新時代住房制度面臨的多重約束與改革

新時代住房制度面臨的多重約束與改革

住房問題是全面建設(shè)小康社會進程中的重大戰(zhàn)略問題。要解決這一重大戰(zhàn)略問題，離不開良好的住房制度支撐。從1998年開始大力推行的城市住房分配貨幣化改革，使得我國城市住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了重大的突破性進展。在接下來的20年間，住房市場的成長和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度遠超預(yù)期，并事實上成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。住房市場在改善城鎮(zhèn)居民居住條件、加速城鎮(zhèn)化和刺激消費需求、推動就業(yè)和增進國民財富和提高地方政府財政收入等方面發(fā)揮了巨大的作用。城市住房問題并沒有因住房分配的貨幣化改革而消弭，反而呈現(xiàn)更加復(fù)雜的局面。少數(shù)熱點城市的房價和地價快速上漲引發(fā)了各界對泡沫和住房支付能力的擔(dān)憂；地方政府對土地財政和房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴可能引發(fā)債務(wù)危機；城鄉(xiāng)分割的二元土地和住房制度使得大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期游離于城市住房供應(yīng)體系之外；住房建設(shè)、交易和持有環(huán)節(jié)稅制混亂；住房金融體系不健全、政策性住房金融功能不足；住房保障體系不完善；房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控不力；等等。凡此種種，不一而足。住房問題可以說一直是整個社會關(guān)注的焦點問題。人們逐漸認識到，中國城市住房問題之所以遷延不愈，既受制于住房問題的復(fù)雜性和人們的有限理性，更與住房制度體系建設(shè)滯后大有關(guān)聯(lián)。住房制度改革和住房制度體系建設(shè)，絕不僅僅是一個住房分配貨幣化和市場化就能承擔(dān)的。住房問題復(fù)雜多變且各種矛盾相互交織。準確識別住房制度改革中的主要矛盾，找準改革的突破點，既需要智慧，也需要時間。針對新時期住房制度改革的謀劃，決策層的認識也在不斷深化，對問題的研判漸趨于全面，所提出的思路也越來越明確。2015年10月，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，其中首次提出“深化住房制度改革”。2016年12月的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出了“房子是用來住的，不是用來炒的”，在2017年10月黨的十九大報告中更是明確提出，中國特色社會主義已進入新時代，當(dāng)前社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。具體在住房領(lǐng)域，要求加快建立多主體供給、多渠道保障和租購并舉的住房制度，實現(xiàn)讓全體人民住有所居。在12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，更是提出要“加快住房制度改革和長效機制建設(shè)”，這都意味著在多年行政調(diào)控房地產(chǎn)市場之后，中國住房制度改革將會進入新階段，相關(guān)制度改革或?qū)χ袊》渴袌霎a(chǎn)生深遠影響。一中國住房問題進入新時代中國特色社會主義進入新時代，在住房領(lǐng)域同樣如此。我們認為，當(dāng)前住房市場面臨著全新的內(nèi)外環(huán)境，筆者將其概括為“新矛盾、新定位、新觀念、新常態(tài)”。主要體現(xiàn)在以下四個方面。（一）中國住房市場的主要矛盾已發(fā)生變化住房市場的分化和不平衡發(fā)展會成為相當(dāng)一段時間內(nèi)住房市場的突出特征。