人口形成過程中的非政策因素，以及了解無地人口除土地以外的其他社會保障可獲得性，我們在農(nóng)戶問卷調(diào)查中，對少地、無地農(nóng)戶出現(xiàn)無地人口的具體原因，及其獲取政府、社區(qū)提供社會救助的情況，作了進一步調(diào)查和分析。表4是關(guān)于無地人口產(chǎn)生原因的詳細調(diào)查數(shù)據(jù)。從所列數(shù)據(jù)可以看到，由新生人口（包括超生人口）形成的無地人口，占到無地人口總數(shù)的58.4%；由婚娶外來人口（包括上門女婿）形成的無地人口，占到無地人口總數(shù)的27%；由其他新增人口形成的無地人口，占到無地人口總數(shù)的5.5%。三項合計，因“增人不增地、減人不減地”政策導(dǎo)致的無地人口總數(shù)，要占到所有無地人口總數(shù)的90.9%。而非人口變動因素導(dǎo)致的無地人口，僅占所有無地人口的9.1%。表4無地人口形成原因表5是關(guān)于缺地農(nóng)戶獲取社會救助情況的調(diào)查數(shù)據(jù)。在這項調(diào)查中，我們共回收有效農(nóng)戶問卷931份，其中不缺地農(nóng)戶為502戶，約占有效答卷農(nóng)戶總數(shù)的54%；缺地農(nóng)戶為429戶，約占有效答卷農(nóng)戶總數(shù)的46%。而回答曾經(jīng)獲得某種形式社會救助的農(nóng)戶總數(shù)是228戶，占931戶的24.5%，其中不缺地農(nóng)戶獲取救助的比例占14%，缺地農(nóng)戶獲取救助的比例僅占10.5%。除了在最低生活保障、社會養(yǎng)老金補貼和自然災(zāi)害救濟項目上，缺地農(nóng)戶的獲取比例高于不缺地農(nóng)戶外，其他項目的社會救助和扶持，缺地農(nóng)戶的獲取比例均低于不缺地農(nóng)戶。特別是世行貸款項目，缺地農(nóng)戶沒有一戶獲得，而不缺地農(nóng)戶倒有4戶獲得。表5缺地農(nóng)戶獲取社會救濟情況上述調(diào)查結(jié)果表明，在我們調(diào)查的兩省四村，在“土地承包30年不變”、“增人不增地、減人不減地”的政策下，因人口變動因素形成的無地人口，是農(nóng)村無地人口中的主要成分。這些無地人口，在獲取社會救助方面，沒有比其他任何人得到更多的關(guān)注和照顧。據(jù)我們對上述四個村200個貧困戶的致貧原因進行的一項調(diào)查中，回答地少致貧的有11戶，無地致貧的有2戶，兩項加在一起，占到貧困戶總數(shù)的6.5%。由此可見，農(nóng)村無地人口已成為游離于目前我國社會保障體系之外的最脆弱人群的一個重要組成部分。四關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和土地征用對土地社會保障功能影響的分析在集體土地農(nóng)戶承包、定期調(diào)整的情況下，農(nóng)村集體土地的出讓或征用，不會造成農(nóng)戶之間收益保障的很大差別。但在承包期30年不變，“增人不增地、減人不減地”的政策條件下，承包地的流轉(zhuǎn)或征用，就可能造成農(nóng)戶之間收益保障的較大差別。下面是我們對兩省四村土地流轉(zhuǎn)和征用給農(nóng)戶收益造成不同影響的分析。1.土地流轉(zhuǎn)的案例調(diào)查和問卷分析目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，具有多種形式，其中集體流轉(zhuǎn)和自主流轉(zhuǎn)是兩種主要的類型。集體流轉(zhuǎn)的一個典型案例是江蘇省姜堰市梁徐鎮(zhèn)坡嶺村的土地轉(zhuǎn)租。根據(jù)我們對兩省四村農(nóng)戶問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，在所調(diào)查的981個農(nóng)戶中，出讓土地農(nóng)戶的平均比例是7.14%（見表6），平均每戶出讓土地面積約2畝，出讓土地的平均租金為244元，其中最高租金發(fā)生在甘肅的西關(guān)村，每畝達到1400元；而最低租金發(fā)生在甘肅的紅峴村，每畝只有30元。