廣告行業(yè)自律

廣告行業(yè)自律

廣告行業(yè)自律，是指廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者等廣告業(yè)者，以行業(yè)內(nèi)部普遍認可的制度、準則等成文或不成文的規(guī)范為標準，對自身的廣告活動進行約束和管理，使廣告活動符合國家法律法規(guī)、職業(yè)道德和社會公德的要求。在許多廣告業(yè)發(fā)達的國家和地區(qū)，廣告行業(yè)自律組織是規(guī)范廣告業(yè)發(fā)展的“主角”，而在我國《廣告法》中，卻未對廣告行業(yè)自律問題做任何規(guī)定?，F(xiàn)實需要我們重新認識廣告行業(yè)自律在廣告行政管理、廣告業(yè)發(fā)展中的地位和功能，對我國目前廣告行業(yè)自律的現(xiàn)狀作出評判，并就廣告行業(yè)自律的立法完善問題作出理性思考。第一節(jié)廣告行業(yè)自律的必要性我國目前的廣告管理體制是以工商行政管理部門的廣告法規(guī)管理為主體，其他方面的監(jiān)督管理為補充和必要組成部分而構(gòu)成的管理體系。世界廣告業(yè)發(fā)達國家的廣告業(yè)發(fā)展經(jīng)驗已然告訴我們，行業(yè)自律和廣告監(jiān)管是廣告業(yè)健康發(fā)展的兩條支柱，偏頗任何一方，對廣告業(yè)的健康發(fā)展都是不利的。但是由于傳統(tǒng)體制的影響，我們以往甚至現(xiàn)在都過于注重行政監(jiān)管，而忽視或者根本沒有意識到行業(yè)自律的重要性，有鑒于此，我們有必要首先探討一下廣告行業(yè)自律在廣告管理中的地位。一廣告行業(yè)自律是彌補行政監(jiān)管不足的重要手段依據(jù)《廣告法》第六條規(guī)定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門是廣告監(jiān)督管理機關(guān)?！蔽覈壳暗膹V告監(jiān)督管理基本依靠工商行政管理機關(guān)執(zhí)行。然而，這一體制已不能適應(yīng)廣告業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況。其一，工商行政管理機構(gòu)無論從人員編制，還是機構(gòu)設(shè)置都是有限的。再加上，目前行政機關(guān)日趨精簡的大背景下，其更難以有限的機構(gòu)或者人員來監(jiān)管無處不在且隱蔽和欺騙性極強的廣告。[1]其二，近年來，隨著我國廣告法治環(huán)境的改善和國家對廣告違法活動管理力度的加強，廣告違法在其內(nèi)容和形式上較諸以往都有了相當(dāng)程度的變化，最初那種明目張膽的違法之舉已銷聲匿跡，取而代之的是那種融虛假、欺騙于合法之中的不易被察覺的違法行為，其隱蔽性和欺騙性加大，在很大程度上增加了監(jiān)督管理的難度。上述的種種監(jiān)管困境表明：迫切需要尋求一種新的思路或者模式來解決目前中國廣告業(yè)發(fā)展所遭遇的困境。而仔細觀察世界各國廣告行業(yè)的發(fā)展歷程，行業(yè)自律無疑考行政監(jiān)管之外的另一條康莊大道。時下很多學(xué)者也呼吁加強行業(yè)內(nèi)部的自律，以取代過去那種“重行政管理，輕司法管理和行業(yè)自律”[2]的管理模式。鑒于行政監(jiān)管的不足，行業(yè)自律無疑已經(jīng)成為時下最為明智的選擇，也是最為合理的選擇。而且，加強廣告行業(yè)的自律，減少政府的行政干預(yù)，也是世界廣告業(yè)發(fā)展的趨勢和經(jīng)驗。[3]另外，根據(jù)統(tǒng)計，廣告違法活動大多涉及專業(yè)性很強的內(nèi)容，譬如時下反映強烈的醫(yī)療廣告等，作為行政監(jiān)管機構(gòu)的工商行政管理部門，其相關(guān)監(jiān)管人員專業(yè)知識缺乏，可能造成判斷失誤，而如果把相關(guān)的權(quán)責(zé)授權(quán)或讓渡給具備專業(yè)知識從業(yè)者所組成的行業(yè)自律組織，可以發(fā)揮其專業(yè)的效能，便于提高行政效能。當(dāng)然，強調(diào)廣告行業(yè)的自律，并不是要走另一個極端，完全忽視政府的行政監(jiān)管。政府監(jiān)管和廣告行業(yè)自律并不是非此即彼的關(guān)系。即便是廣告行業(yè)自律發(fā)達的國家，如美國、英國，也存在著政府的監(jiān)控，政府的機構(gòu)管理和行業(yè)自律共同構(gòu)成了世界各國的廣告管理體系。