改革公共養(yǎng)老金分析

改革公共養(yǎng)老金

一引言直到20世紀(jì)70年代中期，在發(fā)達(dá)的資本主義民主政府中，戰(zhàn)后老年保障制度的發(fā)展或多或少就已完成了。然而，幾乎從老年保障制度成熟的那一刻起，關(guān)于“養(yǎng)老金危機(jī)”迫在眉睫的討論就開始了。這些討論的強(qiáng)度，時(shí)機(jī)和言辭在國(guó)家之間有很大的變化。然而，到了80年代中期，第一次真正努力改革國(guó)家養(yǎng)老金制度，以解決該“危機(jī)”的措施才得以開始實(shí)施。80年代后期，跨國(guó)界的改革運(yùn)動(dòng)獲得了發(fā)展契機(jī)；90年代中期，更是加速發(fā)展。直到今天，這個(gè)改革運(yùn)動(dòng)仍處在發(fā)展過程中，而且沒有結(jié)束的跡象。到1997年，幾乎所有的經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家都至少在較大范圍內(nèi)重新對(duì)老年保障制度進(jìn)行了設(shè)計(jì)。在第二次世界大戰(zhàn)后社會(huì)契約最穩(wěn)定的特征之中，老年養(yǎng)老金是較突出的一個(gè)，但是現(xiàn)在，它已經(jīng)明顯受到急劇的政策變化的影響。第二次世界大戰(zhàn)之后，人們對(duì)“老年人的福利國(guó)家”的長(zhǎng)期“改革”進(jìn)行了討論，也因此而使其背后的重大問題開始產(chǎn)生。福利國(guó)家是慢慢萎縮還是僅僅重構(gòu)呢？重構(gòu)就意味著主要關(guān)注世界銀行（1994）和無(wú)數(shù)保守的智囊團(tuán)等提倡的某些新自由主義模式的福利國(guó)家假設(shè)嗎？在該模式下，對(duì)老年收入保障的集體供給將被私有化的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的退休儲(chǔ)蓄模式所替代，而國(guó)家僅保留滿足最貧窮人群的收入需求之類的剩余責(zé)任嗎？當(dāng)大量老年人發(fā)現(xiàn)他們處在一種相對(duì)貧窮狀態(tài)時(shí)，所有這些改革就將會(huì)對(duì)這并不遙遠(yuǎn)的過去做出回應(yīng)嗎？我們沒有從根本上對(duì)這些“重大問題”給出一個(gè)確定的答案，但是我們對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家中的老年人福利國(guó)家的前景有如下結(jié)論。幾乎毫無(wú)例外，21世紀(jì)，老年人福利國(guó)家的規(guī)模將會(huì)比現(xiàn)在大得多。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)閷?duì)退休金需求的增長(zhǎng)要比政策制定者削減保障權(quán)益[1]的空間大得多。改革能夠降低消費(fèi)的增長(zhǎng)比率，但是肯定不可能完全改變它?；趦煞矫娴脑?，國(guó)家將不會(huì)集中關(guān)注普遍的消費(fèi)水平或設(shè)計(jì)他們的老年養(yǎng)老金制度。第一，無(wú)論他們的政見如何，政策制定者的現(xiàn)有選擇都受到從過去承襲下來的制度或計(jì)劃體系的限制。福利國(guó)家，特別是養(yǎng)老金制度，是路徑依賴變化（Pierson，1994）中最權(quán)威的部分。路徑依賴并不意味著不會(huì)發(fā)生變化，而是意味著一系列可能的變化將受到養(yǎng)老金的發(fā)展歷史的限制。在現(xiàn)有十分不同的承諾體制和普遍的預(yù)期下，不同國(guó)家的改革者正從十分不同的“改革方案”中做出選擇。第二個(gè)理由是“新”的福利國(guó)家延續(xù)了多樣性，這與“舊”福利國(guó)家中所形成的多樣性是一樣的。各個(gè)國(guó)家在組織和主要選民的政治能力之間存在差別，它們受到福利國(guó)家的影響——工人，雇主，婦女，私營(yíng)保險(xiǎn)商和政府官員——和它們過去的作用一樣，它們繼續(xù)對(duì)改革的特征產(chǎn)生重要影響。在第一部分，我們認(rèn)為，推動(dòng)養(yǎng)老金改革的問題不僅主要是養(yǎng)老金需求不斷增長(zhǎng)，而且籌資和分配退休金的方法也遇到了越來越多的困難，而絕大多數(shù)國(guó)家卻都是通過該方法來滿足這樣的需求的：現(xiàn)收現(xiàn)付（PayasYougo）固定收益計(jì)劃的資金來自工薪稅。工薪稅為養(yǎng)老金的籌資構(gòu)建了一個(gè)不斷存有疑問的基礎(chǔ)。在第二部分，說明現(xiàn)行資金來源和退休金收益體系結(jié)構(gòu)改革的特征，以此展開我們的分析。我們的主要主張是，這些現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金體系的范圍、成熟度和那些現(xiàn)收現(xiàn)付固定收益計(jì)劃是影響大量改革成果的主要變量。正是因?yàn)檫@些變量，改革才得以在兩個(gè)顯著的軌跡中的一個(gè)上面繼續(xù)進(jìn)行下來。我們的第一組國(guó)家是“后進(jìn)者”——在那些案例中，在黃金時(shí)代結(jié)束時(shí)，有效的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃、收入相關(guān)的計(jì)劃并沒有出現(xiàn)。引人注目的是，在這些后進(jìn)者當(dāng)中，最主要的改革途徑已經(jīng)成為退休金供給的一種延伸。在最近20多年中，這些國(guó)家已經(jīng)努力構(gòu)建了可行的老年保障體系，盡管它們十分不同于早期的模式所提供的類型。有趣的是，對(duì)福利國(guó)家增長(zhǎng)的傳統(tǒng)解釋——組織化的勞動(dòng)力和政治左派的權(quán)力來源——對(duì)這類國(guó)家一直是重要的。在那些案例中，改革具有更大的可能性，并且采取了一種更“普遍的”形式，組織化工人施加的影響更大——它們以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，而且工會(huì)通常具有更大的組織作用。但是在20世紀(jì)80年代和90年代的新環(huán)境下，新養(yǎng)老金形式已經(jīng)與早先成熟化的養(yǎng)老金體系明顯不同——它們通過基金來籌資，并且以規(guī)制為基礎(chǔ)而不是以現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃和公共支出為基礎(chǔ)。大多數(shù)富裕的民主政府屬于第二組國(guó)家。這里，收入關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃高度發(fā)展，在20世紀(jì)70年代中期成熟，而且改革途徑已經(jīng)成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)緊縮的一種方式。因?yàn)?，政治化的禁止性交易成本，向基金的根本轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬媳慌懦?。如果考慮通過主要參與者（工人、商業(yè)和政府）之間的利益協(xié)調(diào)來限制和穩(wěn)定工薪稅，作為一種可能的選擇，改革就意味著緊縮，盡管是一種特殊類型的緊縮。在成熟的體系中，因?yàn)榇嬖趶?qiáng)有力的選民，存在與這些計(jì)劃相關(guān)的強(qiáng)烈道德權(quán)力意識(shí)，如何評(píng)估當(dāng)前的老年養(yǎng)老金體系，特別是老年養(yǎng)老金體系下的未來收益，已經(jīng)成為政治問題。在成熟的福利國(guó)家中，最大的改革涉及削減個(gè)人間的轉(zhuǎn)移支付，并使其合理化（更具針對(duì)性），所以，未來的退休金將能更接近地反映過去的貢獻(xiàn)。當(dāng)前的養(yǎng)老金制度在收益群體之間引起了更大規(guī)模的個(gè)人間轉(zhuǎn)移支付（水平的或垂直的），對(duì)“所獲得的”退休金和個(gè)人間的轉(zhuǎn)移支付的劃分更加透明了，所以，能夠?qū)⒃俜峙湫赞D(zhuǎn)移支付的財(cái)政責(zé)任從工薪稅轉(zhuǎn)移到一般收入項(xiàng)目上。養(yǎng)老金體系通過“合理化”的再分配，提供了削減支出的機(jī)會(huì)，為政策制定者提供了緊縮公共開支的改革機(jī)會(huì)，這些改革可能本質(zhì)上是自我合法化的（self-legitimating）。相反，個(gè)人間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量是小的（這里，退休金已經(jīng)緊密地與貢獻(xiàn)相聯(lián)結(jié)在一起），這種改革戰(zhàn)略是沒有利用價(jià)值的，而且改變將更加困難，因?yàn)榫o縮保障權(quán)益的要求是普遍的——“包括所有的人”。在大多數(shù)“成熟”的案例中，避免譴責(zé)和合法改革的需求為改革戰(zhàn)略提供了一致的動(dòng)機(jī)。大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了重大改革，主要政黨之間和/或“社會(huì)合作伙伴”（商業(yè)和勞動(dòng)力）之間的合作已經(jīng)成為改革得以成功實(shí)施的主要前提條件之一。然而，正如本文其他部分所討論的，推行和強(qiáng)化這種改革的協(xié)商能力在國(guó)家之間的變化相當(dāng)大。我們的分析與另外的兩種收斂性分析形成鮮明對(duì)比，它們期望向“一種最好的實(shí)踐”發(fā)展，但是它們忽略了不同國(guó)家之間最基本的出發(fā)點(diǎn)是不同的，而采用了強(qiáng)調(diào)每個(gè)案例的慣性和獨(dú)特性的制度主義，這是幼稚的。我們通過分析路徑依賴變革的過程，對(duì)所提出的養(yǎng)老金危機(jī)進(jìn)行了討論。