農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)和教育保障政策法制問題研究

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)和教育保障政策法制問題研究

引言黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。2014年6月6日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上發(fā)表的重要講話中指出，要尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，搞好基本公共服務(wù)，還要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。2014年9月16日，李克強(qiáng)總理在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上指出，當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在體制機(jī)制上面臨兩大障礙，其中最重要、最核心的是“人”的問題。要尊重農(nóng)民的意愿，根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民的能力，創(chuàng)造必要的條件，讓他們逐步融入城市。中央會(huì)議精神和國家領(lǐng)導(dǎo)人的系列重要講話精神，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作提出了明確的方向和要求。從貴州情況看，《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》提出，把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突破口。《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于深入實(shí)施城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略加快推進(jìn)山地特色新型城鎮(zhèn)化的意見》提出，確保到2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上。要推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，抓好貴州落實(shí)中央城鎮(zhèn)化“三個(gè)1億人”目標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。圍繞這一新目標(biāo)，貴州促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策法制建設(shè)，也必須適應(yīng)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的形勢(shì)，以不斷助推本省重點(diǎn)、關(guān)鍵戰(zhàn)略——城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施。要討論農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，需要明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概念和內(nèi)涵。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，從廣義看，其具有兩方面的含義：一是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，二是指從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍人口。這兩方面含義既密切相關(guān)，又有所不同，但二者都是以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員為主體。其中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口除了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員之外，還包括其隨遷家屬、城郊失地農(nóng)民以及因教育、婚嫁等其他原因進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口；從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口除了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員之外，還包括經(jīng)過其他途徑進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人員。從狹義看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍人口，它是對(duì)沿用已久的“農(nóng)民工”一語的替代。[1]考慮到貴州城鎮(zhèn)化面臨的具體形勢(shì)和農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體人群的客觀事實(shí)，本文是在狹義的角度上使用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一詞的。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化來說，雖然不同學(xué)者的表述有所不同，但總體上差異不大。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，即變農(nóng)民為市民的過程。具體而言，是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利成為城鎮(zhèn)居民的過程。[2]這說明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并不僅僅意味著將農(nóng)業(yè)戶口改為城鎮(zhèn)戶口，而是包含著多方面的豐富內(nèi)涵。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)漫長的歷史過程，并非一蹴而就之事。一農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)和教育保障政策法制及演變（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障政策法制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障包括了工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等，從有關(guān)政策法制看，相關(guān)文件對(duì)此做出了不同程度的規(guī)范和協(xié)調(diào)。2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2004〕18號(hào)），規(guī)定了農(nóng)民工參加并依法享受工傷保險(xiǎn)待遇的有關(guān)問題。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障等問題作了規(guī)定。同年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見〉的實(shí)施意見》（勞社部發(fā)〔2006〕15號(hào)），規(guī)定按照低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移等原則，銜接城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。隨后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》（勞社廳發(fā)〔2006〕11號(hào)），進(jìn)一步?jīng)Q定以解決農(nóng)民工的大病醫(yī)療保障為重點(diǎn)，將其納入醫(yī)療保險(xiǎn)制度范圍，并切實(shí)做好其參加醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)工作。同年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)出《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部發(fā)〔2006〕19號(hào)），提出用三年時(shí)間，全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。2009年，人力資源和社會(huì)保障部公布《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，首次明確了全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計(jì)、接續(xù)的規(guī)定，有利于增強(qiáng)制度的便攜性，矯正了原有體制下的制度性缺陷。