而我們所需要的也是在行業(yè)自律和政府監(jiān)管間的“回轉(zhuǎn)流返”，合理地調(diào)控行業(yè)自律和政府監(jiān)管的關(guān)系，使兩者統(tǒng)一起來。二廣告業(yè)自律是廣告行業(yè)自身健康發(fā)展的需要從廣告市場主體構(gòu)成來分析，在市場的運行中廣告的各個主體之間既存在著共同的利益追求，也有著各自的利益要求，是否能妥善處理其相互關(guān)系，對廣告市場的運行起著決定性影響。其間關(guān)系處理得好，廣告活動會給予各方面積極的回報；處理得不好，則往往會損害他者的利益。[4]目前我國廣告市場主體良莠不齊，市場準入的資格審查尚未嚴格確立，廣告市場存在的惡性競爭，誘導(dǎo)性、欺騙性廣告在市場中的盛行，已然加劇民眾對廣告的不信任感。據(jù)統(tǒng)計，2004年，國家工商行政管理總局共查處違法廣告案件計6.18萬件，罰沒款計1.7億元。責(zé)令公開更正計3446件，責(zé)令停止發(fā)布計16628件，停業(yè)整頓計149戶，吊銷證照計97戶。處罰廣告主計34869件，處罰廣告經(jīng)營者計7968件，處罰廣告發(fā)布者計10893件。而2004年我國僅有廣告經(jīng)營單位113508家，平均每兩家就有一家有過廣告違規(guī)行為，這不能不讓我們反思：廣告市場到底怎么了？顯然，一味地依靠監(jiān)管已然不能很好地適應(yīng)廣告行業(yè)的發(fā)展，作為操作性和專業(yè)性極強的行業(yè)，需要政府大膽放權(quán)，扶持廣告行業(yè)自律組織的成長，讓其作為權(quán)威的主體來規(guī)范混亂的市場。而自律的行業(yè)組織本身也是廣告市場發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從廣告市場主體經(jīng)營活動規(guī)范化的角度來看，健全行業(yè)自律機制有利于廣告市場的健康發(fā)展，有利于充分發(fā)揮廣告促進市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用。通過廣告業(yè)的行業(yè)自律，經(jīng)常性地自我監(jiān)管，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正廣告經(jīng)營過程中的不規(guī)范行為，也便于通過信息共享平臺等機制使得行政主管部門能及時查處并嚴厲打擊廣告市場中的違法行為，整頓廣告市場秩序，這樣，才能有效地規(guī)范廣告市場主體的經(jīng)營行為，樹立廣告業(yè)的良好形象，維護廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者和消費者的合法權(quán)益，促進廣告市場健康、有序的發(fā)展。從硬件基礎(chǔ)的層面看，廣告行業(yè)發(fā)展迅速，但總體水平仍有待提高，而這正是在自律機制建設(shè)方面存在“軟肋”的緣故。如醫(yī)療保健類廣告是最為人們所詬病的廣告之一。違法醫(yī)療保健廣告多采用夸大治療效果、利用名人做廣告、宣稱“專治疑難雜癥、效果顯著”和隱瞞診療實情、開大額藥方等伎倆欺騙誤導(dǎo)消費者。在市場化運作中，一些醫(yī)療機構(gòu)拋棄誠實信用原則和職業(yè)道德，利用相關(guān)法律法規(guī)的缺失，違法發(fā)布虛假醫(yī)療保健廣告，片面追逐經(jīng)濟利益?，F(xiàn)有的法律法規(guī)又使有關(guān)部門取證難、處罰難，對違法醫(yī)療廣告的處罰也較輕。此外，一些明星、名人為了個人利益，不負責(zé)任地向社會傳達虛假的醫(yī)療服務(wù)信息。結(jié)果患者貽誤病情或上當(dāng)受騙，這些都暴露出我國廣告市場的不成熟，畢竟廣告市場需要真實可信的信息。第二節(jié)三個層面的廣告行業(yè)自律及其現(xiàn)狀我們在通常意義上闡述的廣告行業(yè)自律包括三個層面：一是廣告經(jīng)營者（廣告生產(chǎn)者）、廣告發(fā)布者（廣告?zhèn)鞑フ撸┰趶V告活動中的自律；二是廣告主（廣告自審者）在廣告活動中的自律；三是廣告協(xié)會的組織自律。三者相輔相成，共同構(gòu)成完整的廣告業(yè)自律體系。一自律性廣告審查制度的現(xiàn)狀與弊端前兩個層面行業(yè)自律的制度載體集中于自律性廣告審查制度，即由廣告經(jīng)營者、發(fā)布者和廣告主（尤其是廣告經(jīng)營者）在發(fā)布廣告前對廣告內(nèi)容進行自律性的內(nèi)部把關(guān)。