我們反對(duì)幼稚的制度化，一方面，我們強(qiáng)調(diào)退休保障體系發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，另一方面，我們明確了一種跨國(guó)模式，使明確一組共享廣泛相似改革動(dòng)力的國(guó)家成為可能。與進(jìn)行收斂性分析的理論家相反，我們?cè)谶@里不強(qiáng)調(diào)任何單一的“目的”，變革特征的形成將強(qiáng)有力地受到結(jié)構(gòu)明顯不同的養(yǎng)老體系所具有的局限和機(jī)會(huì)的影響。（一）危機(jī)的本質(zhì)目前，在對(duì)席卷整個(gè)經(jīng)合組織的國(guó)家養(yǎng)老金改革浪潮的解釋中，比較典型地是提出了一系列為人所熟知的難以分解的壓力（Weaver，inpress），包括人口統(tǒng)計(jì)學(xué)和預(yù)算的壓力、競(jìng)爭(zhēng)，以及保守意識(shí)形態(tài)的復(fù)興。我們無(wú)需討論這些因素所起的作用，這些壓力之間存在簡(jiǎn)單的線性推斷關(guān)系。我們認(rèn)為，對(duì)時(shí)機(jī)、范圍或改革類型的解釋具有一定難度。表117個(gè)經(jīng)合國(guó)家的老齡化、就業(yè)和社會(huì)支出續(xù)表1政治改革的一個(gè)顯著特征是，它似乎與當(dāng)前或計(jì)劃的老年退休金支出水平并不相關(guān)（表1，第4列和第5列）。無(wú)論是目前，還是在將來，歐洲大陸國(guó)家都面臨著最高的支出水平，部分原因在于慷慨的養(yǎng)老金計(jì)劃，但也因?yàn)檫@些國(guó)家中提前退休者的比例非常高，65歲以下的勞動(dòng)力數(shù)量縮減（表1的第3列）。盡管如此，但是實(shí)際上，人們同樣聽到了對(duì)“危機(jī)”的夸大說辭，這些說辭要么針對(duì)高消費(fèi)的意大利，要么針對(duì)低支出的澳大利亞[2]。人口老齡化通常被援引為一項(xiàng)重要的改革動(dòng)機(jī)。然而，似乎最重要的說法應(yīng)該是，與其說人口老齡化并不成其為一個(gè)問題，倒不如說典型的老年保障體系讓人口老齡化成為了一個(gè)問題。這個(gè)問題可以陳述如下：第二次世界大戰(zhàn)之后，西歐和北美發(fā)展了大規(guī)模的現(xiàn)收現(xiàn)付固定收益計(jì)劃，這是由政府僅僅對(duì)部分國(guó)民收入征稅來籌資的，即勞動(dòng)力市場(chǎng)收益。與一般收入項(xiàng)目所資助的項(xiàng)目不同，它是從工薪稅中獲取資金的轉(zhuǎn)移支付，從而將所有的老年社會(huì)成本施加給了工薪收入。另外，因?yàn)橥ǔ６紝⒖韶?fù)擔(dān)收益限制在收入分配的一半左右或者2/3，所以，施加給低檔和中檔水平工薪階層的成本是不成比例的，特別是年輕工人[3]。因此，政策制定者所面臨的養(yǎng)老金困境既有人口統(tǒng)計(jì)學(xué)因素（被廣泛認(rèn)可），也有工資因素（沒有得到很好的認(rèn)可）。人口統(tǒng)計(jì)學(xué)因素是，工薪階層與退休階層二者之間的比例正在發(fā)生變化，正在下降，長(zhǎng)時(shí)期的退休年齡降低，壽命的延長(zhǎng)，這使人口出生率下降帶來的后果更加惡化。工資因素在于實(shí)際工資水平增長(zhǎng)緩慢，絕大多數(shù)政策制定者則假定這種增長(zhǎng)在未來還將繼續(xù)。問題通常是因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃中固有的“回報(bào)率”被作為其主要的選擇，也是因?yàn)橐粋€(gè)由投資回報(bào)所資助的完全資本化的計(jì)劃所造成的?；鹉Ｊ街械幕貓?bào)依賴于資本的長(zhǎng)期回報(bào)率（實(shí)際利率水平）。在由工薪稅所資助的體系中，固有的“回報(bào)率”是總體實(shí)際工資每年增長(zhǎng)的比例（“勞動(dòng)力回報(bào)”）?？傮w實(shí)際工資的增長(zhǎng)是平均工資水平的增長(zhǎng)與工薪階層數(shù)量增長(zhǎng)二者共同作用的結(jié)果。而后者相應(yīng)地是人口增長(zhǎng)和勞動(dòng)力參與比例的一個(gè)作用。那么，十分簡(jiǎn)單，得到工薪稅資助的老年養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)安全依賴于工資的高增長(zhǎng)、高產(chǎn)出和勞動(dòng)力的高參與性。如果考慮到這些參數(shù)在20世紀(jì)60年代的價(jià)值——工資水平的提高和勞動(dòng)力數(shù)量的增加——多數(shù)“有判斷力”的財(cái)政部官員就將會(huì)建議他們的部長(zhǎng)選擇現(xiàn)收現(xiàn)付體系?，F(xiàn)收現(xiàn)付體系具有其他相當(dāng)客觀的優(yōu)點(diǎn)。它具有優(yōu)先拒絕國(guó)家控制大量資金流的權(quán)利，并在各國(guó)中通過非正式渠道來廣泛推廣公眾對(duì)養(yǎng)老金資本化計(jì)劃的信任，雖然上個(gè)世紀(jì)前半期的經(jīng)濟(jì)蕭條和戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)徹底摧毀了這些國(guó)家的養(yǎng)老金基金。而且，在逐漸采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的最初期，它可提供大量“第一類（from-end）”的政治性收益。對(duì)于第一代貢獻(xiàn)者，這里沒有任何得到授權(quán)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者先例。政治家能夠?qū)⑦m度的工薪稅，同未來養(yǎng)老金慷慨的許諾，以及對(duì)那些接近退休年齡的人口“不勞而獲”的退休金有效地結(jié)合在一起。隨著這些制度慢慢成熟，全部的養(yǎng)老金領(lǐng)取者已經(jīng)在他們的整個(gè)工作生活中做出了很大的貢獻(xiàn)。在20世紀(jì)60年代，現(xiàn)收現(xiàn)付以及收入關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金得到了發(fā)展，而到了20世紀(jì)70年代早期，這些制度得到了加強(qiáng)，并且由于工資壓力不斷增加，當(dāng)前的實(shí)際工資水平增加，為了換取將來對(duì)更高養(yǎng)老金的承諾，這兩種養(yǎng)老金被交替使用。養(yǎng)老金成為了一種“延期的工資”，它能夠用來?yè)Q取工作的安定以及政治上的大眾性（Myles，1988）。20世紀(jì)90年代，形勢(shì)發(fā)生了改變。由加拿大財(cái)政部門所提供的評(píng)價(jià)，表明經(jīng)濟(jì)突然好轉(zhuǎn)（表2）[4]。非常明顯，直到20世紀(jì)80年代末期，一個(gè)有“判斷力”的財(cái)政部官員將提醒其部長(zhǎng)20世紀(jì)60年代采納的模型現(xiàn)在處在了困境當(dāng)中。如果不考慮所設(shè)計(jì)的支出是否占了GDP的5%或25%，那么，在60年代，現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃成為了選擇模式的變量——提高工資等級(jí)，全員雇傭，以及相對(duì)較高的生產(chǎn)力——并且已發(fā)生顯著變化。現(xiàn)在，實(shí)際工資水平和勞動(dòng)力規(guī)模正慢慢地從根本上增加。曾經(jīng)較高的工薪稅帶來的威脅將會(huì)產(chǎn)生幾方面問題。因?yàn)閷?shí)際工資的增長(zhǎng)水平放緩，工會(huì)官員以及財(cái)政部官員將面臨一個(gè)代際間的困境：如何協(xié)調(diào)退休工人收入的需求與在崗工人實(shí)際工資下降的壓力二者間的關(guān)系，而非工資收入相對(duì)來說可以免受這些壓力。同時(shí)，政策制定者、雇主和工會(huì)已經(jīng)就工薪稅的提高對(duì)就業(yè)的影響達(dá)成了共識(shí)。正如沙普夫（Scharpf），艾斯平-安德森（Esping-Anderson）和其他人所指出的，工薪稅已經(jīng)使勞動(dòng)力成本日益呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)，特別是在比較廉價(jià)的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，那里的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)、最低工資，或者產(chǎn)業(yè)關(guān)系體系實(shí)際上往往讓雇主非常難以將此類成本轉(zhuǎn)嫁給雇員（Esping-Anderson，1996；Scharpf，1997）。即便工薪稅并不是常常被描繪成“就業(yè)的殺手（killerofjobs）”，但是在20世紀(jì)90年代，失業(yè)水平不斷增長(zhǎng)的許多典型經(jīng)濟(jì)特征確實(shí)對(duì)平靜地接受進(jìn)一步增長(zhǎng)形成了一種不利的環(huán)境。那么，為了使為“舊”政治經(jīng)濟(jì)所設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金體制適應(yīng)一個(gè)與新政策環(huán)境相適應(yīng)的模式，當(dāng)前的退休金改革浪潮就成為了必要。是否通過工薪稅籌資的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃是解決問題的一個(gè)方法呢？從籌資方面來說，這些選擇包括將籌資的平衡轉(zhuǎn)向資本投資、一般收入項(xiàng)目或者二者的某些混合。兩者擇其一，養(yǎng)老金就能被削減，但是這會(huì)增加諸如“為誰(shuí)”而削減養(yǎng)老金此類棘手問題。選擇并不是無(wú)窮盡的，但它們是多樣性的。