兒童福利制度演進(jìn)及區(qū)域發(fā)展

兒童福利制度演進(jìn)及區(qū)域發(fā)展

人類歷史發(fā)展展示了這樣一個(gè)事實(shí)，兒童生活與命運(yùn)的點(diǎn)滴改善都與兒童觀念及當(dāng)時(shí)社會(huì)的道德準(zhǔn)則、兒童的生態(tài)有著密切的關(guān)聯(lián)。東西方兒童福利制度的發(fā)展繞不開對(duì)兒童、福利等這些基本觀念的考察，也繞不開對(duì)兒童福利制度建構(gòu)與文化、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)實(shí)踐之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系的考察。非決定論者認(rèn)為，觀念與物質(zhì)世界之間存在相互修正的互動(dòng)關(guān)系，東西方兒童福利制度的發(fā)展印證了這樣一種復(fù)雜的景象。西方兒童福利制度的發(fā)展與演變呈現(xiàn)出與當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀態(tài)、道德準(zhǔn)則、文化、宗教等方面的聯(lián)系，兒童福利制度設(shè)計(jì)和保障程度因福利國(guó)家模式不同而不同，而這些不同又與一國(guó)的兒童福利觀念相關(guān)。東方兒童福利制度的發(fā)展亦顯示這樣的特點(diǎn)，比如中國(guó)古代的“恤幼”理念在日常生活和法律中的體現(xiàn)。但是，這種理念又受限于當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以及社會(huì)實(shí)踐。兒童福利觀念的認(rèn)識(shí)和兒童福利制度的建構(gòu)在某些地方經(jīng)歷了更加緩慢的過程，由于材料所限，東方兒童福利的參照僅限于日本、韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，而它們的兒童福利制度的建構(gòu)都或多或少學(xué)習(xí)了西方的經(jīng)驗(yàn)，因此，本章還將對(duì)兒童福利制度的借鑒和移植問題進(jìn)行考察。一兒童福利制度建構(gòu)及其追求兒童福利制度的發(fā)展和建構(gòu)有價(jià)值觀念、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等文化因素的影響，也受政治、經(jīng)濟(jì)等其他社會(huì)因素的影響。兒童福利歷史的考察展示了這些因素和兒童福利制度建構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，但在進(jìn)行這種歷史的掃描之前，首先應(yīng)當(dāng)明確為什么要為兒童這一群體建立福利制度，它的價(jià)值取向或追求又是什么，對(duì)這些問題的回答離不開對(duì)“兒童”概念本身的理解，還涉及人的道德本性問題以及人類發(fā)展史。通過歷史的分析我們發(fā)現(xiàn)，隨著人類社會(huì)和科學(xué)文明的進(jìn)步，對(duì)“兒童”的認(rèn)識(shí)越來越多面，也更接近它的真實(shí)。而同時(shí)，兒童概念的每一步深入理解，都與社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展有著十分復(fù)雜的連帶關(guān)系，也同時(shí)改變著兒童的法律地位。因此，在對(duì)兒童福利制度體系做長(zhǎng)篇累牘的探討之前，有必要厘清一些關(guān)鍵的概念。（一）基本概念我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)“兒童”這一概念，在歷史發(fā)展的不同時(shí)代、不同文化背景下，有著不同的認(rèn)識(shí)和理解，特別是在遠(yuǎn)古時(shí)期，去“兒童”化的傾向十分嚴(yán)重，也就是兒童不僅被看作是“小大人”，甚至被看作是具有某種特殊實(shí)用價(jià)值的物件。例如，在母系氏族制存在的地方，人們發(fā)現(xiàn)了兒童作為動(dòng)產(chǎn)的存在價(jià)值，畢竟，人口的增加是生產(chǎn)力低下時(shí)期人類發(fā)展的必要條件。在神學(xué)和哲學(xué)中，兒童也呈現(xiàn)出自身的重要性，其之所以受到人道的對(duì)待，是因?yàn)檫@個(gè)年輕的靈魂特別是男性將成長(zhǎng)為一個(gè)作為父親的男人，成長(zhǎng)為一個(gè)對(duì)國(guó)家負(fù)有責(zé)任的人。對(duì)兒童的認(rèn)識(shí)還包含不同文化的沖突，事實(shí)上，每一個(gè)較進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)階段都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歲月，最原始的習(xí)慣總是對(duì)更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和啟蒙進(jìn)行修正。例如，從生物學(xué)角度，有的地方把十三四歲作為兒童與成人的分界線，認(rèn)為這個(gè)年齡的孩子在生理機(jī)能上已達(dá)到成年；再如，在《兒童權(quán)利公約》的討論過程中，對(duì)兒童定義的爭(zhēng)論就突出體現(xiàn)了各種文明之間的沖突，國(guó)際社會(huì)一度對(duì)兒童是從胎兒算起還是從出生算起、童年的終點(diǎn)到底在哪里、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及各國(guó)成年年齡規(guī)定的差異之間的協(xié)調(diào)等問題爭(zhēng)吵不休，實(shí)際上直到目前，這些爭(zhēng)論還未休止。[1]最終，聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》規(guī)定兒童系指年齡低于18歲的人。這個(gè)公約幾乎獲得了全世界的一致通過，目前已經(jīng)有193個(gè)國(guó)家加入或批準(zhǔn)了這個(gè)公約，[2]兒童的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以該公約為準(zhǔn)。兒童的整個(gè)生命周期包括不同的發(fā)育階段，一般認(rèn)為，從生物醫(yī)學(xué)和兒童生長(zhǎng)、體質(zhì)發(fā)育的角度看，0～1歲為嬰兒期（infantperiod），1～6歲為幼兒期（earlychildperiod），6～12歲為童年期（childperiod），12～20歲為青春期（adolescence）。兒童生長(zhǎng)發(fā)育階段與兒童不同教育階段劃分基本吻合，重要的是，這種階段的劃分意味著根據(jù)不同需求提供不同福利服務(wù)。另外，其他的一些相關(guān)概念，比如未成年人、少年和青少年等概念的使用及年齡界線，也是值得關(guān)注的，有些概念在國(guó)際文件和國(guó)家法律中不斷出現(xiàn)。例如，英國(guó)刑法將14～18歲應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任者稱為未成年人；德國(guó)少年法院法將14～18歲者稱少年；[3]我國(guó)《未成年人保護(hù)法》將18歲以下者均視為未成年人，與《兒童權(quán)利公約》中“兒童”有著相同的含義。這些概念盡管規(guī)定很不一致，但依據(jù)一些規(guī)范性文件和各國(guó)的習(xí)慣，可以在用法上做少許區(qū)分?！吧倌辍彪m不是確切的法律用語，但刑事司法通常有“少年司法”的提法，如聯(lián)合國(guó)關(guān)于少年問題的三個(gè)規(guī)則，西方國(guó)家也多將處理少年案件的法庭或法院稱為“少年法庭”或“少年法院”；根據(jù)《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的規(guī)定，少年指按照各國(guó)法律制度，對(duì)其違法行為可以不同于成年人的方式進(jìn)行處理的兒童或少年人。[4]明確少年的含義是有必要的，因?yàn)閲?guó)際條約和國(guó)內(nèi)法的一些標(biāo)準(zhǔn)只適用于少年，而不適用于所有的未成年人。將18歲以下者均視為兒童，代表的是相當(dāng)晚近的觀點(diǎn)?；趪?guó)際慣例和本國(guó)立法都沒有一個(gè)統(tǒng)一嚴(yán)格的界定，本書也不宜采用統(tǒng)一的稱謂，特別是在引用一些文獻(xiàn)的時(shí)候，為避免偏離詞語原有的含義，在一般情況下用兒童、未成年人的稱謂，但在涉及司法問題時(shí)，也沿用“少年司法”等習(xí)慣用法。在討論兒童福利及其體系概念之前，有必要明確“福利”的含義。福利（welfare）是西方文化的核心概念，基本含義是幸福、美好的生活，或理解為有尊嚴(yán)的生活。一般來說，提到福利一詞時(shí)，大多是在表達(dá)“社會(huì)福利”的意義。社會(huì)福利也有廣義和狹義之分，其廣義理解見于很多學(xué)者的著作之中，比如，美國(guó)學(xué)者懷特科（W.H.Whitaker）認(rèn)為，“社會(huì)福利的目的就是幫助人們?cè)谄渖鐣?huì)環(huán)境中更有效地發(fā)揮作用，包含兩層意思：①滿足人們的基本生存需要（充足的營(yíng)養(yǎng)食品，衣服，房屋，醫(yī)療保險(xiǎn)，清潔的水和空氣），②滿足人們必需的心理、精神和社會(huì)交往的需要。除了滿足人們的基本需要之外，社會(huì)福利還應(yīng)包括以下內(nèi)容：為使人們參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)而提供充分的教育，提供咨詢以認(rèn)識(shí)并處理個(gè)人所遇到的困難，提供就業(yè)門路和其他社會(huì)活動(dòng)”。[5]我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)福利的含義較之社會(huì)保障的概念要寬泛和含糊得多，“一般指作為人類社會(huì)，包括個(gè)人、家庭和社區(qū)一種正常和幸福的狀態(tài)。貧困、疾病、犯罪等社會(huì)病態(tài)是‘社會(huì)福利’的反義詞。廣義的‘社會(huì)福利’制度指國(guó)家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)‘社會(huì)福利’狀態(tài)所做的各種制度安排，包括增進(jìn)收入安全的‘社會(huì)保障’制度安排。狹義的‘社會(huì)福利’則指為幫助特殊的社會(huì)群體，療救社會(huì)病態(tài)而提供的社會(huì)服務(wù)，它與‘社會(huì)保障’的制度安排同為促進(jìn)人類幸福的制度措施”。[6]狹義的理解是將福利理解為社會(huì)救濟(jì)，或者社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障等。狹義理解常見于一些研究專門問題的論著之中，比如，專門研究社會(huì)保障制度、研究社會(huì)救助等問題的論述。介于廣狹義之間的理解只將福利界定為物質(zhì)性的滿足，而忽略了精神層面，比如，有的學(xué)者從福利國(guó)家的視角認(rèn)為，“福利國(guó)家不是社會(huì)保險(xiǎn)，不是公費(fèi)醫(yī)療，也不是家庭福利或社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃。福利國(guó)家也不等同于社會(huì)保障或社會(huì)政策，而是它們的匯總”。[7]與社會(huì)福利概念相對(duì)應(yīng)，兒童福利概念也有廣義、狹義之分。目前使用的兒童福利概念還僅局限于補(bǔ)缺型的一小部分范圍，基本未在制度層面加以考慮；兒童福利服務(wù)的涉及面也只限于孤殘兒童的救助，與兒童福利的理念與目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，無法滿足兒童身心健康與幸福成長(zhǎng)的基本需求。就狹義的兒童福利來說，一種較為普遍性的觀點(diǎn)認(rèn)為，是指政府和社會(huì)為有特殊需要的兒童及其家庭提供的各種救助、支持、保護(hù)和補(bǔ)償性服務(wù)。[8]其服務(wù)目標(biāo)限于那些處于困境中的兒童，比如，孤殘兒童、流浪兒童、棄兒、受侵害兒童、行為偏差兒童，等等，而并不涉及全體兒童福利需要的滿足。由此可見，狹義的兒童福利是補(bǔ)缺性或扶持性的福利，或者是為療救社會(huì)病態(tài)而提供的服務(wù)。本書將在廣義兒童福利概念的語境下探討兒童福利問題。主張兒童福利應(yīng)當(dāng)涉及全體兒童的普遍需求，這種需求不僅包括物質(zhì)的基本滿足，而且包括精神上的滿足，是為促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì)潛能最大限度地發(fā)展而進(jìn)行的制度安排和提供的各種服務(wù)。因此，根據(jù)有些論者對(duì)社會(huì)福利所做的分析，兒童福利保障制度從縱向上看包括四個(gè)層面。一是目標(biāo)體系，這是制度化的政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。