從20世紀80年代后期開始，我國逐漸建立起了廣告發(fā)布前由廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者共同參與、而以廣告經(jīng)營者為主體的廣告審查制度，如頒布于1987年的《廣告管理條例》第十二條規(guī)定：“廣告經(jīng)營者承辦或代理廣告業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)查驗證明，審查廣告內(nèi)容。對違反本條例規(guī)定的廣告，不得刊播、設(shè)置、張貼。”這里雖然只規(guī)定了廣告經(jīng)營者對廣告內(nèi)容的審查，未涉及廣告發(fā)布者，但在實際操作過程中，任何一則廣告要在媒體上刊播出來，都必須接受其對廣告內(nèi)容的審查，而且一些重要媒體還設(shè)有專人負責(zé)對廣告的審查?！稄V告法》盡管在其第三十四條設(shè)定四類特殊商品廣告的行政審查制度，但對于數(shù)量浩如煙海的其他商品和服務(wù)廣告則并未也無法設(shè)定此種審查。因此，在我國，正如其他國家一樣，一般商品和服務(wù)廣告的事前把關(guān)任務(wù)主要還得依靠廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者和廣告主的自律性審查來完成。因此，《廣告法》第二十七條規(guī)定：“廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗有關(guān)證明文件，核實廣告內(nèi)容。對內(nèi)容不實或者證明文件不全的廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布?！睘橥晟七@一原則性的規(guī)定，國家工商行政管理總局于1996年7月2日發(fā)布了《廣告審查員管理辦法》（工商廣字〔1996〕第239號），旨在通過加強廣告審查員管理實現(xiàn)自律性審查制度的完善。該辦法規(guī)定：“設(shè)立廣告審查員是建立廣告業(yè)務(wù)管理制度的一項內(nèi)容。廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，配備廣告審查員，并建立相應(yīng)的管理制度?！薄皬V告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者設(shè)計、制作、代理、發(fā)布的廣告，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本單位廣告審查員書面同意?！迸c此同時，該辦法還規(guī)定了廣告審查員的培訓(xùn)和考試制度（該制度后在國務(wù)院行政審批制度改革中被取消）?？偟膩碚f，《廣告審查員管理辦法》通過廣告審查員制度的合法化和規(guī)范化使得自律性審查的能力和規(guī)范度均有所提高。在此基礎(chǔ)上，國家工商行政管理總局于2004年10月23日頒布了《關(guān)于廣告審查員管理工作若干問題的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。該《意見》實際上是在《行政許可法》出臺和實施以后，對《廣告審查員管理辦法》的一種深化和改革?！兑庖姟分赋觯簭V告經(jīng)營單位對其設(shè)計、制作、代理、發(fā)布的廣告進行審查（以下簡稱廣告審查），是一項基本的法定義務(wù)，也是一項法定的制度。各級工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》的要求，統(tǒng)一認識，指導(dǎo)廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者健全廣告審查管理制度，配備符合廣告審查工作要求的廣告審查人員。《意見》并對廣告審查的范圍以及廣告審查員的管理、培訓(xùn)等做出了進一步規(guī)定。而2004年11月由國家工商行政管理總局頒布的《廣告經(jīng)營許可證管理辦法》（2005年1月1日起施行）則將“有廣告專業(yè)人員和熟悉廣告法規(guī)的廣告審查員”，作為申請廣告經(jīng)營許可證的四個要件之一。目前的自律性廣告審查制度主要存在如下缺陷。