我國土地市場回顧、問題及趨勢預(yù)測

我國土地市場回顧、問題及趨勢預(yù)測

2009年，是應(yīng)對國際金融危機的關(guān)鍵一年。我國采取了適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策等一攬子應(yīng)對措施，在全球首先走出金融危機的陰影，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)復(fù)蘇向好的態(tài)勢，順利實現(xiàn)“V”形反轉(zhuǎn)。2010年，我國面對更為復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，國際經(jīng)濟形勢不明朗，外需增長存在著諸多不確定性；國內(nèi)需求持續(xù)增長壓力顯現(xiàn)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境趨緊，通貨膨脹預(yù)期增強；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)要求將更加迫切，城市化進程加速，擴大內(nèi)需遲滯效應(yīng)帶來的土地剛性需求增勢將更加強勁，房價地價漲勢控制難度和壓力增加，住房市場細分對土地供應(yīng)的要求將進一步提高，土地市場調(diào)控面臨著更多難以預(yù)見的不確定性。這些對于土地市場調(diào)控提出了更高的要求，也形成了巨大的壓力。針對這些情況，國家繼續(xù)深入推進土地市場管理改革，不斷完善房地產(chǎn)調(diào)控政策措施，狠抓政策執(zhí)行與效果落實，取得了積極的成效。土地市場整體運行狀況良好，調(diào)控前瞻性效應(yīng)顯現(xiàn)。土地供應(yīng)總量大幅回升，市場化配置水平進一步提高，房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)全面增長，保障性住房用地供應(yīng)明顯增加。這些都反映出政府調(diào)控土地和房產(chǎn)的思路更加清晰，土地調(diào)控的傳導(dǎo)機制逐步完善，實現(xiàn)調(diào)控意圖的政策手段和調(diào)控能力進一步增強。2010年第4季度至2011年上半年，土地調(diào)控市場應(yīng)著眼于后金融危機時期所面臨的新形勢，立足于“保民生、穩(wěn)預(yù)期、調(diào)結(jié)構(gòu)、強監(jiān)管”，把控制地價和房價、加強住房保障作為加強和改善民生、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期的核心內(nèi)容，進一步加強土地總量調(diào)節(jié)，優(yōu)化土地利用和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加大對土地投放、開發(fā)利用的監(jiān)管力度，加強信息公開和輿論引導(dǎo)，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期，促進有效落實政府各項決策，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。一2009～2010年土地市場回顧與分析2009年是我國進入新世紀以來最為困難的一年。黨中央、國務(wù)院繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，細化和完善了促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃。在國際金融動蕩、世界經(jīng)濟總體陷入衰退的情況下，我國宏觀經(jīng)濟形勢先抑后揚，第2季度觸底回升，呈“V”形快速反彈態(tài)勢。第3季度，房市供銷兩旺、股市止跌回穩(wěn)、期貨市場緩慢上揚，特別是房地產(chǎn)市場快速回暖，帶動土地市場逐季上行，供應(yīng)量不斷放大，價格持續(xù)上漲。但是部分行業(yè)產(chǎn)能過剩依然嚴重，通貨膨脹的預(yù)期逐步形成。在這種宏觀背景下，2009年土地市場和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了積極變化，表明國家在土地和房產(chǎn)方面所采取的一系列政策措施取得了明顯成效。（一）2009年土地市場運行基本情況1.土地供應(yīng)總量大幅回升，供應(yīng)結(jié)構(gòu)保持相對穩(wěn)定，對增強經(jīng)濟發(fā)展后勁和拉動國內(nèi)投資具有重要意義的基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)比例略有提高2009年，全國土地供應(yīng)總量31.9萬公頃，同比增加44.2%，與金融危機前的2007年相比增加了16.9%。其中，工礦倉儲用地、房地產(chǎn)開發(fā)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地（包括公用設(shè)施、公共建筑、交通運輸、水利設(shè)施、特殊用地）供應(yīng)同比分別增加44.1%、36.7%和53.0%（見圖9-1），與金融危機前的2007年相比，分別增長了29.8%、34.6%和下降了2.2%。2009年，三類用地（即：工礦倉儲用地、房地產(chǎn)開發(fā)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，下同）占土地供應(yīng)總量的比重分別為37.4%、32.2%和30.4%。其他用地供應(yīng)比例同比提高2個百分點。在36個重點城市（省會城市和計劃單列市）當中，土地供應(yīng)總量同比增加的有26個，減少的有10個。圖9-12009年全國用地供應(yīng)量及供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化情況2.土地出讓成交活躍，在拉動內(nèi)需的大背景下，劃撥用地的比重明顯提高2009年，土地出讓總面積20.88萬公頃，同比增加38.3%，與2007年相比增加10.5%，占土地供應(yīng)總量的65.5%，同比下降2.7個百分點；其中，招拍掛占土地出讓總面積的85.3%，同比提高1.4個百分點。土地劃撥總面積10.97萬公頃，同比增加69.5%，與2007年相比增加36.6%，占土地供應(yīng)總量的34.4%，同比提高5.1個百分點（見表9-1）。表9-12009年全國土地供應(yīng)方式結(jié)構(gòu)變化3.土地出讓總價款、出讓均價、招拍掛均價再創(chuàng)新高，土地市場調(diào)控壓力開始顯現(xiàn)2009年全年土地出讓總價款1.59萬億元，同比增長63.4%，與2007年相比增長70.5%。土地投放節(jié)奏對財政和宏觀經(jīng)濟的影響愈發(fā)明顯，2009年土地出讓價款占全年財政收入的23.2%，占GDP總額的4.7%，同比均有較大提升。出讓平均價款和招拍掛出讓平均價款分別為762元/平方米和848元/平方米，同比分別上漲18.1%和18.5%。從近三年季度出讓平均價款變化情況來看（見圖9-2），2009年第4季度我國土地市場回升明顯，土地一級市場供求關(guān)系發(fā)生根本性改變。圖9-2全國土地出讓均價及招拍掛出讓均價變動情況4.工礦倉儲用地供求關(guān)系相對緩和，在成交總量增加的同時成交價款下降2009年全國工礦倉儲用地供應(yīng)11.94萬公頃，同比增加44.1%，比2007年減少2.1%。其中出讓11.4萬公頃，同比增加43.7%，占工礦倉儲用地供應(yīng)總量的95.5%，與2007、2008年基本持平；招拍掛占出讓總量的84.0%，同比提高2.5個百分點。工礦倉儲用地協(xié)議出讓，大部分屬于原劃撥土地補辦出讓手續(xù)的土地（見表9-2）。表9-2全國工礦倉儲用地供應(yīng)及變動情況隨著國土資源部調(diào)控政策措施的落實，2009年工礦倉儲用地在供應(yīng)總量同比增長44.1%的基礎(chǔ)上，出讓總體均價和招拍掛出讓平均價款同比分別下降4.5%和2.9%（見圖9-3）。這說明工業(yè)用地政策的及時調(diào)整，促進了各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有序競爭，穩(wěn)定了工業(yè)用地的價格，從而有力地推動落實保增長、擴內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的預(yù)期目標。但2009年第4季度土地價格快速上揚的勢頭仍不容忽視。圖9-3全國工礦倉儲用地出讓均價變動情況5.房地產(chǎn)開發(fā)用地供求關(guān)系趨緊，保障性住房用地投放明顯增加2009年全年房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)10.28萬公頃，同比增加36.7%，與2007年相比增加34.6%。其中，商服用地、住宅用地分別供應(yīng)2.64萬公頃、7.65萬公頃，同比分別增加31.1%、38.8%，與2007年相比分別增加39.3%、33.0%。在住宅用地中，保障性住房用地（經(jīng)濟適用住房用地、廉租住房用地）供應(yīng)1.1萬公頃，同比增加38.5%，比2007年增加76.8%。三類住房用地（經(jīng)濟適用住房、廉租住房、中低價位與中小套型普通商品住房用地，下同）供應(yīng)2.3萬公頃，同比減少3.3%，與2007年相比增加1.9%，占住宅供應(yīng)總量30.3%，低于2007、2008年的水平（見表9-3）。