二是制度服務(wù)提供的對(duì)象。三是福利制度的項(xiàng)目體系。四是提供福利的資金和服務(wù)的提供體系。[9]從橫向上來看，兒童福利保障制度應(yīng)當(dāng)是整體社會(huì)福利體系的下位概念，也涉及相關(guān)的理念、道德責(zé)任、政策和制度實(shí)體等不同的層次。具體的包括兒童健康保健、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等政策和制度，還包括家庭福利、兒童福利服務(wù)和社會(huì)工作、兒童福利機(jī)構(gòu)等方面的內(nèi)容，還涉及專門救助、教育與感化的福利內(nèi)容，特別包括對(duì)遭遇虐待、遺棄與照管不良少年的福利。國(guó)家和社會(huì)通過這些制度設(shè)計(jì)和安排，滿足每個(gè)兒童為過上好生活而必需的物質(zhì)和精神需要。廣義的兒童福利制度的建構(gòu)體現(xiàn)政府和社會(huì)對(duì)兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展所需的生活條件和精神需求的關(guān)愛與重視，是積極的，也是以發(fā)展為取向的兒童福利。我們也可以這樣來理解兒童福利制度，即兒童福利制度是為了促進(jìn)兒童達(dá)到福利狀態(tài)而做的集體努力。作為社會(huì)福利的組成部分，兒童福利既可以理解為社會(huì)理念、社會(huì)價(jià)值及社會(huì)政策，也可以理解為社會(huì)機(jī)制和體系。兒童福利根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以做不同的劃分，最基本的是根據(jù)兒童福利制度的功能和作用而做出的劃分，即分為補(bǔ)缺型和普惠型兩種。也有論者將其劃分為支持性、補(bǔ)充性、保護(hù)性和替代性四類。而又從兒童福利服務(wù)范圍視角將其劃分為家庭服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、需要特殊服務(wù)的兒童與未婚媽媽的服務(wù)、預(yù)防少年犯罪與矯正服務(wù)、寄養(yǎng)家庭中兒童的服務(wù)、兒童福利機(jī)構(gòu)兒童照顧和收養(yǎng)服務(wù)等。[10]還有一種劃分是根據(jù)主導(dǎo)社會(huì)福利項(xiàng)目的不同把現(xiàn)代國(guó)家分為“實(shí)際”國(guó)家（美國(guó)，福利供給原則是補(bǔ)缺型）、社會(huì)保障國(guó)家（英國(guó)，注重最低生活水平的保障）和社會(huì)福利國(guó)家（瑞典，除了保障最低生活水平，還最大限度地促進(jìn)社會(huì)平等和政治參與）。這三種類型的劃分也被看作自由的福利國(guó)家、保守或合作型的福利國(guó)家和社會(huì)民族類型的福利國(guó)家的具體化。[11]值得注意的是，這些對(duì)福利類型的不同劃分都是在福利國(guó)家層面上的認(rèn)識(shí)，比如，就補(bǔ)缺型社會(huì)福利來說，原本是指為了療救社會(huì)病態(tài)而給予社會(huì)弱勢(shì)群體的幫扶和救助，但在整體福利國(guó)家的層面，兒童、婦女、老人等都是弱勢(shì)群體，是應(yīng)當(dāng)?shù)玫教貏e福利關(guān)照的對(duì)象。因此，原理上來說，全體兒童或每個(gè)兒童都是補(bǔ)缺型福利制度的對(duì)象，具體到兒童福利領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)是每個(gè)兒童都享受福利服務(wù)，這也就是我們有時(shí)候所說的普惠型的兒童福利。但是，即便是兒童當(dāng)中也有更加弱勢(shì)的群體，或者我們說的困境兒童，他們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到福利服務(wù)和救助，這也是我們長(zhǎng)期以來對(duì)孤殘兒童施行的福利救助，也就是我們所說的補(bǔ)缺型的兒童福利。關(guān)于兒童福利服務(wù)的理解，我們也須從社會(huì)福利的視角開始。有論者把福利服務(wù)理解為狹義的社會(huì)福利，指為幫助特殊的社會(huì)群體、療救社會(huì)病態(tài)而提供的服務(wù)。其對(duì)象是“弱勢(shì)群體”，這種服務(wù)在生活中的作用是“補(bǔ)缺”性質(zhì)的。而從資金和服務(wù)的提供者來看，對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)從一開始就不是國(guó)家壟斷的，宗教和慈善組織以及社區(qū)在其中扮演了重要作用，這在歐洲兒童福利發(fā)展的歷史中得到了確證。[12]因此，如果從這個(gè)角度來看，兒童作為弱勢(shì)群體，為滿足兒童的需求而采取的福利措施其實(shí)就是一種福利服務(wù)。我們也可以這樣理解兒童福利服務(wù)，即它是為滿足兒童基本物質(zhì)和精神心理的特殊需求而提供的幫助和救助。那么，我們?yōu)槭裁床桓纱喟褍和＠徒凶鲀和＠?wù)呢？因?yàn)椋瑑和＠Ｕ现贫炔粌H包括救助等服務(wù)的內(nèi)容，還涉及更廣泛的包括觀念、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)以及兒童福利政策法律等一系列的內(nèi)容，而這些內(nèi)容都無法納入兒童福利服務(wù)的概念中。兒童福利政策也是一項(xiàng)社會(huì)政策，是為了使兒童獲得基本生存和發(fā)展條件所應(yīng)遵循的行動(dòng)準(zhǔn)則。有論者把立法也看作是政策，這就從根本上混淆了政策和立法的區(qū)別。政策通常在大的宏觀層面上影響一定人群，是國(guó)家在特定時(shí)間和區(qū)域具體行動(dòng)的架構(gòu)性指導(dǎo)，政策也能為相關(guān)立法提供方向性指導(dǎo)，促進(jìn)立法的完善，但政策的實(shí)施往往需要相關(guān)立法作為后盾。本書更愿意把政策看作是立法的指導(dǎo)或方針，而把立法看作是制度的一部分。[13]就兒童福利政策的內(nèi)涵和外延來看，有論者從兩個(gè)視角進(jìn)行了考察，從宏觀上看，兒童福利政策更接近于國(guó)家的社會(huì)政策，指能夠指引所有涉及兒童福利的活動(dòng)、立法等所有措施的一切規(guī)則，包括醫(yī)療政策、教育政策、就業(yè)政策、家庭援助政策等，其中包含了部分社會(huì)政策；從微觀上看，尤其是從兒童社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的角度來看，則指涉及兒童生存環(huán)境狀況的、地區(qū)性的、針對(duì)兒童問題及需要而提出的有利于兒童成長(zhǎng)與發(fā)展的政策保障。[14]兒童福利制度的建構(gòu)也有一個(gè)歷史發(fā)展過程，其因不同的社會(huì)形態(tài)、制度性質(zhì)、文化偏好等發(fā)生變化。從廣義的視角看，兒童福利制度包括為促進(jìn)兒童健康發(fā)展而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則或行為規(guī)范，因此，從這個(gè)意義上說，兒童福利政策也是兒童福利制度的一個(gè)部分。除了兒童福利政策之外，兒童福利制度還包括與保障兒童福利實(shí)現(xiàn)相關(guān)的法律制度、為滿足兒童普遍福利需求和特殊需求所采取的措施，以及各種服務(wù)和計(jì)劃方案等。兒童福利保障體系或制度體系涉及更加廣泛的內(nèi)容，除了相關(guān)的觀念、道德、歷史、文化等方面的內(nèi)容之外，還包括制度化、政策化的兒童福利保障制度架構(gòu)，職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)工作體系，多元化、專門化的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，政府提供的公共福利和職業(yè)福利，危機(jī)處理機(jī)制，以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)等內(nèi)容。在我們談?wù)搩和＠耐瑫r(shí)，會(huì)自然地想到“兒童權(quán)利”，可以說兒童福利也反映了兒童權(quán)利的內(nèi)容，但不是它的全部。兒童權(quán)利也是一個(gè)需要從多視角多維度理解的概念，我們可以把兒童權(quán)利看作是一種歷史文化現(xiàn)象，也可以把兒童權(quán)利看作是一項(xiàng)制度或一種理念。從歷史文化發(fā)展的角度理解兒童權(quán)利，可以看到它的動(dòng)態(tài)發(fā)展，看到在這種發(fā)展中兒童權(quán)利的生成和政治、經(jīng)濟(jì)、道德、社會(huì)等因素之間的互動(dòng)關(guān)系，一如兒童福利的演進(jìn)過程。從制度角度來理解，它首先是法律制度，包括一系列具體的權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。兒童的權(quán)利既要體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)對(duì)兒童個(gè)體權(quán)利的特別保護(hù)，又要體現(xiàn)特定文化條件下個(gè)人潛質(zhì)的充分發(fā)展。聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)將《兒童權(quán)利公約》中兒童的權(quán)利歸納為生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。這四項(xiàng)權(quán)利在我國(guó)的《未成年人保護(hù)法》中也有明確規(guī)定。從道德意義上理解，兒童權(quán)利作為個(gè)體權(quán)利的理念是《兒童權(quán)利公約》確立的每個(gè)兒童都擁有的權(quán)利，從內(nèi)容上看既包括兒童生存的權(quán)利，也包括發(fā)展的權(quán)利。至于兒童權(quán)利和兒童福利之間的關(guān)系，如果從需求的角度來看，二者并無根本的區(qū)別，《兒童權(quán)利公約》所確立的權(quán)利也都是滿足兒童的生存需求和發(fā)展需求所必需的，只是從具體操作層面上看，兒童福利中的需求更加具體和便于操作，通常體現(xiàn)為物質(zhì)需求以及心理需求，在權(quán)利范疇內(nèi)更多地涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利內(nèi)容，根據(jù)一國(guó)的發(fā)展程度不同，這些福利內(nèi)容獲得滿足的程度也不同，這也是國(guó)際范圍不同文化背景國(guó)家對(duì)權(quán)利分類的一個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)。在西方人看來，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利屬于福利范疇，而公民權(quán)利和政治權(quán)利才具有普遍意義的人權(quán)的內(nèi)涵，是人之所以為人的權(quán)利，因此，在《世界人權(quán)宣言》之后，出現(xiàn)了兩個(gè)人權(quán)公約，一個(gè)是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，另一個(gè)是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，這體現(xiàn)出不同文化之間對(duì)人權(quán)和福利理解的差異以及妥協(xié)。然而，我們看到，在《兒童權(quán)利公約》中并沒有做這種區(qū)分，而是包括了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、公民權(quán)利的所有內(nèi)容，從這個(gè)意義上可以說，兒童權(quán)利內(nèi)容包含了兒童福利的內(nèi)容。（二）兒童福利的價(jià)值取向兒童福利的價(jià)值取向可以從兩個(gè)層面來看，一個(gè)是應(yīng)然，一個(gè)是實(shí)然。應(yīng)然的層面是從現(xiàn)代的、道德的、價(jià)值的、社會(huì)發(fā)展的視角來看待兒童福利問題；而實(shí)然的層面是從歷史發(fā)展和實(shí)踐的視角看待兒童福利問題。因?yàn)楦＠旧砑扔欣砟畹膶用嬉灿兄贫葘?shí)體的層面，因此，兒童福利的追求或者說我們追求的兒童福利既包括主觀方面的內(nèi)容也包括客觀方面的內(nèi)容。主觀方面的內(nèi)容主要涉及兒童福利的理念或者認(rèn)識(shí)，會(huì)因人、時(shí)代、國(guó)別不同而有所差別；兒童福利客觀方面的內(nèi)容是對(duì)主體物質(zhì)和精神需求的滿足，包括供給者的道德責(zé)任和制度安排。這方面的發(fā)展也有一個(gè)歷史過程，比如，早期的兒童福利項(xiàng)目是為了解決“無人照管”兒童的安全問題，這既是為了兒童本身也是為了社會(huì)安全。從兒童本身而言，人類都有愛護(hù)弱小的天性，出于人道對(duì)無人照管兒童加以照撫也是人類文明進(jìn)步的體現(xiàn)。