我國新代課教師問題的現(xiàn)狀研究

我國新代課教師問題的現(xiàn)狀研究（2005~）

代課教師這個(gè)群體，作為教師勞動(dòng)力市場中的一支供給力量，曾在義務(wù)教育的發(fā)展和普及階段發(fā)揮過重要作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段和民眾不斷提升對(duì)教育品質(zhì)的需求，基礎(chǔ)教育事業(yè)開始由數(shù)量飽和邁入質(zhì)量提升階段。[1]教育質(zhì)量的提升，首要的是教師質(zhì)量的改善。傳統(tǒng)代課教師由于受教育程度低和職業(yè)資質(zhì)缺失等因素的限制，被列入了清退的行列。2006年3月27日，教育部新聞發(fā)言人指出，教育部計(jì)劃在短時(shí)間內(nèi)將44.8萬中小學(xué)代課教師，包括30萬名農(nóng)村代課教師全部清退。[2]隨著“特崗計(jì)劃”的實(shí)施和教育投入的不斷增加，農(nóng)村師資短缺狀況有所緩解。2010年1月21日，教育部宣布嚴(yán)禁聘用新的代課人員，[3]多個(gè)省份相繼出臺(tái)清退計(jì)劃。2013年11月1日，在全國地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上李克強(qiáng)總理指出，“要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，隨后各地政府出臺(tái)相關(guān)文件確保各地行政編制、政法專項(xiàng)編制、事業(yè)編制和工勤編制嚴(yán)格控制在2012年底的總數(shù)內(nèi)。“特崗計(jì)劃”政策和“清退計(jì)劃”在教師的供給側(cè)產(chǎn)生了“一進(jìn)一退”的效果。農(nóng)村教師隊(duì)伍的質(zhì)量有所提升，但是在編制約束下，師資供給不足的問題依然沒有得到解決，城市在編教師數(shù)量不足的問題反而變得越發(fā)嚴(yán)重，這就導(dǎo)致農(nóng)村和城市都出現(xiàn)了新代課教師問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年我國中小學(xué)共有22.6萬名代課教師，其中約14萬名分布在城鎮(zhèn)，8.6萬名分布在農(nóng)村，城鎮(zhèn)代課教師占總代課教師的62%，農(nóng)村代課教師占總代課教師的38%。[4]舊代課教師問題還沒有完全解決，新代課教師問題又開始在城市和農(nóng)村出現(xiàn)。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和均衡化發(fā)展的大背景下，面對(duì)新舊代課教師并行存在的中小學(xué)師資現(xiàn)狀，本研究主要分析以下幾個(gè)問題：第一，什么是新代課教師？新代課教師的規(guī)模及變化趨勢如何？第二，新代課教師質(zhì)量是否與在編教師存在顯著差異？工資是否有效反映了新代課教師與在編教師質(zhì)量的差異？第三，如何有效地解決由編制約束所帶來的新代課教師問題？本研究對(duì)中國廣東、江蘇、湖南、湖北、河南、河北、山西、重慶、四川、陜西、青海和廣西12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的687位教師（其中新代課教師183位）、109位校長、9位地方教育管理部門相關(guān)責(zé)任人做了問卷調(diào)查和訪談，涉及118所中小學(xué)校，試圖了解新代課教師的基本現(xiàn)狀。一新代課教師的規(guī)模和變化趨勢（一）新代課教師的概念和類型新代課教師是指接受過高等教育、在城鄉(xiāng)公立中小學(xué)從事教師工作，但不具有事業(yè)編制的教師群體，也稱為新生代代課教師、編外教師、臨聘教師等。這些教師基本都具有教師資格證，日常教學(xué)任務(wù)與編制內(nèi)教師一樣，除了教學(xué)還要管理學(xué)生。但是由于缺乏國家財(cái)政的基本保障，他們的生存、心理和工作狀態(tài)都受到了一定影響，這也使得公共財(cái)政支撐下的基礎(chǔ)教育勞動(dòng)力市場發(fā)生了分割：大部分中小學(xué)教師處于工資和福利保障健全的主要?jiǎng)趧?dòng)力市場之中，而屬于少數(shù)群體的新代課教師則處于體制和市場機(jī)制缺失的次要?jiǎng)趧?dòng)力市場中。目前，新代課教師的聘用類型多樣，按照聘用主體的級(jí)別，主要可以分為政府購買服務(wù)（或直接聘用）和學(xué)校聘用這兩種類型。政府購買服務(wù)（或直接聘用）型是指教育主管部門以社會(huì)公開招聘或委托第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招聘的形式，通過嚴(yán)格的流程篩選聘用的代課教師，教師直接與地方教育管理部門或第三方機(jī)構(gòu)簽訂勞務(wù)合同，地方教育主管部門以購買服務(wù)型崗位的聘任制形式將這些教師分配到各個(gè)學(xué)校；學(xué)校聘用型主要是指由學(xué)校根據(jù)教育教學(xué)崗位的臨時(shí)空缺，直接通過一定的流程篩選聘用的代課教師。（二）新代課教師的規(guī)模及其變化趨勢1.新代課教師的規(guī)模及變化趨勢分析本研究對(duì)新代課教師規(guī)模的統(tǒng)計(jì)分析，采用2005年至2016年的《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》對(duì)代課教師的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。之所以采用這段時(shí)間范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，主要基于三個(gè)方面的考慮：第一，2006年是教育部對(duì)代課教師開展“清退計(jì)劃”的時(shí)間起點(diǎn)，因此選取2005年作為研究分析的起點(diǎn)，可以用來觀察清退計(jì)劃的相對(duì)效果；第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，表明這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是舊代課教師人數(shù)的最低點(diǎn)，接下來的增量是以新代課教師為主；第三，2013年，李克強(qiáng)總理指出“要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，將編制總量控制在2012年底的基數(shù)內(nèi)。因此，2013年后新代課教師的數(shù)量應(yīng)該會(huì)有明顯增加。本研究將中國大陸地區(qū)分為東部、中部和西部三個(gè)地區(qū)，參照國家統(tǒng)計(jì)局（2017）對(duì)東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)省份；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省份；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省份。中小學(xué)代課教師數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和變化趨勢如表1和圖1所示。表12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量統(tǒng)計(jì)單位：人年份東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)全國2005114798119583213227447608200611308211980219464042752420071086431162451544183793062008101291122641130229354161200998803121379114991335173201078143114587103876296606201165549122200100818288567201264234113302895192670552013590471136278992426259820144588310727465881219038201544403978756233920461720165168211259961267225548|Excel下載表12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量變化趨勢結(jié)合表1和圖1，可以有以下幾個(gè)發(fā)現(xiàn)：第一，2006年實(shí)施的“清退計(jì)劃”效果是非常顯著的。從2005年至2010年，全國中小學(xué)代課教師的數(shù)量由44.8萬人減少為29.7萬人，減少幅度約為34%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，從2010～2015年的數(shù)據(jù)來看2010年代課教師的數(shù)量確實(shí)達(dá)到了政策的底部，也就是說在這段時(shí)間內(nèi)代課教師的數(shù)量沒有增加，并且都是達(dá)到教師任職要求的。第三，2013年至2014年，全國代課教師的數(shù)量減少了近5萬人，并且以西部地區(qū)減少最為明顯。第四，2016年，全國中小學(xué)代課教師的數(shù)量出現(xiàn)明顯反彈，主要發(fā)生在東部和中部地區(qū)，而西部地區(qū)無顯著波動(dòng)。通過以上分析，可以認(rèn)為現(xiàn)有的代課教師以及增加的代課教師都是在新代課教師范疇內(nèi)的。2.