在經(jīng)過多年巨額的住房投資后，根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2016年我國城鎮(zhèn)人均住房面積已經(jīng)達到36.6平方米，農(nóng)村達到45.8平方米。從平均數(shù)據(jù)來看，居住面積盡管離美國還有明顯的差距，但已經(jīng)超越英國的35.4平方米和法國的35.2平方米。總體上看，我國城鎮(zhèn)居民的住房條件已經(jīng)基本脫離總量不足的困境。在過去幾年中，住宅的銷售面積還在增加，從2013年的10.5億平方米增長到2017年的14.47億平方米，但住房的新開工面積已經(jīng)開始萎縮，2011年曾經(jīng)達到過14.7億平方米，2013年也在14.58億平方米，2014～2017年分別為12.49億平方米、10.67億平方米、11.59億平方米和12.81億平方米。新開工面積的萎縮實際上正是我國住房總量供求矛盾已經(jīng)結(jié)束的必然結(jié)果。同時，這也意味著長期以來作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)推動中國經(jīng)濟持續(xù)增長的使命可能已經(jīng)宣告結(jié)束，經(jīng)濟增長需要另覓新動力。但是，住房需求與供應(yīng)的不平衡和不充分的矛盾凸顯，主要表現(xiàn)為人們對改善型住房的需求非常旺盛和住房需求的空間分化。根據(jù)2010年“六普”的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)住房存量中還有大量的居住設(shè)施不齊備（缺室內(nèi)衛(wèi)生間、獨立廚房）的住房，隨著收入的提升，居住品質(zhì)的提升還有巨大的改善空間，這意味著改善型住房需求和城市更新仍然有巨大的發(fā)展空間。需要說明的是，改善型需求的巨大發(fā)展空間并不意味著需要同時滿足所有階層的改善型需求，由于住房的耐用品性質(zhì)，根據(jù)住房市場的過濾模型，上一階層住房改善后其原住房會流入住房市場滿足下一階層的住房需求。同時，當(dāng)前城市住房市場出現(xiàn)明顯的空間分化，普漲時代已經(jīng)基本結(jié)束，但少數(shù)明星城市（superstarcities）住房供應(yīng)緊張，房價難以遏制并外溢到周邊城市。這些明星城市要么是住房供給彈性遠低于其他城市導(dǎo)致供給不足（劉學(xué)良，2014），要么是由于高質(zhì)量的教育資源而非更高的收入吸引了大量的青壯年勞動力的流入導(dǎo)致住房需求膨脹（高善文，2017）。而隨著當(dāng)前省一級政府大力推動的首位度城市建設(shè)和全國層面的國家中心城市建設(shè)，這些明星城市的住房供求形勢仍然非常緊張，以至于在2014年曾經(jīng)一度取消的限購在2016年再次成為若干明星城市調(diào)控的有力武器，一些城市甚至從限購升級到“限售”。目前看來，住房市場的分化和不平衡發(fā)展會成為相當(dāng)一段時間內(nèi)住房市場的突出特征。（二）住房屬性的重新定位和新住房觀念的提出住房的居住消費屬性和資產(chǎn)投資屬性交織在一起難以分離，且由于其能有效抵御通脹因而成為投資者青睞的安全資產(chǎn)。在全球安全資產(chǎn)短缺的背景下，對房地產(chǎn)資產(chǎn)的投資居高不下并成為一種世界性現(xiàn)象。特納爵士在《債務(wù)與魔鬼》中引述霍爾達等人的研究表明，發(fā)達經(jīng)濟體的銀行業(yè)在過去45年發(fā)生重大變化，1928～1970年，房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)占全部銀行信貸業(yè)務(wù)的比例由30%升到35%，到2007年，這一比例接近60%，剩下的40%的銀行信貸業(yè)務(wù)中也有相當(dāng)一部分可能是為商業(yè)地產(chǎn)融資的（阿代爾·特納，2016）。住房的投資屬性與金融杠桿的結(jié)合往往會導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫并威脅到金融穩(wěn)定（Allen和Gale，2010）。