第一，由于廣告經(jīng)營者的自律性還不夠，所以當(dāng)其既是廣告活動的組織者、參加者而從事廣告經(jīng)營活動，又是廣告的審查者時，往往受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，在審查廣告時經(jīng)常把關(guān)不嚴，或不能嚴格審查，致使虛假或違法廣告蒙混過關(guān)。第二，廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者同屬廣告審查者，彼此職責(zé)不清，責(zé)任不明，一旦出現(xiàn)虛假或違法廣告，到底應(yīng)該由廣告經(jīng)營者負責(zé)，還是應(yīng)該由廣告發(fā)布者承擔(dān)責(zé)任，無法界定。第三，廣告主每委托一家廣告經(jīng)營者設(shè)計、制作、代理其廣告業(yè)務(wù)，或每在一家廣告媒體上刊播廣告，其廣告都必須接受相應(yīng)的廣告經(jīng)營者或廣告發(fā)布者的審查，致使廣告審查變得多頭、分散和重復(fù)，讓廣告主不堪重負。二中國廣告協(xié)會組織自律現(xiàn)狀及缺失中國廣告行業(yè)最大的自律組織——中國廣告協(xié)會成立于1983年12月，是具有法人資格的非營利性的社會團體，受國家工商行政管理總局的指導(dǎo)，并下設(shè)報紙、廣播、電視、廣告公司、學(xué)術(shù)、公交、鐵路、廣告主、法律咨詢等13個專業(yè)委員會。全國各省、自治區(qū)、直轄市、副省級市、計劃單列市和經(jīng)濟特區(qū)的49家地區(qū)性廣告協(xié)會，代表中廣協(xié)在本地區(qū)開展活動，并分別受當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾頇C關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和上級廣告協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。中國廣告協(xié)會早在1994年10月即頒行了我國第一部廣告行業(yè)自律準則《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》，并于1996年通過了《廣告宣傳精神文明自律規(guī)則》，在約束行業(yè)組織成員的行為方面做出了諸多努力。在自律范圍上，《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》規(guī)定，中國廣告協(xié)會的全體會員在廣告經(jīng)營活動中必須共同遵守《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》。中國廣告協(xié)會通過開展“重信譽、創(chuàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)”等活動促進廣告行業(yè)自律的實施和逐步深化。中國廣告協(xié)會各專業(yè)委員會可根據(jù)規(guī)則和專業(yè)特點制定本專業(yè)的自律和實施辦法（如中廣協(xié)下屬的戶外廣告委員會便已經(jīng)依據(jù)其授權(quán)頒行了《中國廣告協(xié)會戶外廣告委員會自律規(guī)則》）。而在具體的自律要求上，《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》的規(guī)定包括：廣告經(jīng)營單位要建立的各項管理制度；實施廣告應(yīng)研究的內(nèi)容；廣告創(chuàng)作要堅持的原則；經(jīng)營競爭應(yīng)體現(xiàn)的風(fēng)格；價格標準與服務(wù)水平之間應(yīng)確立的關(guān)系；廣告經(jīng)營單位的合作與配合，涉外活動中備案等問題應(yīng)遵循的規(guī)則；如何接受中國廣告協(xié)會的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等。在對違反規(guī)則行為的處理上，《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》又規(guī)定：對于違反本規(guī)則的會員單位，中國廣告協(xié)會將根據(jù)情節(jié)輕重給予批評、內(nèi)部通報和曝光等處罰，對于影響特別惡劣或堅持不改的，將取消其中國廣告協(xié)會會員資格。