分析任務(wù)是對(duì)改革進(jìn)程中實(shí)際被選擇的許多可能的戰(zhàn)略進(jìn)行說明。表2總工薪水平和實(shí)際利率的實(shí)際增長(zhǎng)，加拿大，20世紀(jì)60～90年代（二）作為一種路徑依賴過程的養(yǎng)老金改革：養(yǎng)老金的資本化“新制度主義”最近的研究工作已經(jīng)將政治科學(xué)工作者的注意力吸引到了“博弈規(guī)則”有助于梳理政治性沖突的方式上（North，1990；Skocpol，1992）。然而，他們通常注重正式制度，同時(shí)認(rèn)為，廣泛的政策性安排也成為根本性的制度性框架，并為將來的政治行動(dòng)創(chuàng)建了規(guī)則、約束和動(dòng)力。我們認(rèn)為，政府的活動(dòng)范圍是廣泛的，“政策反饋”以及“路徑依賴”有可能成為政治改革原動(dòng)力的主要構(gòu)成（Skocpol，1992；Pierson，1993）。在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)世界中，國(guó)家注定要集中關(guān)注單一的均衡，因?yàn)槟承┻x擇證實(shí)它們比其他方式更優(yōu)越（比如，比其他方式更“有效”）。這是因?yàn)樾鹿诺淠Ｐ图僭O(shè)了一個(gè)能夠造成負(fù)面反饋的邊際回報(bào)遞減的世界，形成了一個(gè)（單一的）可預(yù)期的平衡（Pierson，1997）?；蛘吒雍?jiǎn)單地說，如果我們選擇一項(xiàng)低于最有效率的戰(zhàn)略，我們就將因?yàn)槲覀兊倪x擇而受到懲罰（負(fù)面反饋），并將很快改變我們的行為或被淘汰。收斂就成了所期望的。正如模型所假設(shè)的，許多社會(huì)進(jìn)程具有回報(bào)降低和負(fù)面反饋的特征：其他方法并不是這樣的（Pierson，1997）。相反，它們具有“回報(bào)增加”和自我強(qiáng)化的特征；沿著路徑的每一個(gè)步驟所產(chǎn)生的結(jié)果都能讓路徑在下一輪進(jìn)程中更具吸引力，并增加轉(zhuǎn)移到可替代路徑上的成本。時(shí)間、地點(diǎn)和順序——簡(jiǎn)而言之，歷史——將在以后的分類過程中而不是在以前發(fā)揮重大作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)在路徑依賴過程的研究領(lǐng)域中取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，與研究技術(shù)變遷（為什么PC最終勝過了MAC），經(jīng)濟(jì)地理（為什么是硅谷）和國(guó)際貿(mào)易一樣，它也具有多樣性。阿瑟（BrianArthur，1994）確定認(rèn)為，其中一個(gè)因素成為了路徑依賴的主要信息來源之一，即大規(guī)模的組織或固定成本是特別重要的：當(dāng)組織或固定成本高時(shí)，個(gè)人和組織具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來確認(rèn)和忠于一項(xiàng)惟一的選擇。例如，一旦一項(xiàng)郊外的低密度基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)沿公路建造起來，那么，轉(zhuǎn)而根據(jù)大眾交通來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)就變得相當(dāng)昂貴了。廣泛的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的演進(jìn)對(duì)這樣一種可靠的路徑依賴過程提供了極好的例子。一旦成熟，從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)移到一項(xiàng)基金計(jì)劃的任何提議，不論是否是公共或私營(yíng)的，它們都會(huì)造成了一個(gè)非常大的“雙支付”問題。因?yàn)閷?duì)于退休人員來說，創(chuàng)建一種可替代的退休收入來源已經(jīng)太遲了，當(dāng)前的工薪稅是“預(yù)先提交的”。因此資本化（或預(yù)撥資金）需要當(dāng)前的工人在繼續(xù)資助前代退休工人的同時(shí)為他們自己進(jìn)行儲(chǔ)蓄。[5]“雙支付”問題已經(jīng)成為退休金較低以及工作人群的稅收沉重壓力提高的最主要原因，這有可能提出一種私有化不能克服的壁壘，或者其他任何企圖將成熟的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹉Ｊ降母母颷6]。二舉例說明雙支付問題：英國(guó)和美國(guó)因此，我們的集中假設(shè)前提是，人們已經(jīng)沿著現(xiàn)收現(xiàn)付提供的途徑進(jìn)行到了什么程度，這對(duì)界定改革的選擇權(quán)是相當(dāng)重要的。通過對(duì)比英國(guó)和美國(guó)在過去20多年中的經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)谶@里簡(jiǎn)單地舉例說明以上假設(shè)，并在隨后的兩個(gè)部分中繼續(xù)更加系統(tǒng)地闡述同樣的觀點(diǎn)，依次考察缺乏成熟度和更加成熟的制度。我們主要考察英國(guó)和美國(guó)，是因?yàn)樗鼈兌际恰翱犊摹备＠麌?guó)家，在這些國(guó)家中，保守的政治家們對(duì)養(yǎng)老金私有化有很大的興趣。這兩個(gè)案例的不同之處在于，它們以前存在的養(yǎng)老金體系的制度化程度不同（Pierson，1994）。在過去的20多年中，因?yàn)楣h和保守黨輪流執(zhí)政，英國(guó)政府已經(jīng)依次拋棄他們前任的計(jì)劃，撒切爾政府幸運(yùn)地繼承了一種相對(duì)新型的收入關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度政府，即收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃（SERPS）。SERPS于1975年通過了立法，并在1978年發(fā)揮了第一次作用。因此在1985年，當(dāng)保守黨開始考慮進(jìn)行積極改革時(shí)，新制度就位的時(shí)間只有短短的7年。保守黨黨員充分意識(shí)到，不成熟的SERPS為私有化提供了一個(gè)短暫的機(jī)會(huì)窗口。正如當(dāng)時(shí)的助理部長(zhǎng)梅杰在英國(guó)國(guó)會(huì)下議院中特別提到養(yǎng)老金改革時(shí)，他指出，“收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃的工作方式意味著，每年的延期讓人民積累了必須在將來得到尊重的昂貴權(quán)益”（英國(guó)國(guó)會(huì)下議院1986，col.105）。當(dāng)一項(xiàng)制度已經(jīng)就位的時(shí)間少于10年，向基金制度轉(zhuǎn)變的過程就產(chǎn)生了比較大的問題。撒切爾政府最初出手的一招是，迅速關(guān)閉了不成熟的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃（SERPS），從而減少了來自各方面的批評(píng)。反對(duì)派不僅僅包括工黨和代表老年人的利益團(tuán)體，而且眾所周知，財(cái)政部和強(qiáng)大的私營(yíng)部門與政府結(jié)盟達(dá)成了高度統(tǒng)一，包括主要的民營(yíng)保險(xiǎn)公司和英國(guó)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。后者關(guān)心的是雙支付問題將會(huì)導(dǎo)致更高的工薪稅、較低的退休金，或二者兼而有之。這樣，被迫撤退，撒切爾政府必須追求一種更漸進(jìn)的方式。1986年的改革是漸進(jìn)的，但是它果斷地將針對(duì)私營(yíng)養(yǎng)老金政策的方案轉(zhuǎn)到了收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃上[7]。政府當(dāng)前正在執(zhí)行的政策將會(huì)進(jìn)一步縮小公共計(jì)劃和大多數(shù)工人（68%，1991）在目前被收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃“立約包出去”之間的差距。英國(guó)是一個(gè)后進(jìn)入的福利國(guó)家。它開設(shè)與收入相關(guān)保障的公共部門的時(shí)間并不長(zhǎng)。即使這樣，過渡時(shí)期十分困難，即便對(duì)一個(gè)負(fù)責(zé)任而強(qiáng)有力的保守黨政府來說，也是如此。在此情況下，因?yàn)橹贫鹊牟怀墒欤Y本化以及私有化是可能的，為了限制政治上的公開抗議，政府同意改變“雙支付”問題“本身”所具有的巨大份額（即總收益）也是可能的。針對(duì)不斷擴(kuò)大的私營(yíng)養(yǎng)老金制度進(jìn)行的稅收補(bǔ)貼，將彌補(bǔ)預(yù)期的大部分預(yù)算節(jié)余（Disney，1997）。與此形成鮮明對(duì)照的是，在美國(guó)，“雙支付”問題是一個(gè)令人更加難以克服的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)里根總統(tǒng)于1981年開始執(zhí)政時(shí)，社會(huì)保障已經(jīng)實(shí)施了將近50年。在最大范圍內(nèi)私營(yíng)化的時(shí)機(jī)早就已經(jīng)不存在了。建造一個(gè)私有部門的方案所必需的財(cái)政資源已經(jīng)通過工薪稅轉(zhuǎn)移到了當(dāng)代老年人身上。