新代課教師的數(shù)量及規(guī)模針對(duì)新代課教師數(shù)量的調(diào)查，本研究在校長調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了如下的問題：本校新代課教師的數(shù)量大致在以下哪個(gè)范圍？統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。表2新代課教師數(shù)量的調(diào)研情況（來自校長問卷）區(qū)域1～10人10～20人20～30人0人西部38.4%3.5%3.5%54.7%注：由于中部和東部地區(qū)參與問卷調(diào)研的校長數(shù)量較少，地區(qū)統(tǒng)計(jì)意義不顯著，在此不做呈現(xiàn)。|Excel下載表2新代課教師數(shù)量的調(diào)研情況（來自校長問卷）由以上數(shù)據(jù)可見：西部地區(qū)中小學(xué)的代課教師數(shù)量基本是處在臨時(shí)補(bǔ)充的級(jí)別，并沒有呈現(xiàn)編制短缺的現(xiàn)象。中部和東部地區(qū)的校長問卷數(shù)據(jù)雖然較少，但是從調(diào)研情況來看，代課教師確實(shí)在發(fā)揮彌補(bǔ)編制不足的作用。上述對(duì)中西部地區(qū)校長的問卷調(diào)查主要集中在農(nóng)村中小學(xué)，在和這些農(nóng)村中小學(xué)校長交流的過程中，他們表示由于國家政策的扶持和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，現(xiàn)在農(nóng)村的代課教師數(shù)量已經(jīng)很少了。除了上述問卷調(diào)查外，本研究也對(duì)部分省份的教師、校長和地方教育管理部門責(zé)任人員進(jìn)行了訪談。湖南省S市的某中學(xué)教師說：“我們這邊中學(xué)里的代課教師比較少了，有時(shí)會(huì)請(qǐng)一些當(dāng)?shù)貛煼秾W(xué)院的實(shí)習(xí)生來代課，基本上都是臨時(shí)性的。因?yàn)樵谖覀冞@兒，民辦中學(xué)也很缺教師，并且給的工資會(huì)比公辦中學(xué)要高。所以，沒有編制的教師大多會(huì)選擇去民辦中學(xué)任教。但是，小學(xué)里的代課教師還是比較多的?！鄙轿魇市的某公立小學(xué)校長說：“我們學(xué)校有10多名代課教師，在這兒工作時(shí)間最長的有10年了。這些代課教師因?yàn)橛泄W(xué)校的教學(xué)經(jīng)歷，很多民辦學(xué)校也想聘請(qǐng)他們，但是他們了解到民辦學(xué)校雖然工資高些，但是會(huì)累很多，并且我們學(xué)校也有一些教師子弟入學(xué)的優(yōu)惠政策，所以他們也愿意在這兒干?！鄙轿魇市的教育管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示：“本市現(xiàn)在大約有2000多名代課教師，占教師總數(shù)的6%左右。本市現(xiàn)在有1000多名教師處在產(chǎn)假期，這1000多名教師的教學(xué)崗位主要采用兩種方式進(jìn)行臨時(shí)補(bǔ)充，一種是采用勞務(wù)合同聘用代課教師，另一種就是其他在編教師來‘頂崗’?！鄙钲贚中學(xué)教育集團(tuán)（公立）的校長說：“我們教育集團(tuán)的新校中采用第三方服務(wù)購買形式聘用的教師占該校教師的20%，從整個(gè)集團(tuán)來看，第三方服務(wù)購買形式聘用的教師占集團(tuán)教師總數(shù)的10%。”在對(duì)該區(qū)教委人事科工作人員進(jìn)行訪談的過程，該比例也得到了進(jìn)一步確認(rèn)，“截至2018年6月，我們區(qū)通過購買第三方服務(wù)的形式來彌補(bǔ)教師不足的人數(shù)已達(dá)2000多人，本區(qū)有在編教師1萬多人?！泵褶k中學(xué)吸納新代課教師的現(xiàn)象，在湖南很多地區(qū)普遍存在。這與湖南民辦中學(xué)教育相對(duì)發(fā)達(dá)，也有一定的關(guān)系。從對(duì)湖南省會(huì)城市長沙部分中學(xué)教師的調(diào)研情況來看，上述現(xiàn)象也得到了印證。來自湖南省長沙市某公立中學(xué)的教師反映：“我們學(xué)?；旧蠜]有代課教師，因?yàn)榇n教師的工資會(huì)遠(yuǎn)低于在編教師。所以沒有編制的教師基本都會(huì)選擇去私立中學(xué)任教，那邊雖然工作壓力會(huì)大些，但是工資高，好一些的（私立中學(xué)）比公立中學(xué)工資還高?！钡?，由于財(cái)政供給主體的差異，大學(xué)的附屬中學(xué)（公立）在財(cái)政充裕的情況下，可以吸納更多的新代課教師長期從教。湖南長沙某大學(xué)附屬中學(xué)的教師說：“在大學(xué)附屬中學(xué)里的代課教師還是比較多的，大概有1/3吧。