國家考古遺址公園向國家公園的發(fā)展

國家考古遺址公園向國家公園的發(fā)展

本書主題報告第三章已經(jīng)分析了文物系統(tǒng)如何借勢“建立國家公園體制”，并說明了在文物系統(tǒng)中，國家考古遺址公園是借勢和接軌的重點。但本身就在迅速發(fā)展的考古遺址公園體系，如何與目前發(fā)展方式和路徑初露端倪[1]的國家公園體制接軌，并向之借勢？這需要先梳理考古遺址公園與國家公園中可比類型的關(guān)系，再分析國家考古遺址公園在國家公園化過程中的機遇和障礙，然后提出文物系統(tǒng)如何順應(yīng)大勢、轉(zhuǎn)變工作方式的系統(tǒng)對策。1國家考古遺址公園與國家公園體系中可比類型的管理體制機制比較1.1國家考古遺址公園向國家公園發(fā)展的必要性國家公園體制作為國際公認(rèn)的最佳的兼顧保護(hù)和利用的文化和自然遺產(chǎn)管理形式，可以滿足遺產(chǎn)資源的科研、教育、旅游等多種功能，其管理的統(tǒng)一和規(guī)范能夠充分保障國家公園公共物品和準(zhǔn)公共物品的有效供給。從理念上來說，國家考古遺址公園是最接近于國家公園體制的大遺址管理模式，是以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，集科研、教育、休閑等功能于一體，具有豐富文化內(nèi)涵和厚重歷史信息的公共空間。國家考古遺址公園本身即中國文化遺產(chǎn)管理形式的重要創(chuàng)新。但目前國家考古遺址公園的管理體制不統(tǒng)一、不規(guī)范，也不高效，所以亟待通過參與國家公園體制建設(shè)實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范、高效。這是國家考古遺址公園向國家公園發(fā)展的必要性。第一，國家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“統(tǒng)一”。從“統(tǒng)一”來看，目前的國家考古遺址公園建設(shè)做得較好，基本上實現(xiàn)了對公園核心區(qū)域的統(tǒng)一管理。但是，還有一些遺址公園未完全解決土地權(quán)屬和原住民問題。國家公園體制作為一種獨立的遺產(chǎn)管理和資源利用體系，不再局限于各部門，有利于實現(xiàn)“一地一主”，即一個遺產(chǎn)地由一個管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。長期來看，通過首先建立國家公園試點來發(fā)揮規(guī)范管理的示范效應(yīng)，逐步吸引其他管理單元并入新的遺產(chǎn)管理體系，對最終實現(xiàn)中國自然和文化遺產(chǎn)改革目標(biāo)具有重要的意義。中國文化和自然遺產(chǎn)地管理體系的特點見表技3-1。表技3-1中國文化和自然遺產(chǎn)地管理體系的特點續(xù)表第二，國家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“規(guī)范”。目前的不規(guī)范體現(xiàn)在如下幾個方面：①分類不規(guī)范。在國家考古遺址公園中，有的適合原址封閉保護(hù)（如北京圓明園、成都金沙遺址等已經(jīng)完全用圍墻圈起來、沒有原住民、基本不需分區(qū)利用和管理的遺產(chǎn)地，似乎就沒必要列入國家考古遺址公園），有的適合采用國家公園的模式進(jìn)行保護(hù)和利用（如大明宮等涉及10萬原住民、其利用涉及眾多利益相關(guān)者、遺址范圍內(nèi)情況復(fù)雜的大遺址，就應(yīng)該甚至只能采用國家考古遺址公園的形式來保護(hù)利用），但這方面目前還沒有形成比較明確的管理標(biāo)準(zhǔn)。②管理方式不規(guī)范。相關(guān)的管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成體系，特別是關(guān)鍵的資金機制（資金渠道和出資方）不規(guī)范。國家考古遺址公園的定位也模糊，對于保護(hù)什么、展示什么、如何與城市發(fā)展建設(shè)相互協(xié)調(diào)等，沒有明確規(guī)定。而且，公園建設(shè)涉及人口調(diào)控、征地、移民、拆遷、環(huán)境整治、土地利用調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等復(fù)雜問題，沒有系統(tǒng)政策難免造成一些地方“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。③保護(hù)規(guī)劃不規(guī)范。盡管許多地方是在規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展國家考古遺址公園建設(shè)的，但這些規(guī)劃在文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)地中最重要的分區(qū)管理思路上不統(tǒng)一且沒有固定套路，且這些規(guī)劃都沒有像風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃一樣需經(jīng)國務(wù)院相關(guān)行政管理機構(gòu)審批通過。國家公園體制會構(gòu)建從中央到地方的法律法規(guī)體系，對管理機構(gòu)、管理方式、重點領(lǐng)域等做出詳細(xì)而明確的規(guī)定，有助于實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的規(guī)范化管理。第三，國家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“高效”。“高效”應(yīng)主要體現(xiàn)在保護(hù)和經(jīng)營機制兩方面：保護(hù)上，國家考古遺址公園沒有按照“保護(hù)為主”的原則進(jìn)行規(guī)劃，地方政府多重視工程建設(shè)，忽視相關(guān)制度建設(shè)，還有一些地方更注重這些遺址的城市改造訴求；經(jīng)營上，《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》對經(jīng)營機制的規(guī)定仍然延續(xù)著“政企不分”的舊思路，沒有建立起符合遺址利用需要的特許經(jīng)營機制。這種不分公益性業(yè)務(wù)和非公益性業(yè)務(wù)、沒有在非公益性業(yè)務(wù)上明確特許經(jīng)營范圍的經(jīng)營機制，既造成了經(jīng)營效率低下的問題，也不利于保護(hù)效率的提升。國家公園體制的目標(biāo)是既實現(xiàn)對資源的妥善保護(hù)，又兼顧適度的開發(fā)利用，在明確不同區(qū)域和不同業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上建立營利和非營利力量充分參與的規(guī)范機制，有利于促進(jìn)對遺產(chǎn)的高效管理。1.2美國等國家和地區(qū)較成熟的國家公園體制概況及特點美國建立了較為完善的國家公園系統(tǒng)，包括國家公園、紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地以及白宮景點等20多個不同類型區(qū)域的所有土地、水面，由內(nèi)務(wù)部國家公園管理局統(tǒng)一管理。截至2014年6月，美國國家公園系統(tǒng)共含401個成員單位，總面積33.7萬平方公里，覆蓋49個州，約占其國土總面積的3.64%。其中，“國家公園”共計62處，面積為20.9萬平方公里，約占國家公園系統(tǒng)總面積的62%。美國國家公園系統(tǒng)在面積上約占全美保護(hù)地的1/4，是美國最為重要的遺產(chǎn)管理分系統(tǒng)。在美國國家公園體系的分類中，有六類的多數(shù)成員是以文化遺產(chǎn)為主體的保護(hù)區(qū)域（見表技3-2）。表技3-2美國國家公園系統(tǒng)的類型及數(shù)量美國國家公園體系具備“統(tǒng)一、規(guī)范、公益”的特點?！敖y(tǒng)一”即針對所有國家公園成員單位建立了國家層面的、架構(gòu)完備的統(tǒng)籌管理組織（NationalParkService），而每個成員單位按“一地一主”“一地一牌”原則嚴(yán)格管理。