同年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號(hào)），規(guī)定保證農(nóng)民工在內(nèi)的參保人員跨省、自治區(qū)、直轄市流動(dòng)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，并對(duì)農(nóng)民工是否返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費(fèi)的不同情形做出了明確規(guī)定。2011年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照該法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。由此，農(nóng)民工參保問題突破了地域限制，參保記錄得以累積。從貴州省的情況看，2006年，貴州省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳《關(guān)于農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)工作意見》（黔府辦發(fā)〔2006〕115號(hào)），規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位（以下簡稱“用人單位”），包括各類企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，必須為本單位農(nóng)民工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照屬地原則參加統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)。用人單位使用農(nóng)民工的，必須為其辦理住院醫(yī)療保險(xiǎn)，或參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。同年，貴州省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、貴州省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、貴州省總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的意見》（黔勞社廳發(fā)〔2006〕21號(hào)），要求各類企業(yè)和有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)為與之形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)。2012年，《貴州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，持有居住證的流動(dòng)人口依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，享受相關(guān)待遇。（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育保障政策法制子女接受義務(wù)教育問題同樣是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中一個(gè)亟待解決的問題，從較早的時(shí)期開始，有關(guān)政策法制對(duì)此就有了一定的關(guān)注和規(guī)定。1998年，國家教育委員會(huì)、公安部出臺(tái)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》（教基〔1998〕2號(hào)），規(guī)定流入地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受義務(wù)教育的職責(zé)，流動(dòng)兒童少年主要在流入地全日制公辦中小學(xué)就學(xué)，允許有條件的社會(huì)組織和個(gè)人舉辦專門招收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)的學(xué)?；蚝喴讓W(xué)校，并酌情放寬簡易學(xué)校的設(shè)立條件。2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見》（國辦發(fā)〔2003〕78號(hào)），進(jìn)一步提出流入地政府要制定有關(guān)行政規(guī)章，建立相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，特別是財(cái)政部門要補(bǔ)助接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校，城市教育費(fèi)附加中要安排用于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的經(jīng)費(fèi)。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出，輸入地政府承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任，將其納入教育發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)，按照實(shí)際在校人數(shù)撥付相應(yīng)的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。從貴州省的情況看，2010年，《貴州省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，貴州要在大中城市和縣城新建200余所公辦中小學(xué)，主要服務(wù)于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育。2012年，《貴州省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，持有居住證的流動(dòng)人口的子女享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，居住地縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排其子女入學(xué)。同年，《貴州省義務(wù)教育條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)接受政府委托實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校，按照國家和省的規(guī)定撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，并在學(xué)校建設(shè)等方面給予支持。二農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)和教育保障政策法制問題（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的社會(huì)保險(xiǎn)政策法制問題雖然社保法規(guī)政策的一些規(guī)定涉及了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但并沒有專門針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的法規(guī)政策，已有的相關(guān)法規(guī)政策也不夠具體、可操作性不強(qiáng)，在具體實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，多數(shù)地區(qū)的社會(huì)保障并未真正全面覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加社保的情況看，參保率低，法規(guī)政策實(shí)施效果不佳。這可引兩組調(diào)查數(shù)據(jù)為證。一個(gè)是根據(jù)國家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2011）》，未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)的就業(yè)流動(dòng)人口占調(diào)查總數(shù)的52%。在工傷保險(xiǎn)上，以一些典型的工傷風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的行業(yè)參保比例為例，采掘業(yè)為58.4%、制造業(yè)為48.9%、建筑業(yè)為25.1%，這些都不符合《工傷保險(xiǎn)條例》要求全部參保的規(guī)定。在參加醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)上，僅有10%左右的新生代農(nóng)民工參保。