嵌入性社會(huì)治理的模式與機(jī)制

嵌入性社會(huì)治理的模式與機(jī)制

一問題的提出在韋伯看來，任何組織在發(fā)展過程中都需要解決兩個(gè)問題，其一是合法性問題，其二是合理性問題。所謂合法性并不是指組織的合乎法律性，而是指組織為其所依存的環(huán)境所認(rèn)可，這主要是一種價(jià)值的判斷。所謂合理性是指組織的設(shè)計(jì)和運(yùn)行必須是理性的，理性最終表現(xiàn)為效率?！肮烂馈笔录螅俎k慈善組織的合法性與合理性開始受到質(zhì)疑。人們紛紛提出改革官辦慈善組織的建議。首先，人們質(zhì)疑官辦慈善組織的合法性問題，即認(rèn)為官方主辦的慈善組織不是慈善組織。他們認(rèn)為，慈善組織必須具備相當(dāng)?shù)拿耖g性。而官辦組織正與這一特性相對(duì)。所以，他們提出要通過官辦慈善組織的“去行政化”或“去體制化”，消除其官辦色彩，推動(dòng)官辦組織的民間化。現(xiàn)在，各地政府也在嘗試推動(dòng)官辦慈善組織的“去行政化”。但問題是，官辦慈善組織在“去行政化”的同時(shí)就真的應(yīng)該“去體制化”嗎？它們?cè)谏鐣?huì)治理過程中真的僅僅承擔(dān)與其他民辦慈善組織相同的職能嗎？筆者認(rèn)為結(jié)論是否定的。官辦慈善組織承擔(dān)了與民辦慈善組織相當(dāng)不同的職能，即成為政府在社會(huì)治理中的抓手，牽動(dòng)其他社會(huì)力量的職能。這就是說，政府是通過官辦慈善組織來牽動(dòng)其他社會(huì)力量，共同完成社會(huì)治理工作的。那么問題是，這一機(jī)制是如何運(yùn)作的呢？政府該如何有效利用官辦慈善組織，牽動(dòng)其他社會(huì)力量呢？針對(duì)這一問題，本書結(jié)合嵌入性理論，希望通過對(duì)寶安區(qū)慈善會(huì)在社會(huì)治理中的作用揭示這一機(jī)制的運(yùn)行邏輯及其效果。二理論框架卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中首次提出“嵌入”概念。他指出，在19世紀(jì)以前，“經(jīng)濟(jì)體系，從原則上說，是嵌入在社會(huì)關(guān)系之中的；物質(zhì)貨品的分配是通過非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)來保證的”[1]。1985年，馬克·格蘭諾維特發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)：嵌入性問題》，主要觀點(diǎn)是“將人看作是嵌入于具體的、持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)關(guān)系之中的行動(dòng)者，并假設(shè)建立在親屬或朋友關(guān)系、信任或其他友好關(guān)系之上的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)維持著經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)制度”[2]。此后嵌入理論成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)的熱門研究工具。許多學(xué)者也運(yùn)用嵌入性理論研究慈善組織問題。荷蘭籍華裔學(xué)者何彼得在其對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的研究中發(fā)現(xiàn)“黨-政府-社會(huì)”之間的關(guān)系需要重新做界定。退休的政府干部積極推動(dòng)環(huán)保類組織的成立，并利用原有的政治和社會(huì)資本來推動(dòng)環(huán)保組織的發(fā)展壯大，同時(shí)這些組織又必須接受這些政府干部的監(jiān)管，從而保證這些慈善組織仍然能夠?yàn)檎刂疲颜@種由原來的小心防范轉(zhuǎn)換為“既用之，又防之”策略的過程界定為一種“嵌入性行動(dòng)”。[3]杰西卡·蒂斯在彼得的研究基礎(chǔ)之上進(jìn)行了更為系統(tǒng)的研究。她指出：“雖然，官方對(duì)慈善組織的雙重管理體制旨在強(qiáng)化國(guó)家對(duì)慈善組織的控制能力，但由于政府內(nèi)部部門利益和差異導(dǎo)致了分散的威權(quán)主義，因此政府部門也會(huì)跟慈善組織形成某種合作關(guān)系。”