一方面要促進住房消費，另一方面又要限制住房的投資需求膨脹，這一直是個難題。2008年的全球金融危機原因之一就是美國政府希望提高住房自有率從而加大對購房人的金融支持。就我國的現(xiàn)實而言，可以說是喜憂參半。一方面，我國的住房市場對住房消費和投資的金融杠桿控制得比較嚴格，偶爾出現(xiàn)的“首付貸”或“消費貸”都被銀監(jiān)會迅速控制。這是符合后金融危機時代所提倡的宏觀審慎監(jiān)管的要求的。另一方面，尤其是在一些明星城市。隨著居民收入和財富水平的提高，本身也要求充足的可供投資的資產(chǎn)，而由于多方面的原因，住房成為我國居民財富和投資的主要工具。據(jù)《中國民生發(fā)展報告2014》提供的數(shù)據(jù)，我國家庭財產(chǎn)構(gòu)成中，房產(chǎn)占74.7%。房價的長期上漲帶來的賺錢效應(yīng)使得住房的投資需求難以遏制，并使得投資住房成為一種彌漫全國的觀念。這種觀念如果不能得到根本性的改觀而任由其發(fā)酵，勢必會有損住房的居住屬性并威脅到金融穩(wěn)定。2016年12月的中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出了“房子是用來住的，不是用來炒的”，在隨后的時間里包括在黨的十九大報告中再次強調(diào)住房的居住屬性。如果后續(xù)能有切實的措施抑制住房的投資屬性，勢必會影響到居民的資產(chǎn)配置行為和住房觀念。當(dāng)然，觀念包括預(yù)期的轉(zhuǎn)變非一朝一夕，但一旦新的觀念形成，會大幅降低房地產(chǎn)調(diào)控的成本并產(chǎn)生更多可能的結(jié)果。我們認為，對住房居住屬性的強調(diào)和功能的新定位，將成為未來一段很長時間內(nèi)各級政府的緊箍咒，新的住房投資者也將發(fā)現(xiàn)很難從上漲的房價中獲得可觀的資本增值收益，有利于形成“房住不炒”的新觀念。（三）中國宏觀經(jīng)濟環(huán)境進入新常態(tài)從而沖擊住房市場經(jīng)過30余年的高速增長，從2012年開始，中國經(jīng)濟增速連續(xù)3年穩(wěn)定在7.5%左右，近2年增速已經(jīng)不到7%。相對于2001年開始的連續(xù)兩位數(shù)的增速，增長速度下降非常明顯。目前，學(xué)界以及決策部門已經(jīng)開始用“新常態(tài)”這個術(shù)語來描述增長減速后的中國經(jīng)濟。根據(jù)艾肯格林等（2012）關(guān)于經(jīng)濟減速的觀點，如果在前后7年間經(jīng)濟增速從3.5%以上下滑超過兩個百分點，即為經(jīng)濟增長減速。他們利用PWT6.3的數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，大約有41個國家出現(xiàn)過增長減速。平均而言，增長率的下滑從5.6%降低到2.1%。減速的時機大約在以2005年不變國際價格計算約為17000美元時。實際上，根據(jù)隨后的PWT8.0的數(shù)據(jù)，檢測部分高速增長經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長和減速紀錄，東亞國家和地區(qū)（日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國香港、中國臺灣）的經(jīng)濟減速可能還到不了艾肯格林所說的17000美元。上述6個經(jīng)濟體平均在13000美元就開始減速了，平均下滑3.2個百分點（駱祖春，趙奉軍，2014）。對于中國增長減速的原因，除了受制于資本邊際報酬遞減規(guī)律支配外，結(jié)構(gòu)性減速和人口紅利的消退和外部不利因素也有重要影響。盡管中國的增長還有巨大的空間或新動力（高波，2016），但重返高速增長也不大可能，實際上也無此必要（收入達到一定水平后要求更多的非經(jīng)濟權(quán)益如環(huán)境保護和各種公共產(chǎn)品因而能容忍低增速，同時勞動力的絕對減少導(dǎo)致就業(yè)壓力相對減輕）。而一旦確認中國宏觀經(jīng)濟社會環(huán)境進入新常態(tài)，這種增長對住房市場的影響和沖擊必然是長期的。