而參加新農(nóng)合和新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)人口比例尚不到10%。另一個(gè)是國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的總體水平仍然較低，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[3]這些情況說明，有關(guān)企業(yè)違反社保政策法規(guī)，“用而不養(yǎng)”的現(xiàn)象比較突出。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的跨地區(qū)統(tǒng)籌看，當(dāng)前還缺乏一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的全國統(tǒng)籌機(jī)制，有些規(guī)定形同虛設(shè)。比如，各地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定大都要求參保人員享受退休待遇須在當(dāng)?shù)乩塾?jì)繳費(fèi)15年以上。這種要求就業(yè)穩(wěn)定性和繳費(fèi)連續(xù)性的規(guī)定與社會(huì)中大量跨地區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)之間存在對(duì)立。對(duì)那些居無定所、流動(dòng)性較大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，很難在務(wù)工地連續(xù)15年繳費(fèi)。由于全國統(tǒng)籌機(jī)制不健全，在此地繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)到彼地就難以接續(xù)。《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》（2011）顯示，在受訪流動(dòng)人口中，接近3/4的人員沒有將養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)工作地，造成前期繳費(fèi)失效的損失。此外，由于主要是各地統(tǒng)籌，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，不能帶走原就業(yè)單位為其繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等，這類不合理的規(guī)定打擊了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口投保的積極性，致使其就業(yè)于社會(huì)保障覆蓋率較低的部門，或是參保后退保。從滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求看，一些法規(guī)政策沒有考慮不同層次農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同需求，缺乏根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同類型特點(diǎn)予以有差別對(duì)待的保障制度。一些低收入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭入不敷出問題嚴(yán)重。根據(jù)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2011）》數(shù)據(jù)，所調(diào)查的流動(dòng)人口家庭中，人均收入低于500元的占4.5%，低于1000元的占27%。另外，20%的最低收入家庭收入與消費(fèi)支出比為1：1.12。這意味著，前述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，更需要獲得社會(huì)保障。然而，一些社會(huì)保險(xiǎn)具有較高的準(zhǔn)入門檻，致使上述情形的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭難以進(jìn)入。這反映出覆蓋此類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社保制度及效能嚴(yán)重缺失。（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的子女教育政策法制問題農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育的相關(guān)政策法制規(guī)定，在義務(wù)教育階段要以流入地公辦學(xué)校為主接收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)。這種規(guī)定堅(jiān)持教育公平原則，出發(fā)點(diǎn)是非常好的。不過，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育的基本狀況和流入地教育資源的現(xiàn)實(shí)不足，致使其實(shí)際效用遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)先設(shè)想。換言之，部分法規(guī)政策的規(guī)定與一些地方的實(shí)際可支配的教育資源相比，存在一定的脫節(jié)。這樣，雖然不少流入地政府制定了一些相關(guān)法規(guī)政策來解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育問題，但其實(shí)際結(jié)果并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從流入地公辦學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施等情況看，許多城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女尚未被完全納入流入地公辦學(xué)校的義務(wù)教育體系。這主要可分兩種情形：一種是有的流入地政府確實(shí)財(cái)力不足，教育資源有限。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量逐年增多，其隨行同住子女的教育需求也日益增加，但流入地公辦學(xué)校的教學(xué)資源并未得到能夠滿足需求的相應(yīng)增長。這樣，受制于教育經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施的有限性，對(duì)于數(shù)量激增的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就學(xué)適齡子女，流入地公辦學(xué)校能夠接納入學(xué)的人數(shù)有限，無法做到全部接收，這就難以杜絕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女被流入地公辦學(xué)校拒之門外的現(xiàn)象。另一種是有的流入地政府認(rèn)識(shí)不到位，執(zhí)行法規(guī)政策不力，只做了一些表面的工作，沒有具體的落實(shí)措施，使有些法規(guī)政策形同空文。由于這些地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的義務(wù)教育問題不夠重視，在實(shí)質(zhì)上仍然把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女排斥在正常的義務(wù)教育保障之外，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女很難享受到和當(dāng)?shù)赝g孩子同等就學(xué)待遇。從流入地民工子弟學(xué)校的狀況看，作為對(duì)流入地公辦學(xué)校教育資源不足的補(bǔ)充，有一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女就讀于民工子弟學(xué)校，但這些民辦學(xué)校的總體情況也不容樂觀。一是在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育問題上，國家層面的頂層設(shè)計(jì)對(duì)民工子弟學(xué)校的作用及運(yùn)作尚不明確。而一些地方政府出于民辦學(xué)校不便管理等種種考慮，在執(zhí)行法規(guī)政策時(shí)出現(xiàn)偏差，往往對(duì)公辦學(xué)校的責(zé)任和作用很看重，而對(duì)那些民工子弟學(xué)校采取“一刀切”，要求予以全部取締，這給那些無法上公辦學(xué)校的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育帶來了很多不便。二是民工子弟學(xué)校的設(shè)施條件普遍欠佳，教學(xué)質(zhì)量有待提高。民工子弟學(xué)校的存在，給那些被排斥在流入地公辦學(xué)校之外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女提供了一個(gè)受教育的場(chǎng)所。