表6兩省四村的承包地出讓情況上述情況說明，在我們調(diào)查的農(nóng)村地區(qū)，盡管不同的當事人對于集體出面協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的做法評價不同，但由于出讓土地的農(nóng)戶比例較小，出讓的基礎(chǔ)是自愿，土地出讓以后一般都能得到不低于土地原來收入水平的租金補償，因此，土地流轉(zhuǎn)對出讓土地農(nóng)戶的收入保障功能一般不會發(fā)生重大影響。2.土地征用的案例調(diào)查和問卷分析但是，土地征用對農(nóng)戶收入保障的影響，要比土地流轉(zhuǎn)的影響大得多。根據(jù)我們的案例調(diào)查，目前農(nóng)村的土地征用有兩種類型，一種是政府征用，一種是集體征用。按照國家土地資源部的規(guī)定，政府征用農(nóng)用地，根據(jù)各省統(tǒng)一制定的耕地最低年產(chǎn)值，按最多不高于30倍的標準進行補償。并規(guī)定凡補償金額不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，可以經(jīng)省級人民政府批準，適當提高補償倍數(shù)。這一規(guī)定，從表面上看，似乎征地農(nóng)戶可以得到足夠的補償，以保證其社會保障水平不致下降。但實際上，這后一規(guī)定只適用于全部土地被征用的農(nóng)戶，而不適用于部分土地被征用的農(nóng)戶，因此那些部分土地被征用的農(nóng)戶所得到的補償，往往不足以彌補原有土地收益的損失。不僅如此，在實際操作中，由于土地補償金不能全額發(fā)到農(nóng)戶手中，因此征地農(nóng)戶的社會保障權(quán)益難以保障的情況并不罕見。表7顯示，在江蘇、甘肅兩省四村的981個被調(diào)查農(nóng)戶中，過去四年被征地農(nóng)戶總數(shù)達到127戶，占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的13%。這個數(shù)字，比起無地人口導(dǎo)致缺地農(nóng)戶的比例，顯然影響面要小很多。在征地戶中，被征地最多的農(nóng)戶達到6畝，最少的僅0.01畝。被征地農(nóng)戶平均每戶的征地面積為0.8畝，相當于981個被調(diào)查農(nóng)戶平均每戶土地承包面積4.9畝的16%。也就是說，就每一個被征地農(nóng)戶來講，如果土地征用得不到補償，其土地收益平均將下降約六分之一。因此，征地補償?shù)母叩?，對被征地農(nóng)戶的生活保障仍具有顯著影響。但在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的四村127戶中，沒有得到任何補償?shù)霓r(nóng)戶比例高達17%。其中比例最高的江蘇省姜堰市梁徐鎮(zhèn)坡嶺村，未獲得補償?shù)霓r(nóng)戶比例高達39.1%，最低的甘肅省渭源縣會川鎮(zhèn)西關(guān)村也達到6.38%（見表8）。可見，土地征用，是導(dǎo)致有一部分農(nóng)戶生活失去保障的重要原因。表7調(diào)查地區(qū)的土地征用情況表8征地補償?shù)膬冬F(xiàn)情況與政府征用土地的情況相比，集體征用土地也是導(dǎo)致農(nóng)戶生活保障水平下降的一個因素。但由于集體征用土地的主要原因是村內(nèi)公益用途，在涉及成片土地征用的情況下，村內(nèi)往往采取地塊調(diào)整的補償措施；而在不涉及成片土地征用的時候，通常是征用房前屋后或路邊、地角的零散土地，因此對被征地農(nóng)戶產(chǎn)生的經(jīng)濟影響相對較小。以江蘇省姜堰市梁徐鎮(zhèn)坡嶺村為例，當?shù)剞r(nóng)村公益事業(yè)用地，在大多數(shù)村民同意的情況下，村委會采取行政征用的辦法，不予補償。如果大多數(shù)村民反對，就只好放棄。例如村里修路，占用部分村民的房前屋后零星菜