正如我們后面要繼續(xù)討論的，那些倡導(dǎo)采取與英國(guó)的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃（SERPS）相同的改革的人，比如加圖研究所（CATO）的彼得·費(fèi)拉拉（PeterFerrara），在20世紀(jì)80年代中一直處在政治的邊緣，1983年的社會(huì)保障改革很快采納了協(xié)商性的緊縮行動(dòng)。直到20世紀(jì)90年代，當(dāng)社會(huì)保障改革再次提到議事日程上來，大量關(guān)聯(lián)因素已經(jīng)讓私有化成為更主要的一種政治性選擇。共和黨黨員在議會(huì)中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并且在福利國(guó)家問題方面已經(jīng)獲得了很大進(jìn)展。IRAs和401（k）s在前10年當(dāng)中的擴(kuò)張，共同基金的蓬勃發(fā)展，以及股票市場(chǎng)史無(wú)前例的表現(xiàn)已經(jīng)增強(qiáng)了對(duì)個(gè)人賬戶的吸引力。最后，在20年中，政府預(yù)算第一次出現(xiàn)了剩余，從而創(chuàng)造了這種可能性，當(dāng)前可用的財(cái)政收入可用來幫助基金進(jìn)行轉(zhuǎn)型。雖然如此，必須強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)有現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金體系的大小和規(guī)模對(duì)于任何此類轉(zhuǎn)型的規(guī)模和時(shí)限都具有明顯的約束。正如最近一期經(jīng)濟(jì)學(xué)家（411～417，1998∶20）雜志上所總結(jié)的，當(dāng)私有化從邊緣走向主流時(shí)，前面還有很長(zhǎng)一段路來說服普通的美國(guó)人和共同基金相信產(chǎn)業(yè)（他們擔(dān)心更大的管制）的私有化是他們最大的利益。然而，整體從一種現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)到一種基金模式并不是不可能的，資本化已經(jīng)成為21世紀(jì)的老年保障供給形式，檢驗(yàn)形成這種情況的條件并不能很好地為美國(guó)的私有化擁護(hù)者辯護(hù)。路徑1：新進(jìn)入者和基金供給的發(fā)展在戰(zhàn)后繁榮時(shí)期結(jié)束時(shí)，許多經(jīng)合組織的國(guó)家并沒有建立公共的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃。在現(xiàn)代老年人保障制度發(fā)展過程中，資本化已經(jīng)可能成為“新近追隨者”的突出特征。直到1980年，4個(gè)國(guó)家仍必須建立普遍的“第二層”的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃（澳大利亞、愛爾蘭、芬蘭和新西蘭）。其他兩個(gè)國(guó)家（丹麥、瑞典）具有非常適度的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃，但該計(jì)劃很少能夠滿足中產(chǎn)階層的收入保障需要。第七個(gè)國(guó)家（英國(guó)）已經(jīng)實(shí)施了一項(xiàng)公共計(jì)劃但僅僅是剛剛實(shí)施。到20世紀(jì)90年代早期，這7個(gè)國(guó)家中的4個(gè)國(guó)家（澳大利亞、丹麥、芬蘭、瑞典）已經(jīng)建立了普遍的或者準(zhǔn)普遍資本化的養(yǎng)老金計(jì)劃，但不是成為現(xiàn)有計(jì)劃的替代品，而是作為現(xiàn)有計(jì)劃的補(bǔ)充[8]。而第五個(gè)國(guó)家（英國(guó)）已經(jīng)廢除了其新的公共的收入關(guān)聯(lián)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃（然而保留了適當(dāng)基本統(tǒng)一的養(yǎng)老金費(fèi)用），并用一種資本化和大規(guī)模的私有計(jì)劃來替代了它。瑞士和澳大利亞分別于1983年和1992年建立了強(qiáng)制性基金型固定繳費(fèi)計(jì)劃。荷蘭的職業(yè)養(yǎng)老金可以被看作是“半強(qiáng)制性的”。雖然只有26%的荷蘭工人為工會(huì)成員，但勞動(dòng)力市場(chǎng)的政府規(guī)定（廣泛的法律）要求把談判桌上協(xié)商的退休金收益擴(kuò)大到非工會(huì)成員的工人身上，這樣，沒有工會(huì)的公司不可避免地要跟隨聯(lián)合工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，從而保持其競(jìng)爭(zhēng)性。1980年，60%的荷蘭工人被養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋，而到了90年代，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)上升到90%。在丹麥，絕大多數(shù)雇員都加入了工會(huì)，1980年代晚期，勞動(dòng)力依靠的是一個(gè)具有擴(kuò)張性的養(yǎng)老金，結(jié)果，覆蓋率從1986年的大約35%上升到了1997年勞動(dòng)力的80%，因此，政府官員得出結(jié)論，認(rèn)為強(qiáng)制性是不必要的。有關(guān)這些改革更加詳細(xì)的總結(jié)可以參見Myies（即將發(fā)行）的論著。就我們的目的而言，重要的事實(shí)是缺乏對(duì)一個(gè)很大的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行限制，20世紀(jì)80年代和90年代的養(yǎng)老金改革具有擴(kuò)張?zhí)卣鞫皇强s減特征。除瑞典以外，所有這些國(guó)家都提出了可供選擇的路徑，通常采用解決老年人保險(xiǎn)的“貝弗里奇”路徑，國(guó)家開始針對(duì)“老年貧窮”進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，而不是針對(duì)領(lǐng)取薪金的退休“工人”提供“俾斯麥?zhǔn)剑˙ismarkian）”的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃。所謂貝弗里奇國(guó)家的典型途徑是一系列向普遍統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)劃的轉(zhuǎn)變，另外，現(xiàn)收現(xiàn)付收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃僅僅是稍候才出現(xiàn)的。除了瑞士之外，貝弗里奇國(guó)家在80年代以前并沒有進(jìn)行這種最后的轉(zhuǎn)型[9]。而且，對(duì)該種模式而言，瑞士是一個(gè)模棱兩可的例外。正如Bonoli（1997）所寫道的：“某種程度上，瑞士的基本計(jì)劃是一個(gè)居于俾斯麥?zhǔn)绞杖腙P(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃和貝弗里奇統(tǒng)一比例養(yǎng)老金計(jì)劃之間的折中方案”，他還指出，在比較研究中，瑞士通常被認(rèn)為是一個(gè)“統(tǒng)一費(fèi)用”的國(guó)家。表3計(jì)劃將收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金資本化的國(guó)家，1998很大程度上，政治原動(dòng)力所產(chǎn)生的這些變化是類似的。對(duì)廣大雇員來說，沒有一個(gè)普遍的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃并不就意味著沒有這樣的覆蓋。工會(huì)部門中的公務(wù)員，專門職業(yè)人員和工人都典型地被雇主計(jì)劃所覆蓋，該計(jì)劃通過稅收體系得到了大量國(guó)家補(bǔ)貼。在至少3/4的案例當(dāng)中（我們已經(jīng)不可能對(duì)瑞士的案例進(jìn)行揭示性的政治分析），改革的壓力來自于有組織的工人團(tuán)體想把這種收益權(quán)擴(kuò)大到整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)。在丹麥和荷蘭，養(yǎng)老金權(quán)益是通過談判方式獲得的。在澳大利亞，養(yǎng)老金權(quán)益是傳統(tǒng)社團(tuán)主義協(xié)定的最終產(chǎn)品，在政府和勞工組織所達(dá)成的協(xié)議中，勞動(dòng)工人以適度的工資作為交換條件，從而獲得新的養(yǎng)老金權(quán)利。在這些案例當(dāng)中，最重大的政治成果是政府對(duì)滿足將來的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金義務(wù)不負(fù)任何直接責(zé)任。在固定繳費(fèi)計(jì)劃普遍流行的澳大利亞、丹麥、瑞士，以及某些英國(guó)計(jì)劃中，預(yù)期的養(yǎng)老金完全依賴于投資的貢獻(xiàn)和回報(bào)，因此，“譴責(zé)無(wú)效（blameavoidance）”問題，也即未來的收益不能達(dá)到預(yù)期的問題一起被忽略掉了。受益者承擔(dān)了所有的風(fēng)險(xiǎn)和未來收益的變動(dòng)，這可以用來“譴責(zé)”（或把責(zé)任歸于）市場(chǎng)而不是政府。在荷蘭和英國(guó)，責(zé)任在于雇主和計(jì)劃主辦者，而不是政府。而且，隨著這些資本化計(jì)劃逐漸成熟，利用家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查來滿足退休金的需求希望也降低，對(duì)要求它們提供資金的稅收壓力也會(huì)下降。這決不意味著，養(yǎng)老金的爭(zhēng)論將消失，但它們將會(huì)明顯不同，它們將圍繞政府作為管理者這一角色來說明市場(chǎng)失靈問題，以及計(jì)劃中的利益平等分配問題[10]。