但囿于主要依靠社會(huì)力量舉辦的局限性，大部分民工子弟學(xué)校存在資金匱乏、校舍不穩(wěn)、師資力量不足、課程設(shè)置不全等諸多問題，總體上辦學(xué)條件和教育質(zhì)量不好，影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育。三解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)和教育保障政策法制問題的對(duì)策（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障政策法制建議對(duì)于企業(yè)不依法辦事、“用而不養(yǎng)”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保率低的情況，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極履行對(duì)參與基本社會(huì)保險(xiǎn)等的相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，加大對(duì)企業(yè)違法違規(guī)辦事的處罰力度。就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障是多方面的，其中工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)是最基本，也是最為必需的，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)管。另外，之所以有些企業(yè)敢在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社會(huì)保險(xiǎn)上不依法承擔(dān)單位責(zé)任，與有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身缺乏一定的社保認(rèn)識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)密切相關(guān)。因此，在強(qiáng)化政府有關(guān)部門的相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，還要提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在參與社會(huì)保險(xiǎn)上的知識(shí)普及和自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)，盡可能多角度全方位地提高就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保參加率。在提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的跨地區(qū)統(tǒng)籌上，要充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的跨地區(qū)統(tǒng)籌涉及多個(gè)行政區(qū)域社保部門的工作，牽涉到不同地區(qū)的成本、收益問題，沒有這些地區(qū)之間的共同上級(jí)行政部門來統(tǒng)籌規(guī)劃，難以實(shí)現(xiàn)有效的跨地區(qū)統(tǒng)籌。鑒于此，應(yīng)當(dāng)盡快建立覆蓋全國的社會(huì)保障體系，形成一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障流轉(zhuǎn)的全國統(tǒng)籌機(jī)制。在制度安排上確立一個(gè)有權(quán)威而又有效益的頂層設(shè)計(jì)，在經(jīng)費(fèi)上落實(shí)配以相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付或者補(bǔ)償，從而減少相互的推諉扯皮，而又能達(dá)致相對(duì)的公平。需要借鑒生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立社會(huì)保障方面的補(bǔ)償機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展。國務(wù)院在批轉(zhuǎn)我國社會(huì)保障“十二五”發(fā)展規(guī)劃時(shí)，提出將實(shí)現(xiàn)醫(yī)保繳費(fèi)年限的各地互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)累計(jì)合并計(jì)算。這對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保跨地區(qū)統(tǒng)籌是一個(gè)重大的利好和推動(dòng)。下一步，政府還要在建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障統(tǒng)籌方面擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任，在宏觀層面上盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等規(guī)定，逐漸減少地區(qū)之間的制度差異，不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次和統(tǒng)籌范圍，提高法規(guī)政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。在滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不同社會(huì)保障需求上，上面談到當(dāng)前亟須在工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)上加強(qiáng)工作。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的具體需求，分層推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)：一是按照有關(guān)法規(guī)政策，盡快將就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入工傷保險(xiǎn)范圍，降低工傷給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的生活風(fēng)險(xiǎn)。二是加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大病或住院保險(xiǎn)，探索用財(cái)政資金建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保證就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因病陷入困境時(shí)，能夠及時(shí)得到政府的應(yīng)急救助。三是逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保障問題。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同類型特點(diǎn)，實(shí)行分類區(qū)別而又公平對(duì)待。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有較穩(wěn)定工作的人員，可以直接納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中屬于彈性就業(yè)的人員，可以按照“低門檻、廣覆蓋、能轉(zhuǎn)移、可接續(xù)”的原則，采取靈活繳費(fèi)年限規(guī)定，分檔給予不同待遇。[4]（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育政策法制建議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育問題的解決，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有較大的促進(jìn)作用。在轉(zhuǎn)移地公辦學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)保障、教學(xué)設(shè)施完善等方面，轉(zhuǎn)移地政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真深入貫徹落實(shí)農(nóng)民工子女義務(wù)教育由轉(zhuǎn)移地政府負(fù)責(zé)和以公辦學(xué)校接收為主的原則，加大工作力度，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃中。一是根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的數(shù)量、分布等，合