從社會(huì)安全角度考慮，我們看到，一直到19世紀(jì)后半葉，社會(huì)對(duì)無人照管兒童的恐懼勝過了擔(dān)憂，因此要對(duì)他們加以管教。從這點(diǎn)來看，早期的兒童福利針對(duì)的只是那些無人照管的流浪兒童，而且是要把他們管起來，不讓他們?cè)谏鐣?huì)上惹事，并不是為了這些兒童的健康發(fā)展而給予幫助，追求的仍然是社會(huì)的安定。然而，隨著社會(huì)發(fā)展，在物質(zhì)水平提高的同時(shí)，人道主義精神也席卷而來，改革者們把兒童教育、家庭福利、健康、安全等看作是兒童能夠正常生活的保障，特別是看到了教育在實(shí)現(xiàn)平等中的重要作用，并力圖通過教育使得不同出身和社會(huì)地位的兒童能夠獲得均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，兒童的平等健康發(fā)展就成為兒童福利所追求的目標(biāo)。但在歷史發(fā)展的不同時(shí)期，兒童福利的追求也不盡相同，在還不是很發(fā)達(dá)的社會(huì)，兒童福利的目標(biāo)只能是滿足兒童的基本生存和發(fā)展需求，特別是那些身處困境兒童的基本需求。為了實(shí)現(xiàn)兒童福利的價(jià)值目標(biāo)，滿足兒童物質(zhì)和精神的基本需求，國(guó)家無疑應(yīng)當(dāng)負(fù)主要的責(zé)任。當(dāng)然，在兒童福利制度發(fā)展早期，民間的慈善團(tuán)體和個(gè)人起到了重要的或主要的作用，特別是西方教會(huì)組織。但在市民社會(huì)不發(fā)達(dá)，民間力量不足的情況下，政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的。兒童福利作為一項(xiàng)制度，既包括為實(shí)現(xiàn)兒童福利狀態(tài)而設(shè)定的各種辦事程序或行動(dòng)準(zhǔn)則，或者說為達(dá)到兒童福利狀態(tài)而形成的體系實(shí)體，也包括為了這個(gè)目標(biāo)而做出的各項(xiàng)集體努力的集合。這種集體努力不是自愿性或慈善性，而被看作是一種集體的責(zé)任。盡管從兒童個(gè)體福利實(shí)現(xiàn)的角度看，家庭或父母應(yīng)當(dāng)負(fù)有首要責(zé)任，但是，從整個(gè)社會(huì)福利的層面看，因其追求的規(guī)模效應(yīng)，在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，兒童福利被看作是一種“制度化的政府責(zé)任”。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)制度化的責(zé)任，至少在安排責(zé)任目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象、項(xiàng)目體系、服務(wù)提供體系方面做出安排。就整體社會(huì)福利來說，兒童本身就處于弱勢(shì)地位，因此，兒童全體屬于一種“補(bǔ)缺型”福利的服務(wù)對(duì)象。所謂“補(bǔ)缺型”就是在諸如家庭或市場(chǎng)缺位的福利服務(wù)缺位時(shí)，國(guó)家才出面提供救助或幫助，因此“補(bǔ)缺型”福利服務(wù)是有限的。此類型的福利是福利制度中最核心的內(nèi)容，也是國(guó)家福利供給中最低限度的責(zé)任。而“制度型”的福利是把提供社會(huì)服務(wù)當(dāng)作社會(huì)正常的和第一線的功能，把促進(jìn)社會(huì)福利和針對(duì)整個(gè)人口提供的服務(wù)制度化了。作為制度化的兒童福利，其重要方面是建立兒童福利的目標(biāo)體系。通常這個(gè)目標(biāo)體系包括三個(gè)方面：①幫扶救助。我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)孤殘兒童的救助就屬于救助層次的兒童福利安排。②家庭資助。之所以將家庭保障看作是兒童福利的重要目標(biāo)體系內(nèi)容，是因?yàn)閮和＠麪顟B(tài)取決于其監(jiān)護(hù)人的收入安全。③兒童福利更高層次的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)平等和為所有兒童發(fā)展其潛能提供條件，因此，這不僅包括兒童保護(hù)在內(nèi)的生存安全和保障，還包括其家庭福利和社會(huì)收入的再分配制度。從歷史演進(jìn)的視角考察兒童福利的追求，可以看到明顯的階段性不同。在前工業(yè)化時(shí)代，兒童幾乎是不被關(guān)注的，撫養(yǎng)兒童基本上是為人類繁衍的目的，除非對(duì)處于特別困境的兒童，善良之人會(huì)伸予援手。比如，在英國(guó)，16世紀(jì)之后，人們開始關(guān)注兒童福利問題，但其對(duì)象主要是貧困、流浪兒童，由一些教會(huì)和慈善組織滿足這類特殊兒童基本的衣食需求或提供收養(yǎng)之類的慈善救助。那個(gè)時(shí)候兒童的價(jià)值還沒有被人們所正確認(rèn)識(shí)，在成人的眼中，兒童時(shí)期只是一個(gè)短暫的階段，或兒童的責(zé)任就是盡快地進(jìn)入成人社會(huì)，承擔(dān)起維持生計(jì)的重任。在整個(gè)工業(yè)化時(shí)期，風(fēng)靡整個(gè)歐洲的兒童“立身期仆人”或有論者也稱為“學(xué)徒制”即是為了滿足兒童將要進(jìn)入社會(huì)的需要，但更多的是經(jīng)濟(jì)的考慮和家庭關(guān)系的原因，兒童的身份是雇傭勞動(dòng)者，是為成為生產(chǎn)力做準(zhǔn)備，這就是當(dāng)時(shí)的兒童觀。這種兒童福利理念是殘缺的，其價(jià)值取向主要在于社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定，而不是兒童的健康發(fā)展。到了19世紀(jì)，兒童的價(jià)值才為人們所認(rèn)識(shí)，童年期本身的價(jià)值以及兒童對(duì)未來社會(huì)的價(jià)值受到重視，為了更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，兒童需要更長(zhǎng)的時(shí)間留在家庭中，以便為承擔(dān)責(zé)任做充足的準(zhǔn)備。隨著兒童生理、心理特點(diǎn)研究的開展，兒童的特性得到關(guān)注，兒童的照料和培養(yǎng)方式也發(fā)生了變化。在兒童福利領(lǐng)域?qū)Ь硟和恼樟戏绞胶陀^念也隨之有了轉(zhuǎn)變。二西方兒童福利制度演進(jìn)與社會(huì)變遷（一）兒童福利制度的階段性演進(jìn)兒童福利制度演進(jìn)的歷史，也與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民族國(guó)家化以及福利國(guó)家的形成有密切的關(guān)系。從歐洲的歷史看，在福利國(guó)家形成過程中，工業(yè)化變革和城鎮(zhèn)化發(fā)展扮演了重要作用。工業(yè)化在改變?nèi)伺c人關(guān)系的同時(shí)，也改變了國(guó)家和個(gè)人、群體之間的關(guān)系。工業(yè)化以不同于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的集體化面貌出現(xiàn)，便于政府管控。同時(shí)，工業(yè)化帶來的傷殘、失業(yè)、疾病等，迫使作為國(guó)家代表的政府不得不面對(duì)這些工業(yè)化共有的問題。[15]工業(yè)化發(fā)展和戰(zhàn)爭(zhēng)的作用使人們對(duì)生命、人權(quán)、兒童等有了新的認(rèn)識(shí)。在工業(yè)化過程中，兒童的福利問題也獲得了前所未有的關(guān)注。一般認(rèn)為，直到18世紀(jì)中葉，兒童都沒有得到合法地雇用。18世紀(jì)突發(fā)的工業(yè)革命完成了現(xiàn)代工廠體制結(jié)構(gòu)變革，隨之而來的是對(duì)勞動(dòng)力需求的變化。工廠追求廉價(jià)的勞動(dòng)力，對(duì)童工就有了大量的需求。在工廠中，兒童受到的對(duì)待是最不人道的。19世紀(jì)上半葉，童工的狀況仍繼續(xù)惡化，盡管這種狀況已經(jīng)受到關(guān)注，如英國(guó)通過法案限制童工的年齡和工作時(shí)間。但是，童工實(shí)際上是一種新的資源，借助這些資源企業(yè)才能負(fù)擔(dān)沉重的賦稅。與此同時(shí)，美國(guó)勞工狀況和英國(guó)差不多。我們也看到，作為工業(yè)元素的兒童福利發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家對(duì)兒童的責(zé)任也一同發(fā)展起來。福利發(fā)展與民族國(guó)家的關(guān)系至少可以從兩個(gè)方面看，一方面是人從權(quán)利客體成長(zhǎng)為權(quán)利主體，另一方面是民族國(guó)家的出現(xiàn)及國(guó)家功能的轉(zhuǎn)變，這二者存在十分緊密的關(guān)系。在歐洲國(guó)家社會(huì)功能世俗化的漫長(zhǎng)過程中，經(jīng)歷了把“自然人”變成“個(gè)人”的過程，盧梭的“社會(huì)契約”思想轉(zhuǎn)變了人們對(duì)國(guó)家權(quán)威合法性的認(rèn)識(shí)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，又過渡到個(gè)人成為權(quán)利主體的階段。而國(guó)家社會(huì)功能的轉(zhuǎn)變更是和民族崛起、宗教脫俗、政治博弈、無產(chǎn)者貧困化等因素有關(guān)。這期間，對(duì)國(guó)家是目的還是工具的不同認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生了德國(guó)俾斯麥《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這被看作“福利國(guó)家”的起源，而之后在無產(chǎn)階級(jí)爭(zhēng)取權(quán)利的斗爭(zhēng)中，迫使作為統(tǒng)治工具的國(guó)家不得不發(fā)揮社會(huì)調(diào)節(jié)的功能。[16]從工業(yè)化開始到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，兒童福利發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在這一階段，不僅兒童被作為人看待，一系列立法和福利保障措施也得以建立。這些成就可以從國(guó)家和國(guó)際層面看到。比如，19世紀(jì)之初的英國(guó)，除了制定《濟(jì)貧法》之外，兒童保護(hù)的立法也走在了前面，其內(nèi)容覆蓋兒童教育、醫(yī)療等多個(gè)方面。1870年的《初等教育法》已經(jīng)注意到了教育機(jī)會(huì)平等的問題。1918年《產(chǎn)婦幼兒福利法》首次將孕婦和5歲以下兒童健康納入福利保障范疇，并成為以后家庭福利資助的基礎(chǔ)。《學(xué)徒健康與道德法》和《預(yù)防虐待和忽視兒童法》則最早關(guān)注到了工作期間以及家庭中的兒童保護(hù)問題。1933年，這些零散的立法被整合到《兒童及少年法》中，該法把少年福利置于最優(yōu)先考慮的地位，被譽(yù)為繼《大憲章》之后英國(guó)最重大的司法變革?！稘?jì)貧法修正案》（史稱“新濟(jì)貧法”）肯定了家庭環(huán)境對(duì)兒童健康成長(zhǎng)的重要價(jià)值，奠定了家庭是最佳養(yǎng)育環(huán)境的價(jià)值理念。但工業(yè)化帶來的父母子女關(guān)系的重組，以及當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得這一時(shí)期的兒童福利帶有補(bǔ)缺性質(zhì)，主要涉及遭受各種暴力侵害的兒童、家庭基本功能的維持等預(yù)防性和補(bǔ)償性服務(wù)等。[17]在國(guó)際層面上，飽受戰(zhàn)亂之苦的人們開始重新思考生命價(jià)值等問題，特別是那些無辜受害者的命運(yùn)，產(chǎn)生了專門保護(hù)兒童的文件，比如1924年的《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利宣言》等。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，戰(zhàn)亂的陰影時(shí)刻刺痛著人們脆弱的神經(jīng)，人權(quán)意識(shí)得到高揚(yáng)，在聯(lián)合國(guó)范圍內(nèi)發(fā)布了《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》等重要文件，這些成為20世紀(jì)末出臺(tái)《兒童權(quán)利公約》的基礎(chǔ)。《兒童權(quán)利公約》的誕生使兒童作為權(quán)利個(gè)體的理念得以確立，該公約也成為各國(guó)兒童保護(hù)和兒童福利的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。（二）兒童福利制度發(fā)展的關(guān)鍵性問題從西方兒童福利制度的發(fā)展，可以明顯地看到對(duì)兒童的認(rèn)識(shí)與兒童福利制度建構(gòu)、實(shí)踐之間的復(fù)雜關(guān)系。