毫無(wú)疑問，這些問題的解決方式也將反映引起這些計(jì)劃的方式，后者是十分不同的。在英國(guó)，資本化是對(duì)傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付固定收益計(jì)劃進(jìn)行保守拆分和替代的結(jié)果。在澳大利亞、丹麥和芬蘭，資本化是勞工組織努力爭(zhēng)取對(duì)現(xiàn)行計(jì)劃進(jìn)行補(bǔ)充的結(jié)果。這些計(jì)劃優(yōu)于個(gè)性化的個(gè)人退休賬戶，其典型是大產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)的計(jì)劃，在這些計(jì)劃中，勞工組織在制定政策和管理過程中都很深入。當(dāng)然，在1980年代，澳大利亞工會(huì)推動(dòng)養(yǎng)老金問題進(jìn)入議事日程的動(dòng)機(jī)之一，是對(duì)大量資本的潛在控制。這些類似社團(tuán)主義安排的有無(wú)問題是如何影響分配問題的解決的呢？在隨后的幾十年當(dāng)中，這將不可避免地存在，是一個(gè)可以讓未來的研究者緊密關(guān)注的問題。但是“新進(jìn)入者”必須再增加一層貢獻(xiàn)型養(yǎng)老金，尤其是在愛爾蘭和新西蘭。愛爾蘭采用了一個(gè)相當(dāng)適度的收益統(tǒng)一費(fèi)用率（產(chǎn)業(yè)工資的27%）和幾乎覆蓋將近一半勞動(dòng)力的私營(yíng)職業(yè)養(yǎng)老金[11]。到2006年，老年人的依賴率（dependencyratio）實(shí)際將下降，并直到21世紀(jì)中期也不會(huì)增長(zhǎng)。作為一個(gè)工黨實(shí)力較弱的新工業(yè)化國(guó)家，愛爾蘭的養(yǎng)老金計(jì)劃在政治中扮演主要角色。只是最近，養(yǎng)老金才成為了三方討論的主題。1998年，國(guó)家養(yǎng)老金政策的動(dòng)議權(quán)報(bào)告號(hào)召把收益統(tǒng)一費(fèi)用率增加到平均產(chǎn)業(yè)工資水平的34%，并且認(rèn)為，如果在提高當(dāng)前水平方面的“進(jìn)展不充足”，那么，應(yīng)該考慮強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老金，從而建議雇主為雇員提供一個(gè)低成本的、強(qiáng)制參與的個(gè)人退休存款賬戶。在新西蘭，工黨在1974年實(shí)施了新西蘭養(yǎng)老金法案，提供一種完全由國(guó)家經(jīng)營(yíng)的基金型固定繳費(fèi)養(yǎng)老金。該計(jì)劃遭到了國(guó)民黨的抨擊，1976年，繼任的國(guó)家政府只實(shí)施該計(jì)劃9個(gè)月后就放棄了它（Overbye，1997；St.Hohn，1998）。作為替代，新西蘭實(shí)施了超年金計(jì)劃（NewZealandSuperannuation，NZS），該計(jì)劃由稅收資助并具有相對(duì)充足的費(fèi)用收益。改變很輕易地就被完成了，與只能在21世紀(jì)才成熟的分配計(jì)劃不一樣，NZS立即就開始交付了整個(gè)退休金。隨著1996年的大選，附加的養(yǎng)老金暫時(shí)回到了政治議事日程上來，當(dāng)時(shí)，新西蘭第一黨與統(tǒng)治國(guó)民黨就關(guān)于增加一個(gè)強(qiáng)制性額外層次的“儲(chǔ)蓄計(jì)劃”舉行公民投票簽訂了一份協(xié)議。作為替代，國(guó)民黨于1997年就用取代而不是用強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄計(jì)劃補(bǔ)充超年金計(jì)劃（NZS）的提議舉行了全民公決。但是，超過90%以上的投票者完全反對(duì)了這個(gè)提議。有趣的是，在“新進(jìn)入者中”，對(duì)于福利國(guó)家成長(zhǎng)的傳統(tǒng)解釋——?jiǎng)诠そM織和政治左翼的權(quán)力資源直都相當(dāng)突出。在那些案例中，改革已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，勞工組織對(duì)改革施加了較大的影響?；蛟S最顯著的對(duì)比是澳大利亞與新西蘭，在20世紀(jì)80年代和90年代早期的澳大利亞，勞工組織成為了工黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革進(jìn)程的參與者，而同一個(gè)時(shí)期的新西蘭工黨則發(fā)起了或許任何國(guó)家政府都最反對(duì)的勞動(dòng)議程（CastlesandShirley，1995；Grafton，HazeldineandBuchardt，1997）。但是在80年代和90年代的新經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下，勞動(dòng)引起擴(kuò)張的形式已經(jīng)與原先成熟化的養(yǎng)老金體系有了很大的不同——以基金和專業(yè)化為基礎(chǔ)而不是以現(xiàn)收現(xiàn)付和公眾作為基礎(chǔ)。路徑2：成熟體系的約束性選擇成熟的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金體系中的基金制如果整體的轉(zhuǎn)換往往不可能，那么，更適中的、漸進(jìn)的資本化方法是什么？在加拿大和瑞典這兩個(gè)富裕的民主國(guó)家中，它們已經(jīng)采取了此類措施[12]。很明顯地，兩個(gè)國(guó)家無(wú)一例外都利用了資本化的早期歷史。在1960年代，它們的國(guó)家養(yǎng)老金體系剛剛起步（加拿大和魁北克的養(yǎng)老金計(jì)劃，瑞典的法定強(qiáng)制與薪資相關(guān)養(yǎng)老金（ATP）），兩個(gè)體系或多或少都是完全基金型的。瑞典將資金用來資助住房供給。在加拿大，加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃的資金被借給各省，為省際債務(wù)融資，但是在魁北克，為了發(fā)展魁北克的公司，養(yǎng)老金計(jì)劃的資金被用來資助直接投資和證券投資。1997年，加拿大通過了立法，加速貢獻(xiàn)率的長(zhǎng)遠(yuǎn)增長(zhǎng)，這樣，額外收入就能夠被投資委員會(huì)用來投資股票。然而，這并不是一個(gè)“私有化”的轉(zhuǎn)變或一個(gè)向固定繳費(fèi)計(jì)劃的轉(zhuǎn)變。而是投資回報(bào)被用來資助現(xiàn)有由加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃（CPP）所規(guī)定的義務(wù)[13]。到2003年，貢獻(xiàn)率將從5，85%上升到9.9%[14]。其目的是將貢獻(xiàn)率穩(wěn)定在遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于14.6%這個(gè)2030年的遠(yuǎn)景水平。該戰(zhàn)略就是眾所周知的“預(yù)先籌款”，它通過提高貢獻(xiàn)率，從而較快地在幾代人中間分?jǐn)傞L(zhǎng)期成本[15]。在瑞典未決的立法中（期望通過，1998.6），瑞典將把工資總額增量中的2%用來資助由政府管理的固定繳費(fèi)型個(gè)人退休賬戶。1997年，在咨詢委員會(huì)關(guān)于社會(huì)保障的報(bào)告中，美國(guó)提出把預(yù)先籌款和個(gè)人賬戶戰(zhàn)略作為可能的改革戰(zhàn)略[16]。盡管規(guī)模適中，這樣的改革也為政策基因庫(kù)增添了新元素，但新基因在未來是否將擴(kuò)散和具有優(yōu)勢(shì)是不確定的。對(duì)某些觀察員來說，瑞典個(gè)人退休賬戶的附加層次可以被描繪成可導(dǎo)致重要或嚴(yán)重后果的小事情，即一種“令人厭惡的私有化（creepingprivatization）”類型。作為另一種選擇，加拿大在股票市場(chǎng)上投資公共資金，用來資助固定收益計(jì)劃的戰(zhàn)略，這可以看做“令人厭惡的社會(huì)化（creepingsocialization）”的開始。然而，政策制定者期望更加溫和的改革——穩(wěn)定或補(bǔ)充現(xiàn)有體系，而不是進(jìn)行世界銀行所倡導(dǎo)的更激進(jìn)的“示范性改革”（paradigmatic）。在大規(guī)模的現(xiàn)收現(xiàn)付體系中，主要的戰(zhàn)略已經(jīng)包含了消費(fèi)的增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)通過緊縮策略，將全面收益的削減與項(xiàng)目合理化和提高目標(biāo)利益二者結(jié)合起來。三緊縮的道德經(jīng)濟(jì)將退休金擴(kuò)展到大量人群和剝奪養(yǎng)老金二者之間存在極大的區(qū)別（Weaver，1986）。在過去的半個(gè)世紀(jì)中，社會(huì)養(yǎng)老金的擴(kuò)張通常是訴求政治養(yǎng)老金（politicalcredit）的一個(gè)過程。無(wú)須驚訝的是，直到最近，社會(huì)計(jì)劃的擴(kuò)展才成為一項(xiàng)受到支持的政治活動(dòng)，它極大地推動(dòng)了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目和熱衷改革政治家的流行（Flora，Heidenheimer，1981）。相反，緊縮通常是避免責(zé)備的行為而不是訴求額度的行為（Weaver，1986）。眾所周知，因?yàn)楹茈y檢測(cè)到政策效果，或者選舉人很難將政策效果的責(zé)任追溯到特別的政策制定者身上，所以，政策制定者所采用的戰(zhàn)略隱瞞或許分散了退休金減少的責(zé)任（Arnold，1990；Pierson，1994）。