[4]而劉鵬認(rèn)為，就改革實(shí)踐而言，當(dāng)代中國(guó)政府在慈善組織管理體制方面正逐步從分類控制轉(zhuǎn)向嵌入型監(jiān)管，地方政府在對(duì)慈善組織的吸納能力、慈善組織管理重點(diǎn)的分化、慈善組織管理制度化水平、慈善組織管理手段多元化四個(gè)方面的監(jiān)管水平有了明顯提升。嵌入型監(jiān)管的模式能夠更好地描述和解釋當(dāng)代中國(guó)政府對(duì)慈善組織管理的現(xiàn)狀。[5]那么，嵌入性理論可以從哪些方面來分析？格蘭諾維特最早提出的框架有結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性兩種。后來美國(guó)學(xué)者沙龍·祖金和迪馬吉奧把嵌入性分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入、政治嵌入。本書所說的嵌入性管理，指的是“基于特定的策略組合對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行過程和邏輯進(jìn)行深度的干預(yù)和調(diào)控。與此同時(shí)，社會(huì)組織也愿意主動(dòng)或被動(dòng)地接受這種干預(yù)和調(diào)控，即受嵌行為”。[6]本書認(rèn)為，嵌入包括四個(gè)環(huán)節(jié)（見圖8-1）。圖8-1嵌入性管理流程階段同時(shí)，本書還認(rèn)為，嵌入包括兩個(gè)方面（見圖8-2）。圖8-2嵌入性管理機(jī)制第一，結(jié)構(gòu)嵌入。所謂結(jié)構(gòu)嵌入，指的是政府通過構(gòu)建社會(huì)關(guān)系與資源供給網(wǎng)絡(luò)的方式，將慈善組織嵌入其中，以使慈善組織在其中找到固定位置的做法。第二，功能嵌入。所謂功能嵌入，指的是政府向慈善組織轉(zhuǎn)移部分功能，并通過慈善組織向經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移這些功能的過程。在這一過程中，根據(jù)政府嵌入功能的不同，我們又可以將之分為政治性功能嵌入、經(jīng)濟(jì)性功能嵌入、文化性功能嵌入、社會(huì)性功能嵌入以及技術(shù)性功能嵌入等幾個(gè)方面。對(duì)比西方式的市場(chǎng)化模式，中國(guó)傳統(tǒng)的行政指令模式，“嵌入性”管理模式有三大優(yōu)勢(shì)（見表8-1）。表8-1三種管理模式優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比第一，手段糅合。市場(chǎng)化模式依賴的是市場(chǎng)手段，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、行為監(jiān)管等，側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和外部監(jiān)管。行政指令模式依賴的是行政手段，如行政命令、行政處罰等，側(cè)重于對(duì)慈善組織的內(nèi)部干預(yù)?！扒度胄浴惫芾砟Ｊ紧酆狭松鲜鰞煞N手段的精華，采用在政治、結(jié)構(gòu)和功能面向上嵌入慈善組織的手段，通過篩選、引導(dǎo)、管理與培育慈善組織，并進(jìn)而牽動(dòng)整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域。第二，效果更佳。市場(chǎng)化模式的正面效果是能夠發(fā)展慈善組織，推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。但是，在中國(guó)卻容易出現(xiàn)對(duì)慈善組織缺乏抓手，導(dǎo)致慈善組織游離在政府之外的問題。行政指令模式的正面效果是政府能夠掌控慈善組織，避免社會(huì)組織的離心化舉動(dòng)。但其卻容易出現(xiàn)侵奪慈善組織的自主性，甚至激發(fā)它們的對(duì)抗情緒?！扒度胄浴惫芾砟Ｊ交颈苊饬松鲜鰞煞N模式的問題。它能給予慈善組織自主空間，令其適度獨(dú)立；同時(shí)，政府又能通過外部網(wǎng)絡(luò)掌握慈善組織的資源渠道，使之不敢脫離政府，成為去中心化的力量。所以，“嵌入性”管理模式的效果較上述兩種模式更佳。所以，嵌入性管理模式是一種比市場(chǎng)化模式和行政指令模式更為適合中國(guó)采用的管理模式。其既不會(huì)壓制慈善組織的活力，又不會(huì)使慈善組織脫離政府的管理。三嵌入性社會(huì)治理：寶安區(qū)慈善會(huì)的個(gè)案分析2006年，寶安區(qū)黨代會(huì)和人代會(huì)報(bào)告要求成立寶安區(qū)慈善會(huì)，區(qū)黨委副書記負(fù)責(zé)推動(dòng)慈善會(huì)的籌備工作。