美國國家公園管理局的架構(gòu)完備（見圖技3-1），與各成員單位管理機構(gòu)形成垂直的上下級關(guān)系，保證了各單位嚴(yán)格貫徹國家的方針政策，可以較好地避免地方政府和地方利益的干擾，最大限度地保障國家公園體系的公益性。圖技3-1美國國家公園管理組織結(jié)構(gòu)“規(guī)范”即在建立健全法律和規(guī)則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了管理方法和管理體制的科學(xué)、合理?！耙?guī)范”具體體現(xiàn)在“進(jìn)入”、規(guī)劃、管理等各項機制上。首先是法律的規(guī)范。《國家公園組織法》規(guī)定了國家公園土地權(quán)和管理權(quán)的歸屬。《一般授權(quán)法》規(guī)定了國家公園的授權(quán)途徑。絕大多數(shù)國家公園的成立必須通過國會立法，少部分在聯(lián)邦司法權(quán)范圍內(nèi)由總統(tǒng)批準(zhǔn)設(shè)立?！董h(huán)境政策法》《博物館法》等非國家公園法律法規(guī)，也對國家公園的管理起著重要的支持作用。其次是“進(jìn)入”的規(guī)范。美國對國家公園的遴選和審批十分嚴(yán)格，制定了包括國家重要性、適宜性、可行性、國家公園管理的不可替代性在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系（見表技3-3），且只有被國會批準(zhǔn)才能成為國家公園。再次是規(guī)劃的規(guī)范。國家公園管理局下設(shè)丹佛規(guī)劃設(shè)計中心，整合經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)、氣象學(xué)等各領(lǐng)域的專家學(xué)者，負(fù)責(zé)對所有國家公園進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計。規(guī)劃和設(shè)計草案必須廣泛征求居民意見后，才能進(jìn)入?yún)⒆h院討論。最后是管理的規(guī)范。管理的規(guī)范體現(xiàn)在方方面面，最重要的是資金機制、經(jīng)營機制和監(jiān)督機制實現(xiàn)了規(guī)范化。資金機制上，美國建立了財政渠道、市場渠道和社會渠道相結(jié)合的資金來源結(jié)構(gòu)，其中財政渠道特別是聯(lián)邦政府財政投入占主導(dǎo)地位（占70%），市場渠道和社會渠道約占30%。經(jīng)營機制上，國家公園體制采用分區(qū)管理和分業(yè)務(wù)管理的思路，在資源保護(hù)的核心區(qū)域或核心業(yè)務(wù)之外，采用特許經(jīng)營的方式，允許符合規(guī)定的市場主體開發(fā)餐飲、酒店、衍生品銷售、景區(qū)運營等配套服務(wù)，并將其經(jīng)營收入用于反哺資源保護(hù)。監(jiān)督機制上，構(gòu)建了包括居民、專家、NGO在內(nèi)的多元監(jiān)督機制，其中居民的意見舉足輕重。表技3-3美國國家公園的入選標(biāo)準(zhǔn)“公益”即嚴(yán)格踐行服務(wù)公眾利益的國家公園管理理念。美國將國家公園的理念從簡單愉悅公眾拓展到全方位為公眾服務(wù)，引導(dǎo)公眾更全面深入地利用遺產(chǎn)資源。在踐行這個理念時，美國首先確立了遺產(chǎn)資源的使命（mission）。1916年通過的《國家公園管理局組織法》中明文規(guī)定：“保存（公園地的）風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生命并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞?！?992年，美國國家公園管理局發(fā)布《美國國家公園21世紀(jì)議程》，指出“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識的能力——這應(yīng)是國家公園管理局的核心目標(biāo)”。公益性始終是美國遺產(chǎn)資源的核心使命。美國國家公園管理機制、資金機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制均圍繞這一使命進(jìn)行構(gòu)建。這已經(jīng)成為自然文化遺產(chǎn)管理中的“美國理念”。在美國國家公園的三條資金來源渠道中，主渠道是聯(lián)邦財政經(jīng)費（70%左右）。美國國家公園的門票價格較低且該收入嚴(yán)格用于遺產(chǎn)保護(hù)，與中國風(fēng)景名勝區(qū)門票漲價引發(fā)爭議形成了鮮明對比。在管理上，美國嚴(yán)格按照公益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，國家公園僅僅是管理模式的一種，除非其他模式無法滿足保護(hù)和公益性利用的要求，否則一般不會強行納入國家公園體系。經(jīng)營機制上的分區(qū)管理、分業(yè)務(wù)管理，也使得核心范圍和核心業(yè)務(wù)上的公益性不會受到市場規(guī)律的沖擊。全民監(jiān)督更是保障了國家公園服務(wù)于公眾利益。美國國家公園管理制度也是經(jīng)歷了近百年的發(fā)展才趨于成熟。在這一過程中，美國也曾面臨與中國目前遺產(chǎn)管理工作相類似的困擾：保護(hù)和利用的矛盾突出，經(jīng)營機制受限，保護(hù)資金不足，改革面臨諸多瓶頸。美國國家公園體系管理統(tǒng)一、規(guī)范和具有公益性是經(jīng)過多年的艱辛努力才做到的[2]，盡管直到現(xiàn)在也不能說完美無缺[3]。我國臺灣地區(qū)“國家公園”體制的建設(shè)雖然起步較晚，但進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來發(fā)展迅速，在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步形成了自身的特色。1979年4月，我國臺灣地區(qū)“行政院”院會通過了關(guān)于臺灣地區(qū)綜合開發(fā)計劃，指定玉山、墾丁、雪山、太魯閣等9個地區(qū)為“國家公園”預(yù)選區(qū)域。1982年的墾丁地區(qū)成為我國臺灣地區(qū)第一個被通過的“國家公園”，并于1984年成立“國家公園管理處”并正式對外開放。此后，我國臺灣地區(qū)相繼建立了包括玉山（1985年）、陽明山（1985年）、太魯閣（1986年）、雪霸（1992年）、金門（1995年）在內(nèi)的8個不同類型的“國家公園”。我國臺灣地區(qū)在《國家公園法》第1、6條中明確了“國家公園”的三條入選標(biāo)準(zhǔn)：第一，資源足以代表我國臺灣地區(qū)的自然特色，如特殊的地形地物、自然景觀、化石、野生或孑遺動植物等；第二，資源足以代表我國臺灣地區(qū)的文化特色，富有教育民眾的意義，如重要的史前遺跡、史后古跡及其環(huán)境；其三，資源具有獨特的旅游價值和娛樂價值，且交通便利，能夠供民眾游憩和陶冶性情。符合以上標(biāo)準(zhǔn)，并通過嚴(yán)格的審批程序即可成立“國家公園”。為使不同類型的資源得到充分的保護(hù)和利用，我國臺灣地區(qū)將“國家公園”區(qū)域按照資源特定和土地利用形態(tài)的不同，劃分為五個不同的管理分區(qū)：生態(tài)保護(hù)區(qū)、特別景觀區(qū)、史跡保存區(qū)、游憩區(qū)和一般管制區(qū)[4]。生態(tài)保護(hù)區(qū)，用于保護(hù)那些原生態(tài)的、具有代表性生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境的區(qū)域。設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)有助于維持生態(tài)穩(wěn)定和生物多樣性，是“國家公園”中受到嚴(yán)格管制的核心區(qū)域，僅供有限的學(xué)術(shù)研究。