兒童道德地位和法律地位的每一次提升都與對(duì)兒童的認(rèn)識(shí)有直接的關(guān)聯(lián)。19世紀(jì)之前，對(duì)兒童的保護(hù)基本是出于恤幼及宗教的博愛精神，對(duì)兒童的特點(diǎn)及兒童對(duì)未來社會(huì)發(fā)展的作用還未給予深刻的關(guān)注，而同時(shí)，外部世界卻帶來極大的刺激，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、工業(yè)革命、家庭模式的變遷、婦女地位的變化等，這些都明顯反映了兒童福利的發(fā)展與歷史演進(jìn)、社會(huì)變遷之間的深刻關(guān)系?？v覽西方社會(huì)，兒童福利的發(fā)展與歷史演進(jìn)、社會(huì)變遷之間的關(guān)系突出了以下問題。1.兒童福利觀念和政策之間的根本矛盾眾所周知，兒童福利制度發(fā)展和演進(jìn)一定與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、政策、觀念更新等因素有緊密的相關(guān)性，其中，觀念更新是制度完善的思想基礎(chǔ)，政策調(diào)整是制度完善的有機(jī)組成部分。無論是在美洲、歐洲還是其他地區(qū)，兒童福利的發(fā)展過程中都暴露出這樣一種傾向，即兒童保護(hù)觀念和現(xiàn)實(shí)政策常常不協(xié)調(diào)，甚至發(fā)生矛盾。從美國(guó)兒童福利制度的發(fā)展來看，19世紀(jì)之后，特別是美國(guó)第一個(gè)少年法院誕生之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，美國(guó)社會(huì)對(duì)兒童關(guān)愛的信仰常常受到問題少年的挑戰(zhàn)，這種矛盾心理一直左右著政府對(duì)兒童問題的政策及其實(shí)施。眾所周知的美國(guó)實(shí)證主義哲學(xué)家、教育改革家約翰·杜威（JohnDewey）關(guān)于兒童教育的宣言，“最好的父母所希望給予孩子的，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)所力圖給予其所有孩子的”[18]，就突出反映了美國(guó)社會(huì)對(duì)教育兒童的良好愿望。但在實(shí)踐這種良好信念的時(shí)候，問題少年又給人們當(dāng)頭一棒，使得關(guān)于兒童的福利政策進(jìn)退維谷，人們?cè)凇皟和鳛槲磥碜钣袃r(jià)值的資源”和“保護(hù)自身免遭這些不良少年的侵害”中左右搖擺。歷史展示的這種理想和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，也指引并深化對(duì)少年福利制度建構(gòu)中法律、政策的理解。兒童福利政策及相應(yīng)的觀念和實(shí)踐的漸進(jìn)變化與美國(guó)這個(gè)國(guó)家的發(fā)展相伴隨，基于兒童有著特殊需求以及他們對(duì)父母和國(guó)家的雙重依賴性，關(guān)于兒童福利的每次爭(zhēng)論都會(huì)成為大眾話題，而兒童福利政策作為解決問題的良策在不同的時(shí)期針對(duì)不同的情況進(jìn)行調(diào)整，并指導(dǎo)兒童福利實(shí)踐。這樣，多層次的兒童福利制度體系便得以發(fā)展，并順應(yīng)歷史的演進(jìn)而呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。在美國(guó)，19世紀(jì)前半葉，有兩種關(guān)于兒童的觀念并存，一是意識(shí)到環(huán)境對(duì)兒童發(fā)展和培養(yǎng)的重要性；二是兒童擔(dān)負(fù)著將技能、知識(shí)和價(jià)值觀世代相傳的重任。[19]兒童對(duì)未來社會(huì)發(fā)展的重要性成為社會(huì)和父母的信念，認(rèn)為通過教育可以實(shí)現(xiàn)世代的發(fā)展進(jìn)步。因此，培養(yǎng)兒童成為家長(zhǎng)的首要責(zé)任，學(xué)校教育也被看作是一種普遍的而必需的兒童福利措施得到社會(huì)的普遍支持，但由此也帶來了家庭自治和學(xué)校權(quán)威之間的爭(zhēng)論，帶來了教育公平信念與教育現(xiàn)實(shí)的沖撞。19世紀(jì)后半葉到20世紀(jì)前期，美國(guó)兒童福利進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，開始了兒童福利制度發(fā)展的新紀(jì)元。兒童福利制度在工業(yè)化美國(guó)獲得了重新認(rèn)識(shí)，人道主義第二次浪潮也把該制度推向深入，并掀起一場(chǎng)“拯救兒童運(yùn)動(dòng)”。與19世紀(jì)前半葉不同的是，新時(shí)期的兒童福利制度變革源自對(duì)兒童和家庭的重新理解。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、家庭觀念的變化、公立學(xué)校的創(chuàng)建，以及自愿和非自愿兩種形式學(xué)徒制的弊端，學(xué)徒制度受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，并揭示出美國(guó)兒童福利制度對(duì)下層民眾的特別是黑人兒童、私生子等兒童群體的歧視。當(dāng)然，在兒童和家庭新觀念的倡導(dǎo)下，關(guān)于學(xué)徒制、私生子等政策得到修改，兒童福利制度也發(fā)生了重大變革，創(chuàng)立了專門兒童機(jī)構(gòu)。其中最大的兒童福利舉措就是創(chuàng)立公立學(xué)校，讓所有美國(guó)兒童都得到普遍的教育。起初的改革者們認(rèn)識(shí)到兒童應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，但對(duì)不良少年和家庭能力心懷芥蒂、有所懷疑，他們更信任公共或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)能夠拯救兒童。這場(chǎng)拯救兒童運(yùn)動(dòng)不僅轉(zhuǎn)移了兒童福利的焦點(diǎn)，還重組了家庭和國(guó)家之間的關(guān)系。1899年伊利諾伊州創(chuàng)立的少年法院就是拯救兒童運(yùn)動(dòng)最突出的成果。但隨著整個(gè)歐洲興起的對(duì)兒童期的重新定義，拯救兒童運(yùn)動(dòng)不斷推進(jìn)，認(rèn)識(shí)到缺乏正常成長(zhǎng)環(huán)境的兒童需要治療；與專門機(jī)構(gòu)相比，兒童更需要自由和良好的家庭環(huán)境。對(duì)兒童心理和精神的進(jìn)一步研究削弱了基督教原罪說的影響，要把兒童培養(yǎng)成為未來社會(huì)責(zé)任者的理念迎來了美國(guó)兒童福利的第一個(gè)時(shí)代，也得出了具有啟示作用的法律用語——“兒童的最大利益”。19世紀(jì)早期的法官和決策者們用國(guó)家親權(quán)理念來詮釋這一新的兒童觀念，認(rèn)為所有的法定權(quán)利都必須有助于孩子的真正利益和安全。與此同時(shí)，還催生了家庭隱私神圣化的“家庭理想”，將兒童問題作為私人問題而不是公共事務(wù)對(duì)待，這樣，公權(quán)力只有在父母失敗之后方能介入。“兒童的最大利益原則”和“家庭理想”將兒童福利與少年司法，家庭神圣不可侵犯和國(guó)家干預(yù)主義權(quán)威之間的矛盾制度化，這種制度化的矛盾至今未得到很好的解決。我們還可以看到，在20世紀(jì)前后，少年司法改革運(yùn)動(dòng)中暴露出的一些問題，更加突出了兒童福利觀念和實(shí)踐運(yùn)作之間的對(duì)抗。例如，1904～1906年，少年法院處遇的罪錯(cuò)兒童中有近40%的兒童是慣犯，這一現(xiàn)象減損了少年法院力圖通過觀護(hù)制度勸誡那些少年改邪歸正的效力。因此，當(dāng)時(shí)的首席觀護(hù)官瑟斯頓呼吁，對(duì)于在觀護(hù)期無意改過自新的少年，應(yīng)當(dāng)立刻送入專門機(jī)構(gòu)接受矯治。[20]但是，20世紀(jì)以來，美國(guó)兒童福利制度中，盡管存在理想和現(xiàn)實(shí)的沖突，還是形成了兒童是具有社會(huì)意義的完整生命個(gè)體的新觀念，兒童養(yǎng)護(hù)也不僅是家庭責(zé)任，而是整個(gè)國(guó)家的責(zé)任。在此觀念的支配下，兒童福利政策由補(bǔ)缺取向適度普惠方向發(fā)展，兒童福利政策涉及兒童教育、兒童健康和醫(yī)療、家庭的心理輔導(dǎo)和訓(xùn)練、父母教養(yǎng)能力訓(xùn)練、針對(duì)困境家庭的居家服務(wù)和托兒服務(wù)、針對(duì)嚴(yán)重問題家庭的寄養(yǎng)和領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)等諸多方面。[21]在歐洲也是一樣，現(xiàn)代兒童觀的形成經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程，從宏觀上看，相關(guān)的法律和政策措施也呈現(xiàn)出大致的階段性。在現(xiàn)實(shí)中，在從兒童被看作家庭的主要是父親的私產(chǎn)，到成為家庭的負(fù)擔(dān)，再到權(quán)利享有的獨(dú)立主體這樣的演進(jìn)過程中，兒童相應(yīng)的法律政策地位也在提升。但是，從微觀的層面，仍能看出兒童觀和相關(guān)政策法律之間的博弈。這種博弈在現(xiàn)代社會(huì)體現(xiàn)為兒童權(quán)利或兒童福利實(shí)現(xiàn)中各種權(quán)利的沖突。20世紀(jì)形成了現(xiàn)代兒童觀，不僅重視兒童的自身發(fā)展，也看到兒童之于社會(huì)和人類的貢獻(xiàn)，認(rèn)識(shí)到兒童和成人一樣都是有能力的權(quán)利主體，因此兒童的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?。同時(shí)兒童還是有別于成人的特殊個(gè)體，在涉及兒童的事務(wù)中要首先考慮兒童的最大利益，以達(dá)到兒童福利狀態(tài)，促進(jìn)其成長(zhǎng)為有責(zé)任感的個(gè)體。但是，在兒童權(quán)利和福利實(shí)現(xiàn)過程中總是遇到這樣那樣的問題，包括各種權(quán)利沖突和利益沖突。比較突出的比如兒童自治和兒童權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題，兒童權(quán)利和家庭利益以及父母權(quán)利沖突問題，兒童權(quán)利實(shí)現(xiàn)及各種文化價(jià)值沖突問題，等等。[22]這中間還夾雜著政治、民族、種族等更復(fù)雜的問題。比如在美國(guó)，雖然倡導(dǎo)權(quán)利平等，但在對(duì)待有色人種貧困家庭和貧困兒童問題上則存有偏見，有些保守人士認(rèn)為，“黑人的貧困是因?yàn)樗麄儫o能力和懶惰，而不是白人社會(huì)的不公待遇，因此采取不給予黑人孩子資助的政策”。[23]法國(guó)略有不同，盡管他們也有一些人不喜歡外族移民，也反對(duì)給予移民兒童的資助，擔(dān)心這類福利開支將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但法國(guó)人采取了更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，他們懂得這些移民將成為法國(guó)的一部分，他們的未來無疑對(duì)法國(guó)的發(fā)展具有影響。[24]2.兒童福利法律政策與實(shí)踐的互動(dòng)在兒童福利制度的演進(jìn)過程中，不僅能看到兒童福利觀念和相關(guān)法律政策的博弈，也能看到這些法律和政策與兒童福利實(shí)踐之間的互動(dòng)。如上所述，兒童福利法律政策都是促進(jìn)兒童福利發(fā)展的方針或行動(dòng)準(zhǔn)則，這些法律政策的制定及其實(shí)施決定著整體兒童福利的方向。但是，這并不是說，兒童是法律政策的被動(dòng)承受者。實(shí)際上，從西方兒童福利演進(jìn)的歷程看，兒童福利實(shí)踐對(duì)兒童福利法律政策的形成具有極大的推動(dòng)作用，兒童福利政策的更替反映了兒童福利實(shí)踐的變化。兒童及其家庭以及社會(huì)熱心人士為兒童福利所做的努力，一直都在拉動(dòng)政策的方向性變化。這種互動(dòng)關(guān)系說明，哪怕是最沒有力量和地位的人都有影響他人的能力，這也揭示了兒童觀念和兒童實(shí)際生活間的互動(dòng)關(guān)系以及兒童福利觀念的演化歷史。在英美國(guó)家的兒童福利發(fā)展過程中，都能看到兒童福利政策對(duì)兒童福利實(shí)踐的影響。英國(guó)和美國(guó)兒童福利政策都經(jīng)歷了由補(bǔ)缺型向適度普惠制的發(fā)展。前工業(yè)化時(shí)期，社會(huì)發(fā)展水平不高，兒童福利政策是以一種補(bǔ)缺的方式對(duì)困境兒童特別是貧困兒童的救濟(jì)性福利，而兒童的特殊需求往往通過社區(qū)、宗教慈善團(tuán)體的幫助得到滿足。