從36個重點城市看，房地產(chǎn)開發(fā)用地同比增加的城市占34個，供應(yīng)量同比減少的只有長沙和深圳；從保障性住房用地占住宅用地供應(yīng)量占比情況看，有長春、杭州、南京、蘭州、武漢5個城市的比重超過30%；深圳、貴陽和烏魯木齊3個城市的三類住房用地占住宅用地供應(yīng)量的比重超過了70%。[1]表9-3全國住宅用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)比較從2007年第4季度至2009年第2季度，房地產(chǎn)、商服和普通商品住房用地出讓平均價款呈震蕩下降趨勢，2009年第3季度以后呈急速上升趨勢（見圖9-4）。2009年全年商服用地和普通商品住房用地出讓平均價款分別為1321元/平方米、1514元/平方米，同比分別上漲22%和27.6%，比2007年分別上漲36%和21.1%。2009年下半年以來房地產(chǎn)價格及成交量變化直接改變了市場對未來土地需求的預(yù)期，加大了市場競爭強度。圖9-4全國房地產(chǎn)用地出讓均價變動情況根據(jù)全國土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，商服用地和普通商品住宅用地出讓平均交易價格排在全國前十位的城市在2009年發(fā)生一定變化（見表9-4）。其中，深圳和上海商服用地出讓平均交易價格已超過1萬元/平方米，深圳和廈門普通商品住宅用地出讓平均交易價格超過1萬元/平方米，遠高于其他城市。表9-42009年商服及普通商品住宅平均地面地價前十位城市6.新興熱點地區(qū)工礦倉儲用地投放加快，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)用地增加較多2009年，東、中、西部地區(qū)土地供應(yīng)同比分別增加43.7%、34.8%和54.3%，占全國土地供應(yīng)總量的比重分別為50.5%、22.8%和26.7%。其中，東部地區(qū)和中部地區(qū)同比分別下降0.2個和1.6個百分點，西部地區(qū)同比提高1.8個百分點。從重點地區(qū)看，東北三?。ㄟ|、吉、黑）土地供應(yīng)總量顯著增加，同比增幅高達62.5%，工礦倉儲用地供應(yīng)比重較大，三類用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化較小。京津冀三?。ㄊ校┐蠓黾恿斯さV倉儲用地供應(yīng)，同比增幅高達76.1%，占土地供應(yīng)總量的比重也高達53.1%。長三角地區(qū)（蘇浙滬）和珠三角地區(qū)（廣東?。┐蠓黾恿朔康禺a(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)，供應(yīng)量同比分別增加了44.3%和43.5%，具體變化見表9-5所示。7.土地抵押融資總量加速增長，土地財政的潛在風(fēng)險進一步積累表9-52009年土地供應(yīng)地區(qū)結(jié)構(gòu)情況在新一輪經(jīng)濟刺激計劃的推動下，土地抵押融資貸款增長較快，政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險加速積累。2009年12月底，國土資源部監(jiān)控的84個城市當中，保有抵押土地103740宗，抵押面積2170平方公里，抵押貸款2.59萬億元。與2008年相比，2009年土地抵押面積凈增量由378平方公里增加到512平方公里，土地抵押貸款凈增額由4853億元增加到7749億元。在2.59萬億元抵押貸款中，住宅用地（10486億元）和商服用地（7665億元）分別占41%和30%；土地抵押貸款率為50%，同比提高了6個百分點；分季度看，2009年第一、第二、第三和第四季度分別為49%、49%、53%和49%，雖然土地抵押信貸和政府性債務(wù)基本處于可控范圍，但潛在風(fēng)險進一步積累。（二）2010年前三季度土地調(diào)控政策及市場運行變化自2009年12月以來，我國新一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策緊鑼密鼓地展開，各項調(diào)控政策措施密集出臺。首先是個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅免征時限由2年恢復(fù)到5年，緊接著當年12月14日的國務(wù)院常務(wù)會議明確要“遏制房價過快上漲”，并就促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展提出增加供給、抑制投機、加強監(jiān)管、推進保障房建設(shè)四大舉措。三天后，財政部、國土資源部等聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定開發(fā)商拿地首付款不得低于全部土地出讓款的50%。12月23日，財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)文件，調(diào)整了個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策，并強調(diào)各地要嚴格清理與房地產(chǎn)有關(guān)的減免稅政策。進入2010年以來，調(diào)控步伐進一步加快，各項措施的力度也逐步加大。1月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，包括：增加保障性住房和普通商品住房有效供給，合理引導(dǎo)住房消費，抑制投資投機性購房需求，二套房貸首付款不得低于40%，加強風(fēng)險防范和市場監(jiān)管，加快推進保障性安居工程建設(shè)，落實地方各級人民政府責任五大方面共11條措施，簡稱“國十一條”。這一系列政策措施的出臺與實施，拉開了2010年前三季度一系列土地調(diào)控政策的序幕。2010年1～9月份，在房地產(chǎn)調(diào)控政策“組合拳”的影響下，全國房地產(chǎn)用地供應(yīng)出現(xiàn)價穩(wěn)量增的情況，發(fā)展態(tài)勢總體符合預(yù)期，體現(xiàn)了我國政府對土地的調(diào)控能力與實際成效，與宏觀經(jīng)濟的整體運行態(tài)勢相吻合。2010年月度住宅用地的推出量、成交量和溢價率均在4月出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)折。土地市場表現(xiàn)出積極變化，以房地產(chǎn)用地供應(yīng)為重點，各類用地供應(yīng)量均出現(xiàn)較大增長。同時，商品住房用地和工業(yè)用地出讓平均價款有所回落，市場觀望氣氛轉(zhuǎn)濃，房企的拿地熱情明顯降低，市場競爭強度有所回落，雖然房地產(chǎn)市場價格上漲的預(yù)期沒有根本性改變，但土地調(diào)控在朝著預(yù)期的方向發(fā)展。表9-62010年1～9月份中央政府土地調(diào)控主要政策措施續(xù)表9-6續(xù)表9-61.全國供地總量、建設(shè)用地供應(yīng)總量增長較快，有效緩解供需矛盾2010年土地供給計劃總量同比明顯增加，但實際供地總量并未在“國十條”發(fā)布之后明顯增長，全國土地計劃落實也不平衡。在全國土地供應(yīng)總量放大的壓力和市場預(yù)期改變等形勢下，土地市場推出量在4月急轉(zhuǎn)直下之后，推出量基本維持在一個相對穩(wěn)定的水平，大規(guī)模的土地出讓并未如預(yù)期般在第3季度上演，8月和9月兩月同比負增長，10個重點城市增速低于全國水平，多數(shù)一線城市同比負增長，高房價地區(qū)新增住房供應(yīng)的形勢依然嚴峻。2.住宅用地供應(yīng)總量持續(xù)增長，保障房用地供應(yīng)量明顯增加隨著經(jīng)濟刺激計劃后續(xù)效應(yīng)的進一步顯現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟持續(xù)向好，房地產(chǎn)調(diào)控政策“組合拳”作用得以有效發(fā)揮，土地市場呈逐步穩(wěn)定、回歸理性的良好態(tài)勢，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地總量持續(xù)增加。根據(jù)中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心監(jiān)測顯示，2010年1～9月，全國105個城市累計供應(yīng)住宅用地30723.4萬平方米，同比增加58%。從月度分布來看（見圖9-5），除2010年7月土地市場供應(yīng)量略低于2009年7月之外，其余月份供應(yīng)量均高于2009年同期水平；與此同時，月度供應(yīng)量從4月開始持續(xù)走低，并基本維持在3000萬平方米這一水平。從同比變化看，除2月受新年假期影響導(dǎo)致同比增幅略有下降之外，1～3月同比增幅保持高位運行；自4月起，土地市場推出量同比增幅均保持在60%以下，7月以后，則維持在10%范圍以內(nèi)。圖9-52010年1～9月全國105個城市住宅用地月度供應(yīng)量2010年政策規(guī)定，保障性住房土地供應(yīng)不落實的地方，暫停商品住房用地供應(yīng)，有力地促進了保障性住房建設(shè)。10個重點城市中多數(shù)城市保障性住房用地計劃增幅較大（見圖9-6）。1～8月，全國保障性安居工程完成投資4700億元，占年度投資計劃的60%。截至9月，北京包括經(jīng)濟適用房及兩限房在內(nèi)的保障性住房用地供應(yīng)在新政后達到14個項目，總面積為106.7萬平方米，相比4月前，新政后的保障性住房用地供應(yīng)明顯增加。圖9-62010年全國10個重點城市保障性住房用地計劃3.