我國臺灣地區(qū)生態(tài)保護(hù)區(qū)涵蓋了大量的動植物資源，僅玉山“國家公園”內(nèi)的稀有植物就達(dá)84種之多，而雪霸“國家公園”共有珍稀植物1135種，其中我國臺灣地區(qū)特有植物315種、稀有植物56種。特別景觀區(qū)，用于保護(hù)具有欣賞價值、無法以人力再造的天然景觀。特別景觀區(qū)所保護(hù)的景觀類型可分為自然生態(tài)、地理、園林生態(tài)三種類型。該區(qū)域?qū)﹂_發(fā)建設(shè)行為做了嚴(yán)格的限制，保護(hù)要求較高。史跡保存區(qū)，用于保護(hù)重要史前、史后文化遺產(chǎn)及有價值的歷史古跡。史跡保存區(qū)為珍貴的文化遺產(chǎn)劃定了相應(yīng)的保護(hù)區(qū)域，以保存不可再生的資源，供學(xué)術(shù)研究、教育和旅游觀光，如墾丁史前遺址——南仁山石板屋、太魯閣“國家公園”保護(hù)的新石器時代文化——泰雅族文化、八通關(guān)古道遺跡等。游憩區(qū)，用于保護(hù)適合各類野外游樂活動，并允許興建適當(dāng)?shù)挠螛吩O(shè)施及有限度利用資源的地區(qū)。這一區(qū)域的開發(fā)建設(shè)不實行嚴(yán)格管制，而是根據(jù)資源類型和分布特點，允許適度發(fā)展旅游業(yè)并興建部分娛樂設(shè)施，向游人開放，以實現(xiàn)“國家公園”服務(wù)于公眾的目標(biāo)。一般管制區(qū)，用以保護(hù)“國家公園”區(qū)內(nèi)不屬于任何其他分區(qū)的土地、水面、村落等，允許維持原有土地利用類型。在生態(tài)保護(hù)區(qū)、特別景觀區(qū)、史跡保存區(qū)和游憩區(qū)之外的緩沖地帶（如河道、村落、水庫等），進(jìn)行一般程度的管制。我國臺灣地區(qū)“國家公園”體制主要有以下幾個特點：第一，頒布了《國家公園法》。我國臺灣地區(qū)于1972年頒布了《國家公園法》，其中規(guī)定了“國家公園”的目的是“為保護(hù)國家特有之自然風(fēng)景、野生物及史跡，并供國民娛樂及研究”，在強調(diào)保護(hù)的同時充分肯定了“國家公園”的公益屬性。《國家公園法》是“國家公園”建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對“國家公園”管理機構(gòu)、選定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域劃分、違法行為都做了明確的規(guī)定。第二，建立了統(tǒng)籌管理機構(gòu)。我國臺灣地區(qū)內(nèi)政部是管理“國家公園”的最高機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)組織“國家公園計劃委員會”，并評估、審議、選擇、更改或廢止“國家公園”計劃。內(nèi)政部下屬的營建署是掌管全區(qū)土地資源規(guī)劃、利用和管理的最高主管機關(guān)，也是“國家公園”的主管機關(guān)，是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各個“國家公園”的管理機構(gòu)。第三，將文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)統(tǒng)籌起來。大部分“國家公園”同時擁有自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)（見表技3-4）。我國臺灣地區(qū)把對文化遺產(chǎn)本體的保護(hù)與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌起來考慮，通過不同的功能分區(qū)設(shè)立了不同的建設(shè)條件和開放標(biāo)準(zhǔn)，既實現(xiàn)了對文化遺產(chǎn)嚴(yán)格、有效的保護(hù)，也充分發(fā)揮了文化遺產(chǎn)的科研、教育、觀賞等功能。第四，高度重視對“國家公園”的規(guī)劃。我國臺灣地區(qū)針對不同類別的資源和管理導(dǎo)向，綜合考慮保護(hù)與利用，制定有關(guān)“國家公園”的規(guī)劃，在規(guī)劃中制定“國家公園”建設(shè)發(fā)展的原則、目標(biāo)、策略和方法等，構(gòu)建“國家公園”以公益性為主、經(jīng)營性為補充的運行機制，并制定了較為系統(tǒng)的規(guī)劃體系（如“國家公園經(jīng)營管理計劃規(guī)劃”“國家公園保護(hù)與利用規(guī)劃”“國家公園事業(yè)計劃”“國家公園解說計劃”等）。不同層次的文件規(guī)定不同的范圍和管理強度。第五，在經(jīng)營機制和資金機制上實現(xiàn)了政企分開[5]。經(jīng)營機制上，在強調(diào)政府對“國家公園”實行事業(yè)性管理的同時，也允許經(jīng)營性力量（如私人團(tuán)體）在政府監(jiān)督下進(jìn)行投資經(jīng)營。資金機制上，規(guī)定“國家公園”的核心業(yè)務(wù)由政府財政負(fù)責(zé)，經(jīng)營性業(yè)務(wù)由經(jīng)營者負(fù)責(zé)，接受私人或團(tuán)隊所捐獻(xiàn)的財物和土地，構(gòu)建了以財政投入為主、市場和社會渠道為補充的資金結(jié)構(gòu)。表技3-4我國臺灣地區(qū)“國家公園”中的文化遺產(chǎn)資源圖技3-2我國臺灣地區(qū)“國家公園”規(guī)劃框架盡管美國、我國臺灣地區(qū)等地較為成熟的“國家公園”體制依據(jù)自身實際情況存在一定的差別，但從其管理體制的方方面面（基礎(chǔ)認(rèn)識、管理理念、管理方式、資金機制、經(jīng)營機制和監(jiān)督機制等）來看，仍有諸多共性。這些共性中，最重要的應(yīng)該是兩個，可以用以下兩個關(guān)鍵詞概括。第一，“國家”?！皣夜珗@”一定要明確資源屬性為“國家”所有，由“國家”承擔(dān)主要管理和保護(hù)事權(quán)，以此來保障公眾對文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要。通過“國家級”機構(gòu)合理處理保護(hù)與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類區(qū)域，使之承擔(dān)不同的主體功能，將旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國的自然保護(hù)區(qū)將旅游活動及其他資源的開發(fā)利用限于實驗區(qū)）。在經(jīng)營制度方面，“國家公園”有嚴(yán)格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營是比較成熟的既利用了市場經(jīng)濟(jì)體制的高效率，也易于把握保護(hù)和利用之“度”的方式。第二，“公”。“國家公園”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是讓公眾受益的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開放的公共空間的“公”。任何“國家公園”都應(yīng)該將“國家”作為保護(hù)和利用的主要承擔(dān)者，在保護(hù)資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上服務(wù)于公眾，為“全國”的公眾帶來精神上的享受。在涉及居民和社區(qū)的“國家公園”管理中，一定要考慮周邊社區(qū)的發(fā)展需要，將公園的建設(shè)和民生的改善、社區(qū)的發(fā)展統(tǒng)籌起來進(jìn)行。1.3國家考古遺址公園體制與國家公園體制的比較文化遺產(chǎn)在美國和我國臺灣地區(qū)的“國家公園”體制里都是不可或缺的部分。如美國的國家歷史公園以文化遺產(chǎn)為主，將具有歷史價值的遺產(chǎn)囊括進(jìn)來，在實行保護(hù)的同時對公眾開放，讓其參觀旅游。美國國家歷史公園通常范圍較大，內(nèi)容也比國家史跡地豐富得多，有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)、考古、科研等工作內(nèi)容也由國家公園管理局進(jìn)行統(tǒng)一管理。