公共政策分析 導論

公共政策分析導論：PublicPolicyAnalysis:華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院武玉坤33271198wuyukun@這些都是公共政策?美國攻打伊拉克亞洲金融危機中，中國政府力挺香港經(jīng)濟?計劃生育打擊黃、賭、毒禁止燃放煙花爆竹建設社會主義新農(nóng)村公共政策分析——一個新興的學科范式?20’5從政治學和行政學中分離并發(fā)展起來的?公共政策的性質(zhì)、原因和效果?關(guān)注政策制定、執(zhí)行和評估過程?具有較強的政治性、實踐性和操作性?80年代末90年代初引入我國第一章緒論第一節(jié)理解公共政策一、政策的產(chǎn)生與存在1產(chǎn)生.社會需求>>公共部門支付能力=>公共問題（物質(zhì)、金錢、時間便成為稀缺性資源）市場自行調(diào)節(jié)（自由主義）?資源配置公共部門調(diào)配（凱恩斯主義）2.定義：.有多少個政策分析家，就有多少種定義。.社會公共權(quán)威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案活行動準則。理解A價值安排：公共一個人；效率一公平B問題導向：問題界定、識別、解決方式C行為主體：政府、個人、NGOs、MNCD理論實踐：理論分析、實際政策（教育、國防）E政策研究（StudyofPolicy）?對政策的分析（AnalysisofPolicy）:政策的本質(zhì)、內(nèi)容以及政策是如何被制定和執(zhí)行的。?為政策的分析（AnalysisforPolicy）:政策背景、環(huán)境F政府與市場：權(quán)力與控制、討價還價、博弈；自由調(diào)節(jié)G作為政策鏈環(huán)的理論過程：政策分析的類型.未來分析：事前分析，對被選方案的分析：預見性的和規(guī)范性的.回溯分析：事后分析，對政策的評估.整合的分析：延續(xù)性的麻煩：——“她”解決的問題多，還是產(chǎn)生的問題多？參考書目StudyingPublicPolicy：PolicyCyclesandPolicySubsystems,MichaelHowlettandM.Ramesh,OXFORD,1995PublicPolicy:AnEvolutionaryApproach（公共政策導論），JamesP.Lester,JosephStewart,中國人民大學出版社，2004UnderstandingPublicPolicy（理解公共政策），ThomasR.Dye，中國人民大學出版社，2004?公共政策分析，陳振明編著，人民大學出版社，2002?議程、備選方案與政策：約翰?金登丁煌方興譯中國人民大學出版社2004第二節(jié)政策分析的歷史演展溯源.源頭——演化——先導政策科學?拉斯韋爾：?德洛爾：?體制化：政策科學到政策分析?政策分析的范式：?理性途徑與非理性途徑第三節(jié)市場經(jīng)濟與公共政策資源配置：市場VS政府市場失靈：?宏觀調(diào)控；公共物品；外部性；再分配；秩序供給政府失?。?壟斷性；政治性（配置效率）；效率（行政、運作）兩種不完善體系之間的選擇努力第四節(jié)政策分析的學科建構(gòu)一、政策分析的研究途徑政治學的途徑：?系統(tǒng)理論：戴維?伊斯頓過程理論：?團體理論：精英理論：?制度理論：經(jīng)濟學研究途徑：?福利經(jīng)濟學；公共選擇；新制度主義馬克思主義的階級分析觀第五節(jié)政策分析的意義與課程框架?政策分析的意義產(chǎn)生的必然：職業(yè)化取向：現(xiàn)實意義：?課程框架政策系統(tǒng)：系統(tǒng)、活動者、體制和工具政策過程：制定、執(zhí)行、評估監(jiān)控、終結(jié)與周期分析方法：系統(tǒng)分析、經(jīng)濟分析、倫理分析和創(chuàng)新

政策系統(tǒng)第一章政策與政策系統(tǒng)一、政策概念?托馬斯?戴伊（地omos巧。）：政府決定做或不做的事情;?戴維?伊斯頓（〃妣以Easton）:價值的權(quán)威性分配維度：主體、價值、問題、規(guī)范二、本質(zhì)：是政治性的，政治、管理和利益協(xié)調(diào)工具三、類型：?性質(zhì)：分配性的、調(diào)節(jié)性的；?范圍（層次）：總（元）政策、基本政策、具體政策；.領域：政治的、經(jīng)濟的、社會的、文化的*三、公共政策的作用導向作用：管制功能：積極、消極調(diào)控（分配）功能：象征功能：政策系統(tǒng)的構(gòu)成一、政策系統(tǒng)（PolicyCycles）.政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素：主體、客體、環(huán)境。?作為解決問題的公共政策；?穩(wěn)定性-安全感??穩(wěn)定性-安全感?問題指向?導向功能?工具選擇一^菜刀切肉、斧頭砍材2.作為政治?不成熟感，問題解決的乏力?權(quán)利預期一一不公平3.后續(xù)問題嚴打一一關(guān)乎民眾，政治幼稚?1.作為政策政績，階段性混亂，官僚病?政策主體：直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。政策客體：政策發(fā)生作用的對象，要處理的社會問題和發(fā)生作用的社會成員政策環(huán)境：經(jīng)濟：東西地區(qū)差距體制：非協(xié)調(diào)；政策領地文化；文化差異下的政策整合國際環(huán)境：判斷；相互影響?^ComparativeofUSAandChina政策系統(tǒng)的劃分監(jiān)控子系統(tǒng)一、信息子系統(tǒng)二、咨詢子系統(tǒng)三、決斷子系統(tǒng)四、執(zhí)行子系統(tǒng)五、第二章政策活動者監(jiān)控子系統(tǒng)一、官方活動者立法機關(guān)；行政機關(guān)；司法機關(guān)；政黨；——街頭官僚理論二、非官方活動者1.利益集團2.選民大眾傳播媒介（眾口鑠金）三、現(xiàn)代政策研究組織特征和類型A特征：政策制定；多學科；相對獨立；先進技術(shù)手段B類型：（半）官方思想庫；民間思想庫；跨國體制、地位與功能方法和手段性別平等（GenderEquality）在什么層面上應該平等？在什么層面上不應該“平等”？不平等的原因？傳統(tǒng)社會的性別差異一傳宗接代、妓女、母親現(xiàn)代社會的性別差異一勞動的擴展、生存的壓力差異存在的必然與必要一不“平等”、對等就是平等第二章政策活動者——公共政策政治性的根源之一政策活動者的理解?政策活動者即政策主體：直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。（官方與非官方）?西方學統(tǒng)中的“利益攸關(guān)者”一s/a以五o〃"s?政治性的根源：利益的多樣性和個人意識的主觀性9對價值性目標和手段性政策的不同選擇理性的個人緣何產(chǎn)生沖突?如果所有的“利益攸關(guān)者”都直接參與政策過程？9不可能，也不應該。?間接參與9選出部分代表9“代表”能夠代表你的利益嗎？“他”會追求自我利益嗎？“代表”可以很好的理解你的利益嗎?代議制的委托一一代理關(guān)系委托——代理關(guān)系的天然缺陷（官方主體缺陷）兩個假設：?目標沖突：委托人與代理人目標不一致（警察）?信息不對稱：代理人總是掌握更多信息（知識專業(yè)官僚）9機會主義和不確定性

經(jīng)典代議政府中國人大制度公民9議會公民9人大9政府9政府選官9內(nèi)在要求委托者（公民及其利益表達群體）對其監(jiān)督。非官方主體的介入介入方式：?組成利益集團：極端表現(xiàn)形式的俘獲理論?外在監(jiān)督：大眾媒體（媒體政治）9批評、廣告?定期的選舉：最后的“稻草”湊合著過的平衡TheEquilibriumofMuddlingThough各種內(nèi)在特性：?利益的多樣性?資源的有限性9“妥協(xié)”成為成熟政治技巧的必要?主觀意識的差別?環(huán)境的影響有哪些政策活動者官方政策活動者?立法機關(guān)：議會、國會、代表會等權(quán)力機關(guān)；?行政機關(guān)：通常意義上的政府；?司法機關(guān)：司法審查和法令解釋的法院體系；?執(zhí)政黨：利益的核心聚合非官方政策活動者?利益集團：基于共同利益目標的群體；?公民（選民）：?大眾媒體：選擇性的集散信息西方社會政策活動者的博弈政府：盡力擺脫束縛而擴張權(quán)力政黨：最具政府：盡力擺脫束縛而擴張權(quán)力政黨：最具“野心”的群體公民：積極參與和政治冷漠共存法院：獨立的平衡體系利益集團：爭取一切有利可圖的機會媒體：作為批評者的斗士其他參與者：在野黨、宗教團體、NGO、學術(shù)機構(gòu)經(jīng)典的代議憲政體制能解決政策問題嗎？經(jīng)典代議憲政體制的三權(quán)分立與制衡：議會9立法政府9執(zhí)行法院9司法（監(jiān)督和解釋）政治行政二分的挑戰(zhàn)政治9制定政策行政9執(zhí)行政策9行政國家的建立利益集團：永久的政策領地（PolicyDomain）公民+政黨：政策的策源地政府：被政黨解構(gòu)的行動者公民：應該“吶喊”的“主人”中國人大體制下的政策活動者人大代表：作用不斷增強“弱勢群體”政黨：利益標的的實際“揀選者”媒體：政府：被政黨解構(gòu)的行動者公民：應該“吶喊”的“主人”為什么我們的政策似乎總是顯得不盡人意？政黨意識形態(tài)的強勢主導：9政府官員的黨員身份使得黨的意志得以執(zhí)行政績合法性的正當性；官員激勵機制的同構(gòu)性：自組織社團、作為個體的公民和媒體的孱弱民主化一政治活動場景中的希望無論出于何種理由（經(jīng)濟、全球化、政治的），民主化已經(jīng)成為文明政府的共識：民主化要求社會個體的介入和媒體的公正批評：（次）發(fā)達國家必須關(guān)注選民的意向；欠發(fā)達國家也開始被迫或主動的“民主化”9利益對峙情況下各自出于權(quán)利的應得份額的妥協(xié)第四章公共決策體制公共政策政治性的根源之二第一節(jié)公共決策體制的結(jié)構(gòu)一、公共決策體制的構(gòu)成決策體制：是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。構(gòu)成因素：?決策權(quán)力：選舉；反對的自有?決策程序：相繼的步驟.決策規(guī)則和方式：遵循的原則和采取的投票方式二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)：構(gòu)成領導與被領導主從關(guān)系的組織之間。管理層次與管理幅度決定了決策體制“形狀”的變化。2橫向結(jié)構(gòu)：平等合作和協(xié)商關(guān)系的組織之間。相互獨立又制約.決策體制的新變化縱向：分權(quán)成為一個重要趨勢。地方政府具有更多的自主權(quán)橫向結(jié)構(gòu)：決策與執(zhí)行相對分離；“謀”、“斷”分工三、決策權(quán)力權(quán)力：某種意志施加于他人，即使受到抵制仍能貫徹的力量決策權(quán)力的實質(zhì)：.組織賦予的正式職位；精神領袖；技術(shù)專家保證權(quán)力控制的手段：.說服；威脅；交換；施用權(quán)威決策權(quán)力中的利益.以利益為基礎、利益博弈、因其而改變第二節(jié)公共決策體制的類型?體制分類首長制和委員會制集權(quán)制和分權(quán)制歷史經(jīng)歷：原始民主、神權(quán)、君權(quán)、議會、人大、法西斯、軍人獨裁第三節(jié)現(xiàn)代公共決策方式一、投票規(guī)則1.全體一致（unanimityru/e）：安理會常任理事國優(yōu)勢：一票否決：導向“帕累托最優(yōu)”劣勢：成本過高；鼓勵策略行為2.過半數(shù)規(guī)則（majorityru/e）：超過半數(shù)得勝優(yōu)勢：效率高；少數(shù)服從多數(shù)劣勢：多數(shù)暴政；結(jié)果不可靠（與個人無關(guān)）；投票悖論三、過半數(shù)規(guī)則的變異形式（一）理論演進絕對半數(shù)：過半數(shù)當選過半數(shù)下的多數(shù)：半數(shù)下得票最多博爾達（Bordarule）:按投票偏好排序淘汰投票（exhaustivevoting）：選出最差的（二）實踐特色大民主、小民主與集中的結(jié)合：投票選出委員，內(nèi)部協(xié)商或集中指定兩票制：中國村民自治實踐中選村黨委。村民先對候選人投信任票，再黨內(nèi)選舉自有選舉：可以投非候選人的票二、投票悖論（tHeparadoxofvoting）假設有三個投票者（甲、已、丙）在三種備選方案（A、B、C）中進行選擇。三人對方案的偏好如下：甲：A>B>C已：B>C>A丙：C>A>B情況I：在A、B的勝者中與C比較，則C被選中情況II：在A、C的勝者中與B比較，則B被選中情況III：在B、C的勝者中與A比較，則A被選中中國社會政策的決策體制國家權(quán)力機關(guān)?中國社會政策的決策體制由行使公共權(quán)力的各級國家機關(guān)和執(zhí)政黨的各級組織組成，包括各級人民代表大會及其常務委員會，各級人民政府及其所屬部門，執(zhí)政黨的各級黨委會、黨組。?他們的決策權(quán)限各不相同。?黨的各級組織在多數(shù)情況下?lián)碛袑φ叩膶嵸|(zhì)性決定權(quán)。.各級人民代表大會及其常務委員會是立法機關(guān)，制定政策主要以法律形式出現(xiàn)。.個別情況下，國家主席，各級人民法院和各級人民檢察院，以及軍事機關(guān)，也擁有一定的政策決策權(quán)。.全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定。?黨的地方各級委員會是本地區(qū)的領導核心，對本地區(qū)的重大問題作出決策，通過法定程序使黨組織的主張成為本地區(qū)的法規(guī)和政令。?黨組（黨委）在國家機關(guān)中直接發(fā)揮領導作用。?中國共產(chǎn)黨的組織不是國家機關(guān)，卻是政策的實際決定者。?它除了對一些重大問題作出決策，使黨的主張成為法規(guī)或政令外，還向國家機關(guān)推薦重要干部。?有時還與有關(guān)國家機關(guān)一起，聯(lián)合發(fā)布政策。行政機關(guān)?政策制定的起點是政策問題的提出。?政策問題的提出主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機關(guān)內(nèi)部的政策問題動議，是決策機關(guān)建立的制度性信息收集系統(tǒng)提出的政策問題。.主要由決策機關(guān)內(nèi)部的工作系統(tǒng)和決策機關(guān)建立的信息收集系統(tǒng)。.內(nèi)部工作系統(tǒng)是主要的政策動議源。.有權(quán)提出政策動議的首先是決策者集體或個人。.他們擔任決策機關(guān)的領導職務，決定決策機關(guān)的工作方向，審批各渠道匯集而來的政策問題，提出自己的政策動議。.當某種政策方案產(chǎn)生后，通過批示文件，召集會議，發(fā)表意見等形式給有關(guān)下屬，直接啟動政策過程。.在政策機關(guān)，有思想，有能力的領導人，更是最主要政策的政策方案倡議源。.決策機關(guān)內(nèi)部的工作部門代表管理對象，向其他部門爭取有利政策，機關(guān)內(nèi)部工作人員利用正式或非正式機會提出政策建議，如會議發(fā)言，工作研討等。Case:中國預算政策決策過程.預算由政府做出（根據(jù)專業(yè)知識而做出的運作和服務成本）.預算由人大監(jiān)控（對公共資金使用的監(jiān)督）.黨委系統(tǒng)的介入使雙方都難以發(fā)揮切實功能預算過程：財政部門制定草案9政府常務會議研究9黨委常委會討論決定9政府提請人大會審議9人大會通過.提交人大前黨委已經(jīng)同意，人大主任一般參加常委會；.人大委員和代表提出異議時，政府可以以黨委常委已經(jīng)通過而拒絕修改思考題公共決策體制有哪些基本類型。市場經(jīng)濟體制下如何完善作為決策方式的民主集中制？第五章政策工具決定政策過程與政策效果的因素第一節(jié)政策工具概述一、政策工具研究的興起二、政策工具的內(nèi)涵與分類內(nèi)涵：人們?yōu)榱私鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采取的具體手段和方式。2分類：.胡德：信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織?霍萊特和拉梅什：自愿性、強制性和混合性工具?休斯：供應、補貼、生產(chǎn)、管制?陳振明：市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三、政策工具研究途徑工具主義：工具本身的特點塑造了政策過程（元教旨主義）過程主義：工具有重大差別，沒有超出問題的工具權(quán)變主義：背景主義，根據(jù)背景的需要選擇建構(gòu)主義：工具的選擇使用要人們視情況而定四、政策工具的主題與走向政策研究主題：?工具的應用性；新工具；偶發(fā)事件（非控制）；政策網(wǎng)絡走向：.政策工具使用的背景和環(huán)境受到越來越多的重視?由微觀走向中觀，政策網(wǎng)絡第二節(jié)基本的政策工具一、市場化工具民營化：簽約外包、國有資產(chǎn)私有化（電信）；公私合作（農(nóng)村供水、電）；減免稅收使用者付費：公共產(chǎn)品的價格（交通、污染）管制與放松管制：藥品、酒類管制；價格放松、許可合同外包：網(wǎng)絡維護、車輛維修分權(quán)與權(quán)力下放：擴大執(zhí)行者的自主權(quán)，內(nèi)部市場：購買圖書館、娛樂設施（cnki）產(chǎn)權(quán)交易：污染（拍賣最大排放量）二、工商管理技術(shù)戰(zhàn)略管理技術(shù)：長期計劃的廣泛參與績效管理技術(shù)：以產(chǎn)出界定任務和投入顧客導向技術(shù)：新公共管理4?目標管理技術(shù)：MBO全面質(zhì)量管理：TQM標桿管理技術(shù)：采用最佳實踐（bestpractice），榜樣企業(yè)流程再造：改變整個組織的運作模式三、社會化手段社區(qū)治理：個人與家庭：安全、防火、社會保障志愿者：慈善機構(gòu)公私伙伴關(guān)系：民間資本彌補政府不足公眾參與和聽證會第三節(jié)政策工具的選擇一、工具選擇的重要性.是實現(xiàn)政策目標的基本途徑.政策執(zhí)行本身就是工具選擇過程?是政策成功與否的關(guān)鍵二、影響政策選擇的因素政策目標：單一，多重，需要改變？工具特性：應用工具的組織：執(zhí)行組織、目標團體以前的工具選擇意識形態(tài)：中國環(huán)境政策的深化和發(fā)展交通政策的工具選擇來自北京的案例?“九五”期間，北京交通建設投資總額達到602億，比“八五”期間增加了3.5倍，占GDP的比例由“八五”期間的3%上升到5.9%,2004年市級交通基礎設施建設完成投資952億元?截至2004年底，北京市常住人口已直逼1500萬，達到1492萬，而截至今年6月底，北京機動車保有量已達240萬輛，僅今年上半年就新增機動車17萬多輛，還不算外地在京車輛。北京市交通委員會副主任劉小明介紹說，由于交通需求總量的增長遠遠超出交通供給的增長，北京城市交通逐漸失去應有的整體調(diào)節(jié)能力?“路寬并不代表路多。”目前北京四環(huán)以內(nèi)的道路占地率只有17%左右，而東京、巴黎、紐約等世界大都市都在25%以上。?從提高交通設施容量和提高交通運輸效率兩個方面入手。在提高設施容量方面，不能僅僅一味建設寬馬路，而且要優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)?在提高交通運輸效率方面，不能僅著眼于車流，更要推進集約化運輸和加強管理■開辟新城區(qū)，不停車交叉路口國外實踐?經(jīng)濟手段：擁擠收費：新加坡，1975年實施“區(qū)域通行證”英國：03年內(nèi)環(huán)內(nèi)21公里收費，擁擠一40%；通量一16%；排隊一20-30%；車速+37%瑞典：將從2006年1月3日開始，在首都斯德哥爾摩試征交通擁堵稅，試行期為6個月?行政手段：車牌限制。漢城95年0—9，同號不得出行，通量一6%工具選擇擴寬道路：——道路擴寬的速度有汽車增長的速度快嘛？提高燃油稅——對行駛在鄉(xiāng)村寬敞路上的汽車公平嘛？路橋收費：——只會造成更多的擁擠；政治因素(選票)？思考題政策工具研究有哪些基本途徑？市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手等工具的有缺點。政策工具對轉(zhuǎn)軌時期的我國政策實踐的意義。中篇政策過程一PolicyProcess第六章政策制定—PolicyMaking第一節(jié)政策議程AgendaSetting一、政策議程的類型：系統(tