旅游景區(qū)管理體制與經(jīng)營創(chuàng)新

旅游景區(qū)管理體制與經(jīng)營創(chuàng)新

一我國旅游景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀（一）旅游景區(qū)發(fā)展勢頭迅猛近年來，我國旅游景區(qū)得到了長足發(fā)展，在旅游產(chǎn)業(yè)鏈條中的核心地位進(jìn)一步確立，成為支撐旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。各類景區(qū)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2015年底，全國景區(qū)景點(diǎn)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到21.6萬個，全國A類景區(qū)超過7000家，其中5A級及4A級景區(qū)數(shù)量共1500多家。旅游景區(qū)成為居民旅游消費(fèi)的熱點(diǎn)之一。在國內(nèi)游客花費(fèi)結(jié)構(gòu)中，景區(qū)游覽花費(fèi)占比始終保持穩(wěn)定增長。景區(qū)收益不斷增加，2015年旅游景區(qū)總收入為2400億元。全國旅游景區(qū)接待游客規(guī)模和綜合營業(yè)收入增長均超過20%，增速明顯高于同期全國星級飯店和旅行社的增長速度。隨著旅游景區(qū)的迅猛發(fā)展，景區(qū)成為投資和基金重點(diǎn)關(guān)注的對象，2015年涉及景區(qū)類旅游投資額為6046億元，5A級景區(qū)的平均投資額將近1.5億元；4A級景區(qū)總投資額增幅最快，占A級景區(qū)投資建設(shè)總額的55%；度假休閑類景區(qū)投資總額和平均額均最高，占A級景區(qū)投資總額的29%。（二）體制變革激發(fā)旅游景區(qū)活力目前我國景區(qū)管理體制主要存在以下幾種模式：一是傳統(tǒng)經(jīng)營模式，即政府主管或管委會模式，二是產(chǎn)權(quán)對內(nèi)分離模式，即國有企業(yè)為主模式，三是產(chǎn)權(quán)對外分離模式即民營企業(yè)經(jīng)營或整體租賃模式、合資經(jīng)營或上市公司模式等。在操作過程中具體的表現(xiàn)形式有以下幾種：①政府管理機(jī)構(gòu)直管模式，或成立管委會等政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)代政府行使景區(qū)社會管理與服務(wù)職能，公司負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營活動；②旅游管理委員會+公司經(jīng)營模式，成立旅游管理委員會，只負(fù)責(zé)旅游管理與服務(wù)，公司負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營活動；③整體轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)模式，企業(yè)與政府簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將景區(qū)的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給企業(yè)；④特許經(jīng)營模式，由景區(qū)的管理者將景區(qū)特定的經(jīng)營項(xiàng)目委托給第三方進(jìn)行經(jīng)營；⑤混合所有制模式，通過景區(qū)的股份制改造，吸引各類資本參與景區(qū)投資與經(jīng)營；⑥企業(yè)改制，通過企業(yè)改制程序，轉(zhuǎn)變原經(jīng)營主體性質(zhì)，將國有或集體性質(zhì)改制成民營性質(zhì)；⑦委托管理，聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)對景區(qū)進(jìn)行專業(yè)化管理。可以看到景區(qū)過去通常采用管委會的模式，而現(xiàn)在更多在向經(jīng)營權(quán)市場化及采用合營、合資、租賃等模式轉(zhuǎn)變，景區(qū)管理體制的變革已經(jīng)行進(jìn)在路上。（三）旅游景區(qū)類型及產(chǎn)品形式日趨多元根據(jù)國家旅游局制定、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》所稱的旅游景區(qū)是指“以旅游及其相關(guān)活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域”。旅游景區(qū)類型包括風(fēng)景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂園、動物園、植物園，也涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科技、軍事、體育、文化、藝術(shù)等多種類型。隨著我國人均GDP不斷增長，大眾旅游時代所形成的多元化市場需求將拉動巨大的生產(chǎn)與供給。目前我國旅游景區(qū)類型及產(chǎn)品形式日趨迎合旅游市場趨勢潮流，呈現(xiàn)融合特色，集旅游、文化、餐飲、住宿、娛樂等諸多產(chǎn)業(yè)形態(tài)于一體的城市休閑、生態(tài)度假、文化旅游等大型主題類游憩景區(qū)項(xiàng)目較為火熱。主題游樂型綜合度假區(qū)受市場追捧，主題游憩項(xiàng)目成為新興景區(qū)崛起的重要途徑。二旅游景區(qū)發(fā)展面臨的困境（一）景區(qū)發(fā)展理念不明晰2015年第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過50%，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的格局，但社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展總體理念依舊以工業(yè)和農(nóng)業(yè)為核心。面對大眾旅游時代的到來，我國景區(qū)的發(fā)展已經(jīng)不能很好地滿足社會經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展要求。旅游景區(qū)產(chǎn)品大多仍停留在游覽觀光層面，而目前我國旅游產(chǎn)品體系中，觀光產(chǎn)品的同質(zhì)競爭越來越激烈，與此同時，文物制度及風(fēng)景區(qū)制度卻規(guī)定該類型景區(qū)只能用于游覽（觀光），在文物建筑及風(fēng)景區(qū)空間范圍內(nèi)不允許建設(shè)酒店接待設(shè)施、休閑度假區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)設(shè)施等。上述景區(qū)發(fā)展理念已落后于旅游市場需求，景區(qū)發(fā)展制度跟不上旅游業(yè)發(fā)展步伐，旅游景區(qū)產(chǎn)品及服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)與市場需求的有效對接。景區(qū)發(fā)展沒有在旅游產(chǎn)業(yè)鏈及跨旅游產(chǎn)業(yè)鏈中實(shí)現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。這一方面將導(dǎo)致景區(qū)很難擺脫對門票經(jīng)濟(jì)的依賴，另一方面無法構(gòu)建完善的產(chǎn)品體系，不能很好地滿足游客越來越個性化的需求，提升景區(qū)旅游綜合經(jīng)濟(jì)效益的速度較慢。（二）景區(qū)管理體制雖然有所改善，但整體活力不足從景區(qū)性質(zhì)來看，大部分景區(qū)歸于國有，且很多屬于國有企業(yè)經(jīng)營管理，管理者大多是管委會的工作人員。景區(qū)管理缺乏足夠的主動性、積極性、專業(yè)性，且存在較多不必要的行政干預(yù)，旅游服務(wù)水平低、旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)較為初級，在市場中缺乏競爭力，豐富的旅游資源不能有效地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。此外，旅游景區(qū)管理?xiàng)l塊分割、多頭管理、政企不分、權(quán)責(zé)不明等問題突出。在旅游合作層面，景區(qū)資源的估值難題成為合作的重要障礙和尷尬瓶頸。旅游資源因其生態(tài)、文化、公益等要素難以量化，尤其是國有景區(qū)大部分都是歷史文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園，價值評估上存在一定難度與障礙，無法形成資本市場對價條件。此外，我國在旅游投資市場中缺乏統(tǒng)一規(guī)范的旅游資源估值標(biāo)準(zhǔn)，也沒有建立起真正意義上的旅游產(chǎn)權(quán)交易中心。（三）旅游景區(qū)運(yùn)營不力首先，目前缺乏有效旅游盈利模式及資本市場對接方式。旅游投資存在投資額度大、回報(bào)周期長、涉及領(lǐng)域廣、綜合要求高的特點(diǎn)，從某種意義上說，投資旅游要比投資房地產(chǎn)困難很多，因?yàn)樯婕懊娓鼜V，整合資源更多，對于人才的要求也更加復(fù)合多元。多數(shù)旅游項(xiàng)目的盈利點(diǎn)主要是依靠門票和旅游地產(chǎn)，大型旅游投資項(xiàng)目更多是靠土地資源獲得回報(bào)。當(dāng)前地產(chǎn)業(yè)日趨進(jìn)入下行通道，在旅游投資過程中，尤其應(yīng)重視項(xiàng)目建成后的盈利模式的構(gòu)建；從景區(qū)開發(fā)及投資建設(shè)來看，旅游景區(qū)缺乏有效的資本市場對接方式。資源與資本難以形成有效對接，在風(fēng)景旅游資源的天然壟斷屬性和事業(yè)單位、多頭管理體制的綜合影響下，景區(qū)的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)缺乏清晰的界定，民間資本獲取特許經(jīng)營權(quán)和進(jìn)入景區(qū)開發(fā)受到多方限制。在這種情況下，擁有資源和資本的雙方如何有效對話，合作共贏，成為大部分景區(qū)旅游開發(fā)和資本方迫切需要解決的難題。其次，景區(qū)開放后運(yùn)營管理相對薄弱。目前我國大部分景區(qū)運(yùn)營模式處于初級階段，仍維持在收入靠門票、運(yùn)營靠人扛、管理靠經(jīng)驗(yàn)的管理狀況。受傳統(tǒng)景區(qū)開發(fā)及管理認(rèn)知的局限，重視景區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)而忽視景區(qū)研發(fā)、營銷、管理的相應(yīng)投入，旅游景區(qū)發(fā)展缺乏專業(yè)的運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，尤其是旅游項(xiàng)目專業(yè)負(fù)責(zé)人和操盤手。三旅游景區(qū)創(chuàng)新之路（一）樹立現(xiàn)代管理思想，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，形成適應(yīng)市場需求的體制機(jī)制景區(qū)管理體制改革創(chuàng)新需要在國家與政府層面制定更高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，政府角色要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，將政府的角色從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)換為引導(dǎo)者，重點(diǎn)關(guān)注景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、日常管理、資源保護(hù)、和市場執(zhí)法等內(nèi)容。建立旅游景區(qū)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，整合各部門資源，以旅游資源的使用者管理為導(dǎo)向，實(shí)行統(tǒng)一的景區(qū)旅游資源管理權(quán)。協(xié)調(diào)各部門行動，建設(shè)解決旅游景區(qū)發(fā)展重大問題決策平臺。推動旅游景區(qū)改革試點(diǎn)，指導(dǎo)地方改革創(chuàng)新，探索全國景區(qū)體制改革新的道路和模式。景區(qū)管理的全過程服務(wù)模式要堅(jiān)持落地為王導(dǎo)向下的思路創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)投資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營統(tǒng)籌把控，避免點(diǎn)狀思維，有效實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品落地，從而有效搭建旅游景區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)景區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。景區(qū)管理體制改革要建立更加靈活的市場機(jī)制，有力推進(jìn)景區(qū)管理的三權(quán)分治，即管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離，這是未來景區(qū)發(fā)展更加市場化、高效率的抓手和方向。針對目前景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)界限不清的問題，應(yīng)進(jìn)一步突破政府思維與市場需求、企業(yè)利益及地方戰(zhàn)略之間的壁壘。國家及政府層面做好體制創(chuàng)新的靈活設(shè)計(jì)，相關(guān)政府部門共同推動，統(tǒng)籌調(diào)配，同時調(diào)動全社會的積極性，借助專業(yè)力量，共同參與。即景區(qū)的規(guī)劃、土地、居民等管理權(quán)歸政府，具體的景區(qū)運(yùn)營、市場營銷、二次消費(fèi)的開發(fā)、內(nèi)容植入、產(chǎn)品打造、項(xiàng)目開發(fā)應(yīng)該是企業(yè)化行為，由企業(yè)來實(shí)施。引入民營資本，完善景區(qū)投資體系，助力景區(qū)升級。根據(jù)旅游景區(qū)發(fā)展需要，發(fā)揮社會、市場在旅游管理中的積極作用。在旅游投資運(yùn)營過程中，鼓勵各類資本，尤其是民營資本中的專業(yè)力量進(jìn)入景區(qū)開發(fā)、投資和運(yùn)營。鼓勵民營資本利用城市周邊非建設(shè)用地以及鄉(xiāng)村閑置土地開發(fā)多類型的主題化景區(qū)和旅游產(chǎn)業(yè)鏈延伸項(xiàng)目，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)和其他各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展。引入戰(zhàn)略型民營資本投資，參與景區(qū)運(yùn)營及管理。搭建旅游景區(qū)投資綜合服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息渠道、支持政策、市場需求等信息有效對接，引導(dǎo)資金池、項(xiàng)目池在區(qū)域需求范圍內(nèi)高效對接。（二）構(gòu)建開發(fā)運(yùn)營“四位一體”模式，實(shí)現(xiàn)景區(qū)綜合提升縱觀全國各地景區(qū)開發(fā)運(yùn)營的實(shí)踐路徑，景區(qū)建設(shè)、管理、投資及營銷具有共性的核心問題。地方政府在發(fā)揮綜合管理平臺作用的同時，應(yīng)充分依靠社會力量，從規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)營、資本對接、品牌營銷四個方面著手，整合各方資源，構(gòu)建開發(fā)運(yùn)營“四位一體”模式（見圖1），實(shí)現(xiàn)景區(qū)綜合提升。景區(qū)“四位一體”開發(fā)運(yùn)營模式的構(gòu)建包括規(guī)劃引領(lǐng)、運(yùn)營支撐、投資驅(qū)動和營銷拉升。圖1景區(qū)開發(fā)運(yùn)營“四位一體”一是景區(qū)規(guī)劃引領(lǐng)。一方面要做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，重視項(xiàng)目的策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)和包裝。通過專業(yè)的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“教科書”向“操作手冊”轉(zhuǎn)變。另一方面要做好收入模式設(shè)計(jì)，形成綜合性收入結(jié)構(gòu)。二是景區(qū)運(yùn)營支撐，推進(jìn)管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的改革。建議由政府統(tǒng)一規(guī)劃，授權(quán)一家企業(yè)較長時間進(jìn)行專業(yè)運(yùn)營和管理，成片租賃開發(fā)，整體建設(shè)、經(jīng)營、管理該景區(qū)。同時，推進(jìn)專業(yè)化運(yùn)營管理，在所有權(quán)產(chǎn)權(quán)歸屬不變的前提下，將景區(qū)的經(jīng)營權(quán)交給具有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力并能夠承擔(dān)相應(yīng)景區(qū)經(jīng)營風(fēng)險的法人或自然人去有償經(jīng)營。三是景區(qū)投資驅(qū)動，拓展景區(qū)融資渠道，建立以政府投入為引導(dǎo)、社會資金為主體的多元投融資體系（見圖2），通過銀行貸款、企業(yè)債券、旅游基金、上市等舉措搭建融資平臺，撬動社會資金和金融資本投入旅游景區(qū)的建設(shè)中。推動實(shí)現(xiàn)民營資本參與景區(qū)的運(yùn)營、管理，以及合作開展PPP模式。四是景區(qū)營銷拉升，推進(jìn)全媒體整合營銷方式，以有力的營銷實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化。圖2旅游景區(qū)項(xiàng)目融資方式（三）做好景區(qū)綜合盈利收益模型，全面提升景區(qū)收益在景區(qū)的市場化競爭越發(fā)激烈的時代背景下，僅僅憑借景區(qū)人次流量的簡單增長，難以實(shí)質(zhì)性提高景區(qū)收益。景區(qū)收益可通過公式進(jìn)行計(jì)算：景區(qū)收益=旅游人次×人均消費(fèi)-運(yùn)營成本。景區(qū)收益計(jì)算的三要素中，景區(qū)收入增加的前提是人次，即景區(qū)客流量是收入的基礎(chǔ)。對于客流量基礎(chǔ)差的景區(qū)，應(yīng)優(yōu)先考慮增加客流量，再推進(jìn)消費(fèi)點(diǎn)、消費(fèi)單價和消費(fèi)率的增加，提升收入。客均消費(fèi)的提高與流量的疊加形成乘數(shù)效應(yīng)，效果可觀。需突破現(xiàn)有景區(qū)的“門票經(jīng)濟(jì)”模式，創(chuàng)新盈利模式，大幅提高景區(qū)收入水平。通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、集約化、智慧化運(yùn)營管理，在管理、營銷、人力各環(huán)節(jié)合理控制成本，降低收益流失。第一，提高景區(qū)人氣的核心要點(diǎn)在于：①把握景區(qū)核心吸引力的六個方面，包括核心吸引物、娛樂項(xiàng)目、游線組織、旅游景點(diǎn)、游樂設(shè)施、休憩配套節(jié)點(diǎn)，來全面提升景區(qū)產(chǎn)品的吸引力。②依托多方位、多渠道宣傳媒介，提升景區(qū)品牌營銷水平。通過影視劇、宣傳片、宣傳材料、導(dǎo)游圖、形象標(biāo)識等方式，以電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、展銷會、推介會、自媒體、微信、微博、微電影、社交網(wǎng)絡(luò)等手段，進(jìn)行全方位宣傳推介。第二，增加游客人均消費(fèi)的核心要點(diǎn)在于：①在存量基礎(chǔ)之上提升增量，形成景區(qū)綜合性收入結(jié)構(gòu)。景區(qū)增加收入應(yīng)遵循在存量基礎(chǔ)上做增量的原則，一方面對在管景區(qū)進(jìn)行再次投資與經(jīng)營，另一方面對景區(qū)周邊資源進(jìn)行挖掘拓展，尋找新的投資經(jīng)營機(jī)會。景區(qū)收入增加的三種來源包括通過增加景區(qū)項(xiàng)目投資，提升門票價格；投資景區(qū)內(nèi)再次消費(fèi)項(xiàng)目，獲取二次消費(fèi)收益；組織旅游紀(jì)念品、當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)、餐飲等商品的銷售。具體而言，門票收入的增加一般通過景區(qū)固定資產(chǎn)的再投入，從而提升門票價格，增加收入，投資對象多為基礎(chǔ)建設(shè)類，例如玻璃棧道、吊索橋、觀景臺等，其核心要素在于再投資項(xiàng)目能否成為景區(qū)核心景觀，是否能夠大幅度提升客流；二次消費(fèi)也是景區(qū)收入的重要來源，其消費(fèi)項(xiàng)目可分為壟斷型（如大巴、電瓶車、索道等景區(qū)交通產(chǎn)品）、獨(dú)特型（如演藝表演、木屋等與本地特色結(jié)合的項(xiàng)目）以及技術(shù)型項(xiàng)目（如熱氣球、滑索、蹦極、漂流等），二次消費(fèi)項(xiàng)目開發(fā)的核心要素在于是否具備較高的轉(zhuǎn)換率以及長期經(jīng)營的穩(wěn)定性。提高景區(qū)的客單價，需要將思維方式由門票經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從觀光型收入模式向注重綜合體驗(yàn)消費(fèi)和區(qū)域帶動的旅游收入模式轉(zhuǎn)變，形成綜合性收入結(jié)構(gòu)。②從游客需求出發(fā)，構(gòu)建多元化消費(fèi)業(yè)態(tài)?？蓮某鲂?、觀光、住宿、購物、美食、朝覲、康養(yǎng)、娛樂、解說、游學(xué)、再次消費(fèi)等方面提高景區(qū)人均消費(fèi)。第三，減少運(yùn)營成本的核心要點(diǎn)在于：①依托景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化管理運(yùn)營，提升管理效率。做好目標(biāo)管理，對景區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會狀況與人員、設(shè)施管理及營銷舉措等進(jìn)行全面的調(diào)研與分析，尋找景區(qū)發(fā)展的問題與癥結(jié)，制訂景區(qū)未來的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)框架、實(shí)施計(jì)劃。做好標(biāo)準(zhǔn)管理，針對人員培訓(xùn)、服務(wù)規(guī)范、游客信息、財(cái)務(wù)管理、票務(wù)管理、市場營銷六大景區(qū)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，統(tǒng)一制定形成標(biāo)準(zhǔn)化體系，例如，巔峰智業(yè)制定了15套景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊。要強(qiáng)化人員培訓(xùn)、明確服務(wù)內(nèi)容、分析游客信息、明晰財(cái)務(wù)管理、優(yōu)化票務(wù)管理、注重品牌管理、提升品牌管理，以科學(xué)化的方法引領(lǐng)、流程化的技術(shù)推進(jìn)、實(shí)操化的運(yùn)營實(shí)踐、信息化的手段保障等形成強(qiáng)大的管理支持體系。②依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造智慧景區(qū)，減少景區(qū)運(yùn)營成本?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為景區(qū)轉(zhuǎn)型升級提供了技術(shù)支撐。通過打造智慧景區(qū)，將線上線下有機(jī)融合、構(gòu)建旅游的智慧平臺、促進(jìn)景區(qū)價值最大化，將是景區(qū)管理未來的發(fā)展方向。智慧旅游景區(qū)平臺由五個子平臺構(gòu)成：購票階段的景區(qū)電子票務(wù)平