具有代表性的國家歷史公園有費城的國家獨立歷史公園、波士頓的羅維爾國家歷史公園等。國家考古遺址公園體制與國家公園體制有兩方面的相似性：首先，兩種管理體制具備理念上的相似。國家考古遺址公園強調(diào)發(fā)揮文化遺產(chǎn)的多重功能，服務(wù)公眾，與國家公園所宣揚的公益性理念不謀而合。根據(jù)《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》，國家考古遺址公園是指“以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遺址保護(hù)和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間”。美國和我國臺灣等地的“國家公園”同樣強調(diào)發(fā)揮出遺產(chǎn)資源在科研、教育、游憩等方面的功能，避免實行封閉式保護(hù)。其次，兩種體系內(nèi)的文化遺產(chǎn)均具備全國性的價值。與美國、我國臺灣地區(qū)的“國家公園”體制一樣，國家考古遺址公園體制所保護(hù)和展示的是在某一方面具有重大考古、科研價值，能夠形成全國性示范效應(yīng)的遺址資源。國家文物局作為文物系統(tǒng)的主管機關(guān)，負(fù)責(zé)國家考古遺址公園的評定管理工作，保證了遺址公園的質(zhì)量。同時，國家文物局出臺了《國家考古遺址公園評定細(xì)則》，對全國范圍內(nèi)的大遺址開展嚴(yán)格的評定工作。只有在“資源條件”、“遺址的考古、研究和保護(hù)”、“遺址的展示與闡釋”和“遺址公園的管理與運營”四個類別的19項指標(biāo)（見表技3-5）上符合要求，才能被授予“國家考古遺址公園”稱號[6]。兩種體制的相似性決定了部分國家考古遺址公園是有條件和有必要向國家公園轉(zhuǎn)變的。表技3-5國家考古遺址公園評定計分框架然而，國家考古遺址公園體制和國家公園體制在法律法規(guī)、管理體制、資金體制和監(jiān)督體制四個層面均存在著不同程度的差異。法律法規(guī)上，現(xiàn)行的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》沒有對公園的資金機制、經(jīng)營機制等做出明確的規(guī)定，不盡完善。美國等就國家公園制定頒發(fā)了完善的法律法規(guī)，在國家公園管理方法、管理體制和管理規(guī)則上都做了明確而翔實的規(guī)定。管理體制上，國家考古遺址公園雖然是由國家文物局負(fù)責(zé)評定，但是具體的監(jiān)督管理工作由各地方的文物行政部門負(fù)責(zé)，缺乏中央層面統(tǒng)籌管理機構(gòu)。美國和我國臺灣地區(qū)都建立了“中央”層級的管理機構(gòu)對整個“國家公園”系統(tǒng)進(jìn)行直接管理，統(tǒng)籌力度較大。資金機制上，國家考古遺址公園的資金來源以地方政府出資為主，兼有部分中央專項資金，整體財政投入無法滿足建設(shè)要求，導(dǎo)致無法保證公益性。美國和我國臺灣地區(qū)的“國家公園”大部分的經(jīng)費由高層級政府的財政資金承擔(dān)。監(jiān)督機制上，國家考古遺址公園以系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督為主，缺乏社會參與，而美國和我國臺灣地區(qū)的社會力量積極參與對“國家公園”的監(jiān)督，監(jiān)督主體多元化，保證了監(jiān)督效果。表技3-6中國國家考古遺址公園體系與美國國家公園管理體系比較國家考古遺址公園體制與國家公園體制的差異中，最核心的在于資金機制。國家考古遺址公園建設(shè)涉及考古研究、遺址保護(hù)、環(huán)境整治、設(shè)施建設(shè)、土地征收、補償安置、管理維護(hù)等工作，資金需求巨大。目前，國家考古遺址公園的籌資渠道可以分為三類：財政渠道、市場渠道和社會渠道。通常，三種資金渠道同時存在，共同滿足國家考古遺址公園的運行需求，但以財政渠道和市場渠道為主，社會渠道較少。按照財政渠道和市場渠道兩種主要資金渠道所占的比重不同，可以將國家考古遺址公園劃分為以下三種類型：①財政渠道為主；②財政渠道和市場渠道相結(jié)合；③市場渠道為主。以第一批12家國家考古遺址公園為例[7]（見表技3-7），以財政渠道為主的有5家，如良渚國家考古遺址公園年度運行經(jīng)費為600萬元，全部由余杭區(qū)人民政府劃撥，其中市場經(jīng)營收入微乎其微；鴻山國家考古遺址公園運行經(jīng)費為1500萬元，全部由無錫市人民政府新區(qū)管委會劃撥，市場經(jīng)營收入僅40萬元，不足3%。財政渠道和市場渠道相結(jié)合的有5家，如圓明園國家考古遺址公園年度運行經(jīng)費為1.2億元，其中財政補助為8297萬元，通過市場經(jīng)營獲得收入4000萬元。以市場渠道為主的僅有大明宮國家考古遺址公園1家，由西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司經(jīng)營，年度運行經(jīng)費為1.9億元，全部為自籌資金，其中通過市場渠道獲得收入0.95億元[8]。表技3-7首批國家考古遺址公園資金機制分類續(xù)表表技3-8中國國家考古遺址公園與美國國家公園體系建設(shè)的對比另外，并非所有的國家考古遺址公園都適合建設(shè)國家公園。按照國家公園體制的關(guān)鍵——“國家”和“公”來看，并非所有的大遺址項目都能夠滿足這兩個特征。在眾多已經(jīng)或可能建設(shè)考古遺址公園的大遺址項目中，還普遍存在著以下幾個問題：首先，部分大遺址分布偏遠(yuǎn)。從地理區(qū)位上看，大遺址項目可大致分為三個類型：第一類位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市建成區(qū)或近郊區(qū)；第二類位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)；第三類位于遠(yuǎn)離人類經(jīng)濟(jì)活動的偏遠(yuǎn)地區(qū)。后兩類大遺址面臨著尖銳的保護(hù)和開發(fā)的矛盾，可開發(fā)價值不高。其次，部分大遺址的可觀賞性和展示性不強。部分大遺址以土質(zhì)和土石結(jié)合的類型為主，千百年來遭受的破壞嚴(yán)重，保存狀況較差，在藝術(shù)性、審美情趣等方面，從普通觀眾的角度來看并不具備觀賞性。目前大遺址的經(jīng)費中，相當(dāng)多的支出并不合理。對于觀賞性和展示性不強的大遺址，只需要通過土地征用或贖買等方式實現(xiàn)原址保護(hù)，同時對當(dāng)?shù)鼐用駥ν恋氐睦梅绞胶蛷姸冗M(jìn)行限制，就完全能夠滿足保護(hù)的需要，不需要建設(shè)諸多的樓堂館所（包括博物館）。最后，多數(shù)存在土地權(quán)屬問題。相當(dāng)多的遺產(chǎn)地不完全屬于國家所有，法理而言不能完全滿足國家公園管理法規(guī)的要求。正因為如此，必須建立明確嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有的大遺址項目進(jìn)行篩選。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的，才能成為國家公園。什么樣的大遺址才有必要建立國家公園？參照國家公園特點的兩個關(guān)鍵詞，所確立的篩選標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映出遺產(chǎn)資源價值的國家代表性，而且要能夠充分地反映出國家公園“公”的特點。通常而言，適合建立國家公園的大遺址應(yīng)該在以下方面滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。第一，資源價值。這一方面的標(biāo)準(zhǔn)是指納入國家公園體制的遺產(chǎn)資源必須具備全國性的價值和意義。為了更好地突出國家公園的“國家”性質(zhì)，入選的遺產(chǎn)資源必須符合如下條件：其一，具備較高的文化價值，在說明或解釋國家文化方面具有特殊的意義，是中國文化重要的象征物；其二，具有不可替代的生態(tài)價值，其遺址資源與周邊生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)；其三，具有較高的景觀價值，是一種遺產(chǎn)資源類型的杰出典型，具備觀賞和展示的價值，可為公眾游憩、利用或欣賞以及其他精神文化需求提供理想的空間和對象。