然而，工業(yè)化帶來了忽視兒童、虐待兒童以及少年犯罪現(xiàn)象，人們意識(shí)到，把孩子交給不負(fù)責(zé)任的父母以及不太安全的社會(huì)是有問題的，國(guó)家必須負(fù)起責(zé)任來。因此在英國(guó)確立了“國(guó)家監(jiān)護(hù)”理論，兒童福利開始從零散的補(bǔ)缺型向制度型過渡，面向每個(gè)兒童。以英國(guó)《濟(jì)貧法》以及“國(guó)家監(jiān)護(hù)”理論為基礎(chǔ)，美國(guó)19世紀(jì)初期實(shí)現(xiàn)了兒童福利制度的飛躍，確立了公眾責(zé)任的新理念，形成了一套獨(dú)特的兒童福利政策和機(jī)構(gòu)。對(duì)兒童問題的關(guān)注，引發(fā)了以兒童為中心的福利政策體系的建立。家庭作為兒童福利唯一提供者的地位有所動(dòng)搖，而其他具有兒童福利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，特別是學(xué)校和矯正機(jī)構(gòu)，包括少年管教所、少年感化院。同時(shí)，兒童福利制度也得以重新詮釋，并伴隨著對(duì)個(gè)體和父母、社會(huì)和國(guó)家角色的重新定位。這一時(shí)期對(duì)兒童福利體制的建構(gòu)，以及兒童福利的觀念、信仰和實(shí)踐，為美國(guó)社會(huì)福利制度打上了永久的烙印，并影響后來的兒童政策和少年司法改革。兒童福利實(shí)踐對(duì)兒童保護(hù)政策的推進(jìn)也在歐美兒童福利制度發(fā)展中得以展現(xiàn)。19世紀(jì)末葉，婦女地位提升、慈善機(jī)構(gòu)及各類專業(yè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中作用增強(qiáng)，加大了市民社會(huì)對(duì)兒童拯救運(yùn)動(dòng)的介入力度。這個(gè)時(shí)期，兒童福利制度發(fā)生變化，“國(guó)家監(jiān)護(hù)”理論不僅適用于機(jī)構(gòu)照料的兒童，還擴(kuò)展到所有兒童。少年法院的成立、家庭法的實(shí)施、公權(quán)力對(duì)父母和兒童的監(jiān)管等，推進(jìn)了兒童福利政策的重大變革。在美國(guó)，最大利益理念成為兒童政策和措施的基本準(zhǔn)則，一系列兒童保護(hù)措施得以建立。比如，預(yù)防殘害兒童協(xié)會(huì)、“反暴力運(yùn)動(dòng)”、兒童局等。其中，預(yù)防殘害兒童協(xié)會(huì)的創(chuàng)建代表了兒童福利政策的新進(jìn)程，促使人們重新關(guān)注并思考虐待兒童的概念，并使這個(gè)概念成為兒童福利政策的恒久內(nèi)容。反暴力運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了私人機(jī)構(gòu)和警察部門的合作，該運(yùn)動(dòng)追究虐待兒童的父母，并在必要的時(shí)候?qū)和瘡募彝ブ修D(zhuǎn)出。在美國(guó)兒童福利制度發(fā)展的歷史上，1909年的白宮兒童會(huì)議是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其重要的兩項(xiàng)成果是政府設(shè)立了兒童局和確立針對(duì)孤兒等困境兒童的津貼制度。這就意味著，兒童福利的實(shí)現(xiàn)有了組織保障和制度保障。聯(lián)邦兒童局的主要職責(zé)就是對(duì)涉及兒童事務(wù)的事項(xiàng)做出調(diào)查和提交報(bào)告，包括關(guān)于兒童福利和生活的事項(xiàng)，特別關(guān)注嬰幼兒死亡率、出生率、孤兒、少年法院、遺棄、意外傷害、疾病、就業(yè)，以及相關(guān)的立法。建立這樣的機(jī)構(gòu)不僅有利于對(duì)兒童權(quán)利的保護(hù)，還能促進(jìn)對(duì)兒童保護(hù)問題的研究。這一時(shí)期的兒童福利改革更加關(guān)注兒童的教育和就業(yè)問題。除了強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)教育法之外，兒童勞工受到重視，因此就有了最低年齡法令。與此同時(shí)，絕大部分工業(yè)化國(guó)家也都對(duì)兒童勞工進(jìn)行了限制。童工改革揭示的是工人階級(jí)家庭的困境和兒童福利理想之間的沖突。與此同時(shí)，兒童福利觀念的變化還引起了相關(guān)制度革新。比如，母親津貼運(yùn)動(dòng)，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)保持家庭完整、防止少年罪錯(cuò)的有效措施。除此之外，該時(shí)期兒童健康的公共責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)得到了提升，健康福利成為美國(guó)父母和兒童可以主張的一項(xiàng)權(quán)利；嬰幼兒死亡率的控制、哺育撫養(yǎng)兒童的知識(shí)普及、母嬰保健工作及相關(guān)法令的制定等方面都取得了進(jìn)展。但是，這些進(jìn)展亦受到政策和實(shí)踐的限制。進(jìn)入20世紀(jì)，少年法院獲得較普遍的接受，兒童福利機(jī)構(gòu)也獲得了相應(yīng)的發(fā)展。但是，無人照管兒童與虞犯少年之間的界線非常模糊，因此，在無人照管兒童機(jī)構(gòu)中接納虞犯少年或罪錯(cuò)少年并不鮮見。當(dāng)時(shí)的兒童福利組織包括這樣幾種類型：①無人照管兒童看護(hù)機(jī)構(gòu)；②需要照管兒童的援助機(jī)構(gòu)；③提供臨時(shí)收容家庭的兒童安置協(xié)會(huì)；④日間看護(hù)機(jī)構(gòu)；⑤未婚媽媽及兒童之家。[25]第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，寄養(yǎng)家庭對(duì)困境兒童的保護(hù)更優(yōu)于矯治機(jī)構(gòu)成為大家的共識(shí)。到20世紀(jì)下半葉，美國(guó)聯(lián)邦家庭政策和財(cái)政支持也開始有所變化，聯(lián)邦兒童福利委員會(huì)倡導(dǎo)重新定義兒童福利服務(wù)的概念，兒童福利新觀念逐漸形成，著重提出了政府責(zé)任問題。美國(guó)兒童福利制度從補(bǔ)缺型向普惠型的發(fā)展還表現(xiàn)在一系列兒童救助計(jì)劃方面，這些計(jì)劃也展現(xiàn)出兒童福利政策和制度實(shí)踐之間的互動(dòng)關(guān)系。以美國(guó)針對(duì)未成年人家庭補(bǔ)助項(xiàng)目“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計(jì)劃”（AFDC計(jì)劃）為例，該計(jì)劃實(shí)施之后幾乎淪為單親家庭的專項(xiàng)計(jì)劃。單親家長(zhǎng)大多數(shù)無法就業(yè)或者就業(yè)不足，這樣他們就沒有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的資格。而與此同時(shí)，如果能領(lǐng)取的可支配資助高于就業(yè)者的最低收入或者失業(yè)保險(xiǎn)，就會(huì)使他們長(zhǎng)期依賴救濟(jì)，即出現(xiàn)所謂的“貧困陷阱”。到20世紀(jì)末，領(lǐng)取該資助的單親家庭占到92%。[26]基于此種情況，美國(guó)聯(lián)邦政府通過《貧窮家庭臨時(shí)補(bǔ)助計(jì)劃》（TANF計(jì)劃）對(duì)受益者提出條件和要求，迫使他們逐步自食其力，擺脫福利依賴。該計(jì)劃體現(xiàn)了“以工作代福利”的思想，對(duì)個(gè)人和國(guó)家都有益處。但是，就實(shí)踐來看，這兩項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施效果并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，部分貧困兒童依然得不到必要的補(bǔ)助。根據(jù)實(shí)際情況的變化，美國(guó)的兒童福利政策一直都在調(diào)整之中。3.國(guó)家和社會(huì)在兒童福利保障中的角色對(duì)兒童福利政策的階段性考察還能使我們清醒地看到家庭、國(guó)家和社會(huì)在兒童福利保障中角色的演變。統(tǒng)一的中央政府是福利制度最關(guān)鍵的要素之一，是福利提供的基本制度保障。國(guó)家如何看待兒童福利問題影響該國(guó)兒童福利制度的發(fā)展。從人口再生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系看，國(guó)家是兒童的主要監(jiān)護(hù)人。政府責(zé)任主要體現(xiàn)在法律政策建構(gòu)以及直接提供兒童福利服務(wù)和財(cái)政資金支持方面。國(guó)家和社會(huì)力量對(duì)兒童福利制度的主導(dǎo)作用在西方國(guó)家兒童福利制度的發(fā)展歷程中清晰可見。第二次世界大戰(zhàn)之前，補(bǔ)缺模式一直是西方國(guó)家兒童福利制度的主導(dǎo)模式，而家庭也一直在兒童福利保障體系中負(fù)有首要責(zé)任。但是，由于失敗家庭的增多，父母能力不足或失職，失依兒童增多，國(guó)家和社會(huì)不得不關(guān)注兒童福利保障問題，并在政策和行動(dòng)層面做出努力，國(guó)家甚至成為提供兒童福利的主要力量。而伴隨市民社會(huì)的發(fā)展，包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織也在兒童福利保障中發(fā)揮重要作用。在美國(guó)，兒童保護(hù)的公、私關(guān)系的融合掀起了人道主義改革浪潮，也帶來兒童福利政策的變化。當(dāng)然，兒童觀念與美國(guó)實(shí)用主義的結(jié)合使得兒童福利政策帶有更多現(xiàn)實(shí)色彩，兒童福利政策在關(guān)照困境兒童的同時(shí)，也照顧整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道德維護(hù)。到19世紀(jì)末，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展的同時(shí)，權(quán)利意識(shí)普遍增強(qiáng)，人們開始反思國(guó)家權(quán)力的合理界限，并對(duì)國(guó)家和社會(huì)的作用進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。第二次人道主義浪潮的發(fā)起就是通過國(guó)家權(quán)威建構(gòu)一個(gè)公正社會(huì)，以福利政府取代“守夜人”政府。在兒童福利領(lǐng)域，美國(guó)采取了一系列兒童福利保護(hù)措施，擴(kuò)大了政府在兒童福利實(shí)現(xiàn)中的作用，建立了少年法院、兒童局、母親津貼制度等。母親津貼制度后來發(fā)展成為聯(lián)邦政府基金會(huì)僅有的公共援助項(xiàng)目“對(duì)無人照管子女的家庭補(bǔ)貼項(xiàng)目”。到20世紀(jì)30年代，政府公共機(jī)構(gòu)更多地關(guān)照罪錯(cuò)及無人照管兒童的觀護(hù)。但是，對(duì)于政府在兒童福利中的角色也存有爭(zhēng)議，兒童福利措施的變革也對(duì)父母、兒童和政府之間的權(quán)利配置提出了挑戰(zhàn)。即便如此，諸如福利政府的激進(jìn)主張不僅影響了那個(gè)時(shí)代，也影響了之后的美國(guó)兒童福利制度的發(fā)展。當(dāng)然，美國(guó)福利政府的提法與歐洲福利國(guó)家的概念有很大差別。在福利供給方面，美國(guó)依然實(shí)施補(bǔ)缺模式，其兒童福利制度也以強(qiáng)大社會(huì)力量的介入作為后盾。美國(guó)基本的福利方式是社會(huì)互助，隨著福利制度的發(fā)展，福利組織也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，政府、非政府組織、國(guó)際機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體參與其中。福利救助手段多樣化，美國(guó)以現(xiàn)金、所得稅抵免、實(shí)物、服務(wù)、代金券等方式和手段進(jìn)行救助。福利服務(wù)范圍廣泛，包括一般的醫(yī)療衛(wèi)生保健、護(hù)理、家庭指導(dǎo)、兒童健康、母嬰保健等。歐洲的兒童福利則呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。宗教力量的衰落以及工業(yè)革命的重大變革，帶來政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、貧困人口及貧困程度增加，凸顯了傳統(tǒng)的補(bǔ)缺型兒童福利模式的不足，社會(huì)救濟(jì)責(zé)任轉(zhuǎn)向國(guó)家責(zé)任成為必然，政府對(duì)兒童福利的作用日趨重要。