2007年1月18日，寶安區(qū)慈善會(huì)成立，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)為寶安區(qū)民政局，接受省民政局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。成立當(dāng)日慈善會(huì)共募集資金5612萬(wàn)元，包括區(qū)政府將990萬(wàn)元財(cái)政專項(xiàng)資助資金注入慈善會(huì)作為創(chuàng)始基金。在隨后的近10年的時(shí)間里，慈善會(huì)秉承“透明慈善”“陽(yáng)光慈善”的宗旨，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，開展安老、扶幼、助學(xué)、助醫(yī)、助殘、濟(jì)困、救災(zāi)等慈善救助工作，促進(jìn)寶安公益事業(yè)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)，取得了良好的成績(jī)，獲得社會(huì)好評(píng)。在這一過程中，寶安區(qū)政府系統(tǒng)[7]不斷“潛入”寶安區(qū)慈善會(huì)，并通過寶安區(qū)慈善會(huì)嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，最終牽動(dòng)全區(qū)眾多企業(yè)、企業(yè)家、慈善組織、公眾參與到慈善領(lǐng)域的社會(huì)治理當(dāng)中。那么，寶安區(qū)慈善會(huì)是如何做到這一點(diǎn)的呢？（一）政府系統(tǒng)向慈善會(huì)的嵌入慈善會(huì)同政府系統(tǒng)的嵌入是雙向的，是一個(gè)互嵌的過程。其中，政府系統(tǒng)對(duì)慈善會(huì)的嵌入，既包括結(jié)構(gòu)性嵌入，也包括功能性嵌入。具體而言有以下幾點(diǎn)。第一，結(jié)構(gòu)性嵌入。從宏觀上來看，寶安區(qū)慈善會(huì)的成立是地方黨委政府響應(yīng)黨的十六屆四中全會(huì)號(hào)召和執(zhí)行中央政策的一種表現(xiàn)；從微觀層面來看，寶安區(qū)慈善會(huì)的成立是寶安區(qū)黨委政府策劃和推動(dòng)的。因此，從其籌備到成立的過程中就具有濃厚的官辦色彩，政府系統(tǒng)對(duì)慈善的結(jié)構(gòu)性嵌入也就順理成章。這種結(jié)構(gòu)性嵌入的首要表現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌入。慈善會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層包括榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、理事會(huì)（包括理事和常務(wù)理事）以及監(jiān)事會(huì)，在領(lǐng)導(dǎo)層中最為重要的是會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、常務(wù)理事以及監(jiān)事會(huì)成員，擔(dān)任這些職務(wù)的人員負(fù)責(zé)慈善會(huì)的日常運(yùn)營(yíng)與管理。從第一屆慈善會(huì)來看，會(huì)長(zhǎng)為原寶安區(qū)人大常委會(huì)主任，常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)為原寶安區(qū)委副書記、紀(jì)委書記。如果說這兩個(gè)職位是由已經(jīng)退休的政府系統(tǒng)人員來?yè)?dān)任，那么其他一些重要職位則由現(xiàn)任的政府系統(tǒng)人員擔(dān)任，如時(shí)任寶安區(qū)民政局局長(zhǎng)、區(qū)工商聯(lián)主席、區(qū)政協(xié)秘書長(zhǎng)擔(dān)任慈善會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，涵蓋黨委、政府、政協(xié)系統(tǒng)；時(shí)任區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局調(diào)研員擔(dān)任慈善會(huì)秘書長(zhǎng)；監(jiān)事會(huì)成員則由寶安區(qū)民政局調(diào)研員、財(cái)政局行財(cái)科副科長(zhǎng)和審計(jì)局行政事業(yè)審計(jì)科負(fù)責(zé)人擔(dān)任。