第二，規(guī)模及管理關(guān)系。符合這一方面的標(biāo)準(zhǔn)說明，根據(jù)大遺產(chǎn)本身的特點將其納入國家公園體制進(jìn)行管理和運行是合適的。適合以國家公園的方式進(jìn)行管理的大遺址項目應(yīng)該具備以下特點：其一，具備一定的土地面積，擁有足夠的空間體量來落實分區(qū)保護(hù)思路，可承載科研、公眾旅游等多重功能[9]。其二，土地權(quán)屬以國家所有為主，法理上能夠滿足國家層面統(tǒng)籌管理的需要。其三，利用現(xiàn)狀適合統(tǒng)一管理體制。其四，原住民較多，利益訴求難以統(tǒng)一。以上四個標(biāo)準(zhǔn)是大遺址項目是否納入國家公園管理體系的“適宜性”標(biāo)準(zhǔn)。如果大遺址“領(lǐng)域”內(nèi)各區(qū)差別不大且沒有與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，就沒有必要以國家公園這種形式進(jìn)行保護(hù)利用，按普通的文物保護(hù)單位進(jìn)行管理即可實現(xiàn)保護(hù)與利用目標(biāo)。如北京圓明園、成都金沙等已經(jīng)完全實現(xiàn)封閉式保護(hù)、沒有原住民且基本不需分區(qū)利用和管理的遺產(chǎn)地，沒必要發(fā)展成為國家公園，而像大明宮這樣涉及10萬名以上原住民且保護(hù)利用涉及利益相關(guān)者眾多、遺址范圍內(nèi)情況復(fù)雜的大遺址，就應(yīng)該甚至只能采用以國家公園為核心統(tǒng)籌周邊地區(qū)發(fā)展的形式來保護(hù)利用。第三，資源的保護(hù)現(xiàn)狀。這一方面的標(biāo)準(zhǔn)包含兩個方面：一是資源的瀕危程度。國家公園管理要優(yōu)先考慮保護(hù)要求高的大遺址，特別是文化遺產(chǎn)正面臨損毀、消失等困境時，亟須以國家公園方式進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。二是地方政府的保護(hù)能力。對于地方政府的保護(hù)能力足以實現(xiàn)遺產(chǎn)資源妥善保護(hù)的大遺址，或處于發(fā)達(dá)城市城區(qū)或近郊地區(qū)且可開發(fā)價值較高的大遺址，其靠地方政府或市場的力量足以滿足遺址資源的保護(hù)利用要求，因此納入國家公園管理的必要性不高。而對于地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、地方政府無力投入，且各項建設(shè)費用難以獲得較高投入產(chǎn)出比（如荒野地區(qū)的大遺址難以實現(xiàn)土地開發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益）的大遺址，就需要將其納入國家公園，以國家投入的方式來管理和保護(hù)它們。根據(jù)以上三方面標(biāo)準(zhǔn)來衡量國家考古遺址公園，以首批12家為例，其中部分公園適合按照三方面標(biāo)準(zhǔn)向國家公園轉(zhuǎn)化，具體如表技3-9所示。表技3-9現(xiàn)有國家考古遺址公園符合國家公園標(biāo)準(zhǔn)的情況續(xù)表2國家考古遺址公園國家公園化的機遇和障礙國家考古遺址公園國家公園化中的“化”，主要是指其體制向國家公園體制轉(zhuǎn)化。在向國家公園體制轉(zhuǎn)化的過程中，國家考古遺址公園既面臨著難得的機遇，同時也必須克服若干障礙。2.1國家考古遺址公園的發(fā)展機遇從資源性質(zhì)本身和體量規(guī)模來說，國家考古遺址公園中的多數(shù)是大遺址項目中較適合建公園的。首先，大遺址本身即具有開放式、大體量的特點，其保護(hù)和經(jīng)營必須與周邊區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌起來。考古遺址公園是大遺址項目中區(qū)位優(yōu)勢更加突出、基礎(chǔ)保護(hù)狀況更好、更有能力發(fā)揮出遺址的多元價值的區(qū)域，因此必然要求在原有大遺址保護(hù)模式之下進(jìn)行理念的拓展和革新，向著國家公園方向前進(jìn)。從定義上來看，國家考古遺址公園也更加接近于國家公園的概念，二者倡導(dǎo)強化保護(hù)與合理利用的平衡，即都是在嚴(yán)格保護(hù)遺址原貌的基礎(chǔ)上，通過較小范圍和有限業(yè)務(wù)等適度開發(fā)，既排除了與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開發(fā)利用模式，達(dá)到了保護(hù)遺產(chǎn)原真性和完整性的目的，又滿足了社會進(jìn)行科研、教育和游憩等的需求，是一種能夠合理處理資源保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系的行之有效的保護(hù)和管理模式。尤其是目前中國人財物尚不足以支持大遺址保護(hù)的前提下，通過國家公園的建設(shè)，不僅可有力地促進(jìn)對遺址資源的保護(hù)，同時也可極大地帶動地方旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，充分發(fā)揮遺址在“五位一體”建設(shè)中的作用。其次，國家考古遺址公園的建設(shè)已經(jīng)有了多方面的支持。主要體現(xiàn)在如下四個方面。其一，若干上位政策為國家考古遺址公園的建設(shè)營造了政策氛圍。黨的十八屆三中全會《決定》對建立國家公園體制進(jìn)行了明文指示，是未來國家考古遺址公園管理體制改革的綱領(lǐng)性文件；《文物保護(hù)法》為國家考古遺址公園的各項管理和經(jīng)營奠定了法律基礎(chǔ)；國家文物局于2009年頒布的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》，對遺址公園的保護(hù)、展示和利用工作做了詳細(xì)而明確的規(guī)定；國家文物局出臺了評定國家考古遺址公園的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則，迄今為止公布了兩批共68個（24個掛牌，44個立項）國家考古遺址公園；即將頒布的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定為國家公園體系的建立提供了法律支持（不僅突出體現(xiàn)了保護(hù)國家自然遺產(chǎn)的重要性，而且對于遺產(chǎn)的分類保護(hù)、管理體制、保護(hù)規(guī)劃、居民權(quán)益、旅游利用及監(jiān)督評估等問題的規(guī)定均有利于構(gòu)建規(guī)范的國家公園管理體制）。其二，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，大遺址項目的資金投入逐年增長。目前，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平逐年提升，使得中央財政有能力加大對遺產(chǎn)地的投入?！笆晃濉睍r期，國家整體文物保護(hù)投入大幅增長，僅中央文物保護(hù)專項經(jīng)費就達(dá)140.2億元，是“十五”期間的近10倍。2012年，在國家發(fā)改委、財政部等部門的大力支持下，中央財政保護(hù)專項資金達(dá)128億元，比2011年增長了30%，其中全國重點文物保護(hù)單位維修保護(hù)41億元，博物館免費開放30億元，搶救性保護(hù)性設(shè)施建設(shè)10億元。在文物系統(tǒng)整體財政投入逐年增長的情況下，對大遺址保護(hù)的投入也水漲船高：2005年，中央財政設(shè)立“大遺址保護(hù)專項經(jīng)費”，專門用于大遺址保護(hù)項目所需的資金，采取中央和地方共同籌集的方式解決。其中，中央財政在“十一五”期間投入大遺址保護(hù)專項資金20億元，主要用于36處中央政府主導(dǎo)的大遺址保護(hù)示范工程、64處中央政府引導(dǎo)的大遺址保護(hù)工程以及大遺址保護(hù)管理體系建設(shè)。隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文物投入的提升，未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，大遺址項目專項經(jīng)費還會保持穩(wěn)定增長。其三，社會各界逐漸就保護(hù)和利用文化遺產(chǎn)、建設(shè)文化強國達(dá)成共識。在物質(zhì)生活得到滿足的情況下，人民群眾的精神生活、文化生活需求日益提升，而文化遺產(chǎn)作為珍貴的文化資源，越來越被人們所重視。近年來涌現(xiàn)的遺產(chǎn)旅游熱、博物館旅游熱等，均表明全社會對推進(jìn)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用表現(xiàn)出強烈的需求度。公眾對文化遺產(chǎn)利用的需求是全方位的，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會諸多領(lǐng)域。在此情況下，文化遺產(chǎn)工作已經(jīng)無法“閉門造車”，必須重視創(chuàng)新管理體制的問題，提高管理的質(zhì)量和效率，使遺產(chǎn)在本體安全的前提下盡可能地惠及民生。同時，作為重要的文化象征物，文化遺產(chǎn)在建設(shè)文化強國中的重要性和獨特地位得以凸顯；充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)的多元價值，已經(jīng)成為全社會的共識。其四，全國主體功能區(qū)規(guī)劃的推行提供了良好機遇。2010年12月21日發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）按開發(fā)方式，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。其中，禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點生態(tài)功能區(qū)。國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園。對于其中的世界文化自然遺產(chǎn)，《規(guī)劃》指出要加強對遺產(chǎn)原真性的保護(hù)，保持遺產(chǎn)在藝術(shù)、歷史、社會和科學(xué)方面的特殊價值。加強對遺產(chǎn)完整性的保護(hù)，保持遺產(chǎn)未被人擾動過的原始狀態(tài)。政府部門要重點增加對禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。2.2國家考古遺址公園的發(fā)展障礙現(xiàn)有的體制機制已經(jīng)成為國家考古遺址公園向國家公園轉(zhuǎn)變的最大障礙。目前，國家考古遺址公園基本沒有突破原有文物保護(hù)單位的各方面體制機制，與黨的十八屆三中全會全面深化改革的要求還有較大差距，與美國的國家公園體制相比仍然有諸多不足，主要表現(xiàn)在公益性不足、保障程度不高且制度創(chuàng)新太少。從管理體制上看，尚沒有突破普通文物管理體制的窠臼，管理水平也亟待提高。目前，國家考古遺址公園仍屬于較低級別的屬地化管理，很難全面、充分地體現(xiàn)公益性。由于條塊分割、多頭管理導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明確，很多級別較低的遺產(chǎn)地缺少一個擁有必要權(quán)屬（如土地權(quán)、規(guī)劃權(quán)、執(zhí)法權(quán)及資源使用審批權(quán)等）且專職的公益性機構(gòu)代表國家行使所有權(quán)職能，造成所有權(quán)的事實缺位和虛化，這樣就可能出現(xiàn)“一地多牌多主”的現(xiàn)象。部分遺址地受限于部門利益和糾紛，參與管理的機構(gòu)由于利益點和規(guī)章制度的差別，在理念和具體管理上容易產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致“政出多門”，對公益性造成損害。部分地方政府并未將國家考古遺址公園定位為公益性機構(gòu)，背離了公園設(shè)立的初衷：或?qū)⑦z產(chǎn)地管理機構(gòu)視為企業(yè)，下達(dá)產(chǎn)值任務(wù)、限定上繳款項、攤派各種費用、征收各種稅費，或?qū)﹂T票款設(shè)定收費項目分成，造成經(jīng)營收入反哺保護(hù)工作十分有限。從資金機制上看，財政渠道特別是中央投入尚不能滿足需要，同時資金的使用方式也不盡合理。國家考古遺址公園的資金機制與文物保護(hù)單位沒有區(qū)別，是其難以體現(xiàn)“國家性”和公益性的重要原因。不同資金機制的國家考古遺址公園面臨的障礙也不同：其一，以財政渠道為主的考古遺址公園，以地方政府出資為主，中央專項資金投入不足。中央政府的財政投入是保證國家公園公益性的重要途徑。美國的國家公園資金以聯(lián)邦財政投入為主（占70%），我國臺灣地區(qū)的《國家公園法》也明確規(guī)定“國家公園”事業(yè)經(jīng)費的主要來源是“公庫”。初步統(tǒng)計，首批12個國家考古遺址公園建設(shè)投資概算約464.8億元，“十一五”期間地方政府投入近100億元，而中央財政投入100處大遺址的保護(hù)專項資金僅20億元。中央財政投入的不足造成了遺址公園管理的“貧富不均”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財政投入能夠基本滿足遺址建設(shè)的需要（如杭州良渚遺址區(qū)），經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的遺址公園則陷入資金困境。其二，依靠或部分依靠市場渠道的遺址公園，則面臨著市場經(jīng)營受限的問題。雖然各地通過土地出讓、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與開發(fā)，吸引了110多億元社會投資，但是近兩年這些做法受到土地、房地產(chǎn)政策制約，社會力量投資國家考古遺址公園建設(shè)的政策保障明顯滯后，影響著地方政府資金籌集能力。其三，社會渠道的資金來源嚴(yán)重不足。國家考古遺址公園的公益性尚沒有得到充分發(fā)揮，無法滿足惠及民眾的要求，再加上宣傳不夠，沒有形成社會共同投入建設(shè)遺址公園的氛圍，相比于美國和我國臺灣地區(qū)而言社會捐助的資金占比很低。總之，資金不足仍是制約國家考古遺址公園建設(shè)發(fā)展的瓶頸。在資金的利用方式上，也存在著問題。大遺址項目資金只管建設(shè)不管運行，資金投入也“重建輕權(quán)”（即投入重點在建設(shè)上，而對于征購?fù)恋睾蠡驹瓨颖Ｗo(hù)的方式重視不夠）。目前盡管投入不小，但資金機制沒有創(chuàng)新，仍然只能用在建設(shè)期，致使其運營期的公益性難以得到保證。對于觀賞價值不高的大遺址項目，過多地興建展示設(shè)施造成資金浪費的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。經(jīng)營機制上，行政主導(dǎo)的經(jīng)營方式仍然占主導(dǎo)地位，市場經(jīng)營不足且亟須規(guī)范。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，建立大遺址保護(hù)利用的新體制很重要的一個方面就是建立符合國家公園共性特征的經(jīng)營機制。但《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》對經(jīng)營機制的規(guī)定基本沒有突破“政企不分”的老套路，更沒有明確特許經(jīng)營機制及其適用范圍。這種沒有把公益性業(yè)務(wù)和非公益性業(yè)務(wù)分開、沒有在非核心業(yè)務(wù)建立特許經(jīng)營制度的遺產(chǎn)資源經(jīng)營機制，既不利于提高經(jīng)營服務(wù)效率，也不利于提高保護(hù)效率[10]。