另外，各專業(yè)委員會和各團體會員單位還要分別按照專業(yè)和層次對違反規(guī)則的會員形成輿論壓力，對其不正當(dāng)行為進行公開抵制。盡管我國廣告協(xié)會已在組織自律方面邁出上述諸多步伐，但是依然存在諸多問題，而且這些問題的存在直接影響其作為自律行業(yè)組織的實然地位。首先，廣告行業(yè)自律組織缺乏明確的法律授權(quán)。我國廣告業(yè)的主要自律組織是于1983年12月27日所成立的中國廣告協(xié)會。按照《中國廣告協(xié)會章程》規(guī)定，中國廣告協(xié)會是中國廣告界的行業(yè)組織，由全國范圍內(nèi)具備一定資質(zhì)條件的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者自愿組成，是非營利性社團組織。一般來說，行業(yè)的自律機制，若沒有法律的支持措施，效力是會受到極大限制的。因為行業(yè)的自律組織如果得到法律的明確認可或者政府的授權(quán)，那么，在行業(yè)成員違背自律規(guī)則，私力救濟（如依靠參加者的信念及社會上行業(yè)同仁的輿論監(jiān)督作用）難以發(fā)揮效用的時候，可以借助國家公權(quán)力的授權(quán)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)制定對違規(guī)者進行懲戒的適當(dāng)規(guī)范，并可量化廣告法規(guī)所規(guī)定的各種處罰措施，使原本比較抽象的廣告立法更具有操作性。雖然被公認為是廣告行業(yè)的自律組織，并為中國廣告行業(yè)的自律和健康發(fā)展作出了很大的貢獻，但是中國廣告協(xié)會的存在及其職能的行使依然缺乏明確的法律授權(quán)或者依據(jù)，存在法律的“盲點”。其次，廣告行業(yè)自律組織定位不明確。目前我國的現(xiàn)實情況是，中國廣告協(xié)會基本是作為掛靠于國家工商行政管理總局下的一家事業(yè)單位，很多活動受控于國家工商行政管理總局，具有官方或者半官方的色彩。而關(guān)于事業(yè)單位的性質(zhì)，按照1998年國務(wù)院所發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，是指“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。顯然，作為實然層面存在的中國廣告協(xié)會具有相當(dāng)強烈的政府色彩，與其在廣告協(xié)會章程上所規(guī)定的本應(yīng)具有的民間行業(yè)協(xié)會的非官方性質(zhì)具有很大的沖突。因為，作為一個民間社團組織的中國廣告協(xié)會，本應(yīng)是民間廣告業(yè)者和政府交流、溝通或者博弈的渠道；但是，現(xiàn)實的情況卻使得人們不得不反思，中國廣告協(xié)會究竟該如何定位？是繼續(xù)做成行政機構(gòu)的附庸，作為一個具有強烈官方色彩的事業(yè)單位，還是按其章程的應(yīng)然規(guī)定作為一個民間社會團體，來進行完全自治、自律？如果行業(yè)的自律組織的權(quán)限來自于自愿參加自律組織的業(yè)主的自愿讓予，即如我國現(xiàn)在所存在的中國廣告協(xié)會。在法理上，它只能規(guī)范、約束那些自愿參與行業(yè)自律組織的業(yè)者，而對那些尚未參與或者不愿意參與行業(yè)自律組織的業(yè)者的違規(guī)行為卻束手無策，即便借助于行政機關(guān)的權(quán)力或者行業(yè)協(xié)會本身的優(yōu)勢地位來對他們進行制裁，也是“名不正，言不順”。再次，政府職能轉(zhuǎn)換的滯后與廣告行業(yè)組織管理職能的缺乏。政府扶植行業(yè)協(xié)會發(fā)展的一系列政策的出臺，推動了行業(yè)協(xié)會的快速發(fā)展。但行業(yè)協(xié)會的大量涌現(xiàn)，并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)了從部門管理體制向行業(yè)管理體制的轉(zhuǎn)變，它必須相應(yīng)的獲得行業(yè)管理的職能，并在全體會員企業(yè)的有效參與下，民主地行使行業(yè)管理的權(quán)力。應(yīng)該說，盡管經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進行30年，但是從部門管理體制向行業(yè)管理體制的過渡還遠未完成。