一旦收入的高速增長不再，房價的高速增長勢必成為無源之水。同時，鑒于高增長往往與高通脹并存，在高增長階段結(jié)束后，貨幣政策的穩(wěn)健和通脹隱憂的降低也會帶來住房投資保值需求的降低。（四）全球經(jīng)濟進入一個全新時代在后金融危機時代，全球經(jīng)濟陷入更加復(fù)雜的局面。其實，“新常態(tài)”（NewNormal）原本是由美國太平洋基金管理公司總裁埃里安（MohamedEl-Erian）先生2009年提出的一個描述金融危機后發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟狀況的概念。埃里安先生意在解釋在后金融危機時期（2008年至今），西方發(fā)達經(jīng)濟體在危機過后陷入長期疲弱、失業(yè)率高企的泥沼。國際貨幣基金組織也認可這個概念，認為新常態(tài)可以更貼切地表述全球發(fā)展的“新平庸”，其基本表現(xiàn)是弱復(fù)蘇、慢增長、低就業(yè)、高風(fēng)險。全球經(jīng)濟在可見的未來難以找到新的火車頭或增長動力，“大緩和”可能讓位于“大停滯”。這一點從當(dāng)前發(fā)達國家或地區(qū)的低利率政策中可以很明顯地看出趨勢（美國當(dāng)前進入加息周期只不過是為了下次危機時有政策空間，并不能從根本上改變?nèi)虻屠实拇髣荩?。這種低利率政策在資本自由流動的大趨勢下會對我國的利率政策形成壓力。中國住房市場的按揭貸款利率因此可能會長期下降，這對穩(wěn)定中國一線城市的住房市場提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。二住房制度改革面臨多重約束新時代、新起點、新征程，住房制度也應(yīng)隨著時代環(huán)境的變遷有所調(diào)整，但良好的住房制度并不是一蹴而就的。當(dāng)前看來，住房制度改革面臨著以下幾個方面的約束。（一）有限理性的制約從2012年開始，大家談?wù)撟》恐贫鹊捻攲釉O(shè)計開始多了起來，基本上的共識是住房制度需要頂層設(shè)計或長效機制。中國住房制度徹底性的變革始于1998年的國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)23號文），并不能說沒有頂層設(shè)計。問題是住房問題的復(fù)雜性和形勢的變動遠超出我們的設(shè)想。如果承認人們的理性是有限的，那么對當(dāng)年主導(dǎo)住房制度改革的人們，我們就不可能期待他們高瞻遠矚料事如神。希望改革者能夠為房改設(shè)定好藍圖然后照此實行沒有偏差，這不是一種科學(xué)的態(tài)度。改革在很大程度上是一個試錯的過程。從中國制度改革的根本特征上看，包括住房制度改革在內(nèi)的中國整體改革進程都帶有強烈的增量改革和漸進式改革的特征，也就是俗稱的“摸著石頭過河”。這種改革方式從學(xué)理上是符合奧地利學(xué)派主張的關(guān)于制度變遷應(yīng)遵循“零打碎敲式的社會變革”過程。同時，由于中國政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟特征，制度變遷的路徑很大程度上取決于政府的動機與資源，人們因而對政府寄予厚望，但政府并非全知全能，同時，隨著市場化改革的深入，政府控制的資源也在逐漸減少，這同樣會制約政府的目標(biāo)和行動。所以，時至今日再次談?wù)撟》恐贫雀母?，需要有一個折中的觀點。即一方面面臨新時代的住房問題，希望以頂層設(shè)計或住房制度改革來治理，另一方面要意識到人們理性的有限性，人們對住房問題的認識需要時間和智慧，頂層設(shè)計或長效機制之所以久拖不決，在很大程度上與此有關(guān)。（二）住房問題的復(fù)雜性也需要深刻認識很多住房問題的產(chǎn)生都與人們對住房問題的復(fù)雜性估計不足大有關(guān)聯(lián)。住房本身的固定性、耐用性、異質(zhì)性、投資與消費的二元性、動態(tài)非均衡性、低流動性和周期性，使得住房本身成為“最復(fù)雜的商品”。即使是學(xué)界內(nèi)部，對很多住房政策都有爭議，比如直到如今對房地產(chǎn)稅的本質(zhì)都沒有形成共識。