英國(guó)福利國(guó)家的形成基礎(chǔ)起始于向工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，正是此時(shí)，政府制定了多項(xiàng)兒童保護(hù)的法律和政策，擔(dān)當(dāng)起兒童福利保障的主要責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)之后，政府更是通過立法和國(guó)家權(quán)威在兒童福利保障中發(fā)揮了積極作用，包括組建由醫(yī)生、護(hù)士、警察、司法人員和社會(huì)工作者等專業(yè)人員構(gòu)成的濟(jì)貧法實(shí)施委員會(huì)，加大對(duì)兒童福利的投入，等等。同時(shí)，政府主導(dǎo)作用還體現(xiàn)在相關(guān)的立法和實(shí)施方面，建立了獨(dú)立體系的兒童保護(hù)法律制度。另外，在宏觀管理上，政府設(shè)有專門的兒童工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兒童事務(wù)，并協(xié)調(diào)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、司法等部門，協(xié)同管理。政府承擔(dān)兒童福利經(jīng)費(fèi)，不僅向民間組織、兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)，而且提供家庭津貼。政府還對(duì)各類兒童福利機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、人員執(zhí)業(yè)資格等做出明確規(guī)定。[27]伴隨西方國(guó)家福利制度的變遷，兒童福利制度的發(fā)展呈現(xiàn)四方面的特點(diǎn)：一是國(guó)家承擔(dān)重要責(zé)任；二是社會(huì)福利與兒童專項(xiàng)福利計(jì)劃相結(jié)合；三是福利形式多樣；四是兒童福利制度在改革中得以發(fā)展。此外，兒童福利制度的發(fā)展還有一個(gè)重要的特征或趨勢(shì)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查研究，兒童福利狀況與GDP的關(guān)系甚微，很多社會(huì)問題源于童年時(shí)期的生存環(huán)境變化。比如，捷克共和國(guó)的兒童福利整體狀況比歐洲好幾個(gè)富裕國(guó)家都好。報(bào)告顯示，沒有任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家在保證兒童生活狀態(tài)的各個(gè)方面都領(lǐng)先。從綜合指標(biāo)來看，排名最靠前的國(guó)家是荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭。[28]所以，一個(gè)國(guó)家的兒童福利狀況不僅在于物質(zhì)的豐富，還取決于該國(guó)社會(huì)文明程度，取決于政府和社會(huì)對(duì)兒童權(quán)利和福利的認(rèn)識(shí)程度。（三）兒童福利制度比較西方國(guó)家早期兒童福利制度的建構(gòu)不僅體現(xiàn)了一種社會(huì)正義，也強(qiáng)化了家庭責(zé)任感和社會(huì)責(zé)任感。但因不同的歷史、文化、政治風(fēng)貌等因素，在對(duì)待兒童福利的態(tài)度，以及兒童資助的內(nèi)容、廣度與深度方面存在差異。除了國(guó)際范圍兒童保護(hù)的努力之外，各個(gè)國(guó)家也開始了比較全面和系統(tǒng)的兒童權(quán)利保護(hù)和兒童福利的立法，開始了兒童福利的制度化和法律化進(jìn)程，從而發(fā)展為各具特色的兒童福利保護(hù)模式。有的國(guó)家兒童福利制度比較完善，比如英國(guó)，英國(guó)是最早開始兒童福利救助的國(guó)家，其從補(bǔ)缺型發(fā)展到普惠型，關(guān)注每個(gè)兒童的福利狀況，其全面性堪稱典范。再如，北歐斯堪的納維亞半島國(guó)家的兒童福利制度，更是國(guó)家全面支持的兒童福利模式的代表，具有公共提供、平等普及等明顯特征?？傮w來看，兒童福利制度發(fā)展和建構(gòu)方面有以下一些特點(diǎn)。[29]第一，兒童福利立法不斷完善。立法作為兒童福利制度建構(gòu)的一個(gè)重要方面在進(jìn)入20世紀(jì)之后獲得了前所未有的發(fā)展，也就是在這個(gè)階段，最早關(guān)注兒童福利保障問題的英國(guó)，在兒童保護(hù)立法方面進(jìn)入了又一個(gè)黃金時(shí)期，其立法內(nèi)容涉及兒童健康、教育、收養(yǎng)和監(jiān)護(hù)等方面，還在兒童保護(hù)的程序性立法方面獲得了進(jìn)展，尤其是《1989年兒童法》，不僅內(nèi)容豐富，而且確立了兒童至上的國(guó)家保護(hù)原則，并在立法中明確了兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，顯示出與《兒童權(quán)利公約》相同的價(jià)值取向。作為大陸法系典型代表的德國(guó)，在兒童福利立法方面也顯示出其成文法國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，兒童福利規(guī)范完整，除了專門的兒童保護(hù)立法《少年勞動(dòng)保護(hù)法》、《非婚生子女平等繼承法》和《兒童宗教教育法》之外，兒童福利規(guī)范還分散于《德國(guó)基本法》、《民法典》和《社會(huì)法典》等法律之中。其中，《社會(huì)法典》規(guī)定了兒童法律地位的一般性原則，還涉及兒童福利的大部分內(nèi)容，對(duì)兒童救助的任務(wù)、種類、執(zhí)行主體、管轄與合作、費(fèi)用、法律責(zé)任等做出了詳細(xì)規(guī)定。位于歐洲北端的挪威、瑞典，形成了頗具特色的福利制度。在兒童福利立法方面，瑞典1960年制定的《兒童及少年福利法》，明確規(guī)定要對(duì)受虐待兒童進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)。1982年修訂的《社會(huì)服務(wù)法》吸納了《兒童及少年福利法》和《兒童照顧法》的內(nèi)容，對(duì)兒童教育及托兒服務(wù)等兒童福利內(nèi)容都有所涉及。與此同時(shí)，美國(guó)兒童福利制度的發(fā)展卻有著與歐洲大陸不同的特色，盡管它們有血統(tǒng)上的關(guān)聯(lián)。美國(guó)兒童福利保障除了借助大量的項(xiàng)目（計(jì)劃）之外，還通過各種法案規(guī)范兒童福利問題，從這些法案和項(xiàng)目當(dāng)中，我們可以了解美國(guó)兒童福利制度的總體構(gòu)架。美國(guó)的兒童福利立法分為聯(lián)邦和州立法兩個(gè)層面，在聯(lián)邦層次上，與兒童福利有關(guān)的法案超過100多項(xiàng)，涉及教育培訓(xùn)、社會(huì)服務(wù)、保健和收入補(bǔ)助等。第二，體現(xiàn)兒童福利政策導(dǎo)向的兒童福利模式包括補(bǔ)缺型和普惠型。各國(guó)兒童福利發(fā)展歷史不同，大多從補(bǔ)缺型發(fā)展為普惠型，但北歐國(guó)家不同，從一開始就實(shí)行普惠的兒童福利政策，而美國(guó)至今仍堅(jiān)持福利的“補(bǔ)缺”性質(zhì)。但現(xiàn)今的補(bǔ)缺型和普惠型在不同的國(guó)家也呈現(xiàn)出不同的特色，比如，歐洲的英國(guó)、德國(guó)和瑞典都實(shí)施普惠制，但側(cè)重點(diǎn)不同。英國(guó)的社會(huì)福利實(shí)施“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障制度，在兒童福利保障方面，增加了項(xiàng)目，擴(kuò)大了規(guī)模，提高了標(biāo)準(zhǔn)?；菁皟和闹饕袊?guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭補(bǔ)貼制度、教育資助、社會(huì)服務(wù)等福利服務(wù)。而德國(guó)的兒童福利和社會(huì)福利一樣都是建立在社會(huì)保險(xiǎn)制度之上的一種制度保障。瑞典則形成了高福利與高稅收并進(jìn)的“瑞典模式”，政府負(fù)擔(dān)兒童社會(huì)福利服務(wù)和家庭支持的主要責(zé)任，費(fèi)用源于稅收，實(shí)行?？顚Ｓ?。與歐洲國(guó)家不同的是美國(guó)，美國(guó)政府在兒童福利的實(shí)現(xiàn)中，僅發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)的作用，對(duì)政府介入公民私生活領(lǐng)域非常謹(jǐn)慎，因此，美國(guó)兒童福利的發(fā)展一直都有“補(bǔ)缺”的特色。從美國(guó)關(guān)于兒童福利的定義和提供的服務(wù)也可看出其兒童福利的“補(bǔ)缺”性質(zhì)。兒童福利是政府提供的一種服務(wù)，而這種服務(wù)的提供是以家庭或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)無法滿足為前提的。因此，美國(guó)社會(huì)傾向于幫助人們通過自己的努力過上幸福生活，而不是依賴救助。但是，如何在減少福利依賴、增進(jìn)就業(yè)的同時(shí)，保障兒童的福利不受損害？對(duì)這個(gè)問題的思考引發(fā)了專門針對(duì)兒童的補(bǔ)貼制。但在追求自由和自立的社會(huì)，政府的救助反倒使那些符合福利救助條件的兒童及其家庭被貼上標(biāo)簽并受到社會(huì)排斥，兒童對(duì)其父母也產(chǎn)生不認(rèn)同感，這樣不利于其樹立自信及順利地融入社會(huì)。第三，兒童福利方式和類型的多樣化。無論是實(shí)行補(bǔ)缺型還是普惠型福利模式的國(guó)家，其兒童福利方式和渠道越來越多樣化，這些變化也體現(xiàn)出兒童觀以及相應(yīng)兒童福利政策的變化。以法國(guó)為例，法國(guó)兒童福利保障采取各種津貼補(bǔ)助方式，包括家庭住房津貼、新生兒津貼、幼兒托養(yǎng)津貼等。其中，家庭津貼在西歐國(guó)家比較普遍，是國(guó)家為保障兒童健康支出的最大一部分，一直會(huì)給到孩子滿16歲。另外，法國(guó)有一套健全的幼兒托養(yǎng)制度，其公立幼兒園對(duì)3歲半至6歲的兒童免費(fèi)，特別是對(duì)貧困兒童、少數(shù)民族兒童、棄嬰實(shí)行免費(fèi)照管，并對(duì)嬰兒托養(yǎng)機(jī)構(gòu)高額資助。除此之外，法國(guó)還有種類繁多的補(bǔ)貼。如對(duì)孕婦與新生兒的預(yù)防性資助，殘障兒童的補(bǔ)貼等。再如，瑞典是典型的全民福利國(guó)家，不論老少，平等普及，每一個(gè)瑞典兒童都享受同等條件的社會(huì)福利。除了對(duì)兒童本人的福利服務(wù)之外，對(duì)父母和家庭的津貼和服務(wù)也是花樣繁多，比如父母享有的帶薪育嬰假和各種親職假，托育等家庭協(xié)助服務(wù)，家庭津貼等。還有低費(fèi)用的兒童看護(hù)服務(wù)、教育、社會(huì)支持和醫(yī)療保健服務(wù)。為避免兒童福利享有上的地區(qū)差異，還采取“羅賓漢式”抽肥補(bǔ)缺的福利政策。加拿大在兒童福利保障方面也有自身突出的特點(diǎn)，因其地廣人稀，更具包容性，其兒童福利覆蓋加拿大的移民、難民中的兒童，還采取各種措施鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)，想盡辦法減輕家庭撫育兒童的負(fù)擔(dān)，推出各種福利項(xiàng)目和各種津貼促進(jìn)兒童福利狀態(tài)的改善。僅津貼一項(xiàng)就包括家庭津貼、幼兒津貼、嬰兒出生津貼、傷殘兒童津貼、兒童托養(yǎng)費(fèi)減免計(jì)劃等。其中，家庭津貼和托養(yǎng)費(fèi)減免計(jì)劃是針對(duì)中低收入家庭發(fā)放的撫育子女和托兒服務(wù)的補(bǔ)貼。幼兒津貼是給不滿7歲的兒童發(fā)放的特別津貼，隨著加拿大物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)而提高。嬰兒出生津貼是發(fā)給新生兒家庭的一次性津貼，從第三個(gè)孩子開始可領(lǐng)取五年的嬰兒出生津貼。傷殘兒童津貼是給身體有嚴(yán)重永久性的缺陷，需要采取特別治療、護(hù)理或教育的兒童的特別津貼。美國(guó)則越來越傾向于對(duì)兒童及其家庭提供福利性服務(wù)，而不是支付現(xiàn)金，這既有利于滿足兒童的實(shí)際需要，也有利于防止兒童津貼被挪作他用。第四，兒童福利保障體系立體發(fā)展。從歐美兒童福利制度發(fā)展歷史看，其保障體系除了各種政策措施和相關(guān)立法之外，在保障機(jī)制、民間參與、兒童自身能力的培育等方面都獲得了發(fā)展，總體上呈現(xiàn)多層次、全方位發(fā)展的特點(diǎn)。比如在英國(guó)，20世紀(jì)后半葉，兒童參與權(quán)觀念被普遍接受，兒童成為福利保障體系的主體和中心。在這個(gè)體系中，政府發(fā)揮宏觀管理作用，各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)校以及社區(qū)等組織開展相關(guān)的兒童福利服務(wù)，形成了多層次、全方位的兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)涵蓋社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)等內(nèi)容的兒童社會(huì)福利體系。