對于有些行政管理部門來說，組建和控制行業(yè)協(xié)會并不是為了實施行業(yè)管理，也不是為了給會員企業(yè)提供服務(wù)，而僅僅是為了在新形勢下保留在計劃體制時期它們所擁有的權(quán)力和既得利益。這樣，許多行業(yè)協(xié)會往往是政府管制職能的延伸，它們帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業(yè)服務(wù)的精神而被企業(yè)所詬病。最后，廣告行業(yè)組織對違規(guī)行為者進行有效懲戒的力度不夠。由于行業(yè)自治的實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制不是依靠政府的權(quán)威，而是來自合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。因此，自律組織沒有對違規(guī)行為進行制裁的強制性權(quán)力，其對違規(guī)者的懲罰一般通過批評教育、道德譴責(zé)、新聞曝光等或?qū)で笳畽C關(guān)介入來實現(xiàn)。而對于政府機關(guān)介入的限度，目前，國內(nèi)并沒有明確的規(guī)定，因而，探求廣告行業(yè)自律，需要明確政府的權(quán)限，確切地說，行政監(jiān)管和行業(yè)自律的界限需要明確。第三節(jié)完善廣告行業(yè)自律的改革建議與立法建言隨著中國市場的進一步開放，傳統(tǒng)的廣告監(jiān)管方式和手段必然要發(fā)生深刻的變化。強化廣告行業(yè)的依法自律，是我國廣告行政體制改革的必然。當(dāng)前我國廣告行業(yè)自律較弱，廣告行業(yè)組織的作用沒有充分發(fā)揮。在市場經(jīng)濟發(fā)展并不完善的中國，在制度建設(shè)和立法方面如何以前瞻的眼光為未來發(fā)展作合理的規(guī)劃是很重要的。一建議成立獨立、高效的自律性廣告審查機構(gòu)如前所述，我國的自律性廣告審查制度盡管有一定的發(fā)展，但總體上還是存在許多弊端；而在本書第六章中我們進一步發(fā)現(xiàn)，在自律性審查之外的特殊商品和服務(wù)的行政性審查制度也存在許多自身無法解決的困境。因此，筆者建議在時機成熟時成立獨立、高效的自律性廣告審查機構(gòu)。在這方面，美國的經(jīng)驗尤其值得借鑒。美國的自律性廣告審查機構(gòu)是美國國家廣告審查委員會（NationalAdvertisingReviewCouncil，NARC），它成立于1971年，由商業(yè)促進局、美國廣告公司協(xié)會、美國廣告聯(lián)盟和全國性廣告主協(xié)會共同組成。NARC是規(guī)范美國廣告的最全面、最有效的機構(gòu)，它堅持行業(yè)自律的“自愿性”和“公正性”，依據(jù)科學(xué)、專業(yè)的程序出具審查報告，注重證據(jù)和調(diào)查結(jié)果，對違規(guī)的會員企業(yè)作出敦促。在我國，早在1993年7月，由國家工商行政管理總局以及當(dāng)時的國家計委制定的《關(guān)于加強廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》，已將“改革廣告審查制度、完善廣告監(jiān)督體系”作為我國廣告業(yè)發(fā)展的目標和任務(wù)之一，要求“到2000年，對電視、廣播、報刊和戶外等媒介發(fā)布的廣告全部實行發(fā)布前審查”。同年，國家工商行政管理總局頒布了《關(guān)于設(shè)立廣告審查機構(gòu)的意見》和《廣告審查標準》（試行），對廣告審查機構(gòu)的設(shè)立、構(gòu)成、運行方式、開辦費用來源和各類廣告審查標準等方面進行了規(guī)定，但是，由于種種原因，這種當(dāng)年規(guī)劃中的廣告審查制度并沒有真正建立起來。面對目前虛假違法廣告事前把關(guān)不嚴的現(xiàn)狀，筆者認為有必要落實上述規(guī)劃，在我國建立獨立的廣告審查機構(gòu)及其制度。成立后的自律性廣告審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨立性，不再依附于行政。廣告審查機構(gòu)的審查合格證明應(yīng)當(dāng)具有高度的權(quán)威性和法律效力。這種權(quán)威性首先需要立法和行政機關(guān)賦予。其次則有賴于審查機構(gòu)自身通過客觀、公正、高效的審查質(zhì)量獲得為公眾所認可的權(quán)威性；制定嚴密的廣告審查標準和廣告審查程序，同時，廣告審查機構(gòu)的經(jīng)費來源及用途應(yīng)當(dāng)在“陽光下運作”，以免廣告審查機構(gòu)被廣告主或者利益集團“俘獲”。