一些學(xué)者認為房地產(chǎn)稅是受益稅，不影響房價；另一些學(xué)者認為房地產(chǎn)稅是資本稅，會影響到住房供給的數(shù)量和房價；住房問題也絕不僅僅是一個經(jīng)濟問題，它牽扯到的領(lǐng)域和對公共治理能力的要求都遠超其他。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯（1988）在《發(fā)展計劃：經(jīng)濟政策的本質(zhì)》中曾經(jīng)說，“再沒有任何一方面的公共政策比住房政策帶來的挫折和失望更多了。幾乎在每個地方，計劃的意圖和實際成就之間的差距都大到令人憤慨”。附帶說一句，很多人可能對中國的住房調(diào)控成效不彰很不滿意，但橫向比較下，就會發(fā)現(xiàn)全世界在解決住房問題上大多是有沉痛教訓(xùn)的。30年前劉易斯寫作時如此。30年后也沒有產(chǎn)生根本性的改觀。例如IMF的四位經(jīng)濟學(xué)家在2013年曾經(jīng)總結(jié)了58個國家應(yīng)對房地產(chǎn)繁榮和泡沫的教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)鮮有成功的具有普遍意義上的治理經(jīng)驗。一些傳統(tǒng)的關(guān)于房地產(chǎn)繁榮的治理措施和觀念反而會釀成大禍（CroweChristopher等，2013）。具體到中國的住房市場，可以說中國住房問題的復(fù)雜性更是遠超常態(tài)，如“有土斯有財”的民族心理、二元土地制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展、收入和財富分配惡化、城市體系極化、地方政府的“以土地謀發(fā)展”的增長模式等，這些復(fù)雜的社會經(jīng)濟環(huán)境使得我國的住房問題更趨復(fù)雜。（三）利益分化導(dǎo)致住房制度變革難以實現(xiàn)帕累托改進改革初期以“雙軌制”為特征的增量式改革導(dǎo)致所有階層都能從中獲益，不考慮相對剝奪感，這種帕累托改進能夠推動國家向前發(fā)展。隨著中國改革的深入，盡管從上到下都有“誓將改革進行到底”的決心，但很多改革難有實質(zhì)性的進展也是不爭的事實。其中的原因，與收入和財富或利益分化直接相關(guān)。根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，從2012～2016年，中國居民收入的基尼系數(shù)分別為0.474、0.473、0.469、0.462、0.465，一直在高位徘徊。而根據(jù)李實（2015）的研究，由于樣本的偏倚，官方的基尼系數(shù)低估了我國的收入不平等程度，而且我國財富分配的不平等程度更要遠高于收入。在利益分化的時代，維持利益平衡已屬不易。希望以制度改革推動社會經(jīng)濟向前發(fā)展，可能正如李克強總理所說的，“觸動利益比觸動靈魂還要困難”。具體到住房領(lǐng)域，深度參與住房市場的主體如居民、開發(fā)商和中介、商業(yè)銀行、地方政府和中央政府利益已經(jīng)分化，各階層包括政府各有訴求。即使是同一階層內(nèi)部訴求或目標(biāo)也不一致。比如在居民階層內(nèi)部，租房群體和自有住房群體對房價或房地產(chǎn)稅的看法就大不一樣。同時，考慮到“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟增長模式（劉守英，2014），地方政府很多時候并不愿意落實中央政府的房價穩(wěn)定要求甚至有可能反其道而行之。所以，住房制度改革受到利益分化的約束。在利益分化的背景下既然不存在皆大歡喜的帕累托改進方案，那就要調(diào)和各階層和各地區(qū)的矛盾，尋找最大公約數(shù)，爭取實現(xiàn)卡爾多改進并補償利益受損群體。（四）住房制度改革受到其他領(lǐng)域制度的制約難以做到單兵突進如前所述，作為“最復(fù)雜的商品”，住房嵌入復(fù)雜的社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)之中，住房問題也往往是其他社會經(jīng)濟深層次領(lǐng)域矛盾的折射或反映。