而在美國(guó)，兒童福利服務(wù)體系也呈復(fù)合式的發(fā)展，從兒童福利服務(wù)類型來看，美國(guó)學(xué)者卡都興（A.Kadushin）將其分為三類：支持性服務(wù)、補(bǔ)充性服務(wù)和替代性服務(wù)。支持性服務(wù)重點(diǎn)在于幫助提高父母和兒童的溝通能力，以緩解他們之間的緊張關(guān)系，同時(shí)還為受到侵犯的兒童提供保護(hù)。補(bǔ)充性服務(wù)主要是針對(duì)家庭功能不足的情況提供的幫助，如托兒服務(wù)等。替代性服務(wù)指臨時(shí)或永久替代家庭功能的服務(wù)，包括寄養(yǎng)、收養(yǎng)服務(wù)等。[30]美國(guó)兒童福利服務(wù)體系復(fù)合特點(diǎn)還表現(xiàn)在福利專門機(jī)構(gòu)的全覆蓋。其兒童福利事務(wù)也實(shí)行聯(lián)邦與州分權(quán)管理，最高行政機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生部，直屬的職能單位是其所轄的兒童發(fā)展局；在各州都設(shè)有兒童與家庭福利科，重視州政府在兒童福利方面的責(zé)任與權(quán)力。而在政策法律實(shí)施層面，又多由私營(yíng)的福利機(jī)構(gòu)實(shí)施，類似于我們所說的政府購(gòu)買服務(wù)的方式。第五，兒童福利制度在困境中完善發(fā)展。在兒童福利制度的建構(gòu)中，除了遇到一些哲理性矛盾之外，在實(shí)踐層面也遇到過度依賴、國(guó)家財(cái)政困難、機(jī)構(gòu)養(yǎng)育弊端等問題，兒童福利政策就是在這樣的困境當(dāng)中不斷發(fā)展。以美國(guó)為例，在白宮兒童福利會(huì)議之前，政府介入有限，雖然關(guān)注孤兒?jiǎn)栴}，但兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育又存在很多問題。因此，在白宮兒童福利會(huì)議之后，美國(guó)放棄了“不干涉”原則，政府在兒童福利保障當(dāng)中承擔(dān)起主要責(zé)任。特別是“經(jīng)濟(jì)大蕭條”以后，美國(guó)的社會(huì)福利思想發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，在兒童福利方面，從強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全到強(qiáng)調(diào)家庭取向再到重視兒童照顧及發(fā)展等預(yù)防性兒童福利政策。但政府的福利責(zé)任也不是絕對(duì)的，事實(shí)上，美國(guó)政府擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧恢痹诓粩嘧兓?，其目的都是在保障兒童福利的同時(shí)，不妨礙社會(huì)正義和公平的實(shí)現(xiàn)。然而，兒童福利的社會(huì)效應(yīng)和成本效應(yīng)一直受到人們的質(zhì)疑，在兒童貧困沒有根本好轉(zhuǎn)的同時(shí)，由于過于優(yōu)厚的福利待遇而導(dǎo)致了福利依賴并喪失工作動(dòng)機(jī)，這實(shí)際上不利于兒童福利狀態(tài)的好轉(zhuǎn)。因此，從2013年開始，對(duì)領(lǐng)取兒童福利金的夫妻的年收入進(jìn)行限制，根據(jù)政府部門預(yù)計(jì)，約有120萬家庭未來將失去兒童福利金。在其他國(guó)家也有類似的問題，比如在法國(guó)，優(yōu)厚的兒童福利保障不僅降低了婚姻的穩(wěn)定性，還刺激了貧困婦女的生育行為等，政府的政策針對(duì)這些實(shí)際問題也在不斷改進(jìn)。瑞典似乎是另外一種情形，20世紀(jì)70年代以后，同其他西方國(guó)家一樣，瑞典也開始社會(huì)福利制度的改革，1980年提出社會(huì)福利支出緊縮法案。但是，出于對(duì)兒童發(fā)展重要性的信仰，對(duì)兒童福利的支出不降反升，覆蓋率亦呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。三亞洲兒童福利制度的發(fā)展亞洲地域遼闊，是七大洲最大的一個(gè)洲，在地理上習(xí)慣分為東亞、東南亞、南亞、西亞、中亞和北亞。中國(guó)屬于東亞國(guó)家，與東亞地區(qū)其他四國(guó)在生活習(xí)慣、歷史發(fā)展、文化傳統(tǒng)等方面最為接近，面臨許多共同的問題。比如，環(huán)境污染、老齡化、醫(yī)療保障等。健康成為民眾的普遍需求，特別是日本和韓國(guó)，處理社會(huì)需求和社會(huì)問題的應(yīng)變力更為靈活，在制度安排和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制等方面也更加務(wù)實(shí)，它們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)中國(guó)的福利制度變革更具有借鑒意義，因此，這里主要考察東亞的兒童福利制度的發(fā)展?fàn)顩r。盡管中國(guó)與東亞其他國(guó)家，特別是日本和韓國(guó)在文化傳統(tǒng)等方面有著諸多相似的地方，但是，在政治體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在著較大的差別，而這些方面又在一定程度上對(duì)福利制度的建構(gòu)產(chǎn)生影響，包括兒童福利制度的形成。[31]（一）日本兒童福利制度及其特點(diǎn)日本是福利制度極具特色的發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)際上把日本的福利制度稱作“日本型福利社會(huì)”模式。其福利政策極具東方傳統(tǒng)儒家色彩，以“家庭功能的穩(wěn)固充實(shí)”、個(gè)人自立為指向的福利政策理念。盡管日本的兒童福利模式繼受于英美國(guó)家，但在與本國(guó)的社會(huì)文化融合的過程中，不可避免地形成自身的特點(diǎn)。[32]第一，兒童福利工作機(jī)制完備。日本負(fù)責(zé)兒童福利事務(wù)的主管部門是中央的兒童和家庭局以及地方各級(jí)兒童福利部門；在中央還設(shè)有兒童福利理事會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查、審議兒童福利狀況。企業(yè)和社會(huì)組織也參與兒童福利的供給，具體工作包括就兒童相關(guān)問題提供咨詢和建議，對(duì)兒童及其家庭的醫(yī)療、心理、教育、保健等方面進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，給予技術(shù)支持、指導(dǎo)和服務(wù)等。第二，日本兒童福利模式由補(bǔ)缺型向普惠型發(fā)展。日本也具備其他國(guó)家福利模式發(fā)展的一般軌跡，即由補(bǔ)缺向普惠型發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)之后到20世紀(jì)末葉，日本兒童政策目標(biāo)是為貧困兒童及其家庭提供最低生活保障，表現(xiàn)為發(fā)放各種津貼。在立法上多以困境兒童為對(duì)象，比如，《感化法》、《兒童保護(hù)法》、《兒童扶助法案》和《生活保護(hù)法》。而到1998年前后，日本實(shí)行社會(huì)福利改革，兒童福利觀念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，注重每個(gè)兒童的發(fā)展機(jī)會(huì)，兒童福利自此完成了向普惠制的轉(zhuǎn)變。在立法上，對(duì)《兒童福利法》進(jìn)行了大幅度的修改，在強(qiáng)調(diào)全體兒童福利的同時(shí)，還著重強(qiáng)調(diào)保護(hù)受侵害兒童的福利。相關(guān)主法包括對(duì)《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》、《培育下一代支持對(duì)策促進(jìn)法》和《兒童虐待防止法》等。第三，強(qiáng)調(diào)以家庭為主體和政府、企業(yè)、團(tuán)體等多元供給的福利政策模式。日本之所以采取這樣一種福利政策，一方面是由于其傳統(tǒng)文化深受儒家文化的影響，注重家族力量在個(gè)人和社會(huì)發(fā)展中的作用；另一方面吸取歐美高福利國(guó)家?guī)碚哓?fù)擔(dān)以及造成國(guó)民福利依賴的教訓(xùn)，認(rèn)為福利政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是幫助每一個(gè)人自立，而不是形成國(guó)家依賴。因此，兒童的社會(huì)福利由政府、公共團(tuán)體、企業(yè)、民間社會(huì)團(tuán)體、家庭等共同來完成，其中家庭自身、近鄰和社區(qū)的相互幫扶應(yīng)該成為福利保障的主導(dǎo)力量，政府并不直接承擔(dān)供給的業(yè)務(wù)，只限于對(duì)委托事務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢以及部分國(guó)立兒童福利部門的規(guī)劃和行政管理，這種福利模型也被稱為“混合福利類型”，與歐美國(guó)家以市場(chǎng)為導(dǎo)向的福利策略形成鮮明對(duì)比。第四，兒童福利的目標(biāo)是促進(jìn)兒童自立。在立法上，修訂后的《兒童福利法》規(guī)定，進(jìn)行兒童自立生活援助，包括日常生活的援助、生活指導(dǎo)以及就業(yè)指導(dǎo)等。法律還規(guī)定，針對(duì)殘障兒童所具有的能力和適應(yīng)性，相關(guān)部門要共同合作，幫助其自立。在實(shí)踐中，日本設(shè)立有公私兒童自立援助機(jī)構(gòu)，以幫助家庭環(huán)境惡劣的兒童在機(jī)構(gòu)內(nèi)過集體生活并從事勞動(dòng)。（二）韓國(guó)兒童福利狀況及制度發(fā)展韓國(guó)兒童福利制度的發(fā)展明顯帶有東西方雜糅的痕跡。韓國(guó)兒童健康狀況在亞洲最佳，其兒童福利制度源于三個(gè)方面：一是從朝鮮王朝的繼受，二是宗教的影響，三是西方的援助。1910年之前的朝鮮王朝在兒童照顧方面，把重點(diǎn)放在了孤棄兒童的特別保護(hù)上；而其現(xiàn)代兒童福利思想則源于天主教兒童觀，認(rèn)為虐待、遺棄兒童、歧視女孩等行為是有罪的。而在第二次世界大戰(zhàn)后，西方國(guó)家在兒童收養(yǎng)、創(chuàng)辦兒童福利機(jī)構(gòu)、社工培養(yǎng)等方面給予韓國(guó)極大的幫助。直到20世紀(jì)60年代，韓國(guó)才停止接受外援，兒童福利制度獨(dú)自發(fā)展起來，并形成了自己的一些特點(diǎn)。[33]首先，兒童福利制度有補(bǔ)缺型向普惠制發(fā)展的特點(diǎn)。其兒童福利制度是在整體福利服務(wù)由救濟(jì)階段轉(zhuǎn)向社會(huì)福利基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的。1961年制定的福利法主要為貧困婦女兒童、殘疾人等提供制度保障，相關(guān)立法有《孤兒收養(yǎng)特例法》、《兒童福利法》、《生活保護(hù)法》和《母親和無父親兒童保健法》等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，保健福利部設(shè)有中央兒童福利委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查研究有關(guān)兒童福利事宜。但是，韓國(guó)政府實(shí)行的“先增長(zhǎng)后分配”政策，引起廣泛不滿，迫使政府關(guān)注社會(huì)發(fā)展，重視普遍的社會(huì)福利保障問題。除了修改憲法之外，在兒童福利制度建構(gòu)方面，20世紀(jì)80年代兒童福利立法也成為建構(gòu)普惠型兒童福利制度的基礎(chǔ)。1981年修改的《兒童福利法》，規(guī)定以國(guó)家為主導(dǎo)向兒童提供福利服務(wù)，包括設(shè)立嬰幼兒、收容流浪兒童的福利設(shè)施，保護(hù)兒童免遭侵犯，加強(qiáng)兒童保健工作等；同時(shí)，逐漸擴(kuò)大兒童服務(wù)對(duì)象，從貧困兒童、棄兒、流浪兒童等弱勢(shì)兒童擴(kuò)展至所有兒童。1984年，成立“幼兒福祉部”，將幼兒設(shè)施和幼兒教育劃歸該部主管。20世紀(jì)90年代，《社會(huì)保障基本法》和《國(guó)民基本生活保障法》的制定標(biāo)志著全面的普惠型福利制度的建立。而2000年對(duì)《兒童福利法》的修改，才在兒童福利領(lǐng)域確立普惠制，強(qiáng)調(diào)全體兒童的福利狀態(tài)的重要性，其主要表現(xiàn)在下列方面：一是確立了兒童全面發(fā)展、家庭責(zé)任和兒童優(yōu)先等兒童福利制度的基本理念，將《兒童權(quán)利公約》的非歧視、最大利益等一般性原則納入《兒童福利法》。二是健全兒童福利保障機(jī)制，規(guī)定了兒童福利中心等九類兒童福利設(shè)施。除了提供一般社會(huì)福利服務(wù)外，還提供兒童家庭援助、受虐待兒童保護(hù)等服務(wù)。