政企合作項(xiàng)目管理的幾個(gè)誤區(qū)

政企合作項(xiàng)目管理的幾個(gè)誤區(qū)

前面我們從城市整體管理和項(xiàng)目產(chǎn)生機(jī)制角度分析了政企合作項(xiàng)目的一些關(guān)鍵問(wèn)題，這里我們?cè)俳Y(jié)合工作中遇到的一些情況，談一談項(xiàng)目管理過(guò)程的一些問(wèn)題?！耙话咽帧惫こ痰墓芾砣蔽缓驮轿辉诘胤秸慕?jīng)濟(jì)工作中，“一把手”工程一直是比較明顯的，也就是一把手重視的事情搶著干，一把手不重視的事情應(yīng)付著干。因此一把手在一個(gè)城市里抓項(xiàng)目的時(shí)候，傳統(tǒng)上比較看重四大金剛——規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改和財(cái)政。一個(gè)項(xiàng)目要有規(guī)劃，因此規(guī)劃比較受待見；項(xiàng)目落地離不開國(guó)土的配合，因此國(guó)土比較吃香；向上級(jí)政府把項(xiàng)目跑下來(lái)、批下來(lái)，還得發(fā)改出面，因此發(fā)改比較有面子；項(xiàng)目資金怎么落實(shí)，還得財(cái)政籌集資金，因此財(cái)政在領(lǐng)導(dǎo)面前是紅人。但是一把手重視的項(xiàng)目就能管好了嗎？其實(shí)不然，后期管理的特點(diǎn)是缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)嚴(yán)重存在。政企合作所謂缺位，就是地方政府一旦把一個(gè)項(xiàng)目搞定了，比如有人投資了，或者說(shuō)找到了承擔(dān)這個(gè)項(xiàng)目的主體，基本上就不會(huì)有人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性關(guān)注了，因?yàn)橐话咽植辉倌敲粗匾暳?，以后也就是靠階段性檢查項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)行督促，一把手這時(shí)是只看結(jié)果不看過(guò)程。一把手抓得不緊的項(xiàng)目，各主管部門是沒有人著急甚至無(wú)人過(guò)問(wèn)的，這就導(dǎo)致項(xiàng)目管理由過(guò)度重視到管理缺位，因?yàn)轫?xiàng)目管理主體已經(jīng)轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目前期階段著急的主體是一把手領(lǐng)導(dǎo)的四大部門，現(xiàn)在一把手重點(diǎn)轉(zhuǎn)移了，自然幾大重要部門也就缺乏重視了。政府的文件說(shuō)起來(lái)仍然是一把手工程，可實(shí)施階段的一把手工程和前期階段的一把手工程根本不是一個(gè)概念，這在每個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)心中都很清楚。越位現(xiàn)象主要是私心在作祟，因?yàn)橹黧w已經(jīng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)化企業(yè)、政府的其他部門或城市投資公司。這時(shí)項(xiàng)目看起來(lái)還是一號(hào)工程，但一把手只抓結(jié)果而不管過(guò)程了，一把手哪來(lái)那么多精力管細(xì)節(jié)、管過(guò)程啊，這時(shí)正是權(quán)力部門越位的最好時(shí)機(jī)。這種現(xiàn)象在市場(chǎng)力量發(fā)育極為成熟的地區(qū)如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，以及城市建設(shè)管理體制比較成熟的地區(qū)如北京，雖然也存在，但是相對(duì)不那么嚴(yán)重。對(duì)政府這個(gè)合作主體的特征分析已經(jīng)納入了我們?yōu)橥顿Y人選擇投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)范疇。以前投資人投資重大項(xiàng)目的時(shí)候，有一個(gè)不成文的慣例，沒見到政府“一把手”、沒得到“一把手”大力支持的時(shí)候，不敢下投資的決心，這其實(shí)是一個(gè)不良現(xiàn)象。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，這種現(xiàn)象也許得不到根本性的改變，但是市場(chǎng)也在逐漸認(rèn)識(shí)到發(fā)育成熟的政府體制遠(yuǎn)比“一把手”的支持更重要。