土地招拍掛比重略有提高，劃撥地供應(yīng)量持續(xù)放大以2010年上半年為例，土地出讓總面積同比增加53.9%，占土地供應(yīng)總量的65.8%，同比下降4.8個百分點。其中，招拍掛出讓土地面積占土地出讓總面積的90.7%，同比提高6.1個百分點。土地出讓價款總額同比增幅明顯，第2季度土地出讓平均價款為948元/平方米，環(huán)比下跌9.8%。土地劃撥供應(yīng)總量同比增加92.1%，占土地供應(yīng)總量的34.1%，同比提高4.8個百分點。2010年的土地調(diào)控政策對土地市場的交易造成了一定程度的沖擊，總體來看：①1～9月成交總價前十地塊有6宗成交于新政前，但值得注意的是，排名前兩位的地塊均成交于新政之后的“金九月”。這表明新政的沖擊導(dǎo)致開發(fā)商拿地策略趨于謹慎，在經(jīng)過5個月的醞釀徘徊后，“地王”現(xiàn)象又有所抬頭。②1～9月成交總價前十的地塊，體量都比較大，規(guī)劃建筑面積均在13萬平方米以上，規(guī)劃建筑面積最大的地塊更是高達301萬平方米。③樓面均價水平較高，除天津、福州和佛山的三宗地塊以及位于南京的地塊以外，其他地塊樓面均價均接近或超過萬元。④從分布區(qū)域看，分布比較集中，其中，4宗位于環(huán)渤海區(qū)域，4宗位于長三角區(qū)域，2宗位于珠三角區(qū)域。⑤從用地性質(zhì)上看，成交總價前十的地塊除黃浦江沿岸E18地塊（9-3）地塊外，均為商住混合用地。⑥一線城市占據(jù)半壁江山，成交總價前十的地塊中有5宗位于一線城市，其中，2宗位于上海，3宗位于北京?？梢?，一線城市優(yōu)質(zhì)地塊仍舊備受開發(fā)商青睞。⑦拿地企業(yè)實力均非常雄厚，中冶、富力、華僑城、正榮、中海、中信、保利、九龍倉、新鴻基等企業(yè)均榜上有名，沒有一家中小企業(yè)上榜。新政對于2010年1～9月的土地市場交易造成相當影響，但是政府的土地出讓金收入并沒有減少，反而與2009年同期相比大幅增加。全國土地出讓收入已接近2009年全年水平，其中，上海土地出讓金收入1114億元，已超過2009年全年水平。①分布上看，均位于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，除武漢外，均位于或靠近沿海，相對集中于環(huán)渤海和長三角地區(qū)。②出讓金同比大幅上漲，除杭州、寧波同比漲幅較小以外，其他城市漲幅均超過40%。③除杭州外，其他城市本期出讓金總額均超過上年全年出讓金總額的50%，其中7個城市本期土地出讓金總額已經(jīng)達到或超過上年全年水平。4.房地產(chǎn)用地出讓價款回落，4月份后觀望氣氛漸濃隨著各地房地產(chǎn)調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，4月份以后市場觀望氛圍開始傳導(dǎo)到土地市場，許多地方市場逐漸降溫，呈逐季回落態(tài)勢。在已公布的2010年住宅用地供應(yīng)計劃的引導(dǎo)下，各級國土資源管理部門加大了住宅用地供應(yīng)。根據(jù)中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心監(jiān)測顯示，2010年1～9月，全國105個城市累計成交住宅用地22611.6萬平方米，同比增加47%。從月度分布來看，月度成交量從4月開始持續(xù)走低，并基本維持在2200萬平方米這一水平。從同比變化看，前三個月同比增幅高位運行，分別為255%、228%和459%，自4月起，土地市場成交量同比增幅均保持在50%以下，8、9兩個月更出現(xiàn)同比負增長的現(xiàn)象。9月，全國105個城市共成交住宅用地2177.7萬平方米，環(huán)比增加16%，同比則下降18%，成交量遠低于上年同期水平（見圖9-7）。圖9-72010年1～9月全國105個城市住宅用地月度成交量2010年前三季度各月樓面均價水平出現(xiàn)一系列波動，從而形成“W”形的“雙谷底”走勢。從同比變化來看，2010年1～9月各月同比增量呈現(xiàn)出一種明顯的下降趨勢，同時也呈現(xiàn)出一種類似于“W”形的“雙谷底”走勢，谷底同樣是4月和7月。從各月分布來看，1～4月，全國105個城市住宅用地樓面均價持續(xù)下降，由2175元/平方米下降到1526元/平方米，5月開始略微走高，從而導(dǎo)致4月成為一個“谷底”；在5月、6月兩月的短暫“回暖”之后，時值新政“百日之期”的7月再次淪為“谷底”，樓面均價僅達到1504元/平方米，而8月、9月兩月則連續(xù)沖高，分別達到1785元/平方米和2731元/平方米。這在很大程度上是市場中各方相互試探和博弈的結(jié)果。（三）主要城市土地市場運行變化2010年，隨著供地計劃的逐步落實，重點城市住宅用地供應(yīng)量進一步增加。9月，住宅用地供應(yīng)增幅明顯，北京、上海、天津、重慶等10個城市住宅用地供應(yīng)量為882萬平方米，環(huán)比增加62%。上海通過預(yù)公告的形式，加大了住宅用地供應(yīng)量，當月共推出320萬平方米住宅用地，其中包括200萬平方米的保障性住房用地。深圳暫停半年之后推出3宗住宅用地，共計21萬平方米。2010年1～9月，天津累計供應(yīng)住宅用地2497萬平方米，供應(yīng)量居全國首位，遠超全年1740萬平方米的供應(yīng)計劃。上海兩次預(yù)公告，加快住宅用地供應(yīng)速度，供應(yīng)量同比增加108%（見圖9-8）。一線城市中僅上海和廣州供應(yīng)量超過去年同期。10個重點城市中，一半城市的供應(yīng)量尚不及去年同期水平。其中，深圳、杭州供應(yīng)量同比減少20%以上，北京供應(yīng)量同比減少8%，南京、武漢供應(yīng)量同比減少10%。圖9-82010年1～9月全國10個重點城市住宅用地累計供應(yīng)及同比情況大部分城市商品住宅市場成交量環(huán)比上漲明顯，“金九銀十”也刺激著土地市場的交易（見圖9-9）。10個重點城市共成交住宅用地568萬平方米，環(huán)比增長98%。除了深圳外，9個重點城市土地市場交易較為活躍，特別是上海，本月成交24宗，成交面積174萬平方米。圖9-92010年1～9月全國10個重點城市住宅用地累計成交情況2010年1～9月，10個重點城市中有6個城市住宅用地累計成交量超過去年同期，其中成都、上海成交量同比增加超過40%，南京和天津超過30%。一線城市除上海外，其他城市累計成交量均出現(xiàn)下滑，深圳2010年僅成交1宗住宅用地，成交面積20萬平方米，同比減少65%。二線城市成交量及同比增幅明顯高于一線城市。天津1～9月累計成交住宅用地2091萬平方米，同比增加37%，成交量位居全國首位。本輪房地產(chǎn)市場調(diào)控對土地市場溢價水平影響明顯。1～9月溢價水平明顯低于去年同期。在招標出讓、打擊囤地、提高保證金比例等一系列政策的影響下，開發(fā)企業(yè)拿地趨于理性，土地價格快速上漲的趨勢得到抑制。2010年1～9月溢價水平明顯低于2009年同期。一線城市中，除深圳外，其他城市溢價水平位居前列。杭州9月溢價率50%，成為本月溢價最高的城市。二線城市中，除重慶溢價環(huán)比大幅下跌外，天津、南京溢價率較上月增長。本月，天津居溢價率之首，為19%。二當前土地市場存在的主要問題與趨勢預(yù)測2010年前期，在流動性充裕、對通脹預(yù)期的炒作等多重因素作用下，加之一些地方市場監(jiān)管不到位等原因，部分城市一度又出現(xiàn)了房價上漲過快的問題，給宏觀經(jīng)濟帶來的隱患增多，金融風(fēng)險防范的壓力加大。4月份后雖然調(diào)控效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，但是進入9月份以來，土地市場又面臨了一些新的問題和挑戰(zhàn)，給土地市場調(diào)控與政策監(jiān)管帶來了較大壓力，也給2011年的土地市場運行增添了變數(shù)。（一）當前土地市場運行存在的主要矛盾與問題1.土地市場供不應(yīng)求與土地較大規(guī)模閑置并存，部分地區(qū)和城市土地供求矛盾仍十分突出為確保中央4萬億元投資的順利落地，國土資源部等部門積極落實中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策，通過及時調(diào)整土地利用年度計劃規(guī)模、加快土地審批等措施，大大增加了土地供應(yīng)總量，有力確保了保增長、擴內(nèi)需的用地需要。但與此同時，一些地區(qū)土地供需矛盾仍然比較突出，有的甚至擅自擴大用地規(guī)模，未批先用、未報即用現(xiàn)象仍然存在。特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)，民生用地和產(chǎn)業(yè)用地需求增長加快，在短時間內(nèi)進一步加劇了土地供求矛盾，使土地價格走高壓力增大，有可能傳導(dǎo)至房地產(chǎn)價格，干擾國家的宏觀調(diào)控政策。2.土地利用結(jié)構(gòu)和出讓方式出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，影響市場機制發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用由于保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的矛盾在短期內(nèi)難以協(xié)調(diào)，土地利用結(jié)構(gòu)難以實現(xiàn)預(yù)期的目的，特別是一些熱點地區(qū)，工礦用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地比例大，住宅和商業(yè)用地受到擠壓，給平抑房地產(chǎn)價格泡沫帶來壓力。一方面，一些地方政府為了保持經(jīng)濟增速，將一些長期被拒于土地供應(yīng)門檻之外的科技含量低、資源消耗高、環(huán)境污染大的項目重新上馬，加劇了產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)建設(shè)；另一方面，過于強調(diào)房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動作用，紛紛出臺房地產(chǎn)市場的鼓勵政策，放松規(guī)劃對供應(yīng)結(jié)構(gòu)的管控，導(dǎo)致房地產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，中低價位、中小套型普通商品住房用地大幅減少，加劇了房地產(chǎn)市場的供求失衡。與2007、2008年相比，2009年普通商品住宅用地供應(yīng)雖實現(xiàn)了大幅增加，但中低價位、中小套型普通商品住宅用地供應(yīng)持續(xù)減少，降幅分別達到26.3%和23.9%。相反，高檔住宅用地供應(yīng)則出現(xiàn)抬頭跡象。2009年高檔住宅用地供應(yīng)1068.64公頃，雖然占住宅用地的比重僅為1.4%，與2007、2008年相比其增幅過大，分別達到7倍和8.3倍。在加速推動土地投放的過程中，局部行政劃撥用地比重有所回升，工礦用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，政府變相補貼的現(xiàn)象增多，這些“逆市場取向”的行為有可能對土地市場造成新的扭曲。3.土地抵押融資規(guī)模增長過快，土地財政風(fēng)險逐步積累，加劇了經(jīng)濟運行的系統(tǒng)性風(fēng)險隨著經(jīng)濟回升向好，經(jīng)濟景氣和通脹預(yù)期一起上行，國外熱錢通過不同渠道流入，流動性持續(xù)充裕，一線城市“地王”頻現(xiàn)并開始向二、三線城市傳導(dǎo)。土地逐步進入資本市場，杠桿作用不斷顯現(xiàn)。土地抵押率明顯提高，股市、債券等融資規(guī)模不斷擴大，投資投機行為不斷增加。這一方面不斷強化了房價、地價上漲的市場預(yù)期，部分城市房價上漲過快、過高，并刺激了地價的大幅上升，提高了土地資產(chǎn)價值，加大了市場泡沫，推動了資產(chǎn)膨脹，極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險；另一方面，大量的投資投機吸引了大量的社會資本進入土地市場，容易造成實體經(jīng)濟的投入下降，削減經(jīng)濟復(fù)蘇的動力。同時，也扭曲了市場供求關(guān)系，加劇了土地供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，降低了資源配置的效率和質(zhì)量。（二）2010～2011年土地市場總體展望當前宏觀經(jīng)濟持續(xù)向好，但國際、國內(nèi)不確定因素仍然很多。從總體上看，2011年我國宏觀經(jīng)濟將繼續(xù)保持平穩(wěn)較快增長態(tài)勢，與此同時，通脹壓力進一步增加，貨幣政策收緊、財政政策取向微調(diào)的必要性增加。這主要基于以下三方面考慮：一是投資保持較快增長。2009年新開工的眾多投資項目屬于中長期大型項目，建設(shè)和投資周期長，若按計劃實施，2010第4季度至2011年將會繼續(xù)拉動投資需求保持高速增長。二是國際經(jīng)濟形勢進一步明朗化，出口增長預(yù)期趨于穩(wěn)定。全球恢復(fù)性增長已經(jīng)開始，預(yù)計2010年底世界主要經(jīng)濟體將實現(xiàn)正增長。我國出口市場預(yù)期轉(zhuǎn)好，凈出口對GDP增長的貢獻也將逐步抬升。三是通脹預(yù)期逐步強化，房地產(chǎn)市場運行面臨較大的不確定因素。根據(jù)對宏觀經(jīng)濟形勢的研判，以及對當前土地市場運行中存在問題的研究，我們認為，2010年第4季度至2011年土地市場將呈現(xiàn)以下特點。1.經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)對土地的剛性需求持續(xù)增強，土地供應(yīng)量需進一步增加國家應(yīng)對金融危機的一攬子計劃，帶來的大規(guī)模用地需求還將繼續(xù)釋放，大量省以下重點投資項目需要土地供應(yīng)作支撐?；谑袌龌久婧陀A(yù)期的改善，民間資本投資力度迅速加大，土地需求將繼續(xù)呈面狀攀升、局部井噴態(tài)勢。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的穩(wěn)步推進，特別是放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制政策的實施，將帶動中小企業(yè)用地需求和房地產(chǎn)用地需求的進一步增加。這些因素迫使政府加快土地一級市場投放，以確保房地產(chǎn)市場調(diào)控效果的落實。2.房價、地價上行的動能強勁，土地市場泡沫需要提前防范與化解一線城市，特別是東部沿海城市經(jīng)濟較發(fā)達，對宏觀經(jīng)濟回暖反應(yīng)比較快，進而將需求傳導(dǎo)至房地產(chǎn)市場和土地市場，房價地價將持續(xù)上漲，進一步加大調(diào)控力度、謹防房地產(chǎn)泡沫仍將是貫穿始終的主旋律。雖然2010年前一階段，在眾多調(diào)控政策措施的綜合作用下，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)調(diào)整跡象，但考慮到通脹預(yù)期增強和民間投資啟動等因素的作用，2011年土地供應(yīng)價格將持續(xù)增加態(tài)勢，特別是房地產(chǎn)用地價格將會繼續(xù)上揚，但土地市場基本面的支撐力度有所減弱，地價上漲幅度將會逐步收窄。3.防止重復(fù)建設(shè)、控制產(chǎn)能過剩、加速結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫隨著經(jīng)濟運行逐步進入上行階段，結(jié)構(gòu)調(diào)控將是土地調(diào)控政策的主旋律。一方面，預(yù)計節(jié)能型產(chǎn)業(yè)用地需求將進一步增長，客觀要求土地政策及時調(diào)控過剩產(chǎn)能，加速結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整也面臨巨大挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)失衡問題仍很突出，如何切實提高保障性住房和中低價位、中小套型住宅用地將是未來需要解決的重大課題。（三）2010～2011年主要城市土地市場形勢分析與預(yù)測一線城市土地供應(yīng)市場在2010年前三季度的表現(xiàn)，加劇了未來土地市場形勢分析的復(fù)雜性。在國家對開發(fā)商囤地加大打擊力度的同時，未來主要城市的土地供應(yīng)計劃完成情況并不樂觀。據(jù)中原地產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，截至9月初，北京市僅完成全年2500公頃供地計劃的26%，上海市完成全年計劃的74%，廣州市和深圳市分別完成全年計劃的18%和33%。二線城市中，天津、武漢和長春三市的土地供應(yīng)是全年計劃的145%、240%和120%。其余二線城市中，重慶、南京和杭州三市分別完成全年計劃的11%、52%和29%?？傮w上，除上海外的其他一線城市只完成2010年供地計劃的兩至三成。一線城市推地壓力較大，而個別二線城市完成情況較好。天津、長春作為2010年的供地大戶，已提前超額完成了商品住宅供地計劃。未來，土地市場上，一線城市及熱點城市地價增幅逐步回落。但另一方面，由于居民對未來房價上漲預(yù)期有所上升，受部分市場主體預(yù)期調(diào)控政策見底和漲價預(yù)期的影響，加之地方政府供地節(jié)奏加快，土地市場有可能繼續(xù)維持“回暖”跡象，部分二、三線城市住宅用地價格漲幅還比較大。北京。2010年9月，北京土地市場成交金額達172.98億元，環(huán)比大漲197.16%，扭轉(zhuǎn)了自7月份以來的頹勢，并且創(chuàng)出了年內(nèi)新高。與此同時，成交量和成交均價都創(chuàng)年內(nèi)新高，并已經(jīng)超過了北京歷年來的水平。鑒于目前市場已經(jīng)結(jié)束了自2010年5月份以來總體宗地數(shù)的下跌趨勢，在8月份筑底后重拾升勢。未來，住宅用地成交面積將會延續(xù)8月份強勁增長的勢頭，住宅用地環(huán)比大增走勢將對總體走勢起到主導(dǎo)作用。北京郊區(qū)未來發(fā)展?jié)摿薮螅矊⒋蟠笸苿娱_發(fā)商拿地熱情，未來大部分住宅用地成交將集中在北京郊區(qū)。上海。上海土地市場將持續(xù)9月形勢，繼續(xù)呈現(xiàn)“冷熱不均”態(tài)勢。隨著房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控逐漸深入，土地供給結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，土地市場呈現(xiàn)出“雙軌制”運行趨勢，一方面保障性住房用地供給進入高峰期；另一方面稀缺性商品住宅土地溢價再度走高，地價持續(xù)溫和上漲。就土地溢價率而言，住宅地塊的溢價走高，而商業(yè)及商業(yè)性質(zhì)地塊的溢價偏低。另外，保障性住房的土地供應(yīng)量在9月達到歷史峰值以后，雖然樓市調(diào)控的重拳不斷，但優(yōu)質(zhì)住宅用地對開發(fā)商的吸引力依舊不減。特別是2010年9月住宅市場回暖跡象明顯，開發(fā)商回款能力加強，加之對后市預(yù)期比較樂觀，這些都將帶動住宅用地市場走強。廣州。進入2010年9月份以來，廣州拍地結(jié)果普遍低于預(yù)期，這既是強力調(diào)控之下樓市晴雨表的一種體現(xiàn)，同時也是對未來偏熱的樓市進行提前降溫。在接下來的幾個月，廣州土地市場仍將有大量的熱點地塊推出，土地市場將迎來又一次盛宴。如果廣州市政府再有調(diào)控政策出臺，出手買地的開發(fā)商將更為理性。鑒于廣州市政當局對土地與房產(chǎn)市場的波動有過切身的體會，土地市場過分冷清或者過分火爆都不利于樓價保持平穩(wěn)。因此，為了防止樓市再次進入低谷，土地再被賤賣，廣州計劃實施“勾地”制度的愿景是為了土地市場的長期穩(wěn)定，不僅在市場低迷期防止土地被賤賣，同時也能在市場過熱期避免開發(fā)商一窩蜂搶地，造成“地王”頻出的結(jié)果。相信在有足夠市區(qū)地塊持續(xù)的同時，再加上實行“勾地”制度，廣州的土地價格將能處于合理的水平，從源頭上保持房價的穩(wěn)定性。天津。2010年9月天津土地供應(yīng)85宗，成交68宗，整體供銷比約為1∶0.8；供應(yīng)建設(shè)用地面積466.43萬平方米，成交面積364.5萬平方米，供銷比約為1∶0.78。土地供應(yīng)面積環(huán)比出現(xiàn)上漲、成交面積出現(xiàn)下降。鑒于保障性住房建設(shè)步伐加快，預(yù)計到年底11.2萬套的年度計劃可全部開工建設(shè)。2010年第4季度該市還將推出公共租賃房方案，預(yù)計首批推出數(shù)千套，全部位于外環(huán)線內(nèi)的中心城區(qū)，政府將對公共租賃住房實行與廉租住房、經(jīng)濟適用住房等保障性住房一樣的土地劃撥供應(yīng)，同時減免市政基礎(chǔ)設(shè)施大配套費和行政事業(yè)性收費。下一步，天津?qū)⒅c放在保障房推地上和規(guī)范房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)土地行為，有利于規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)，消除囤地炒地等違法行為，同時保障房推地力度加大，將會制約商品住宅土地價格的進一步上漲。重慶。由于區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等諸多因素影響，未來重慶土地市場維持著較高的熱度。不同于商品房市場的平淡，2010年4月以后，重慶土地市場逐漸“陰轉(zhuǎn)晴”，5月份供需兩旺，房產(chǎn)用地環(huán)比大幅上漲。頻現(xiàn)10億元以上拿地大手筆，主城區(qū)土地市場上演了被壓抑后的強勢反彈。未來，土地放量主要集中在沙區(qū)、九龍坡區(qū)和北碚區(qū)。其中沙區(qū)主要集中在大學(xué)城區(qū)域，而九龍坡由于鐵馬廠與建設(shè)廠要搬遷，城市中心區(qū)域土地面積大量激增，同時形成周邊輻射區(qū)域，因此本區(qū)域?qū)写罅客恋毓?yīng)。未來，影響重慶土地放量主要有兩大因素：一是當?shù)卣暧^規(guī)劃因素，整個城市中心北移形成新的都市區(qū)，持續(xù)開發(fā)形成大量的土地市場容量；二是依托經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、空港以及河港形成的工業(yè)優(yōu)勢需要解決大量的城市居民的實際居住問題。考慮到現(xiàn)在一些重點開發(fā)區(qū)域土地價格已經(jīng)較高，加上利用程度已經(jīng)相當?shù)拿芗磥黼m然會有所放量，但價格不會出現(xiàn)大幅下跌。武漢。武漢房地產(chǎn)市場一直處于相對穩(wěn)健的良性發(fā)展態(tài)勢，土地市場的泡沫相比一線城市、沿海城市來說相對較小。當前，武漢城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)處在一個快速拉升的階段，包括對橋梁、道路的投入比較大，城市整體規(guī)劃的進一步實施，將對土地資源的開發(fā)利用形成巨大的推動力?；?997年和1998年的教訓(xùn)，開發(fā)商們出于自身利益的考慮，未來一段時間城市中心區(qū)樓盤降價的可能性不大，反而有可能輕微上揚；郊區(qū)樓盤的降價壓力會比較大，因為下一階段武漢樓市將逐步結(jié)束觀望狀態(tài)，郊區(qū)樓盤開發(fā)商扛不住資金壓力的同時，會采取促銷等方式降價。根據(jù)近年來的土地出讓情況看，土地出讓價格將會根據(jù)地段而有所區(qū)別，土地供應(yīng)總量將繼續(xù)保持快速增長，溢價率總體不會出現(xiàn)明顯上升，外來企業(yè)的市場份額仍會持續(xù)攀升。成都。成都市土地市場成交受一系列“新政”以及地票等政策的影響，8月前后商住用地市場交易受到一定程度的抑制。主城各區(qū)從6月開始土地交易情況一直遇冷，8月跌到極限，9月成為成都市主城區(qū)的土地爆發(fā)月。未來，房地產(chǎn)新政將繼續(xù)深入影響土地市場，主城區(qū)將繼續(xù)保持一定的市場熱度，而遠郊城區(qū)除局部熱點區(qū)域外，供應(yīng)和成交都將處于徘徊境地。從區(qū)域分布上看，中西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，對土地的需求將保持穩(wěn)定增長，但是土地供應(yīng)節(jié)奏也將保持高速增長，土地溢價率難于高速增長。東部地區(qū)土地供求緊張的基本面不會根本改變，土地市場成交有望保持一定熱度，但具體運行情況還需要根據(jù)政府調(diào)控意圖、決心和政策落實效果來確定。一些經(jīng)濟開發(fā)熱點地區(qū)，土地投放與成交將繼續(xù)保持高速增長，但多數(shù)是產(chǎn)業(yè)用地為主，對于住房用地的市場運行影響有限，住宅用地市場的波動將顯現(xiàn)比較平緩的趨勢。三加強土地市場調(diào)控、推動土地市場穩(wěn)健發(fā)展的建議從2010年前三季度的監(jiān)測分析情況看，中央宏觀調(diào)控尤其是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策“組合拳”，已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，房地產(chǎn)市場土地供應(yīng)充足，土地出讓均價環(huán)比下降，市場觀望氣氛漸濃。土地調(diào)控政策通過供應(yīng)和需求的雙向調(diào)節(jié)，穩(wěn)定了市場預(yù)期，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)理性回歸態(tài)勢。同時，現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟復(fù)蘇基礎(chǔ)不穩(wěn)，加之通貨膨脹和人民幣升值預(yù)期的存在，也引發(fā)了社會各界對國內(nèi)經(jīng)濟過熱問題的擔憂。因此，在本輪房地產(chǎn)市場調(diào)控中，相關(guān)部門需要繼續(xù)采取有力措施，促進民生用地供應(yīng)計劃切實“落地”，保障民生用地供應(yīng)；在保持政策持續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，提高針對性和靈活性，避免政策起伏過大，確保調(diào)控效果實現(xiàn)；堅持長期調(diào)控與短期調(diào)節(jié)相結(jié)合，標本兼治，從戰(zhàn)略和長遠發(fā)展的角度來審視土地調(diào)控問題，統(tǒng)籌考慮未來10～20年的土地市場調(diào)節(jié)，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。（一）加強制度基礎(chǔ)建設(shè)，強化土地市場的長期調(diào)控第一，加強住房與土地市場中長期發(fā)展趨勢分析。要結(jié)合我國國民經(jīng)濟增長、人口增長及年齡結(jié)構(gòu)變化、工業(yè)化與城市化進程等中長期發(fā)展態(tài)勢，系統(tǒng)分析預(yù)測房地產(chǎn)市場發(fā)展的總體趨勢，建立房地產(chǎn)市場運行監(jiān)測與預(yù)警體系，為政府及時調(diào)控提供有效的決策依據(jù)支持。建議各地結(jié)合“十二五”規(guī)劃制定，合理分析預(yù)測各地城市化進程及相應(yīng)的城鎮(zhèn)人口變動情況，對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量需求進行科學(xué)預(yù)測，并納入征地規(guī)劃，均衡進行土地市場投放，保障土地供應(yīng)的均衡性。第二，發(fā)揮規(guī)劃的總體控制作用，切實改善土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和布局。加強建設(shè)用地總量供求管理。特別是要從根本上做好建設(shè)用量的總量管理，均衡土地投放節(jié)奏。加強土地的收購儲備，完善土地供應(yīng)前期開發(fā)機制，盡快形成開發(fā)建設(shè)條件以凈地供應(yīng)。進一步研究簡化審批程序、加快審批速度、提高項目推進速度，促進土地和住房有效供給。同時，加強重點城市房地產(chǎn)開發(fā)用地監(jiān)管，加快建設(shè)用地“批、供、用、補、查”網(wǎng)絡(luò)綜合監(jiān)管平臺。加快對“小產(chǎn)權(quán)”房用地的調(diào)研摸底，遏制“小產(chǎn)權(quán)”房現(xiàn)象發(fā)展的勢頭，加快研究制定相關(guān)處置政策和具體辦法，有效維護土地管理秩序。