要成功地調(diào)整公共部門的養(yǎng)老金義務(wù)，通常需要采取長(zhǎng)期校正的形式來進(jìn)行，也就是用一種只會(huì)影響到未來的退休者的自然方式來進(jìn)行。這意味著對(duì)退休金、價(jià)格指數(shù)化，或退休規(guī)則施加很小影響的漸進(jìn)式改革，都能夠隨著時(shí)間的發(fā)展而產(chǎn)生大量的儲(chǔ)蓄。當(dāng)以各種方式仔細(xì)地精心制作和設(shè)計(jì)的改革并不給退休者造成重大的即期損失時(shí)，那些改革通常幾乎沒有遭到什么反對(duì)。然而，“秘密的政策”（PolicybyStealth）（Gray，1990）并不總是可行的，特別當(dāng)緊縮意味著從根本上修訂已經(jīng)深深融合到現(xiàn)存立法當(dāng)中的社會(huì)分配的良好的制度化原則時(shí)，更是如此。正如史汀奇康（Stinchcombe，1997）最近告誡我們的，“舊制度主義”可以告訴我們?cè)S多與這些問題相關(guān)的內(nèi)容。該政治系統(tǒng)的一個(gè)主要“產(chǎn)出”就是它自身持續(xù)的合法化。公正、公平和尊重政策制定者之間形成了默契的合約，全體選民都對(duì)根本改革的可能性做了重要的限制[17]。有必要將養(yǎng)老金體系規(guī)定成法律條文，以規(guī)定誰(shuí)可以對(duì)國(guó)家訴求權(quán)利，以及在什么條件下去訴求權(quán)利。即使當(dāng)特殊的道德精神并沒有激發(fā)建立一系列特別的訴求權(quán)（舉例來說，公民的養(yǎng)老金通常并不受社會(huì)公民“哲學(xué)”的驅(qū)動(dòng)），但在實(shí)際上，那些立法機(jī)構(gòu)對(duì)什么是公正、平等和公平仍然建立了一套相應(yīng)的道德準(zhǔn)則。單方面地削減退休金，否認(rèn)過去的合同，這可能會(huì)為政府帶來一個(gè)深?yuàn)W的合法性問題。在這方面，與職業(yè)相關(guān)的固定收益計(jì)劃面臨著一個(gè)特殊問題，因?yàn)樵摵贤歉叨葌€(gè)性化的。與那些針對(duì)“需求”或針對(duì)“公民”提出的普通計(jì)劃不同，每個(gè)個(gè)體，他或她自己與政府之間都有一個(gè)合約，他們享有和專門的工作記錄、貢獻(xiàn)年限，以及收入歷史的特定收益捆綁在一起的收益。這些計(jì)劃不是僅僅像公路或?qū)W校一類的公共服務(wù)。相反，它們類似財(cái)產(chǎn)權(quán)利的投資，它們與壽險(xiǎn)或證券一樣，根據(jù)貢獻(xiàn)來削減養(yǎng)老金收益，是一種與削減公路預(yù)算不同的行為。在通過對(duì)“富人”進(jìn)行“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”，制定養(yǎng)老金戰(zhàn)略，以削減支出是成功還是失敗上，國(guó)家間存在著差異，這生動(dòng)地表明了上述困難。正如Myles和Quadagno（1997）所提出的，通過削減高收入階層的退休金來削減支出的提議廣為流傳。然而，成功已經(jīng)局限在個(gè)人擁有退休金的資格僅僅依據(jù)公民和居住地為基礎(chǔ)的國(guó)家計(jì)劃上[18]。迄今為止，沒有一個(gè)國(guó)家已經(jīng)正式采納為了退休金而把收入作為選擇的基礎(chǔ)，把財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為以前貢獻(xiàn)的結(jié)果，盡管美國(guó)的一致努力特別引人注目[19]。一致的“富足檢測(cè)（affluencetest）”開始于4萬(wàn)美元，削減率為10%，在收入中，每增加額外的1萬(wàn)美元，就額外削減10%（舉例來說，5萬(wàn)美元的削減率為20%）。對(duì)于那些收入達(dá)到12萬(wàn)美元甚至更高的家庭，削減率將會(huì)達(dá)到85%，因此即使富有的投資銀行也將獲得某些收益。對(duì)該計(jì)劃的某些指責(zé)錯(cuò)誤地將該收入檢測(cè)稱為一種“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”，像家撫計(jì)劃（AFDC）對(duì)資產(chǎn)、收入以及很高的稅收返回率的檢測(cè)那樣（慣例為100%或更多）[20]。從技術(shù)的角度來看，在沒有精心檢查和比較或者政府結(jié)盟干擾的議會(huì)系統(tǒng)中，政府引入和通過它期望的任何立法，以及否認(rèn)以前的承諾都是可行的。然而，即使在這樣的情況下，立法問題和“避免譴責(zé)”問題仍然存在。沒有任何政府會(huì)通過將導(dǎo)致它在下次選舉中失敗的立法。然而，如果新合約的設(shè)計(jì)過程包含（或者看上去具有）所有政黨所關(guān)心的內(nèi)容，那么，所有政黨都是該新合約的簽訂者。對(duì)于大規(guī)模的、相當(dāng)清晰的改革來說，“避免譴責(zé)”和立法的問題可能被克服，不是拒絕現(xiàn)有的合約，而是簡(jiǎn)單地重新協(xié)商該合約。1983年的美國(guó)改革是共和黨和民主黨雙邊協(xié)議的一個(gè)特殊產(chǎn)物，而瑞典懸而未決的立法則是一個(gè)所有政黨的合約產(chǎn)物。瑞士和新西蘭分別在1995年和1997年對(duì)主要的養(yǎng)老金改革進(jìn)行了投票。瑞士的改革得以通過，而新西蘭提案則被否決了。加拿大提出對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃改革進(jìn)行立法，是在聯(lián)邦政府得到各省的認(rèn)可之后（這是法律所要求的）。在意大利，當(dāng)?shù)夏幔―ini）政府贏得勞工組織的許可后，1995年的改革成功了，然而在1994年，當(dāng)貝盧斯科尼（Berlusconi）政府試圖越過勞工領(lǐng)導(dǎo)人來引入改革時(shí)，改革卻失敗了。在法國(guó)，因?yàn)楣h的支持，1993年的巴拉度（Balladur）政府改革獲得了成功，然而在1995年，當(dāng)巴拉度政府不得不屈服并提出立法時(shí)，它卻沒有得到這種支持。澳大利亞提出的強(qiáng)制性雇主養(yǎng)老金是政府與工會(huì)兩者的協(xié)商產(chǎn)物。即使例外的國(guó)家也能證明這個(gè)規(guī)則。1997年，德國(guó)科爾政府試圖以一種驚人的方式結(jié)束傳統(tǒng)，但是，改革遭到了社會(huì)民主黨和工會(huì)的反對(duì)（Hinricks，1998）。然而，社會(huì)民主黨已經(jīng)允諾，如果4們?cè)谙麓芜x舉中獲勝，他們就將撤銷該立法。如果要達(dá)成一致的意見，就非常需要依靠那些參與者可能被當(dāng)作新合同的合法簽約人——“民眾”（瑞士，新西蘭）、工黨組織（法國(guó)，意大利）、其他政治團(tuán)體（美國(guó)，瑞典）嗎？在歐洲大陸和北歐的日耳曼民族國(guó)家中，國(guó)家具有最大的現(xiàn)收現(xiàn)付支付體系，取得工黨組織的同意，通常已經(jīng)成為一種必要條件，否則進(jìn)行改革就需要幾條充分的理由。第一，與加拿大、美國(guó)或英國(guó)不同，在這里，工黨僅僅是許多團(tuán)體中的一個(gè)“利益”群體，在這些國(guó)家中，工黨組織實(shí)際上是一個(gè)代表所有雇員的“內(nèi)在機(jī)構(gòu)（Encompassinginstitution）”[21]。第二，這些國(guó)家的絕大多數(shù)養(yǎng)老金體系是根據(jù)社團(tuán)主義的原則來設(shè)計(jì)的，或由雇主和工人的代表會(huì)或者由代表政府、雇主和勞動(dòng)者三方組成的委員會(huì)來進(jìn)行管理的，這事實(shí)上強(qiáng)化了工黨的作用。該種模式的由來基于一種事實(shí)，即在歷史上，不同的職業(yè)群體設(shè)立了各自獨(dú)立的計(jì)劃（政府公務(wù)員、白領(lǐng)工人、藍(lán)領(lǐng)工人、礦工、自由職業(yè)者等）。這樣，在養(yǎng)老金設(shè)計(jì)過程中，歷史淵源被制度性地復(fù)制，而工黨在任何改革進(jìn)程中都處在中心位置[22]。那么，應(yīng)當(dāng)怎樣使工黨變得符合規(guī)則呢？自相矛盾的是，歐洲勞工組織已經(jīng)表達(dá)了他們對(duì)改革的贊成，這似乎表明，過去受到維護(hù)的老年保障模式已經(jīng)開始進(jìn)行深刻的轉(zhuǎn)變。自從1990年以來，有兩次最大的改革——意大利和瑞典——提供了特別生動(dòng)的例證。Artoni和Zanardi（1997；253）總結(jié)認(rèn)為，1995年的意大利改革最終模仿了一套資本化的計(jì)劃，提出了一套現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金體系，在該計(jì)劃中，退休金是根據(jù)累計(jì)的收入加上投資回報(bào)（“實(shí)際上是完全基金制”）來計(jì)算的。類似地，Palme（1994∶500）分析了1994年的瑞典提案（該提案極大地影響了意大利的改革），認(rèn)為它是一個(gè)“從固定收益養(yǎng)老金體系向一個(gè)固定繳費(fèi)養(yǎng)老金體系的轉(zhuǎn)變”。對(duì)于養(yǎng)老金偏好者來說，在這些福利國(guó)家的分配邏輯方法中，與這些改變相關(guān)聯(lián)的景象意味著一種深刻的形式轉(zhuǎn)變。正如Artoni和Zanardi所指出的，在舊模式中，該體系的主要目的是保證退休人員的生活標(biāo)準(zhǔn)，通過參考個(gè)人工作生活后期的收入來決定其養(yǎng)老金。養(yǎng)老金本質(zhì)上是一種“退休工資”，它能夠讓個(gè)人維持一種類似于工作期間所達(dá)到的生活水準(zhǔn)。盡管那些較高收入者支付了較高的養(yǎng)老金繳費(fèi)，但是要求繳費(fèi)與退休金之間應(yīng)該有嚴(yán)格的一對(duì)一的關(guān)系，這并不是該模型的本質(zhì)部分。