第二屆慈善會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層的結(jié)構(gòu)在原則上同第一屆大致相同，即會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)由政府系統(tǒng)人員擔(dān)任。此外，慈善會(huì)的一般工作人員中有3個(gè)屬于公務(wù)員編制。通過編織這樣一張社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政府成功地將慈善會(huì)嵌入其中，從而增強(qiáng)了對(duì)慈善會(huì)的控制。同時(shí)，慈善會(huì)也通過這一渠道獲取了體制內(nèi)資源。慈善會(huì)通過將體制內(nèi)資源與體制外資源融合的方式，放大了兩種資源力度，提升了政府的社會(huì)號(hào)召力，改善了社會(huì)治理的效能。其次，這種嵌入還表現(xiàn)為資源供給的嵌入。慈善會(huì)的工作場(chǎng)所由政府提供，同時(shí)這個(gè)場(chǎng)所就位于寶安區(qū)委區(qū)政府大院內(nèi)，以至于一些人甚至認(rèn)為慈善會(huì)就是黨委政府的一個(gè)職能部門。通過這種方式，政府在資源供給方面也對(duì)慈善會(huì)實(shí)現(xiàn)了部分控制。第二，功能性嵌入。政府系統(tǒng)對(duì)慈善會(huì)的功能性嵌入主要體現(xiàn)在政治性功能嵌入、經(jīng)濟(jì)性功能嵌入和社會(huì)性功能嵌入。（1）政治性功能嵌入。所謂政治性功能嵌入是指政府系統(tǒng)通過一些政治儀式對(duì)慈善會(huì)表示一種支持。政治儀式是一種象征體系，這種“象征體系尤其代表著社會(huì)的特定模式或政治范式以及它所起的作用……這種儀式起著某種認(rèn)知的作用，使社會(huì)和社會(huì)關(guān)系得以理解，并使人民的關(guān)于過去和現(xiàn)在的知識(shí)以及他們想象未來的能力得到組織”[8]。政治儀式的這種象征性具有“使事物合法化，起導(dǎo)向作用的特性”[9]，因而具有權(quán)威性。在慈善會(huì)的成立大會(huì)以及換屆大會(huì)中，政府系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)出席相關(guān)活動(dòng)。此外，在汶川地震募集等大型募集活動(dòng)過程中，區(qū)委書記及其他相關(guān)政府系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)帶頭捐款。通過這些儀式活動(dòng)，慈善會(huì)獲得了政治上的合法性。（2）經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。所謂經(jīng)濟(jì)性功能嵌入主要是指政府系統(tǒng)通過為慈善會(huì)提供資金來強(qiáng)化彼此之間的關(guān)系。對(duì)于慈善會(huì)這樣的慈善組織而言，資金缺乏是經(jīng)常遭遇到的難題，尤其是在創(chuàng)立之初。政府系統(tǒng)通過兩個(gè)途徑對(duì)慈善會(huì)進(jìn)行注資，一是直接撥款990萬(wàn)元作為創(chuàng)始資金，二是為其提供每年200萬(wàn)元的辦公經(jīng)費(fèi)。這種經(jīng)濟(jì)性的功能嵌入讓慈善會(huì)對(duì)政府系統(tǒng)具有較強(qiáng)的依賴性，尤其是在創(chuàng)立之初。（3）社會(huì)性功能嵌入。所謂社會(huì)性功能嵌入，指的是政府向慈善會(huì)轉(zhuǎn)移職能，通過提供社會(huì)服務(wù)幫助寶安區(qū)政府以及街道辦解決政府職責(zé)范圍內(nèi)需要解決的問題。寶安區(qū)政府民政局的主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)救災(zāi)救濟(jì)工作，接收捐贈(zèng)款物，接收、管理和發(fā)放救災(zāi)款物，協(xié)調(diào)受災(zāi)群眾的安置和轉(zhuǎn)移，負(fù)責(zé)指導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展和救災(zāi)募捐，負(fù)責(zé)保護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，開展困難群眾的臨時(shí)救濟(jì)。