美國國家公園的管理方式是首先明確遺產(chǎn)資源經(jīng)營權(quán)的界限，在此基礎(chǔ)上做到依法行事——依法構(gòu)建了特許經(jīng)營機制：經(jīng)營的范圍僅僅限于提供與消耗性地利用遺產(chǎn)核心資源無關(guān)的后勤服務(wù)及旅游紀(jì)念品，同時經(jīng)營者在經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營質(zhì)量、價格水平等方面必須接受管理者的監(jiān)管；國家公園的餐飲、住宿、交通等旅游服務(wù)設(shè)施及旅游紀(jì)念品的經(jīng)營必須以公開招標(biāo)的形式征求經(jīng)營者。中國國家考古遺址公園在經(jīng)營上的政企不分導(dǎo)致兩方面的后果：一方面經(jīng)營手段不足，經(jīng)營機制有限，限制了遺址公園經(jīng)濟(jì)價值的開發(fā)；另一方面缺乏規(guī)范又造成公園運營中出現(xiàn)了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的傾向，出現(xiàn)了“門票漲價”、收入未反哺保護(hù)的現(xiàn)象，損害了公園的公益性，更有甚者出現(xiàn)商業(yè)開發(fā)不規(guī)范、遺產(chǎn)經(jīng)營中違規(guī)錯位開發(fā)和超容量開發(fā)等現(xiàn)象，造成對遺址的破壞。土地使用上，受制于若干土地政策的限制。在國家考古遺址公園的建設(shè)中，存在土地上的政策限制，表現(xiàn)為三個方面：一是土地利用性質(zhì)的調(diào)整受到國土資源部門嚴(yán)格的指標(biāo)限制；二是土地征用經(jīng)費和地上附著物的補償經(jīng)費不能使用國家重點文物保護(hù)專項補助資金，但地方配套往往嚴(yán)重不足，導(dǎo)致項目難以進(jìn)行；三是大遺址保護(hù)占用土地面積過大，對其他產(chǎn)業(yè)的影響比較大，因此受到的阻力也大。由于面臨政策的限制，考古遺址公園建設(shè)中，為贖買土地或控制土地使用方式而消耗了大量的資金成本。遺址和土地渾然一體、不可分割。要想實現(xiàn)妥善保護(hù)，需要由文物部門將土地征收為國有土地，否則文物部門無法實施保護(hù)措施，因此征地是遺址保護(hù)建設(shè)的前提。例如，楚紀(jì)南城的遺址就是土地，土地本身就是文物本體，因此征地是本體保護(hù)的前提條件。在目前征地拆遷不包括在文物專項資金補助之內(nèi)的情況下，考古遺址公園的發(fā)展嚴(yán)重受制于土地政策。2.3國家考古遺址公園國家公園化的主要目標(biāo)在國家考古遺址公園向著國家公園演化的過程中，必須考慮一般性和特殊性：“一般性”是指國家考古遺址公園應(yīng)從管理體制、經(jīng)營機制、資金機制和監(jiān)督機制等各個層面參照一般國家公園的經(jīng)驗，建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理體制和運營機制，實現(xiàn)公園的多重功能；“特殊性”是指國家考古遺址公園由于其資源特性導(dǎo)致其管理方式有別于一般意義上的國家公園。在國家公園化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外遺址保護(hù)經(jīng)驗，同時適應(yīng)中國遺址特點，結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，積極創(chuàng)新文化遺產(chǎn)保護(hù)理念和實踐，形成具有中國特色的大遺址利用模式。一般目標(biāo)：建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理體制機制。管理制度上，實行“一地一主，統(tǒng)一管理”。國家考古遺址公園要變傳統(tǒng)遺產(chǎn)地“多頭管理”為“統(tǒng)一管理”，改進(jìn)目前實行的綜合管理與分部門管理結(jié)合的辦法，消除由于條塊分割管理而造成的政策法規(guī)之間的矛盾和利益沖突。對于適合建立國家公園體制的考古遺址公園，設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。該機構(gòu)直接隸屬國家公園管理機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)落實國家公園的政策、法規(guī)、規(guī)劃、預(yù)算、檢查、監(jiān)督和協(xié)調(diào)各部門等方面的工作。經(jīng)營機制上，采取“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營、多方參與”的經(jīng)營機制。國家考古遺址公園管理機構(gòu)不直接參與公園的營利性經(jīng)營活動。在公園內(nèi)，實行分區(qū)管理和分業(yè)務(wù)管理——劃定遺產(chǎn)保護(hù)的核心區(qū)和核心業(yè)務(wù)，在該范圍內(nèi)嚴(yán)格按照事業(yè)單位體制進(jìn)行管理并保證公益性。在此之外，通過特許經(jīng)營方式，充分調(diào)動包括各級政府、民間組織、國內(nèi)外機構(gòu)、開發(fā)商、社區(qū)、志愿者等在內(nèi)的社會各界參與遺產(chǎn)保護(hù)、管理、開發(fā)和運營的積極性，兼顧多方利益，形成合力，獲取最廣泛的支持，確保公園持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)雙贏的目標(biāo)。資金機制上，構(gòu)建以中央財政投入為主的多元資金機制。加強政府特別是中央政府財政投入，使之成為國家考古遺址公園經(jīng)費的主要來源，保障公益性。在此基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新體制機制，提高國家考古遺址公園經(jīng)營活力，增強發(fā)展后勁；鼓勵企業(yè)、個人和社會組織積極投資或提供捐助，形成全社會共同支持國家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的良好局面。對于市場渠道和社會渠道的資金收入，按照收支兩條線進(jìn)行管理，反哺遺產(chǎn)保護(hù)。建立適合國家公園開發(fā)建設(shè)的文物相關(guān)補償機制。監(jiān)督機制上，建立多層次的監(jiān)督機制。由主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門設(shè)立國家考古遺址公園資源保護(hù)與管理評估制度，制定公園長效監(jiān)督機制。積極發(fā)揮公眾和NGO（非政府組織）的監(jiān)督作用，把其作為公園監(jiān)管體系的重要構(gòu)成部分。特殊目標(biāo)：保護(hù)要求更高；公益性更強。國家考古遺址公園對資源保護(hù)的要求更高。文物種類和數(shù)量多，保護(hù)和利用方式比較復(fù)雜，使得國家考古遺址公園更強調(diào)原狀保護(hù)和適當(dāng)科普，而非像一般國家公園那樣作為大眾旅游目的地。隨著考古發(fā)掘工作的推進(jìn)，遺址公園內(nèi)的文化內(nèi)容處于動態(tài)發(fā)展的過程。這與通常的國家公園不同，管理方式也更加強調(diào)個性。國家考古遺址公園的公益性更加突出。遺址公園所保護(hù)的遺址資源，具備在經(jīng)濟(jì)、考古、科研、教育等方面全方位的、全國性的示范意義，而不是僅僅作為旅游對象而存在，其重要性和價值要求國家考古遺址公園必須充分發(fā)揮遺產(chǎn)的公益屬性，全面惠及民生。同時，國家考古遺址公園與周邊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在密切互動，利益相關(guān)者眾多，利益訴求難以統(tǒng)一，其遺產(chǎn)的保護(hù)和利用與一般國家公園相比，更需要與周邊經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境統(tǒng)籌起來進(jìn)行。國家考古遺址公園國家公園化的主要目標(biāo)，是與建設(shè)文化遺產(chǎn)強國的目標(biāo)密切結(jié)合的。