與私營(yíng)部門的固定收益計(jì)劃一樣，退休工資——它的條件和情況——是通過談判方式來協(xié)商解決的。它是如何融資的則是雇主的責(zé)任。與此大不相同，在固定繳費(fèi)模式下，所有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁給了工人?，F(xiàn)實(shí)情況必然更加復(fù)雜。在瑞典和意大利，進(jìn)一步觀察，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們所采用的新體系是較為熟悉的（現(xiàn)收現(xiàn)付）固定收益（DB）模式和（基金型）固定繳費(fèi)（DC）模式兩者的混合體。與湯普森（Thompson，1997）和其他人一樣，我們將其稱為名義賬戶（NA）模式[23]。為了評(píng)價(jià)從傳統(tǒng)的DB轉(zhuǎn)變到NA模式的意義，我們需要詳細(xì)檢查這些設(shè)計(jì)特征的實(shí)際結(jié)合狀況。正如湯普森（1997）所觀察的，NA模式所做的允諾可能和傳統(tǒng)的DB模式并沒有差異。人們必須檢查每種模式所保證的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)的DC和DB模式之間，一個(gè)主要區(qū)別是，它們對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)所提供的保護(hù)措施不同，該風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致工資增長(zhǎng)率和投資回報(bào)率發(fā)生變化。正如湯普森（1997）所證明的，在DC模式中，只要工資率和投資回報(bào)發(fā)生變化，繳費(fèi)率需要對(duì)既定退休養(yǎng)老金的變化提供資金。他對(duì)戰(zhàn)后德國(guó)、日本、英國(guó)和美國(guó)的工資和投資回報(bào)趨勢(shì)進(jìn)行了模擬，說明了一種失常的高風(fēng)險(xiǎn)——儲(chǔ)蓄過多或者過少。在DC模式中，“出生是財(cái)富”；出生于那一年，因此退休使結(jié)果產(chǎn)生了巨大的波動(dòng)。與固定收益計(jì)劃一樣，名義賬戶不會(huì)帶來這樣的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)“固定繳費(fèi)”表征被用來描述歐洲計(jì)劃最近的變化時(shí)，它被代表性地用來強(qiáng)調(diào)改革的兩個(gè)相當(dāng)不同的因素。第一是指在許多歐洲國(guó)家中，通過削減代際間的轉(zhuǎn)移支付（“非貢獻(xiàn)型”退休金）來加強(qiáng)繳款和退休金間的聯(lián)系。盡管兩者都肯定重要，但是代際間的轉(zhuǎn)移既不存在，也不具有規(guī)模，它不能將固定的養(yǎng)老金收益同固定繳費(fèi)計(jì)劃區(qū)分開來。在此點(diǎn)上，瑞典和意大利的養(yǎng)老金體系從整體上更貼近于傳統(tǒng)的德國(guó)設(shè)計(jì)，在該設(shè)計(jì)中，繳費(fèi)和退休金之間總緊密地聯(lián)系在一起[24]。適用于DC表征的第二個(gè)因素則更加根本。在（現(xiàn)收現(xiàn)付）固定收益和（現(xiàn)收現(xiàn)付）固定繳費(fèi)計(jì)劃之間，一個(gè)深刻的不同之處在于，后者針對(duì)將來的退休金沒有做出任何承諾；而退休金僅僅是收入的一個(gè)功能，并相應(yīng)訂立了分配收入的規(guī)則。正如Reynaud（1995）提出的，在DB模型中，退休金“推動(dòng)”收入（籌集到的收入必須滿足其責(zé)任），而在DC模型中，它則是另一種方式。名義賬戶模式也具有DC模式的該種特征，盡管程度不同。在1970年代早期，為了建立強(qiáng)制性第二層養(yǎng)老金體系，法國(guó)采納了一個(gè)名義賬戶設(shè)計(jì)（AGIRC，ARRCO）。只有在當(dāng)前和期望的繳費(fèi)基礎(chǔ)上才得到收益權(quán)，隨后每年重新評(píng)估一次該點(diǎn)的價(jià)值，而個(gè)人根據(jù)他們的繳費(fèi)和每點(diǎn)所決定的價(jià)值來確定其養(yǎng)老金點(diǎn)數(shù)。此時(shí)，計(jì)劃的管理者們（該案例中是社會(huì)伙伴）面臨保持財(cái)務(wù)平衡的問題，需要決定是否籌資或削減養(yǎng)老金[25]。迄今為止，采用名義固定繳費(fèi)計(jì)劃的趨勢(shì)只是在三個(gè)國(guó)家中比較明顯——德國(guó)、意大利和瑞典。這兩個(gè)改革的因素具有不同含義，我們依次來考慮它們。四合理化的再分配：未來的代際轉(zhuǎn)移在意大利、瑞典和其他歐洲國(guó)家所有最顯著的變化當(dāng)中，無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)踐中，改革的趨勢(shì)是加強(qiáng)工人把繳費(fèi)投入到該體系中和他最終獲得的退休金二者之間的關(guān)系。盡管退休金在表面上總是“與收入關(guān)聯(lián)”，但是多數(shù)體系都至少提供了某些檢驗(yàn)代際轉(zhuǎn)移的方法。取消轉(zhuǎn)移可能被看成是“不公平的”，“不正當(dāng)?shù)摹被颉斑^時(shí)的”，但是它能夠?qū)Α氨苊庾l責(zé)”問題提供一個(gè)有效的解決方法。如果養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄相當(dāng)可觀，政策制定者就能夠利用某部分儲(chǔ)蓄來做“分別支付（side-payment）”，這可能被人們批評(píng)說以一種新形式向現(xiàn)在擁有合法訴求權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)群體進(jìn)行轉(zhuǎn)移。使再分配特征“合理化”，以獲得平等或者更清楚地實(shí)現(xiàn)合意的再分配結(jié)果，這為政策制定者提供了一個(gè)強(qiáng)有力地削減了可能自我合法化的支出的工具。意大利和瑞典改革的一個(gè)主要特征是削減該轉(zhuǎn)移支付，該轉(zhuǎn)移支付來自于他們對(duì)最終（或最好）的養(yǎng)老金模式的傳統(tǒng)運(yùn)用，這是一種與多年的低收入形成對(duì)照的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)模式，后者使多年擁有高收入的工人向較少年數(shù)擁有高收入的工人轉(zhuǎn)移（例如婦女）。許多國(guó)家允許人們把某些許多年的低收入者排除在外。然而，在此方面，意大利和瑞典肯定是沒有這么做。瑞典不是根據(jù)平均職業(yè)收入和一段大約40或45年的工作歷史來計(jì)算退休金，而是工人有資格根據(jù)30年的繳費(fèi)和收入中最好的15年做出評(píng)價(jià)，以使養(yǎng)老金最大化。在意大利，對(duì)于私營(yíng)部門的工人來說，收入記錄是依據(jù)最近5年的情況來進(jìn)行的，而對(duì)公共部門則是根據(jù)最后一年的情況。意大利工人也能夠根據(jù)服務(wù)年限（私營(yíng)部門為35年或更長(zhǎng)，公共部門的工人為20年）來訴求養(yǎng)老金，它們根據(jù)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)和雇用部門的年限來形成不同的“回報(bào)率”（和明確的轉(zhuǎn)移）。通過把退休金更緊密地與終身繳費(fèi)聯(lián)系在一起的約束規(guī)則，該項(xiàng)改革極大地削減了轉(zhuǎn)移支付。然而，該改革并沒有消除對(duì)非正式工作記錄的保護(hù)，相反，針對(duì)非正式工作職業(yè)的保護(hù)被合理化了，而且采用了現(xiàn)有勞動(dòng)力市場(chǎng)的特殊形式。比如，在瑞典的改革中，養(yǎng)老金被用在雙親離開時(shí)期、失業(yè)和生病時(shí)期。與過去一樣，也存在一種最低保障養(yǎng)老金。意大利的體系多年為養(yǎng)育一個(gè)小孩到6歲，以及照顧包括父母在內(nèi)的殘疾人家庭提供一種繳費(fèi)計(jì)劃[26]。在新的體系中，如果他們失業(yè)，婦女（和男人）得到額度，因?yàn)楹⒆踊蜷L(zhǎng)輩需要照顧但并不是為了向一對(duì)夫婦提供家務(wù)管理服務(wù)。在失業(yè)或殘疾期間（適合保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)）但是并不可保的失業(yè)階段，男人（和婦女）將獲得養(yǎng)老金。表4在最終/最高收入計(jì)劃中評(píng)價(jià)收入時(shí)期所發(fā)生的改變?cè)谶@種變化上，意大利和瑞典是引人注目的，因?yàn)樵诂F(xiàn)代福利國(guó)家當(dāng)中，由它們傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付體系所產(chǎn)生的代際間轉(zhuǎn)移的數(shù)量是突出的。然而，在各個(gè)國(guó)家中，同樣的趨勢(shì)是明顯的（表4），像意大利和瑞典，它們不再采用那些根據(jù)整個(gè)工作周期來評(píng)價(jià)收入的、更加普遍的養(yǎng)老金模式。盡管很少幾個(gè)國(guó)家具有允許意大利和瑞典進(jìn)行引人注目的體系改革的特征，但是具有其他因素的許多國(guó)家已經(jīng)產(chǎn)生了類似的邏輯性改革。在這些比較重大問題當(dāng)中，退休年齡和男女繳費(fèi)年限之間的協(xié)調(diào)（奧地利、比利時(shí)、德國(guó)、意大利、瑞士）就是其中之一。然而，部分該儲(chǔ)蓄被典型地用于補(bǔ)償工人失業(yè)、哺育孩子或照顧其他獨(dú)立家庭成員時(shí)期的收入。