[10]慈善會(huì)在過去10年里開展的主要工作同民政局具有很大的關(guān)聯(lián)性或者是重疊性，或者說慈善會(huì)通過提供各種社會(huì)服務(wù)承擔(dān)部分民政局的服務(wù)職能。這就是一個(gè)明顯的嵌入與受嵌的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2015年，慈善會(huì)共為1705名戶籍困難居民提供醫(yī)療救助合計(jì)1514.17萬(wàn)元，為997名困難勞務(wù)工提供醫(yī)療救助共計(jì)757.99萬(wàn)元；個(gè)案救助119人共計(jì)172.67萬(wàn)元；慰問943名困難居民共計(jì)299.7萬(wàn)元。慈善會(huì)還向區(qū)以及街道的福利機(jī)構(gòu)提供各種設(shè)施和救助款項(xiàng)。通過上述機(jī)制，政府從政治理念、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)功能方面完成了對(duì)寶安區(qū)慈善會(huì)的嵌入，加強(qiáng)了對(duì)寶安區(qū)慈善會(huì)的管控。由此，寶安區(qū)慈善會(huì)便成為一個(gè)合格的“抓手”。（二）慈善會(huì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的嵌入在構(gòu)建了政府向慈善會(huì)嵌入的體系后，慈善會(huì)也開始向經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)嵌入。這里所說的慈善會(huì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的嵌入，主要是指慈善會(huì)與企業(yè)以及慈善組織等互嵌。與政府系統(tǒng)向慈善會(huì)的嵌入一樣，慈善會(huì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的嵌入一樣存在結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入兩個(gè)面向。不過，這兩個(gè)面向的嵌入顯得更為復(fù)雜和多樣。具體而言包括以下幾點(diǎn)。1.結(jié)構(gòu)性嵌入在結(jié)構(gòu)性嵌入方面，慈善會(huì)從三個(gè)方向進(jìn)行了嵌入。第一，平臺(tái)型嵌入。慈善會(huì)搭建了各種平臺(tái)，將各類企業(yè)以及慈善組織連接起來，從而形成了一張巨大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。比如，2014年和2015年慈善會(huì)連續(xù)舉辦兩屆公益慈善項(xiàng)目大賽，第一屆大賽共有20多個(gè)公益類慈善組織和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)報(bào)名參賽，第二屆大賽共有92個(gè)慈善組織117個(gè)項(xiàng)目參賽。在第二屆大賽還吸引企業(yè)直接參與到大賽之中，即企業(yè)可以根據(jù)自己的興趣和需求，直接選擇慈善組織進(jìn)行捐助。通過這種方式，慈善會(huì)吸引了大量的企業(yè)與慈善組織加入，而自己則是掌控這張網(wǎng)絡(luò)的核心。第二，合作型嵌入。慈善會(huì)通過同其他組織簽訂協(xié)議的方式，進(jìn)一步豐富了各種社會(huì)資源，構(gòu)建了一個(gè)互相支持的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。比如，2016年慈善會(huì)先后同新安商會(huì)、西鄉(xiāng)商會(huì)、福永商會(huì)、沙井商會(huì)、松崗商會(huì)、石巖商會(huì)以及寶安區(qū)義工聯(lián)合會(huì)簽訂了《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》，共同打造“合力慈善”。根據(jù)協(xié)議，慈善會(huì)同這些慈善組織通過聯(lián)席會(huì)議、半年的座談會(huì)和年度總結(jié)的機(jī)制搭建信息、資源共享平臺(tái)，在資金、項(xiàng)目、宣傳等方面共同推進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展；該協(xié)議的有效期為1年。此外，為了進(jìn)一步豐富資源，慈善會(huì)還在這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中加入了政府的力量。