這意味著住房制度改革必須有其他領(lǐng)域的配套改革輔佐。當(dāng)然，究竟是誰輔佐誰可以討論。比如土地和戶籍制度的改革就必須與住房制度改革聯(lián)動。當(dāng)前的住房制度和住房問題明顯受制于二元土地制度，即使不考慮耕地紅線對城鎮(zhèn)建設(shè)用地和居住用地的制約，土地錯配問題也很嚴重并威脅到住房問題的可治理性。例如工業(yè)用地和居住用地的錯配推高了居住用地的價格；建設(shè)用地向中西部傾斜的空間錯配可能推高了東部地區(qū)的房價和工資（陸銘等，2015）；地方政府在土地市場上的雙向壟斷導(dǎo)致城郊的農(nóng)村建設(shè)用地卻很難直接進入房地產(chǎn)開發(fā)市場，村莊建設(shè)用地持續(xù)擴張使得城鎮(zhèn)化并沒有實現(xiàn)集約使用土地的目標(biāo)；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件惡劣同時農(nóng)村住房投資過度和浪費嚴重。這些住房問題的存在并遷延不愈，需要在土地制度上有實質(zhì)性的突破才可能有所改觀。再比如收入分配問題，收入和財富分化在撕裂社會導(dǎo)致社會難以就某一問題達成共識的同時，它與房價的上漲可能是互為因果（王先柱和趙奉軍，2013）。如果沒有收入分配制度的改革并取得實質(zhì)性進展，那住房制度改革能有多大的成效？而收入分配制度的改革又和財稅制度改革交織在一起，可見推進住房制度改革是一個系統(tǒng)工程。三長效機制與住房制度改革前瞻住房領(lǐng)域長期存在的問題，如果不在住房制度上有所改革，不僅不利于住房市場的健康發(fā)展，而且有害于新型城鎮(zhèn)化進程的推進。實際上，2010年以來，關(guān)注住房市場的長效機制建設(shè)的討論方興未艾（倪鵬飛等，2011；黃海洲等，2014）。筆者認為，當(dāng)前討論住房制度改革，絕對不是所謂撥亂反正的“二次房改”。時至今日，再在全社會推行一次觸及每個人利益調(diào)整的住房制度徹底改革，成本太高，不具有可行性，而且也違背了制度改革具有的路徑依賴的特征。我們也不大支持當(dāng)前以“四限”（限購、限售、限價、限貸）為核心的行政性調(diào)控主導(dǎo)政策。這種應(yīng)急式的調(diào)控并非長久之計。黨的十八屆三中全會既然提出了“讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用”，我們就沒有理由在住房制度改革上走回頭路。目前的中國住房市場，市場化不足和市場化過度同時存在。而市場化的住房制度體系一般有七個維度，分別是住房的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、住房金融、稅收和補貼、城市土地和基礎(chǔ)設(shè)施的供給、土地利用和分區(qū)規(guī)則、房地產(chǎn)業(yè)的組織、中央和地方政府的行為等。該框架被稱為“住房政策的七個支柱”。在此，筆者使用這個基本框架并結(jié)合前述分析的若干環(huán)境與制約因素以及黨的十九大報告精神，對我國住房制度改革的可能方向做一粗淺的探討。（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面，住房的分類供應(yīng)的設(shè)想應(yīng)該堅持，即針對不同收入群體提供不同產(chǎn)權(quán)類型的住房。住房制度改革的目標(biāo)是讓全體民眾“住有所居”而不是“居者有其屋”，那么實現(xiàn)“住有所居”沒有必要提供完全產(chǎn)權(quán)的住房。一般來說，如果政府對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的政策選擇比較中性的時候，住房自有率一般處于55%至65%的范圍內(nèi)。而即使考慮到國人對住房的特殊偏好，中國大陸，包括臺灣的住房自有率都太高了[1]，而根據(jù)匯豐銀行一項針對9個國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國千禧一代（1981～1998年出生）的住房自有率高達70%，在9個國家當(dāng)中排名第一（第二名墨西哥的數(shù)據(jù)為46%）[2]。