再次，如果廣告審查機構(gòu)未履行依法審查職責(zé)或者把關(guān)不嚴，致使虛假廣告刊播的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二應(yīng)當(dāng)明確設(shè)立廣告行業(yè)自律組織在現(xiàn)代社會，法治主體實際上存在著組織化的主體和非組織化的主體兩大類型，其中組織化主體更具有主導(dǎo)性，雖然不少學(xué)者認為隨著信息化的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日趨發(fā)達，未來社會中人們的行為更趨于個體化，從而使組織化主體的地位下降。[5]這種組織化主體的弱化是針對公權(quán)力機關(guān)而言，其背后恰恰是市民社會組織體系的逐步形成。目前，我國廣告業(yè)自律的最具有效益的基本模式選擇應(yīng)是加強自律組織的效能，賦予自律組織以權(quán)威性和正當(dāng)性。而這就需要在《廣告法》中明確規(guī)定，廣告行業(yè)組織——中國廣告協(xié)會是有相對獨立性和社會權(quán)威性的社團組織，實現(xiàn)廣告行業(yè)的依法自律。[6]一旦廣告行業(yè)的自律組織——中國廣告協(xié)會的存在具有法律依據(jù)，這種明確的法律規(guī)定事實上就是對該組織的授權(quán)，有助于完善自律的制度機制，與廣告業(yè)監(jiān)管構(gòu)成必要的共同體，從而大大降低政府執(zhí)法的成本。但是很可惜，《廣告法》對于廣告業(yè)的行業(yè)自律只字未提，這直接造成了現(xiàn)如今中國廣告協(xié)會作為廣告業(yè)的自律組織在法律依據(jù)上的缺失。[7]建議在修改《廣告法》時明確廣告行業(yè)自律組織的性質(zhì)和職責(zé)，并授權(quán)其行使一定的職能?？梢詤⒖肌吨腥A人民共和國律師法》等立法的經(jīng)驗，直接在法律條文中規(guī)定：“廣告協(xié)會是社會團體法人，是廣告行業(yè)的自律性組織。全國設(shè)立中國廣告協(xié)會，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方廣告協(xié)會，設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方廣告協(xié)會。廣告協(xié)會應(yīng)當(dāng)維護市場穩(wěn)定，促進有效競爭，指導(dǎo)會員依法開展廣告活動?！比龖?yīng)當(dāng)明確自律組織的活動規(guī)則只有充分保護廣告行為的自由并且鼓勵這種市場自由的發(fā)展，才能促成廣告業(yè)自身走向成熟、走向繁榮。需要指出的是，保護市場自由是在公平原則和誠實信用原則等基本原則的基礎(chǔ)之上進行的，是受到法律制約的自由。社會對廣告行業(yè)誠信的他律，必須加強信用制度建設(shè)，培育信用社會監(jiān)督機制。要根據(jù)形勢需要，加快信用立法進程，依靠法律的力量和制度政策來約束信用關(guān)系各方的行為，把對廣告業(yè)者的誠信要求變成一種法制約束。建議在《廣告法》修改中，對廣告業(yè)自律組織的活動規(guī)則予以明確，直接在法律條文中規(guī)定：“中國廣告協(xié)會章程由全國會員代表大會統(tǒng)一制定，報國務(wù)院工商行政管理部門備案。地方廣告協(xié)會章程由該級會員統(tǒng)一制定，報同級人民政府工商行政管理部門備案?！辈?yīng)同時規(guī)定：“廣告協(xié)會履行下列職責(zé)：（一）保障廣告從業(yè)人員依法經(jīng)營，維護廣告從業(yè)人員的合法權(quán)益；（二）總結(jié)、交流廣告行業(yè)工作經(jīng)驗；（三）組織廣告業(yè)務(wù)培訓(xùn)；（四）進行廣告行業(yè)職業(yè)道德和紀律的教育、檢查和監(jiān)督；（五）組織廣告從業(yè)人員開展對外交流；（六）調(diào)解廣告從業(yè)人員在廣告活動中發(fā)生的糾紛；（七）法律規(guī)定的其他職責(zé)。”四應(yīng)當(dāng)建立自律協(xié)商機制廣告行業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立協(xié)商機制，依靠這種機制