比如，慈善會(huì)同新安街道辦簽訂《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，區(qū)慈善會(huì)與新安街道共同開展探訪慰問活動(dòng)、“生命接力”新生兒資助項(xiàng)目等。第三，成員型嵌入。慈善會(huì)通過將企業(yè)家或慈善組織領(lǐng)導(dǎo)納入慈善會(huì)，發(fā)展其作為會(huì)員以及慈善會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層，完成了新一輪的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的滲透。從第一期慈善會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層來看，第一屆慈善會(huì)的名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)和副會(huì)長(zhǎng)共有19人，其中來自企業(yè)的有16人，來自慈善組織的有2人；副會(huì)長(zhǎng)10人，來自企業(yè)的有6人；常務(wù)理事27人，來自企業(yè)的有21人；理事中來自企業(yè)的則更多。第二屆慈善會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的人員組成同第一屆大致相同，大多數(shù)成員還是來自企業(yè)。根據(jù)《深圳市寶安區(qū)慈善會(huì)章程》，慈善會(huì)理事及以上領(lǐng)導(dǎo)層的任期是5年。正是通過上述三個(gè)渠道，慈善會(huì)完成了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性嵌入，使得自己成為牽動(dòng)政府、企業(yè)、慈善組織、社會(huì)精英等的核心力量。通過這一核心力量，政府可以輕松完成對(duì)社會(huì)各項(xiàng)資源的整合，從而完成慈善領(lǐng)域的社會(huì)治理工作。2.功能性嵌入慈善會(huì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的功能性嵌入包括三個(gè)方面。第一，經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。近年來，慈善會(huì)通過多種渠道籌集了大量資金。比如，慈善會(huì)通過企業(yè)會(huì)員提交會(huì)費(fèi)的方式，向企業(yè)募集了大量資金。此外，慈善會(huì)還積極利用其他專項(xiàng)募款方式，包括舉辦晚宴和拍賣會(huì)、設(shè)立冠名基金、定向募捐、推行社會(huì)化大型募捐活動(dòng)等方式募集資金。從近10年募集資金的來源來看，企業(yè)所捐贈(zèng)的資金占大部分。在募集了大量資金后，慈善會(huì)通過兩種方式，完成了向社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。（1）慈善救助方式。慈善會(huì)積極響應(yīng)政府的號(hào)召，通過向社會(huì)發(fā)放慈善救助資金的方式，完成了向社會(huì)的嵌入。從寶安區(qū)10年來募集資金的情況來看，因自然災(zāi)害而募集的資金所占的比重非常大，如2008年因汶川地震募集1.7億多元，占當(dāng)年募集款的比例為80%；2009年因臺(tái)灣風(fēng)災(zāi)募集300萬(wàn)元，占當(dāng)年比例為23%；2010年因玉樹地震募集3575萬(wàn)元，占當(dāng)年比例為54.1%。這些資金隨后上繳到寶安區(qū)慈善會(huì)，最后向?yàn)?zāi)區(qū)政府發(fā)放。此外，慈善會(huì)還為扶貧而募集資金。比如，2010年、2011年和2012年廣東扶貧濟(jì)困日分別募集1874萬(wàn)元、2938萬(wàn)元和1439萬(wàn)元，所占的比例分別為28.4%、88.8%和82.1%。廣東扶貧濟(jì)困募捐所得的6375萬(wàn)元，上繳市慈善會(huì)1440萬(wàn)元，下?lián)堋半p到”資金2935萬(wàn)元。其中“雙到”扶貧是廣東省委省政府推動(dòng)的扶貧項(xiàng)目，通過區(qū)慈善會(huì)募集資金，幫助廣東省和深圳市政府解決一部分扶貧資金問題。（2）組織發(fā)展方式。慈善會(huì)還向慈善組織提供發(fā)展資金，以促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。