2008年的全球金融危機已經(jīng)使得很多國家重新審視，從長期來看什么是最優(yōu)的住房自有率。一個發(fā)達的功能良好的租賃市場在促進住房和勞動力的流動性、降低年輕家庭風(fēng)險等方面，都具有重要的社會經(jīng)濟優(yōu)勢。2015年以來，中國住房租賃市場逐漸升溫。從中央到地方相繼出臺了鼓勵租購并舉的政策措施。黨的十九大報告中要求建立租售并舉的住房制度，住房租賃市場毫無疑問是未來一段很長時間內(nèi)城市住房制度改革的著力點。2017年7月18日，住建部、發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，要求人口凈流入的大中城市發(fā)展住房租賃業(yè)務(wù)，并選取廣州、深圳等12個城市開展試點。在筆者看來，中國住房租賃市場的問題是典型的過度市場化的問題而不是租售不同權(quán)的問題，現(xiàn)實中的租約幾乎不存在任何的政府管制。租售不同權(quán)確實存在，但不是住房市場的問題，而是城市政府的支出結(jié)構(gòu)中社會性支出不足導(dǎo)致民生類公共產(chǎn)品短缺導(dǎo)致的。現(xiàn)在一些城市政府提出租售同權(quán)當(dāng)然是一個巨大的觀念進步，但權(quán)利的產(chǎn)生和實現(xiàn)必須以一定的社會經(jīng)濟條件為基礎(chǔ)。沒有物質(zhì)基礎(chǔ)，“租售同權(quán)”也就成了空談。所以，租賃市場的制度改革重點并不是增加租賃房的供應(yīng)，也不是維護租約的穩(wěn)定性，而是政府在支出結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。筆者對此非常樂觀。原因有兩個。一是中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，已不可能重返高增長，這意味著在增長和民生的權(quán)衡中，由于支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整導(dǎo)致的增長減速或代價不像以前那么大了。城市政府因而有了調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的空間。二是中國勞動力的數(shù)量從2012年就開始減少。展望未來，即使徹底放開生育，中國勞動力數(shù)量仍然會繼續(xù)減少。這對勞動者的權(quán)利來說實在是一個太好不過的消息。對于那些仍然處于橫向競爭中的城市政府來說，形勢比人強，必需改變支出結(jié)構(gòu)，增加某些公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。今日在全國風(fēng)行的積分落戶、積分入學(xué)這些本質(zhì)上歧視流動人口的制度遲早會被拋棄，到那時租售同權(quán)就成了一件再自然不過的事情。（二）住房金融中國住房金融存在的根本性問題是政策性住房金融缺失。其實，對首套房的支持是不應(yīng)該隨著住房市場周期波動而變動的。但現(xiàn)實是商業(yè)銀行每次面對資金緊張時，就或提高按揭成本或直接影響按揭的可得性。2010年以來這種跡象已經(jīng)非常明顯，一些購買首套房的居民也往往被迫接受商業(yè)銀行的更高房貸利率。商業(yè)銀行無意承擔(dān)政策性住房金融的重任。黨的十八屆三中全會提出要“建立住宅政策性金融機構(gòu)”。因此，有必要建立國家政策性住房金融機構(gòu)。從中國的現(xiàn)實來看，將目前區(qū)域分割的公積金管理機構(gòu)重組為政策性住房金融機構(gòu)是最可行的方案。同時，對商業(yè)銀行有必要大力推進按揭資產(chǎn)證券化改革，解決商業(yè)銀行短存長貸期限錯配的困擾，2007年全球金融危機后，我們在此方面變得縮手縮腳裹足不前，以至于2011年之后商業(yè)銀行因為流動性問題在住房的按揭上積極性不足，直接影響到居民的合理住房需求無法實現(xiàn)。