缺少有別于行政管理的項(xiàng)目管理主體和經(jīng)濟(jì)管理手段引入社會(huì)資本投資的城市建設(shè)項(xiàng)目后，政府都會(huì)與投資人簽署一份合同。對(duì)于這份合同屬于行政合同還是民事合同一直存在爭(zhēng)議，法律和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究者們對(duì)兩種定性都各有支持者，都做過(guò)不少有道理的論述分析，但始終沒有特別統(tǒng)一的結(jié)論。我們?cè)谶@里不必做學(xué)術(shù)上的探討，從城鎮(zhèn)化實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，其實(shí)符合行政合同和民事合同特征的事項(xiàng)是同時(shí)存在的。但是從政府管理職能來(lái)看卻不是這樣的，政府部門注重行政管理職能，然而一旦事項(xiàng)超出這個(gè)范疇，政府就沒有人來(lái)管了。導(dǎo)致的結(jié)果就是，在一個(gè)需要長(zhǎng)期管理的城市建設(shè)項(xiàng)目中，如果投資人違反了與行政管理相關(guān)的事項(xiàng)，肯定會(huì)受到處罰，而違反了帶有平等商務(wù)條件性質(zhì)的一些事項(xiàng)，卻沒人管了。換言之，政府在與投資人合作的過(guò)程中，一種最常見的缺位就是會(huì)用行政手段管理項(xiàng)目，而不會(huì)用民事手段管理項(xiàng)目，因?yàn)檫M(jìn)行民事管理在主體上是不存在的。舉個(gè)最常見的土地?fù)Q項(xiàng)目的例子。政府引入一個(gè)投資人投資建設(shè)一個(gè)大型公共服務(wù)場(chǎng)館，附帶以很低的價(jià)格給投資人一塊房地產(chǎn)開發(fā)用地，土地折價(jià)部分大概相當(dāng)于場(chǎng)館的建設(shè)費(fèi)用，以解決投資人的贏利和融資問(wèn)題。于是投資人成立了兩個(gè)子公司來(lái)做這個(gè)項(xiàng)目。幾年之后，房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)完成了，投資人已經(jīng)收回投資了，場(chǎng)館也建好了，但場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)狀況卻不怎么好，也沒有完全發(fā)揮出公共服務(wù)功能來(lái)，于是政府有意收回這個(gè)場(chǎng)館。政府滿以為這個(gè)場(chǎng)館可以順利地收回來(lái)，因?yàn)樵揪褪峭ㄟ^(guò)土地折價(jià)的方式貼錢讓投資人建設(shè)的，但后來(lái)卻發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)不是那么回事兒。投資人設(shè)立的負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)這個(gè)場(chǎng)館的公司還背著一大筆建設(shè)的債務(wù)，政府要想收回場(chǎng)館得先把債還上；而負(fù)責(zé)房地產(chǎn)項(xiàng)目的公司只剩下一個(gè)殼兒了。這兩個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)過(guò)程似乎都符合政府的管理程序，這么多證照辦理的過(guò)程中一點(diǎn)兒?jiǎn)栴}也沒有，行政程序也很清楚，投資人認(rèn)為自己低價(jià)拿地的那個(gè)負(fù)責(zé)房地產(chǎn)項(xiàng)目的公司該交的稅都交了，沒有任何違規(guī)行為。政府從中找不到不合法、不合規(guī)的地方，只能吃啞巴虧了。這就是政府只會(huì)用行政手段管理而不會(huì)用經(jīng)濟(jì)合同管理的典型例子。除了主體缺位外，這種例子能夠出現(xiàn)的另外一個(gè)原因就是政府的行政管理經(jīng)驗(yàn)使得政府習(xí)慣于用行政方式理解和制定合同，希望合同最大可能地簡(jiǎn)化，最好一頁(yè)紙約定完所有事項(xiàng)，剩下的事項(xiàng)用“按照相關(guān)法規(guī)和政策執(zhí)行”一言帶過(guò)。某次我們?yōu)檎c社會(huì)投資人合作的一個(gè)大型交通項(xiàng)目提供服務(wù)，市長(zhǎng)看了我們寫的實(shí)施方案和管理合同后，說(shuō)“怎么這么復(fù)雜啊，能不能簡(jiǎn)單一點(diǎn)啊”。行業(yè)管理部門看了也說(shuō)，“好像好多事兒都不是我哪個(gè)處室職能范圍內(nèi)的啊”。我說(shuō)“不行，如果不想以后出問(wèn)題合同就不要粗放化，找人把沒有部門管的事項(xiàng)代管不就得了”。主管領(lǐng)導(dǎo)就委托自己下屬的行業(yè)投資公司代行使一部分管理功能。多年以后，說(shuō)起這個(gè)項(xiàng)目，各方都認(rèn)為不錯(cuò)，雖然實(shí)施過(guò)程中遇到了很多情況，但在項(xiàng)目管理合同中都能找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q方式，沒出問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化投資向社會(huì)資本開放，政府要學(xué)會(huì)補(bǔ)足缺位的管理主體和管理手段，避免上面例子中問(wèn)題的反復(fù)出現(xiàn)。因此，政府本身的改革方向一定是向小政府發(fā)展，而過(guò)去政府下屬的事業(yè)單位、城投公司等則更適合代行一部分不屬于政府行政管理的經(jīng)濟(jì)管理功能，這也是它們脫離政府走向市場(chǎng)的另一條轉(zhuǎn)型之路。土地?fù)Q項(xiàng)目的模式湮沒了城市公共服務(wù)投資輕資產(chǎn)的本質(zhì)過(guò)去二十年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，圍繞城市建設(shè)發(fā)育最快的市場(chǎng)就是房地產(chǎn)。逐漸地，土地隨著房地產(chǎn)的發(fā)展成為地方政府最有價(jià)值的資產(chǎn)，地方政府土地財(cái)政化傾向愈加明顯，特別是在如何產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增量的政策設(shè)計(jì)上。因此產(chǎn)生了一個(gè)十分不良的傾向，就是整個(gè)城市建設(shè)融資的信用基礎(chǔ)都高度集中向土地和房地產(chǎn)，這不僅僅是地方政府的傾向，也是金融機(jī)構(gòu)的傾向。金融機(jī)構(gòu)在每一個(gè)融資項(xiàng)目上都要求抵押品，最被認(rèn)可的抵押品就是土地和房產(chǎn)，而很少會(huì)認(rèn)可城市公共服務(wù)帶來(lái)的長(zhǎng)期穩(wěn)定價(jià)值。在城市投資體制市場(chǎng)化改革早期出現(xiàn)的項(xiàng)目融資等創(chuàng)新方式，逐漸在消退。隨之而來(lái)的是在城市開發(fā)項(xiàng)目的模式設(shè)計(jì)上，政府開始大量采用土地?fù)Q項(xiàng)目的方式來(lái)吸引投資人，搞環(huán)境建設(shè)捆綁一塊土地，搞教育項(xiàng)目捆綁一塊土地，搞養(yǎng)老服務(wù)也捆綁一塊土地，結(jié)果每個(gè)項(xiàng)目上大家最關(guān)心的是土地問(wèn)題和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，長(zhǎng)期服務(wù)問(wèn)題變得不那么重要了，無(wú)論是從贏利模式上還是管理要求上，對(duì)公共服務(wù)管理的合同要求都變成了土地出讓合同的補(bǔ)充。結(jié)果產(chǎn)生了一大批不倫不類的地產(chǎn)項(xiàng)目，真正有心投身城市公共服務(wù)的投資人群體反而發(fā)育不起來(lái)，因?yàn)闊o(wú)論從政府設(shè)計(jì)的模式上還是金融機(jī)構(gòu)的融資條件上，他們都得不到支持。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步退燒，這個(gè)問(wèn)題正在逐漸得到重視，要真正得到解決，還需要政府、金融機(jī)構(gòu)和投資人真正認(rèn)識(shí)到城市公共服務(wù)的價(jià)值來(lái)源，它實(shí)際上是建立在提供長(zhǎng)期服務(wù)權(quán)利基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是建立在資產(chǎn)基礎(chǔ)上的物權(quán)價(jià)值。小結(jié)我們用三篇文章探討了政企合作中的項(xiàng)目管理關(guān)鍵問(wèn)題，看起來(lái)從政府一方的管理視角探討的比較多，從社會(huì)投資人角度探討的比較少。這一方面是由城市開發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的，因?yàn)樵谙蛏鐣?huì)資本開放的過(guò)程中，只有政府的管理工作做好了，投資人才可能有一個(gè)