比如，慈善會(huì)先后舉辦了兩屆公益創(chuàng)新項(xiàng)目大賽。在這兩屆公益慈善大賽上，慈善會(huì)先后為19個(gè)慈善組織提供資金資助。此外，慈善會(huì)還對(duì)多家非營(yíng)利性福利機(jī)構(gòu)提供資金幫助。從最近幾年來看，慈善會(huì)正逐步由自己做慈善轉(zhuǎn)變?yōu)橄虼壬平M織提供資金推動(dòng)慈善組織做慈善。第二，技術(shù)性功能嵌入。所謂技術(shù)性功能嵌入，主要是指慈善會(huì)憑借自己在公益慈善領(lǐng)域服務(wù)多年而總結(jié)出來的管理經(jīng)驗(yàn)幫助建立慈善組織以及幫助現(xiàn)有的慈善組織提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和資金獲取能力。誠(chéng)如以上所述，2016年，慈善會(huì)同新安街道簽訂《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》。這一舉動(dòng)在實(shí)現(xiàn)慈善會(huì)向街道的結(jié)構(gòu)性嵌入的同時(shí)，也推動(dòng)了技術(shù)性功能嵌入。根據(jù)該協(xié)議的約定，慈善會(huì)幫助新安街道探索成立2～3個(gè)社區(qū)慈善基金會(huì)、培育1～2個(gè)社區(qū)冠名基金，以此提升新安街道社區(qū)服務(wù)功能。同時(shí)，慈善會(huì)還要幫助新安街道打造“1+22+N+n”公益慈善體系。這里所說的“1”是指街道慈善幫扶促進(jìn)會(huì)；“22”是指22個(gè)社區(qū)慈善幫扶協(xié)會(huì)；“N”是指各類慈善公益組織形式；“n”是指各類慈善公益項(xiàng)目。通過這一架構(gòu)，寶安區(qū)慈善會(huì)能幫助新安街道的街區(qū)慈善幫扶促進(jìn)會(huì)以及幫扶協(xié)會(huì)和各類公益慈善類組織提升慈善項(xiàng)目的策劃管理能力和資金募集能力，以將自身的先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移給這些慈善組織。此外，慈善會(huì)在實(shí)施公益項(xiàng)目大賽過程中，還通過舉辦項(xiàng)目訓(xùn)練營(yíng)的方式，以及通過對(duì)參賽項(xiàng)目的篩選、展示和答辯等活動(dòng)，整體提升了寶安區(qū)慈善組織的公益項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力及從業(yè)人員的素質(zhì)和能力。這也是技術(shù)性功能嵌入的一個(gè)表現(xiàn)。第三，文化性功能嵌入。慈善會(huì)通過多種方式，不斷宣傳慈善會(huì)的慈善文化，向政府、慈善組織和公眾嵌入了自身認(rèn)同的慈善文化和理念。從慈善會(huì)第一屆領(lǐng)導(dǎo)班子開始，慈善會(huì)就非常重視慈善理念的傳播，通過報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、海報(bào)、車身廣告、慈善畫冊(cè)、候車亭、立柱以及具體的慈善活動(dòng)等形式向社會(huì)宣傳慈善，同時(shí)通過宣傳慈善典型人物、推動(dòng)慈善人物參與各種評(píng)價(jià)讓更多人了解慈善。第二屆領(lǐng)導(dǎo)班子更是通過設(shè)計(jì)慈善會(huì)會(huì)歌、設(shè)計(jì)慈善動(dòng)漫和慈善娃娃玩具，將慈善理念形象化、具體化。此外，慈善會(huì)還開展了“慈善之語(yǔ)”征集和慈善征文活動(dòng)，讓更多人了解、參與慈善。同時(shí)，慈善會(huì)還同寶安區(qū)教育局合作，推動(dòng)慈善文化進(jìn)校園，將這項(xiàng)工作作為教育工作的一個(gè)重要組成部分。最后，慈善會(huì)還吸納慈善組織參與開發(fā)慈善公益類項(xiàng)目，并在這一過程中向其傳播慈善文化；慈善會(huì)還同各鎮(zhèn)街商會(huì)簽訂合作協(xié)議，推動(dòng)慈善文化進(jìn)企業(yè)。（三）案例分析通過上述案例我們發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管控，特別是對(duì)慈善組織的管控，未必是以直接介入的方式實(shí)現(xiàn)的。誠(chéng)如前文所述，傳統(tǒng)的行政指令的方式相對(duì)低效，不適應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。