兒童福利行政機(jī)構(gòu)整合，設(shè)立兒童政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，兒童的所有事務(wù)均整合到保健、福利和家庭事務(wù)部主管。設(shè)立兒童家庭寄養(yǎng)中心，以保護(hù)有臨時(shí)需求的兒童。三是更加關(guān)注兒童安全問題，在《兒童福利法》中增加了兒童安全內(nèi)容，明確禁止青少年進(jìn)入有害的娛樂場(chǎng)所，保護(hù)救助青少年免遭虐待與暴力，建立虐待兒童報(bào)告制度，明確教師、醫(yī)療工作者以及其他從事與兒童事務(wù)相關(guān)的人員都有義務(wù)向兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)報(bào)告兒童虐待事件。其次，兒童福利法律體系趨于完善，形成了以《憲法》和《國(guó)民基本生活保障法》為基礎(chǔ)，以《兒童福利法》、《青少年福利援助法》和《單親家庭福利法》為核心，以及其他相關(guān)立法，如《母嬰保健法》、《托兒法》、《中小學(xué)教育法》、《杰出兒童特別教育保護(hù)法》、《青少年保護(hù)法》、《流浪兒童保護(hù)救助法》和《多文化家庭援助法》等為依托的法律體系。這些立法對(duì)兒童福利的基本原則、管理機(jī)構(gòu)、福利服務(wù)、津貼以及福利責(zé)任和處罰等做出了明確規(guī)定，其內(nèi)容涉及兒童教育、保護(hù)、娛樂、特別保護(hù)、家庭環(huán)境等各個(gè)方面；還劃定了在建構(gòu)和完善兒童福利制度體系時(shí)國(guó)家、社會(huì)、家庭與兒童之間的相互關(guān)系，明確規(guī)定國(guó)家、社會(huì)、家庭在養(yǎng)育兒童方面的責(zé)任，特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家在兒童福利法律政策制定、保護(hù)兒童免遭歧視和侵害等方面的主導(dǎo)作用，還強(qiáng)調(diào)兒童的監(jiān)護(hù)人在照料兒童以及提供健康家庭環(huán)境等方面的重要意義；倡導(dǎo)有利于家庭穩(wěn)定的兒童福利政策，規(guī)定將兒童福利納入家庭福利體系當(dāng)中，表現(xiàn)為托兒制度、早期兒童教育項(xiàng)目的實(shí)施等。最后，兒童福利的目標(biāo)為促進(jìn)“自立”和“全面發(fā)展”，這一點(diǎn)和日本的兒童福利目標(biāo)基本一致，可以看到東亞國(guó)家互相影響的關(guān)系。韓國(guó)政府認(rèn)為，兒童的貧困不是個(gè)人的問題，也不是兒童家庭的問題，將會(huì)影響整個(gè)國(guó)家的發(fā)展?jié)摿?。因此，?duì)兒童的投資就不僅是拯救兒童個(gè)體及其家庭，更重要的是培養(yǎng)兒童成為健康的自立的、而且是全面發(fā)展的對(duì)未來社會(huì)有責(zé)任心的公民，這是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角。而從短期來看，對(duì)兒童投資得越早，更早地幫助兒童樹立起自主地過正常社會(huì)生活的目標(biāo)，將會(huì)更有效地預(yù)防和減少社會(huì)問題。基于這樣的認(rèn)識(shí)，韓國(guó)在立法以及相關(guān)措施方面做出了努力，通過制定相關(guān)法律和政策，幫助每個(gè)兒童充分實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造力和價(jià)值。比如，《青年活動(dòng)促進(jìn)法》明確規(guī)定，政府要為青年發(fā)展提供機(jī)會(huì)；在《兒童福利法》中還規(guī)定要設(shè)置職業(yè)培訓(xùn)和自立援助設(shè)施，以幫助不得不住在該設(shè)施中的兒童得到自主生存而必須掌握的技能和知識(shí)，使這些兒童走入社會(huì)之后能夠獨(dú)立生活。另外，為了實(shí)現(xiàn)兒童自立和全面發(fā)展的目的，韓國(guó)政府還實(shí)施了各種幫助兒童自立發(fā)展的項(xiàng)目和計(jì)劃，比如，“全面發(fā)展賬戶”項(xiàng)目，為低收入家庭兒童、兒童福利機(jī)構(gòu)中的兒童和殘障兒童提供1∶1配套儲(chǔ)蓄資金。（三）中國(guó)兒童福利制度發(fā)展及構(gòu)建：移植或借鑒中國(guó)屬于“低收入國(guó)家”，在政治經(jīng)濟(jì)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及現(xiàn)代化程度上與歐洲國(guó)家和亞洲的日本、韓國(guó)都存在明顯不同。中國(guó)貧富差距大，貧困問題嚴(yán)峻。在安全飲用水、安全食品、基本醫(yī)療和教育等這些福利供給方面距離人們的基本福利需求還有很大的差距。比如在基本的醫(yī)療保障方面，局限于“基本醫(yī)療服務(wù)”，基本的心理健康、社會(huì)功能健康和其他相關(guān)保健服務(wù)都尚待開發(fā)，遠(yuǎn)未達(dá)到“健康保障”的層次。這些都直接影響全面的健康照顧水平，特別是兒童等弱勢(shì)群體的健康照顧水平。通過與西方發(fā)達(dá)國(guó)家和東亞日、韓兩國(guó)的比較，我國(guó)兒童福利狀況令人擔(dān)憂，兒童福利制度亟待完善。我們的兒童福利服務(wù)體系不僅范圍窄，而且存在結(jié)構(gòu)性缺陷，歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重影響兒童福利享有和分配的公平性，制約了制度的建構(gòu)和完善，包括法律政策的制定、福利的專業(yè)化和地方化的發(fā)展等方面。因此，我們要從世界兒童福利制度發(fā)展的歷史中合理借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但是，如何將別國(guó)先進(jìn)的東西吸收或移植到中國(guó)的制度當(dāng)中，我們的法律文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面對(duì)借鑒或移植的融洽度，決定著該項(xiàng)法律政策的進(jìn)一步實(shí)施和完善，更決定著他國(guó)經(jīng)驗(yàn)是否真正有利于我國(guó)兒童福利狀態(tài)的改善，因此，有必要討論法律的借鑒和移植問題。在討論這個(gè)問題之前，還有必要簡(jiǎn)要考察我國(guó)大陸地區(qū)兒童福利制度的發(fā)展以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的兒童福利制度。1.我國(guó)兒童福利制度發(fā)展我國(guó)自古就有恤幼的傳統(tǒng)，通過私學(xué)或官學(xué)對(duì)兒童進(jìn)行傳道、授業(yè)、解惑，還有孤兒收養(yǎng)活動(dòng)等，其基本特點(diǎn)是以家族或宗族以及鄰里之間的互助為主要形式。以社會(huì)手段推動(dòng)兒童發(fā)展的兒童福利并不存在，其旨趣也與現(xiàn)代之兒童福利大相徑庭，不外乎是為朝廷選拔有用之才、鞏固統(tǒng)治地位、光耀門楣以及恤幼互助等，并不是為了兒童幸?？紤]。以現(xiàn)代意義的兒童福利觀念考察，我國(guó)兒童福利的發(fā)展可以追溯到晚清“憲政改革”。近代國(guó)家政治體制進(jìn)入中國(guó)后，公民、權(quán)利、福利、慈善、平等、互助等現(xiàn)代社會(huì)思潮也隨之進(jìn)入社會(huì)生活。大體上，西方社會(huì)福利思想觀念進(jìn)入中國(guó)的路徑有三條：一是外國(guó)人士主要是傳教士帶來了西方社會(huì)的福利理念，并在各地興辦福利慈善事業(yè)；二是通過翻譯西學(xué)論著將西方的社會(huì)福利理論和制度介紹到中國(guó)；三是晚清以來留學(xué)人員等出國(guó)人士的見聞和經(jīng)歷。我國(guó)現(xiàn)代兒童福利制度萌芽于20世紀(jì)初，受西方兒童福利理念的影響，制定一系列政策措施，建立了兒童福利救助機(jī)制，促進(jìn)對(duì)困境兒童的保護(hù)。新中國(guó)成立后，通過的一系列法律，包括1954年《憲法》以及關(guān)于兒童衛(wèi)生、婦幼保健、計(jì)劃免疫、食品安全等政策法律中，都有兒童福利和保護(hù)的內(nèi)容。另外在制度、設(shè)施等方面，比如農(nóng)村五保制度、兒童福利院設(shè)施等，在兒童福利方面做了簡(jiǎn)單的制度性安排。改革開放之后，隨著兒童保護(hù)的日趨國(guó)際化，新的理念不斷涌入，從兒童福利的普遍理念出發(fā)，綜合考慮國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，國(guó)家將兒童的健康、教育、保護(hù)和環(huán)境作為兒童發(fā)展目標(biāo)和具體措施。一直以來，我國(guó)兒童福利的發(fā)展呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩部分。以兒童醫(yī)療保障為例，根據(jù)始于20世紀(jì)50年代的職工家屬醫(yī)療保險(xiǎn)制度和公費(fèi)醫(yī)療制度，全民所有制的職工家屬享受醫(yī)療報(bào)銷50%的待遇。鄉(xiāng)村兒童醫(yī)療保障則與農(nóng)村合作醫(yī)療制度相結(jié)合。但是，自1998年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》后，包括兒童在內(nèi)的職工家屬享受50%報(bào)銷待遇就沒有了。2007年初，國(guó)務(wù)院正式將“全民醫(yī)?！弊鳛橥晟粕鐣?huì)保障體系的目標(biāo)，在農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋農(nóng)村兒童的同時(shí)，將未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)人口全部納入。臺(tái)灣地區(qū)基于其歷史的緣故，[34]傳統(tǒng)與現(xiàn)代因素比較完美地結(jié)合起來。其兒童福利的發(fā)展不僅延續(xù)了傳統(tǒng)的兒童保育、救助等工作，還因與英、日、荷、美的特殊關(guān)系，亦受到西方福利國(guó)家的影響，兒童福利較快進(jìn)入制度化的發(fā)展。從1973年制定“兒童福利法”到1993年修訂，最終于2003年將該法與“少年福利法”合并而為“兒童及少年福利與權(quán)益保障法”，其發(fā)展脈絡(luò)也大致清晰可見。兒童保護(hù)由公權(quán)力的被動(dòng)介入家庭私人領(lǐng)域向主動(dòng)介入發(fā)展。1999年成立兒童主管機(jī)關(guān)，完善了兒童福利服務(wù)機(jī)制，兒童福利工作遵循最佳利益原則，將兒童福利服務(wù)重點(diǎn)放在家庭服務(wù)以及兒童保護(hù)方面，并在兒童福利服務(wù)專業(yè)化、制度化等方面逐漸發(fā)展，頗具特色。首先，1993年修訂的“兒童福利法”深受聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的影響，確立了兒童保護(hù)最大利益原則以及兒童權(quán)利的全面保護(hù)，其基本理念源自西方，認(rèn)為兒童階段是人生獨(dú)特的發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)?shù)玫教貏e保護(hù)和照顧。其“兒童福利法”開篇第1條就明確立法的目的在于“促進(jìn)兒童及少年身心健全發(fā)展，保障其權(quán)益，增進(jìn)其福利”；第5條明確規(guī)定，“政府及公私立機(jī)構(gòu)、團(tuán)體處理兒童及少年相關(guān)事務(wù)時(shí)，應(yīng)以兒童及少年最佳利益為優(yōu)先考慮，有關(guān)其保護(hù)與救助應(yīng)優(yōu)先處理”；該法特別重視尊重兒童，以及對(duì)兒童發(fā)展權(quán)、隱私權(quán)、人格權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益的全面保護(hù)，其第27條就明確規(guī)定，“法院認(rèn)可兒童收養(yǎng)事件，應(yīng)考慮兒童之最佳利益，決定兒童之最佳利益時(shí)，應(yīng)斟酌收養(yǎng)人之人格、經(jīng)濟(jì)能力、家庭狀況及以往照顧或監(jiān)護(hù)其他兒童之記錄。滿七歲之兒童被收養(yǎng)時(shí)，兒童之意愿應(yīng)受尊重”。其次，臺(tái)灣地區(qū)兒童福利制度發(fā)展中，在具體措施上特別注重家庭福利支持以及預(yù)防性的兒童保健服務(wù)。在家庭福利支持方面，與《兒童權(quán)利公約》有著相同的旨趣，認(rèn)為家庭是兒童接觸最早也是兒童成長(zhǎng)的最佳環(huán)境，對(duì)兒童的發(fā)展有著重要而又不可替代的作用。其地方政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)包括鼓勵(lì)、輔導(dǎo)、委托民間或自行提供支持及維系家庭功能的相關(guān)福利服務(wù)，包括對(duì)家庭提供咨詢輔導(dǎo)服務(wù)、辦理親職教