大家之所以愿意長期在這兒干，主要是因?yàn)楣べY和在編教師差不多，并且‘五險(xiǎn)一金’都有保障，所以不存在明顯的工資和福利差距。并且工作壓力也會(huì)比民辦中學(xué)小些。”在地方財(cái)政比較充裕的地區(qū)，也有類似的新代課教師普遍存在的現(xiàn)象，有些地區(qū)甚至基本取消了編制。江蘇省Z市科技園區(qū)的公立小學(xué)教師反映：“從2013年起，整個(gè)園區(qū)的新聘教師都是沒有編制的，但是我們的工資比園區(qū)外的教師工資要高，并且都有‘五險(xiǎn)一金’的保障。只是工作壓力會(huì)比較大，因?yàn)閳@區(qū)內(nèi)的家長受教育程度比較高，對(duì)教育也有更多的期待?！睆囊陨蠑?shù)據(jù)分析和訪談情況來看，新代課教師的規(guī)模和變化趨勢基本上是和國家政策及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相一致的：第一，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使得大量農(nóng)村中小學(xué)的學(xué)生向城鎮(zhèn)遷移，但是教師編制是按照戶籍學(xué)齡兒童的數(shù)量來計(jì)劃的，同時(shí)，國家要求2012年底在事業(yè)編制的基數(shù)上進(jìn)行縮編，這就造成了城市中小學(xué)教師的嚴(yán)重缺編狀態(tài)。第二，編制外教師的工資收入對(duì)地方財(cái)政的嚴(yán)重依賴性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和單位有更強(qiáng)的聘用代課教師的能力和意愿，并且能更好地留住一些較優(yōu)秀的代課教師。而經(jīng)濟(jì)落后些的地區(qū)，由于地方財(cái)政的約束，更傾向于用更低的成本雇用一些代課教師，但是這些代課教師的流動(dòng)率會(huì)較高。二新代課教師的工資和質(zhì)量本部分主要是對(duì)新代課教師和在編教師的質(zhì)量進(jìn)行比較研究，并依據(jù)教師質(zhì)量的指標(biāo)對(duì)兩類教師工資差異的合理性進(jìn)行論述。（一）新代課教師與在編教師工資水平的差異本研究對(duì)新代課教師的工資從教師和校長兩個(gè)層面進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談。在教師層面，問卷調(diào)查設(shè)計(jì)了這樣一個(gè)問題：與本學(xué)校教齡、工作量相似的有編制教師相比較，您的平均稅前月工資大概處于以下哪個(gè)狀態(tài)？統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）受訪新代課教師人數(shù)為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚18321（11.5%）34（18.6%）59（32.2%）15（8.2%）4（2.2%）50（27.3%）|Excel下載表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）為了印證新代課教師自答的相對(duì)工資水平，在校長層面，問卷調(diào)查也設(shè)計(jì)了一個(gè)類似的問題：本校新代課教師的工資與在編教師比有多大差距？統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示。表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）受訪校長人數(shù)為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚4913（26.5%）21（42.9%）4（8.2%）11（22.4%）0（0%）0（0%）|Excel下載表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）同時(shí)，通過對(duì)部分校長和教育管理部門負(fù)責(zé)人的訪談，也了解到：兩類新代課教師的工資水平的參照是不同的，地方教育主管部門直接或購買服務(wù)崗位招聘的教師，其工資主要是參照在編教師標(biāo)準(zhǔn)，一般都有“五險(xiǎn)一金”，因此會(huì)出現(xiàn)工資水平“為在編教師的80%或差不多”的情況；而在學(xué)校層面臨時(shí)聘用的教師，其工資則是參照地方最低工資標(biāo)準(zhǔn)，教師會(huì)根據(jù)自己的教學(xué)能力和工作經(jīng)驗(yàn)與校方進(jìn)行“議價(jià)”，而校方也會(huì)根據(jù)自己學(xué)?？芍涞馁Y金情況進(jìn)行考慮，所以會(huì)出現(xiàn)工資水平“為在編教師的30%或50%”的情況。