而通過嵌入官辦慈善組織，并由官辦慈善組織再嵌入社會(huì)的方式，政府可以有效牽動(dòng)慈善組織。在上述案例中，我們就看到了這樣的一種運(yùn)行機(jī)制（見圖8-3）。圖8-3寶安區(qū)慈善會(huì)嵌入性治理運(yùn)作機(jī)制首先，政府通過兩個(gè)面向嵌入慈善會(huì)。這兩個(gè)面向分別是結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入。其中，結(jié)構(gòu)性嵌入重在構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，功能性嵌入重在向慈善會(huì)傳導(dǎo)理念轉(zhuǎn)移功能。通過兩個(gè)面向的嵌入，政府成功地將慈善會(huì)納入了自己的網(wǎng)絡(luò)之中，并承擔(dān)起了政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)治理職能。在這一情況下，慈善會(huì)將難以脫離政府的結(jié)構(gòu)體系，成為游離在政府之外的獨(dú)立力量。同時(shí)，站在慈善會(huì)的角度來看，這也有利于慈善會(huì)充分利用體制內(nèi)資源，并增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)資源的整合力。其次，慈善會(huì)通過兩個(gè)面向嵌入社會(huì)領(lǐng)域。這兩個(gè)面向分別是結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入。其中，結(jié)構(gòu)性嵌入重在構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即通過搭建平臺(tái)、契約合作、延攬人才等方式，建立起了一張“你中有我，我中有你”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；功能性嵌入則在履行慈善會(huì)的職能的同時(shí)，也向社會(huì)注入了資金、技術(shù)和文化。資金注入是以慈善會(huì)的慈善救助、組織發(fā)展助力等方式實(shí)現(xiàn)的，技術(shù)注入是以慈善會(huì)幫助慈善組織提升能力實(shí)現(xiàn)的，文化注入是以慈善會(huì)開展大量的文化傳播活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。通過這種方式，慈善會(huì)整合了大量的社會(huì)力量，而自己正是這一社會(huì)力量的中心。由此，政府可以通過牽動(dòng)慈善會(huì)的方式，帶動(dòng)這些社會(huì)力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理工作。那么，寶安區(qū)慈善會(huì)嵌入社會(huì)治理的效果如何呢？我們認(rèn)為，這可以從如下四個(gè)方面來認(rèn)識(shí)。第一，政府的嵌入為慈善會(huì)帶來政治上的合法性。黨的十六大以來，慈善公益類和社區(qū)服務(wù)類領(lǐng)域的慈善組織逐步受到政府重視，在政府的推動(dòng)下，它們?cè)谏鐣?huì)治理中發(fā)揮了重要作用。但是，政府在提升對(duì)慈善組織的重視程度，擴(kuò)大慈善組織在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮作用的同時(shí)，也希望這些慈善組織在政府可控的范圍之內(nèi)。而通過對(duì)慈善組織的結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入，政府正可以將慈善組織納入自己的體系之中，從而讓慈善組織獲得政府的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)政治上的合法性。第二，政府的嵌入有助于實(shí)現(xiàn)提升組織的合理性，即提升效率。這一點(diǎn)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。（1）讓慈善會(huì)的創(chuàng)立和早期發(fā)展更為順暢，讓慈善會(huì)渡過早期最為困難的時(shí)期。類似于慈善會(huì)這樣的慈善組織在創(chuàng)立初期容易遇到兩大難題：資金的難題和管理的難題。政府系統(tǒng)為慈善會(huì)提供創(chuàng)始資金、運(yùn)行資金并幫助其募集資金，這讓其安然解決第一個(gè)難題；而政府系統(tǒng)為慈善會(huì)提供人力資源（尤其是組織