2013年文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書系統(tǒng)總結(jié)了“文化遺產(chǎn)強國”的五方面特征：①文物保護(hù)范圍覆蓋較廣、保護(hù)效果較好；②促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)較大且在多方面顯示出不可替代性；③社會參與度較高且形成多部門齊抓共管局面；④文物及相關(guān)系統(tǒng)行政資源投入充分并在行政資源使用上有較高的管理水平；⑤文物及相關(guān)系統(tǒng)有一支德才兼?zhèn)涞奈幕z產(chǎn)工作隊伍。在國家考古遺址公園建設(shè)中建立國家公園體制，正是順應(yīng)了這五大特征，也是文化遺產(chǎn)強國的重要抓手。同時，國家公園體制的建設(shè)，也與文物系統(tǒng)在新時期的目標(biāo)密不可分。國家文物局制定的《文物事業(yè)2020年目標(biāo)》中，文物事業(yè)未來的重點目標(biāo)主要集中在以下五個方面：文物管理體系建立健全；各類文物得到全面有效保護(hù)；在“五位一體”建設(shè)中發(fā)揮重要作用；在國際文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的影響力顯著提升；政策保障切實有力。考古遺址公園向國家公園發(fā)展的目標(biāo)，從各個方面順應(yīng)了文物系統(tǒng)未來的工作目標(biāo)?？脊胚z址公園國家公園化的目標(biāo)與《文物事業(yè)2020年工作目標(biāo)》、文化遺產(chǎn)強國目標(biāo)的關(guān)系如圖技3-3所示。圖技3-3考古遺址公園國家公園化的目標(biāo)與文物事業(yè)2020年工作目標(biāo)、文化遺產(chǎn)強國目標(biāo)的關(guān)系3建立國家公園體制背景下國家考古遺址公園的發(fā)展方式與美國國家公園體制相比，國家考古遺址公園管理的統(tǒng)一、規(guī)范程度較低，其公益性難以得到管理體制機制支持。考慮到中國屬地化管理的遺產(chǎn)地在土地權(quán)屬上的復(fù)雜性、財政資金投入方面的不足，以及遺產(chǎn)地內(nèi)部分布有數(shù)以千萬計的原住民，建議以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則開展國家公園管理體制建設(shè)示范試點。具體方式如下。3.1第一階段：建立適應(yīng)國家公園建設(shè)的體制機制理順土地權(quán)屬關(guān)系，解決用地問題。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的土地產(chǎn)權(quán)制度。加強與國務(wù)院有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，出臺配套支持國家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的土地政策，保障遺址保護(hù)專門用地，單獨規(guī)定遺址所依附土地的性質(zhì)、用途，實行國家考古遺址公園建設(shè)用地指標(biāo)單列。鼓勵地方政府通過盤活閑置土地、統(tǒng)籌安排存量土地、提前啟動土地儲備、采取置換和占補平衡的辦法，滿足國家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展需求。建立分區(qū)管理制度，落實主體功能區(qū)要求。根據(jù)資源特征，將國家考古遺址公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、重點景觀區(qū)、史跡保存區(qū)、戶外游憩區(qū)和一般管制區(qū)，實行核心功能、過渡功能及服務(wù)功能的分區(qū)控制管理。探索建立全民所有文化遺產(chǎn)管理體制和公園空間用途管制體制。厘清公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系，劃清全民和集體所有權(quán)邊界，探討使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)的劃分。對保護(hù)核心區(qū)、重點旅游區(qū)的土地，采取劃撥、贖買、租賃、使用權(quán)作價入股等方式，實現(xiàn)統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理、集約利用。完善公園管理的標(biāo)準(zhǔn)體系。通過健全和完善規(guī)劃編制、評審、審批、實施、監(jiān)督、評估的程序和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，全面聽取土地、規(guī)劃、建設(shè)、旅游等部門的意見和建議，充分反映當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活方面的合理需求，并與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有效銜接。建立健全國家考古遺址公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系，明確管理機構(gòu)規(guī)模、人員編制數(shù)量、崗位設(shè)置比例、人才隊伍結(jié)構(gòu)、基本運行保障、管理運行評估的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。分類別強化財政資金保障，拓展資金來源。針對不同資金機制的大遺址，采取不同的措施：對以財政撥款為主的大遺址，繼續(xù)引導(dǎo)地方政府落實建設(shè)和管理的配套資金；對財政撥款與市場經(jīng)營相結(jié)合的大遺址，要加大中央財政的支持力度，擴(kuò)大財政資金的使用范疇，除可以用于遺址本體的保護(hù)、研究和展示之外，還應(yīng)支持國家考古遺址公園建設(shè)中的環(huán)境整治、拆遷補償?shù)软椖?；對以市場?jīng)營為主的大遺址，將其經(jīng)費支出納入財政預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新體制機制，提高國家考古遺址公園經(jīng)營活力，增強發(fā)展后勁。運用市場機制，調(diào)動社會力量，以基金認(rèn)購、對口支援、社會捐贈等多種形式，擴(kuò)大資金來源渠道，形成全社會共同支持國家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的良好局面。建立管理與經(jīng)營分離的機制。文物部門為國家考古遺址公園行政管理部門，不參與經(jīng)營活動。實行委托經(jīng)營許可和特許經(jīng)營許可制度，考古遺址公園內(nèi)的餐飲、住宿、交通、娛樂等各種旅游經(jīng)營項目由管理機構(gòu)實行委托經(jīng)營和特許經(jīng)營，通過公開招投標(biāo)確定經(jīng)營主體，并按標(biāo)準(zhǔn)征繳資源有償使用費。部分有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目可進(jìn)行市場化運作。將門票、資源補償使用費及各類經(jīng)營收入納入財政預(yù)算，實行收支兩條線。建立多元參與、行之有效的監(jiān)督機制。落實生態(tài)文明評價和干部考核機制，完善資源環(huán)境監(jiān)測評價預(yù)警體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。由公園行政管理機構(gòu)統(tǒng)一行使國家公園內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、旅游市場監(jiān)督管理職責(zé)，組織工商、食品藥品監(jiān)督管理、價格、質(zhì)檢、文化、旅游、公安等部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制。健全社會監(jiān)督機制，集聚當(dāng)?shù)厝罕?、游客、新聞媒體、其他組織等多方力量形成有效的多方制衡和監(jiān)督。3.2第二階段：推動國家考古遺址公園轉(zhuǎn)型為國家公園設(shè)立在國家考古遺址