另外，由于住房杠桿和金融支持過度往往會誘發(fā)房地產(chǎn)泡沫并威脅到金融穩(wěn)定，根據(jù)前述的IMF的總結(jié)性文獻，宏觀審慎監(jiān)管政策被認為能直接作用于住房市場且代價較低。因此，有必要要求銀行在住房市場繁榮時增加資本金和貸款損失準備金同時提高二套房和多套房的首付比例，還要控制按揭者的債務(wù)收入比率。這些措施能有效降低杠桿比例和泡沫發(fā)生的概率，同時增強銀行系統(tǒng)在泡沫破滅后的應(yīng)對實力。（三）稅收和補貼在稅收方面，住房制度改革當(dāng)前討論的方案是房貸利息抵稅和房地產(chǎn)稅。對于前者，筆者認為完全不應(yīng)該引入中國。從國際經(jīng)驗來看，該稅收并不是一種各國普遍施行的稅收政策。這個政策可能的效應(yīng)表現(xiàn)為三點：第一，這個工具會促進業(yè)主買大房子；第二，這個工具會促進按揭貸款的需求增加和首付意愿的降低。第三，在上述兩個效應(yīng)的帶動下，這個工具有可能會提升房價。目前美國學(xué)術(shù)界對這個政策也是貶多褒少并傾向于廢除該政策。對我國來說，一線城市和明星城市并不存在去庫存的緊迫任務(wù)，該稅收工具的引入甚至還有可能助長這些城市本來就已經(jīng)高企的房價，而在一些庫存嚴重的二三線城市，采用這個稅收工具又可能會產(chǎn)生額外的問題。如按照我國個人所得稅的扣除標(biāo)準，稅前收入4500元左右，在扣除最低19%的三險一金后基本不用繳納個人所得稅。如果這些城市絕大部分人的收入都低于這個標(biāo)準，那么出臺這個稅收政策，又怎么能夠減輕買房負擔(dān)呢？即使像天津這樣的城市，公積金貸款利息抵扣個稅政策已經(jīng)出臺了10多年了，但仍然有很多市民不知情或懶得辦理，究其原因一是手續(xù)復(fù)雜，二是所抵扣的個人所得稅幾乎可以被忽略不計。對于房地產(chǎn)稅，2017年底由于財政部部長肖捷正式表態(tài)房地產(chǎn)稅將會按照評估價值征收，這意味著可供討論的空間非常有限。不過，具體征收方式仍然可以討論。筆者傾向于新老劃斷。即對新建住房和現(xiàn)有住房采取不同的稅收。新老劃斷的好處是少爭議便于推進，且符合中國增量式改革的特征。至于房地產(chǎn)稅新老劃斷的理論依據(jù)，簡而言之在于居住用地出讓時并沒有申明住房需要交納房地產(chǎn)稅，而現(xiàn)有的工商業(yè)用地在出讓時每年交納1.2%的房地產(chǎn)稅是共同知識，這種不同的稅收處理方式已經(jīng)通過稅收資本化在土地出讓價格中得到體現(xiàn)[3]。至于住房補貼。當(dāng)前我國城市存在的實物補貼和貨幣補貼主要是針對低收入城鎮(zhèn)戶籍人口。從2017年開始出現(xiàn)了拍賣自持性的租賃用地，從拍賣情況來看，由于要求自持70年只能租賃，大多由當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)出面競得，出讓價格基本上是底價，遠低于同地段商品房地價。我們認為，這其實也是一種補貼。但這種補貼并不是直接針對低收入人群或住房困難群體，由于在這種土地上興建的租賃房不針對特定人群，租賃價格仍然是市價，消費者并不認為自己獲得了政府補貼。建立租售并舉的住房制度是否應(yīng)該以這種政府補貼的方式來推進？我們對此表示懷疑。（四）城市土地和土地利用在土地問題上，與住房制度緊密相關(guān)的我國土地制度正在改革之中。例如，2017年5月，國土資源部公布了《土地管理法》（修訂征求意見稿），在征求意見稿中，多年來遭人詬病的原《土地管理法》第43條被完全刪除，第63條被修改[4]。新的第63條擬被修改為：“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定?！比绻姘创诵薹?，那無疑是一個巨大的歷史進步。2018年初國土資源部部長姜大明關(guān)于“國家不再壟斷住房供地”的表態(tài)，估計源出于此。同時，當(dāng)前在北京、上海等13個城市開展的集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的試點，對于擴大居住用地供應(yīng)，向著建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房和土地市場也邁出了