1995年的瑞士改革特別引人注目，因?yàn)樵摳母飳⒁M(jìn)性別平等，而且全國(guó)公民對(duì)此進(jìn)行了表決（Bonoli，1997）。與美國(guó)一樣，在瑞士，一個(gè)已婚男人與一個(gè)獨(dú)立的配偶有資格申請(qǐng)“夫婦養(yǎng)老金”，相應(yīng)是他自己的養(yǎng)老金收益的150%。婦女組織成功地領(lǐng)頭要求廢止“夫婦養(yǎng)老金”。在新的體系中，夫婦二人支付所有的繳費(fèi)，而已婚的夫婦為二者的加總，由兩個(gè)人進(jìn)行劃分，每人單獨(dú)計(jì)算一半。然而，引人注目的是，有年齡低于16歲孩子的夫婦可得到額外的養(yǎng)老金，這與所支付的繳費(fèi)數(shù)量是最低養(yǎng)老金3倍的工資（平均工資的56%）相等。在現(xiàn)在的老年人保障體系中，無(wú)孩子的夫婦因?yàn)椤按畋丬嚒倍艿綉土P[27]。有時(shí)，加強(qiáng)繳費(fèi)與退休金之間連接的趨勢(shì)，被認(rèn)為是福利國(guó)家改革中的一種“自由主義”動(dòng)力，是一種勞動(dòng)的“再商品化”（re-commodification）（Palier，1997）。那么，如何說明該過程中的勞工合作呢？在歐洲大陸國(guó)家（德國(guó)、意大利、法國(guó)、西班牙），對(duì)于加強(qiáng)繳費(fèi)和退休金、保險(xiǎn)原則之間聯(lián)系的需求，均來自于勞工組織和左翼（Bonoli，1996；Tuchszirer和Vincent，1997）。在瑞典，兩個(gè)主要的勞工組織——工會(huì)聯(lián)合會(huì)（LO）和標(biāo)準(zhǔn)化組織（TCO），已經(jīng)否認(rèn)了1994年的合約中的特定要素，但沒有反對(duì)將它們作為指導(dǎo)原則（Daniel和Concialdi，1997）。一旦有人確認(rèn)這些需求的目的，這個(gè)似是而非的論點(diǎn)就可以得到解釋。工黨的目的并不是削減各種個(gè)人轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，而是在繳費(fèi)者（“工人”）與“國(guó)家”二者之間進(jìn)行明確的財(cái)務(wù)責(zé)任劃分。正如Reynaud（1997∶11）所指出的，改革的要點(diǎn)是使繳費(fèi)者與福利國(guó)家的貢獻(xiàn)和“團(tuán)結(jié)”（再分配）因素二者間的劃分不斷透明化。工黨的基本原理是簡(jiǎn)單易懂的。從今以后，應(yīng)付工資總額的繳費(fèi)將用來為“可獲得的”退休金籌資，而該國(guó)家將從一般收入項(xiàng)目中為該體系的再分配因素提供資金。對(duì)于工黨而言，工薪稅上的某些不斷上漲的壓力將會(huì)得到緩解。并且，在某種程度上，政府的責(zé)任局限在個(gè)人轉(zhuǎn)移支付上，“貢獻(xiàn)型”養(yǎng)老金今后所發(fā)生的改變至少可以部分解決“譴責(zé)避免”問題。關(guān)于這些需求的自覺特征，Bondi（1996）對(duì)德國(guó)和法國(guó)的政黨官員和工會(huì)領(lǐng)袖的采訪提供了有力的證據(jù)。用一個(gè)法國(guó)貿(mào)易聯(lián)合主義者的話來說：“貢獻(xiàn)型養(yǎng)老金——必須以薪水作為繳費(fèi)基礎(chǔ)。形成對(duì)照的是，非貢獻(xiàn)型養(yǎng)老金必須得到公共財(cái)力的資助?！钡聡?guó)工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者和社會(huì)民主黨主要考慮用一般收入項(xiàng)目資金來資助巨額轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付是前東德的養(yǎng)老金所需要的。1995年的西班牙托雷多（Toledo）公約，某種程度上也是同樣的邏輯，它得到了商界和工會(huì)的支持，而且也得到各黨派一致的贊同，成為了西班牙社會(huì)保障體系的一個(gè)指導(dǎo)方針（Tuchszirer和Vincent，1997）。這不是向“自由主義”的后退，在歐洲大陸和某些斯堪的納維亞國(guó)家，這些改革途徑被更加貼切地比喻為一個(gè)“俾斯麥?zhǔn)健钡霓D(zhuǎn)變。正如Palier（1997）和Guillen（1998）所強(qiáng)調(diào)的，工會(huì)參與這些協(xié)定的急切心情受到了一種保護(hù)社團(tuán)主義愿望的驅(qū)使，因此在國(guó)家社會(huì)保障體系中，工會(huì)的角色是權(quán)利和影響結(jié)合的一個(gè)主要來源。也正如Schmael（1998）所強(qiáng)調(diào)的一樣，對(duì)繳費(fèi)性的保險(xiǎn)和稅收所資助的個(gè)人轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行劃分，已經(jīng)長(zhǎng)期成為德國(guó)體系的一個(gè)組織原則。當(dāng)然，該策略對(duì)勞工并不是免費(fèi)的，必須做出巨大的讓步才能達(dá)成約定，在該約定中，我們能夠看到勞工繼續(xù)扮演著“社會(huì)伙伴”角色。這樣戰(zhàn)略的局限性是由現(xiàn)有體系來決定的。將個(gè)人轉(zhuǎn)移支付合理化，能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的削減呢？這關(guān)鍵取決于老年人養(yǎng)老金體系中的轉(zhuǎn)移數(shù)量[28]。因此，我們的假設(shè)是，以前的體系中的養(yǎng)老金與繳費(fèi)緊密相關(guān)，而退休金削減的必要性更可能采用對(duì)每個(gè)人進(jìn)行全面削減的形式，這存在更大的困難。Palme和Wennemo（1997）與Schmael（1998）在早先所提到的關(guān)于最近在瑞典和德國(guó)的改革的結(jié)論可能是指向性的[29]。但是，是否嚴(yán)格的定量評(píng)估將支持這樣一個(gè)主張，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的論述范疇[30]。透明度不斷增加，想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)增多而不是減少，國(guó)家的再分配角色政治化，其結(jié)果都是一把雙刃劍。一方面，它給政策制定者提供了一種有效地削減退休金的工具，但是，另一方面，它為能夠進(jìn)行退休金更多新的多輪擴(kuò)張斗爭(zhēng)提供了舞臺(tái)。過去，老年人保障體系的許多再分配特征都隱藏在復(fù)雜的技術(shù)條款之下，而在擴(kuò)張時(shí)期，該戰(zhàn)略通常是深思熟慮的（Derthick，1978），由隱藏可能使政治性再分配更容易這一假設(shè)來指導(dǎo)。在經(jīng)費(fèi)縮減時(shí)期，不斷增加的透明性主要關(guān)注再分配的多少以及再分配給誰(shuí)等問題。比如，對(duì)兒童哺育期配置養(yǎng)老金，引起了有關(guān)該種養(yǎng)老金價(jià)值的討論。婦女團(tuán)體對(duì)1992年的德國(guó)改革所提供的適度養(yǎng)老金收益提出了譴責(zé)，結(jié)果，兒童哺育期的養(yǎng)老金增加，成為了1997年削減其他成本的部分改革。再分配的政治性質(zhì)并沒有被廢除，而是進(jìn)行了重構(gòu)。毫無(wú)疑問，將來的比較研究者對(duì)于成果的解釋將包括對(duì)兒童和受贍養(yǎng)者的照料、失業(yè)者、生病者，和其他形式的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老金的數(shù)量和質(zhì)量在國(guó)際間所發(fā)生的大幅度變動(dòng)。影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，雖然我們現(xiàn)在仍不能夠確定影響如何，但是這些改革的意義不應(yīng)當(dāng)被低估。特別重要的是，應(yīng)該努力扭轉(zhuǎn)退休年齡的長(zhǎng)期下降趨勢(shì)，創(chuàng)造保持工作的強(qiáng)烈積極性，使就業(yè)者直到傳統(tǒng)的65歲（或更大一些）才退休。1995年的意大利改革為在65歲退休的人提高了大約6%的退休金，而對(duì)在57歲退休的人降低了15%的退休金（Hamannl997∶16）。在瑞典，一個(gè)從22歲開始繳費(fèi)的工人，如果在62歲退休的話，就將僅僅擁有46%的養(yǎng)老金替代率，但是如果他在65歲時(shí)退休，養(yǎng)老金替代率則會(huì)激增到60%，68歲時(shí)退休，則將達(dá)到82%（Palmer1998∶8）。假設(shè)該動(dòng)機(jī)達(dá)到了預(yù)期效果，而且勞動(dòng)力市場(chǎng)提供了所必須的就業(yè)水平，改革的結(jié)果就可能僅僅代表了一種向20或30年前的情況的回歸。如果不是這樣的話，大量以后退休的人結(jié)果就會(huì)面臨大量的退休金削減[31]。五老年養(yǎng)老金的一條“硬”預(yù)算線對(duì)于政策制定者來說，固定收益計(jì)劃的惟一致命弱點(diǎn)是，當(dāng)支出超過收入時(shí)，有類似合同的義務(wù)籌集工薪稅。在增長(zhǎng)實(shí)際上是緩慢的情況下，籌集任何類型的稅收都會(huì)給政府提出問題。但是，正如我們已經(jīng)強(qiáng)調(diào)的，籌集工薪稅造成了一個(gè)特殊的兩難困境，因?yàn)檩^高的工薪稅把所有的成本都加在了工資收入上。通過對(duì)將來的退休金盡力設(shè)立一條“硬”預(yù)算線，幾種改革提出了該問題，改革之后的工薪稅穩(wěn)定在一個(gè)固定水平上。改革前，瑞典計(jì)劃將繳費(fèi)比率從17%～18%上升到21世紀(jì)的24%～30%（Palmer1998∶130）。而德國(guó)計(jì)劃將繳費(fèi)比率從22%上升到2000～2030年之間的36%。