第三，建立健全土地市場監(jiān)管機制，提高土地市場運行效率。加大市場監(jiān)測監(jiān)管力度，確保已供土地依規(guī)依約開發(fā)利用。一方面要進一步擴大土地供應(yīng)和開發(fā)利用信息的公開范圍，貫徹落實建設(shè)項目開竣工申報制度，將已供土地的開發(fā)建設(shè)情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。另一方面要嚴格合同管理，及時監(jiān)測并處理各種違法違規(guī)行為。對違規(guī)變更保障性住房、中小戶型中低價位商品房項目用途和開發(fā)建設(shè)條件的，要加大查處力度。對違反供地政策、超規(guī)模供應(yīng)商品住宅用地問題要及時披露和糾正。對閑置土地要在進一步摸清各地情況的基礎(chǔ)上，通過部、省掛牌督辦的方式逐步清理、處置，增加土地有效供應(yīng)，確保土地宏觀調(diào)控政策落到實處。實現(xiàn)土地供應(yīng)和開發(fā)利用各環(huán)節(jié)監(jiān)測監(jiān)管的無縫對接。以土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)為基礎(chǔ)，加強土地供應(yīng)和開發(fā)利用各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，探索項目開發(fā)建設(shè)動態(tài)巡查機制，實施建設(shè)項目開竣工申報制度，規(guī)范開發(fā)利用行為。加強對地方土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況的考核評價，以土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用供地率、開工率、竣工率等指標考核評價各地土地利用管理工作，維護土地市場的正常秩序。第四，完善現(xiàn)行土地和房產(chǎn)稅制，規(guī)范土地增益收益分配。加大土地增值稅清繳力度，規(guī)范土地增值收益分配。調(diào)整房產(chǎn)稅稅率和征稅范圍，為試點推行新的房產(chǎn)稅作好相關(guān)準備工作。進一步規(guī)范征地、拆遷補償工作。在將土地出讓收入全額納入政府性基金預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，將征地、拆遷補償全部納入國庫集中支付范圍。（二）努力提高調(diào)控措施的針對性和有效性，切實抓好當前土地市場調(diào)控目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展都處于一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)深入推進，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢面臨諸多的“兩難”問題，宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢不明朗，而土地市場運行又受到政府調(diào)控政策措施的外部制約。面對如此復(fù)雜的形勢，土地調(diào)控政策一定要堅持剛性和柔性相結(jié)合，繼續(xù)堅持“有保有壓、有促有控”的彈性供地政策，進一步創(chuàng)新研發(fā)企業(yè)供地方式，在土地政策上對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變給予更大扶持。第一，完善差別化土地供應(yīng)政策，優(yōu)先保障民生用地供應(yīng)。積極落實相關(guān)保障性住房建設(shè)計劃。建議對民生用地缺口較大的地區(qū)，在城市用地審批中提高房地產(chǎn)等民生用地的比例。及時編制、發(fā)布土地供應(yīng)計劃，重點要制定國務(wù)院計劃三年解決的保障性安居工程用地計劃，落實到具體地塊，每半年向社會公布一次落實情況。在土地供應(yīng)時要充分考慮市場需求、水平和結(jié)構(gòu)的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的要求，通過差別化的供應(yīng)價格、供給規(guī)模和供應(yīng)節(jié)奏，切實落實《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，優(yōu)先保障乘數(shù)效應(yīng)明顯、見效快、就業(yè)多、效率高、耗能低、污染低、用地少、拉動力強、支柱作用顯著的產(chǎn)業(yè)用地，繼續(xù)保障國家重點建設(shè)項目和民生工程用地；積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，開展建設(shè)用地整理，建立農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村宅基地的退出機制，實現(xiàn)人口城市化與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減相適應(yīng)，為增加供應(yīng)提供新空間。第二，多管齊下，協(xié)同作戰(zhàn)，保障房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。一方面，采取金融、財稅和土地的組合政策，抑制不良投機行為。充分運用土地出讓金、營業(yè)稅、貸款比例等財稅金融政策，規(guī)范市場行為。加大房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)成本，遏制投機需求。另一方面，提高保障性住房用地供給，著力保障低收入家庭和住房困難戶的住房需求。加快調(diào)整房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)，加大保障性住房供給，維護社會穩(wěn)定。將保障性住房供給完成情況納入地方政府考核。建造人才公寓，試點戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目配套住宅用地制度創(chuàng)新，同時，建造外來務(wù)工人員集中居住點。此外，還要保持政策組合的連貫性，加強政策手段之間的協(xié)調(diào)配合，確保政府調(diào)控目標的全面落實。第三，推進土地供應(yīng)精細化管理，提升土地政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用。進一步細化土地分類和產(chǎn)業(yè)門類劃分，調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)用地政策。建議鼓勵招標出讓，確保項目符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向；推行租賃制度，從法律層面明確租賃權(quán)的物權(quán)化，明確租金確定方式和續(xù)期方式，打開產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代慢的枷鎖；建立評估機制，對產(chǎn)業(yè)生命周期、投入產(chǎn)出效益等進行評估，根據(jù)評估結(jié)果，采用彈性年期；建立退出機制，在出讓合同或租賃合同中增加限制性條款，明確規(guī)定企業(yè)生命周期結(jié)束后，由政府或開發(fā)區(qū)按照一定價格回購；制定產(chǎn)業(yè)目錄，定期更新，對“兩高一資”等企業(yè)，征收高比例的土地使用稅，倒逼落后產(chǎn)能的淘汰。與此同時，允許高科技產(chǎn)業(yè)用地協(xié)議出讓，嚴把協(xié)議出讓土地程序，由?。ㄊ校┤嗣裾毣瘏f(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)用地范圍。建立嚴格的評估制度，產(chǎn)業(yè)部門評估產(chǎn)業(yè)類型，國土部門確認是否屬于協(xié)議出讓范圍。此外，還要建立嚴格的批后監(jiān)管機制，協(xié)議出讓后的土地轉(zhuǎn)變用途或主體的，一律收回。第四，規(guī)范增減掛鉤政策實施，促進新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。建議在整合各項政策的同時，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺并完善配套政策，研究切實可行的資金監(jiān)管政策，對試點工作要掌握節(jié)奏、有序推進。統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡增減掛鉤的面積和資金，出臺增減掛鉤的實施細則和相應(yīng)的財政政策。建立完善的宅基地退出機制，將增減掛鉤資金政策與新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓金的管理使用統(tǒng)籌考慮，合理設(shè)定分配方案，加強資金的監(jiān)管。此外，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率高和適宜開展規(guī)?；?jīng)營的地區(qū)先行試點，嚴控試點范圍，謹防借“增減掛鉤”之名侵占農(nóng)民合法權(quán)益。第五，加大信息披露力度，有效穩(wěn)定市場預(yù)期。擴大信息公開范圍，及時公開土地供應(yīng)計劃、土地出讓公告、土地供應(yīng)結(jié)果、實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息。有效監(jiān)督房地產(chǎn)用地尤其是住宅用地開發(fā)建設(shè)情況，促進盡快形成有效供應(yīng)，正確引導(dǎo)輿論和市場。對違規(guī)修改保障性住房、中小戶型中低價位商品房項目規(guī)劃用途和開發(fā)建設(shè)條件，放松規(guī)劃實施監(jiān)管的，加大曝光和查處力度。制定更加公開、透明的土地供應(yīng)政策，實時配合相關(guān)部門及時公開住房建設(shè)規(guī)劃、保障性住房建設(shè)規(guī)劃以及住房建設(shè)、分配和消費等信息。針對熱點問題，適時加大法律法規(guī)和專項宣傳力度，正確引導(dǎo)公眾，倡導(dǎo)節(jié)約資源、理性消費觀念，進一步改善輿論環(huán)境。四專題：進一步理順土地調(diào)控作用于宏觀經(jīng)濟的傳導(dǎo)機制改革開放以來，我國幾次經(jīng)濟過熱都與房地產(chǎn)市場的過度膨脹有關(guān)，城市化進程大量占用和浪費耕地也直接威脅到我國糧食安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務(wù)院明確提出將土地管理作為宏觀調(diào)控的重要手段，也凸顯了我國土地調(diào)控在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用。近幾年來，政府在宏觀調(diào)控中，嘗試運用“地根”控制手段對經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)進行調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控“銀根”與“地根”雙調(diào)控的特征越來越明顯。深入研究土地調(diào)控與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，對于改進和完善宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，增強經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力，意義十分重大。（一）我國土地政策參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控的特殊背景土地調(diào)控即土地政策宏觀調(diào)控，是通過經(jīng)濟、法律、行政的手段，調(diào)整土地供給和需求的總量及結(jié)構(gòu)，影響或改變其對比平衡關(guān)系和市場價格的形成，調(diào)節(jié)土地收益的分配機制，實現(xiàn)土地供求的動態(tài)平衡；并通過對土地供求總量及結(jié)構(gòu)的調(diào)整來實現(xiàn)對社會消費和投資的調(diào)節(jié)，進而影響總需求和總供給，實現(xiàn)對宏觀國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控。在多數(shù)市場經(jīng)濟國家，土地市場通過市場機制進行調(diào)節(jié)，雖然地價也有波動，但是沒有我國這樣突出。我國“地根”問題的產(chǎn)生是有其特殊的社會歷史背景的。與其他國家主要以“銀根”調(diào)控為主的宏觀經(jīng)濟調(diào)控相比較，“地根”在我國經(jīng)濟宏觀調(diào)控中顯得作用比較突出，這有其獨特的背景和原因。1.土地公有與使用者產(chǎn)權(quán)不明晰在土地公有的情況下，一個健全的市場機制首先需要國家法律來明確公有土地的所有者代表，即誰來行使所有者權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，再通過法律明確界定使用者的產(chǎn)權(quán)。土地公有體制與不完善的法律體系并存，最直接的后果就是導(dǎo)致土地所有者代表和使用者產(chǎn)權(quán)不明晰。作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，我國的法律體系建設(shè)需要有一個過程，不可避免地會存在一些不完善的地方，所有權(quán)人代表和使用者產(chǎn)權(quán)的不明晰為土地調(diào)控相關(guān)問題的形成埋下了伏筆。2.政府與市場職能交叉重疊我國《土地管理法》及其實施條例，對政府在土地市場上的角色定位比較含糊，土地收儲、整理、出讓等機構(gòu)的職能不清晰，導(dǎo)致政府對土地市場的介入程度要遠高于成熟市場經(jīng)濟國家。政府既當“裁判員”，又當“運動員”，既是監(jiān)管者，又是一個壟斷性的利益主體。地方政府往往出于政績的考慮，以土地來換取本地區(qū)經(jīng)濟總量的增長，加上法律對市場主體和交易當事人規(guī)范多，而對于政府行為的約束嚴重不足，以至于政府的土地征用、投放等行為幾乎不需要承擔任何法律后果。在土地所有者代表和使用者產(chǎn)權(quán)模糊，對政府行為約束缺乏的情況下，由于政府的“越位”與“缺位”，地方政府干預(yù)土地交易的現(xiàn)象普遍存在，土地市場上價格機制沒有充分發(fā)揮作用，影響土地真實價格的形成，擾亂了土地市場秩序。3.分稅制財政體制改革未能及時落實到位現(xiàn)有的財稅體制沒有很好地解決地方政府的財源問題，土地非稅收入實際上成為城市政府的主要可支配資源，經(jīng)濟競爭和財源建設(shè)的動能推動“地根”問題形成。長期以來，財政增收、GDP增長和吸引投資多少是地方政府政績考核的主要指標，這使得地方政府在土地征收、使用時考慮投資增長和政府增收多，考慮土地均衡利用和長遠利益少。地方政府為了加快經(jīng)濟發(fā)展通常都是“用土地換投資”，而且地區(qū)之間競爭愈演愈烈，競相壓價來吸引投資。正是有這些內(nèi)在的沖動，加上土地國有實際上是“地方政府占有”，才使得“地根”問題顯得比較突出。（二）土地調(diào)控政策作用于宏觀經(jīng)濟的傳導(dǎo)機制在經(jīng)濟的宏觀調(diào)控當中，中央政府通過經(jīng)濟、法律和行政的手段調(diào)節(jié)土地市場，使土地資源能夠合理有效地利用，并將市場信號傳遞給其他領(lǐng)域，直接或間接地作用于總需求，消除通貨膨脹或通貨緊縮缺口，熨平經(jīng)濟波動幅度，促進經(jīng)濟的均衡穩(wěn)定增長。從政府的政策工具到總需求變化的過程，就是土地調(diào)控的傳導(dǎo)機制。這一過程反映了土地調(diào)控對宏觀經(jīng)濟發(fā)生影響的作用機理，具體見圖9-10描述。圖9-10土地調(diào)控傳導(dǎo)機制作用過程具體過程為：中央政府土地調(diào)控直接操作的對象是增量土地（土地批租）和存量土地（稅收和信貸），增量調(diào)節(jié)主要是對土地投放的審批，存量調(diào)節(jié)則是運用稅收、信貸等手段影響土地流轉(zhuǎn)。這是中央政府通過土地市場聯(lián)系其他市場的兩條基本渠道。它們直接或間接（通過貨幣市場）作用于生產(chǎn)要素市場和產(chǎn)品市場——通過價格預(yù)期的改變帶來的財富幻覺影響消費行業(yè)，直接作用于最終產(chǎn)品市場，或通過稅收、信貸條件的改變，影響土地資源流轉(zhuǎn)，帶動產(chǎn)業(yè)投資，影響生產(chǎn)要素市場和中間產(chǎn)品市場。通過價格信號傳遞和利益分配機制的調(diào)整，使市場參與者（地方政府、金融機構(gòu)、企業(yè)、個人）改變投資和消費行為，最終使總需求等宏觀經(jīng)濟變量發(fā)生變化。由此可見，土地市場是土地調(diào)控發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)，調(diào)控的有效與否離不開完善的土地市場。而土地市場完善性受到市場統(tǒng)一性、流動性和競爭性的制約。統(tǒng)一的土地市場能夠消除市場分割造成的多重價格，增強土地價格傳導(dǎo)的有效性；流動性則主要取決于國家法律法規(guī)的規(guī)制，特別是對所有權(quán)代表和使用者產(chǎn)權(quán)的明確，流動性充足的土地市場為土地調(diào)控提供了良好的平臺，并能夠迅速傳導(dǎo)土地調(diào)控政策信號；競爭性強的土地市場可以為土地交易進行合理定價，有效傳導(dǎo)土地調(diào)控中的價格信號，而壟斷性的土地市場則會對土地調(diào)控的有效傳導(dǎo)形成障礙。（三）土地調(diào)控政策的宏觀經(jīng)濟效應(yīng)分析圍繞實現(xiàn)經(jīng)濟均衡增長這一目標，政府可以通過存量調(diào)節(jié)和增量調(diào)節(jié)兩種途徑實施土地調(diào)控，增量調(diào)節(jié)要求政府壟斷土地供給的一級市場，而存量調(diào)節(jié)則包括對土地的供給、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)、使用等多個環(huán)節(jié)進行調(diào)控。具體的作用方式包括：一是控制土地供給的數(shù)量和規(guī)模，包括事前和事后的控制。二是控制土地供給的結(jié)構(gòu)，通過調(diào)整土地結(jié)構(gòu)的手段解決經(jīng)濟發(fā)展中存在的一些問題。三是控制土地供給方式。四是調(diào)控土地市場價格。從屬性上來看，政府調(diào)控“地根”的手段包括：經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段。西方市場經(jīng)濟國家對于土地的管制主要采用經(jīng)濟手段和法律手段。我國現(xiàn)階段正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡的時期，土地市場在統(tǒng)一性、流動性、競爭性等方面存在許多限制，制約了法律、經(jīng)濟手段進行土地調(diào)控的效果，目前還需要在一定程度上依靠行政手段。土地調(diào)控既是調(diào)節(jié)土地投放節(jié)奏，保持土地均衡利用的手段，又是中央政府實施宏觀調(diào)控政策的重要抓手。根據(jù)對土地調(diào)控的作用機理和傳導(dǎo)機制的分析，我們可以把其作用于宏觀經(jīng)濟的效應(yīng)分成以下三類。第一類，通過土地調(diào)控刺激投資直接作用于總需求，獲得類似于財政政策的效果。我們暫且稱之為“土地調(diào)控的財政政策效應(yīng)”（見圖9-11）。具體的作用過程：經(jīng)濟蕭條時，通過放松“地根”，放大土地市場投放量和流轉(zhuǎn)速度，降低用地成本，刺激房地產(chǎn)開發(fā)和其他產(chǎn)業(yè)投資，直接擴大總需求，拉動經(jīng)濟增長和增加就業(yè)。反之，當經(jīng)濟過度高漲時，收緊“地根”，縮減土地投放量，拉高用地價，抑制房地產(chǎn)開發(fā)和其他產(chǎn)業(yè)投資的熱情，縮小總需求，達到消除通貨膨脹壓力的目的，防止經(jīng)濟過熱。圖9-11土地調(diào)控的財政政策效應(yīng)第二類，通過調(diào)整土地調(diào)控作用于總的信貸規(guī)模，影響投資和消費需求，間接地作用于總需求，獲得類似于貨幣政策的效果。我們可以稱之為“土地調(diào)控的貨幣政策效應(yīng)”（見圖9-12）。比如，經(jīng)濟蕭條時，放松“地根”，增加土地投放或放松土地信貸，企業(yè)用土地和房產(chǎn)做抵押，貸款上項目；銀行或其他金融機構(gòu)通過資產(chǎn)證券化運作，進一步放大放貸規(guī)模，“以‘地根’撬動‘銀根’”，擴大信貸總規(guī)模，從而拉動總需求，刺激經(jīng)濟增長。在經(jīng)濟過熱時，則反其道而行之。圖9-12土地調(diào)控的貨幣政策效應(yīng)第三類，土地調(diào)控的財富效應(yīng)（見圖9-13）。經(jīng)濟蕭條時，通過稅收、信貸等工具，放松“地根”，刺激地產(chǎn)和房產(chǎn)市場，使地租、地價抬頭走高，提高人們對自有不動產(chǎn)價格的預(yù)期，引發(fā)財富增長幻覺，提高人們對未來收益的預(yù)期，增強消費者的消費欲望，擴大總需求，促進經(jīng)濟增長。經(jīng)濟過熱時，抽緊“地根”，打壓地產(chǎn)和房產(chǎn)市場，改變價格漲落趨勢，下調(diào)人們對于自有不動產(chǎn)價格的預(yù)期，形成財富縮水的幻覺，降低人們的消費熱情，從而壓縮總需求，推動經(jīng)濟回穩(wěn)。圖9-13土地調(diào)控的財富效應(yīng)示意圖（四）當前土地調(diào)控作用于宏觀經(jīng)濟運行存在的主要問題近年來，我國政府在土地調(diào)控方面，政策思路日益清晰，相關(guān)措施有效落實，調(diào)控效果也得到了認可。但綜觀土地調(diào)控與經(jīng)濟社會發(fā)展全局，與落實科學(xué)發(fā)展、促進和諧社會的要求相比，土地調(diào)控政策還存在一些不足。比如，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有待引導(dǎo)，增減掛鉤亟須嚴格規(guī)范，除土地供需矛盾尖銳、耕地占補平衡形勢嚴峻外，普遍性矛盾和問題還比較多。第一，土地政策在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的引導(dǎo)作用發(fā)揮得不夠。首先，在全國一些地方，土地政策在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面，目標不夠明確、思路不夠明晰。從產(chǎn)業(yè)的功能上看，目前許多介于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的新興業(yè)態(tài)，既有核心技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)的第二產(chǎn)業(yè)特征，又有辦公、服務(wù)、貿(mào)易的第三產(chǎn)業(yè)特征。這些產(chǎn)業(yè)定位模糊，無法確認用地性質(zhì)是工業(yè)、科研教育用地還是商業(yè)用地，導(dǎo)致用地政策支持缺位。其次，規(guī)范工業(yè)用地改變用途行為難度大。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)服務(wù)業(yè)用地，面臨許多政策上的限制，人為增加了企業(yè)成本。如何結(jié)合實際落實現(xiàn)行政策，高效規(guī)范地管理工業(yè)用地改變用途行為，基層執(zhí)行層面難度較大。另外，工業(yè)用地招拍掛政策與產(chǎn)業(yè)扶持的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在矛盾。一些開發(fā)區(qū)認為，國家實行工業(yè)用地招拍掛政策以來，加大了戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項目“落地”難度。招拍掛出讓追求價高者得，且出讓程序復(fù)雜、周期長，加上獲取土地的不確定性，導(dǎo)致一些重大產(chǎn)業(yè)項目放棄進駐。最后，產(chǎn)業(yè)用地周期與土地出讓年期不對應(yīng)，土地收回難度大。目前各地普遍按工業(yè)最高年期50年出讓土地，大部分產(chǎn)業(yè)生命周期短于出讓年期。由于利益機制的存在，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)生命周期結(jié)束后不愿退出土地，影響土地節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代。第二，政府經(jīng)濟建設(shè)支出對土地出讓收入依賴程度較高，房地產(chǎn)占固定資產(chǎn)投資比重過大，限制了土地調(diào)控的回旋余地。房地產(chǎn)市場在金融危機沖擊的大環(huán)境下，之所以能夠結(jié)束一年多的深度調(diào)整而持續(xù)回暖，主要原因有三個：一是寬松的貨幣政策和積極的財政政策；二是剛性需求的集中釋放和投資需求的快速增長；三是房地產(chǎn)市場的周期性調(diào)整結(jié)束。房地產(chǎn)投資的快速發(fā)展推動了投資的持續(xù)增長，拉動經(jīng)濟快速走出金融危機低谷，但不斷增加的房地產(chǎn)比重加大了房地產(chǎn)投資萎縮時對投資總量的影響，對經(jīng)濟的持續(xù)增長也形成一定壓力和風(fēng)險，不利于固定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。雖然一些地方在保障性住房建設(shè)方面有了實質(zhì)性的進展，但其在整個住房結(jié)構(gòu)中所占的比重仍然偏低，保障性住房缺口使廣大中低收入者的住房需求尚未得到有效緩解，而部分高收入階層擁有多套住房，投資性和投機性需求旺盛，住房消費過度，干擾了房地產(chǎn)調(diào)控效果的落實。第三，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有難度，新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地監(jiān)管亟須嚴格規(guī)范。目前全國很多地方都在開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。根據(jù)調(diào)查，這些試點普遍存在三個問題：一是缺乏整合，政策可操作性不強。雖然各地政府和國土部門都相繼出臺了有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的文件，但各項政策的制定角度不同，實際操作以后，后續(xù)問題和矛盾復(fù)雜多樣。宅基地置換、小城鎮(zhèn)試點、土地整治等工作均以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為工具，但由于各項政策沒有整合，導(dǎo)致操作層面存在一定困難。二是配套政策不完善，利益分配不明確。農(nóng)戶、村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣（市、區(qū)）級財政四者之間的利益協(xié)調(diào)機制尚未建立。拆舊成本的日益增加以及未來土地出讓收益的不確定性，使利益分配難以準確預(yù)計和平衡，相關(guān)財稅調(diào)節(jié)政策難以出臺。三是成本高，資金平衡難。農(nóng)戶的小城鎮(zhèn)保險、拆舊地塊的土地整理復(fù)墾、建新地塊的征地補償、安置房建設(shè)等方面的資金需求大。在實際操作中，過于倚重土地出讓收入來平衡資金，難度大。（五）完善土地政策參與宏觀調(diào)控機制建設(shè)的政策建議改革開放以來，在幾輪宏觀經(jīng)濟運行當中，每當面臨著經(jīng)濟局部及行業(yè)性過熱時，土地供應(yīng)失控就起著推波助瀾的作用，而且土地調(diào)控本身也存在一些問題，引起了各方面的高度關(guān)注。具體表現(xiàn)在：一是總體規(guī)模失控，經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展受到嚴重威脅。一屆政府“賣掉以后幾十