新代課教師中有27.3%的教師不太清楚自己工資水平與在編教師的差異，主要原因是樣本選擇偏誤，深圳部分調(diào)研教師來自新型公立學(xué)校，這種類型學(xué)校的教師都沒有編制，占總新代課教師統(tǒng)計(jì)人數(shù)的大部分，且都比較年輕，所以在填寫問卷時(shí)有部分教師會(huì)參照其他學(xué)校的在編教師工資水平，而另一部分確實(shí)可能不了解差異情況。綜合以上數(shù)據(jù)和訪談情況，可以發(fā)現(xiàn)新代課教師與在編教師的工資是存在顯著差異的，由于地方財(cái)政和學(xué)校資金的約束，新代課教師聘用的類型也存在地域性特點(diǎn)，中部地區(qū)校聘和政府購買服務(wù)這兩種類型的教師都大量存在，而東部則以地方政府直接購買服務(wù)為主。（二）新代課教師與在編教師質(zhì)量的差異本部分對(duì)制度變量、工作量和教師質(zhì)量相關(guān)的變量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。其中，制度變量ES（employstatus）采用分類變量：1表示在編，0表示非編；工作量WKQ（workquantity）包括每月用于教學(xué)、備課、批改作業(yè)和試卷、和學(xué)生談話或輔導(dǎo)、參加會(huì)議等的小時(shí)數(shù)（每月按4周計(jì)算）；教師質(zhì)量用4個(gè)變量來表示：學(xué)歷S（schoolyears）（用受教育年限表示，其中大專學(xué)歷為15年，本科學(xué)歷為16年，碩士學(xué)歷為19年，博士學(xué)歷為23年）、工作經(jīng)驗(yàn)EXPC（experience）（工作以來的教學(xué)年限）、教師合作TC（teachercooperation）用量表測量、教師自我效能SE（self-efficacy）用量表測量。關(guān)于教師工資Y（salary），在調(diào)研過程考慮到教師隱私和報(bào)答數(shù)據(jù)可信度的問題，并沒有直接詢問，而是采用詢問工資范圍和新代課教師工資大約為教齡、工作量相似的在編教師的百分比的形式獲得。所以，工資數(shù)據(jù)在賦值時(shí)，采用了標(biāo)準(zhǔn)化處理，設(shè)所有在編教師工資為10000元，按照應(yīng)答的百分比來計(jì)算新代課教師工資。例如，某位新代課教師填答其工資為教齡、工作量相似的在編教師的80%，那么他的工資就按8000元處理。如果某位新代課教師填答“不清楚”自己工資占在編教師的百分比，本研究就按80%處理。因?yàn)榘凑者壿?，勞?dòng)者對(duì)相對(duì)工資都會(huì)比較敏感的，所以“不清楚”應(yīng)該是“差不了多少”。本次調(diào)研的抽樣方式為目標(biāo)抽樣，以新代課教師為主要研究對(duì)象，將在編教師作為參照。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》（2016）各省代課教師的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)排序，分別選取東中西部的典型省份進(jìn)行抽樣分析?？紤]到數(shù)據(jù)和指標(biāo)的完整性，對(duì)總體數(shù)據(jù)進(jìn)行了部分使用，本部分研究分析所采用的數(shù)據(jù)來自東部：廣東省、江蘇省，中部：湖南省、湖北省、山西省，西部：重慶市、陜西省、青海省、廣西壯族自治區(qū)等共9個(gè)省份的366組教師數(shù)據(jù)，其中在編教師307人，新代課教師59人；88.8%來自城鎮(zhèn)，11.2%來自鄉(xiāng)村；27%來自中學(xué)，73%來自小學(xué)。新代課教師占總樣本的16.1%，高于實(shí)際10%左右的占比，滿足了樣本結(jié)構(gòu)充分的條件。本研究利用SPSS22進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。由于全體在編和新代課教師的工作量、教師質(zhì)量及工資在一定程度都滿足正態(tài)分布，所以可以做獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)，結(jié)果如表5所示。表5在編和新代課教師工作量、教師質(zhì)量及工資的獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)項(xiàng)目Levene的變異數(shù)相等測試針對(duì)平均值是否相等的t測試F顯著性tdf顯著性（雙尾）平均差異標(biāo)準(zhǔn)誤差受教育程度（schoolyears）采用相等變異數(shù)28.3340.000-2.5183640.012-.34616不采用相等變異數(shù)-1.91267.9860.060-.34616工作量（workquantity）采用相等變異數(shù)1.3820.2412.3813640.01828.02286不采用相等變異數(shù)2.33980.5730.02228.02286工作經(jīng)驗(yàn)experience）采用相等變異數(shù)4.8570.0285.9323640.0007.89035不采用相等變異數(shù)7.191102.1420.0007.89035教師合作（teacher_cooperation）采用相等變異數(shù)0.6790.4111.3003640.194.21416不采用相等變異數(shù)1.31582.7470.192.21416自我效能（se1f_efficacy）采用相等變異數(shù)0.1080.7431.7653640.078.13437不采用相等變異數(shù)1.56974.5380.121.13437教師工資（salary）采用相等變異數(shù)1853.4490.00019.6883640.0003135.59322不采用相等變異數(shù)8.58158.0000.0003135.59322|Excel下載表5在編和新代課教師工作量、教師質(zhì)量及工資的獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)由上述分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在編和新代課教師的工作量、工作經(jīng)驗(yàn)和工資水平均在5%的檢驗(yàn)水平上存在顯著差異，教師合作不存在顯著差異，受教育程度、自我效能均在10%的檢驗(yàn)水平上存在顯著差異，也就是說這兩類教師在質(zhì)量方面是存在顯著差異的。進(jìn)一步查看兩類教師的工作量、工作經(jīng)驗(yàn)、受教育程度和自我效能這四個(gè)變量的具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如表6所示。表6在編和新代課教師工作量、工作經(jīng)驗(yàn)、受教育程度和自我效能的描述性統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目雇傭狀態(tài)（employstatus）樣本數(shù)均值標(biāo)準(zhǔn)偏差標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤平均值工作量（workquantity）在編307174.938182.446774.70549非編59146.915384.6406811.01928受教育程度（educationdegree）在編30716.00980.880010.05022非編5916.35591.336010.17393工作經(jīng)驗(yàn)（experience）在編30717.94979.702050.55373非編5910.05937.276610.94733自我效能（self-efficacy）在編3073.28690.518530.02959非編593.15250.617270.08036|Excel下載表6在編和新代課教師工作量、工作經(jīng)驗(yàn)、受教育程度和自我效能的描述性統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)在編教師的工作量、工作經(jīng)驗(yàn)（以工作年限表示）及自我效能是高于新代課教師的，在編教師的平均受教育程度要略低于新代課教師（如果控制年齡，兩類教師的受教育程度是不存在顯著差異的）。但是，兩類教師工資水平的差異是由教師的雇傭狀態(tài)、工作量，還是由教師質(zhì)量引起的呢？接下來，通過Spearman相關(guān)性分析進(jìn)行探索，如表7所示。表7教師工資與雇傭狀態(tài)、工作量和教師質(zhì)量等相關(guān)指標(biāo)的相關(guān)性分析雇傭狀態(tài)（employstatus）工作量（workquantity）受教育程度（educationdegree）工作經(jīng)驗(yàn)（experience）自我效能（self-efficacy）教師工資（salary）相關(guān)系數(shù).688**0.0720.0020.187**0.017顯著性（雙尾）.0000.1680.9720.0000.743樣本數(shù)366366366366366**表示相關(guān)性在1%的水平顯著。|Excel下載表7教師工資與雇傭狀態(tài)、工作量和教師質(zhì)量等相關(guān)指標(biāo)的相關(guān)性分析由表7可以發(fā)現(xiàn)，教師工資與教師雇傭狀態(tài)和教師質(zhì)量中的工作經(jīng)驗(yàn)項(xiàng)是顯著相關(guān)的，與工作量、受教育程度及自我效能的相關(guān)性不顯著。但是，教師工資與教師雇傭狀態(tài)之間是一種強(qiáng)相關(guān)（r=0.688，p＜0.01），與工作經(jīng)驗(yàn)之間是一種弱相關(guān)（r=0.187，p＜0.01）。這也從一定程度上反映了教師工資的梯度和績效工資并沒有起到預(yù)期“優(yōu)績優(yōu)酬”的激勵(lì)作用。[5]（三）結(jié)論基于以上數(shù)據(jù)分析，可以得出以下結(jié)論。第一，對(duì)于在編和非編兩類中小學(xué)教師群體，工資沒有有效地反映教師質(zhì)量差異，編制制度成為工資差異的主要影響因素。第二，對(duì)于在編和非編兩類中小學(xué)教師群體，沒有將教師質(zhì)量（用教師工作經(jīng)驗(yàn)、受教育程度、自我效能、教師合作等指標(biāo)表示）和工作量作為反映工資差異的重要指標(biāo)。三編制制度約束下的改革現(xiàn)狀現(xiàn)有的編制制度與教育發(fā)展需求的矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人數(shù)急劇增加與戶籍生源約束之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大量學(xué)齡人口流動(dòng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致對(duì)流入地中小學(xué)教師的需求急劇增加。但是中小學(xué)教師編制的數(shù)量是以戶籍人口學(xué)生數(shù)為參照標(biāo)準(zhǔn)的，這就導(dǎo)致教師編制數(shù)量的不足。第二，農(nóng)村地區(qū)教師超編與部分學(xué)科教師不足之間的矛盾。我國現(xiàn)階段執(zhí)行的是2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，該標(biāo)準(zhǔn)要求“統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教育資源的均衡配置”。從標(biāo)準(zhǔn)上來考量，雖然農(nóng)村有大量兒童流出進(jìn)入城鎮(zhèn)，按照戶籍學(xué)齡人口計(jì)算的教師編制數(shù)超出了真實(shí)需求。但是，由于農(nóng)村地區(qū)學(xué)生分散，按照現(xiàn)行的生師比計(jì)算，很多小規(guī)模學(xué)校都不能夠足額配齊教師，就只能在超編的狀態(tài)下聘用代課教師。上述矛盾為各地教師編制的供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本部分通過對(duì)全國部分地區(qū)有關(guān)教師編制管理改革的資料進(jìn)行分析，同時(shí)結(jié)合對(duì)地方的調(diào)研情況，來探索和總結(jié)各地有效的改革經(jīng)驗(yàn)。（一）編制管理改革的基本途徑從現(xiàn)有的資料分析來看，有關(guān)編制管理的改革主要是從以下三個(gè)方面開展的。第一，在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌管理，通過精簡壓縮機(jī)構(gòu)和其他事業(yè)單位編制，對(duì)教育部門進(jìn)行調(diào)劑；在縣（市、區(qū)）層面，對(duì)編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，分批核定到急需用編的學(xué)校。第二，在縣級(jí)層面建立臨聘教師制度，通過政府購買社會(huì)服務(wù)來緩解在編教師人數(shù)的不足。第三，全面推行中小學(xué)教師聘任制度，進(jìn)一步落實(shí)推進(jìn)交流輪崗制度，真正意義上發(fā)揮“縣管校聘”的功能，提高編制使用的效益。（二）編制管理改革的地方經(jīng)驗(yàn)本研究重點(diǎn)調(diào)研了山西省J市和廣東省深圳L區(qū)的情況，通過訪談當(dāng)?shù)亟逃趾椭行W(xué)相關(guān)負(fù)責(zé)人，對(duì)地方編制管理改革有了一些細(xì)節(jié)上的了解和認(rèn)識(shí)。對(duì)比上述資料分析，可以更好地理解編制管理改革落實(shí)過程中的效果和存在的問題。山西省J市在編制管理上采取“縣管校聘，科學(xué)規(guī)劃，市場補(bǔ)充”的策略。結(jié)合各個(gè)區(qū)縣的具體情況，分別采用生師比（城市一般校）、班師比（農(nóng)村校）和課時(shí)比（城市大校）三種方式測算所需的教師編制數(shù)量，并定編到教育部門。考慮到教師中的老弱病殘、生頭胎和二胎問題，通過地方政府購買社會(huì)服務(wù)型崗位和頂崗的方式來動(dòng)態(tài)補(bǔ)充在編教師的數(shù)量不足。在學(xué)校層面，各校也將城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1年交流輪崗經(jīng)歷作為中級(jí)和高級(jí)職稱評(píng)聘的必需指標(biāo)。在城鄉(xiāng)交流過程中，教師的編制和人事關(guān)系不動(dòng)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流過程中，教師的編制和人事關(guān)系都動(dòng)。在城鄉(xiāng)學(xué)生結(jié)構(gòu)顯著不對(duì)稱的背景下，該政策很好地促進(jìn)了科目教師的城鄉(xiāng)流動(dòng)，有效地彌補(bǔ)了農(nóng)村學(xué)校的絕對(duì)超編和結(jié)構(gòu)性缺編的缺陷。從調(diào)研情況來看，J市的編制管理政策取得了顯著效果，在編教師資源被盤活，教師們的流動(dòng)積極性也得到了極大提升。相對(duì)于J市，深圳L區(qū)的編制管理改革面臨著更大的挑戰(zhàn)，也展現(xiàn)出了更大的改革魄力。深圳是我國主要的人口凈流入城市，大量學(xué)齡兒童的隨遷造成了巨大的教師供給壓力。面對(duì)日益復(fù)雜的教育現(xiàn)狀，L區(qū)政府采取了三種方式來保證教師的有效供給：第一，區(qū)教育局正常招聘，并給予教師編制；第二，區(qū)政府向派遣公司購買服務(wù)型崗位，但是提供的人員需要通過教育部門和學(xué)校的招聘流程；第三，建立新型公辦學(xué)校，這類學(xué)校由政府投資建設(shè)，財(cái)政也主要由政府提供，通過理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長責(zé)任制進(jìn)行管理，所有教師都沒有編制；學(xué)?？梢宰灾髡衅负凸芾斫處?，也擁有更大的財(cái)政自主權(quán)。在對(duì)區(qū)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談中，我們了解到該區(qū)的編制在統(tǒng)籌管理過程中并沒有向教育部門傾斜，并且也缺乏動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在編制嚴(yán)控和統(tǒng)籌管理乏力的雙重約束下，該區(qū)采取新型公辦學(xué)校這種給予學(xué)校更多自治權(quán)的管理模式來打破傳統(tǒng)的制約。新型公辦學(xué)校的自主權(quán)主要體現(xiàn)在人事和財(cái)政兩個(gè)方面：人事方面，學(xué)?？梢宰杂烧衅附處煟回?cái)政方面，基本可以實(shí)現(xiàn)半自主，主要體現(xiàn)在教師的職級(jí)工資可以自主設(shè)定，績效工資部分也打破了基本績效和獎(jiǎng)勵(lì)性績效7∶3的限制。本研究所調(diào)研的新型公辦學(xué)校D，創(chuàng)辦于2016年4月，政府按照生均公用經(jīng)費(fèi)撥款，企業(yè)資助年均100萬元。所有教師都沒有編制，卻可以充分利用外部激勵(lì)來克服編制缺失的束縛，有效地調(diào)動(dòng)了教師積極性。綜合以上資料分析和調(diào)研情況，可以發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)的改革都只是將功夫用在了“控、調(diào)”兩個(gè)方面，在“改”上的進(jìn)度還是非常緩慢，有些地區(qū)甚至是停滯的。四新代課教師問題的解決路徑及建議目前，鑒于義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的特殊屬性，中小學(xué)教職工編制制度改革的新思路是通過漸進(jìn)性制度變遷，逐步采用政府購買服務(wù)的方式，將編制附帶的工資性收入以及醫(yī)療、退休、住房、工傷、生育、子女受教育等社會(huì)保障納入政府購買范圍，使保障強(qiáng)度與在編人員等同。由第三方人事代理機(jī)構(gòu)承接教職工人事管理服務(wù)，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)逐步淡化編制概念，營造“弱編制”的制度環(huán)境。[6]結(jié)合上述編制制度改革路徑，建議新代課教師問題可以通過學(xué)校自治的深入改革、給予學(xué)校更多人事權(quán)和財(cái)政權(quán)來逐步解決。（一）打破編制的過度保障性作用，建立有效的教師退出機(jī)制雖然教育部門屬于公共服務(wù)部門，但是它和傳統(tǒng)的公共部門存在本質(zhì)上的區(qū)別：教師對(duì)應(yīng)的是專業(yè)職級(jí)，而大多數(shù)公共部門對(duì)應(yīng)的是行政級(jí)別。也就是說教師崗位具有更多的專業(yè)要求，教師專業(yè)不達(dá)標(biāo)就不能勝任教師工作。但是，現(xiàn)行的編制制度嚴(yán)重阻礙了教師自身專業(yè)的發(fā)展，考取了編制，只要師德不出問題，就不會(huì)被辭退；而且，干好干壞也一樣，績效基本是平均分配，毫無激勵(lì)作用可言。在調(diào)研過程中，不少校長都表示：績效工資就是按在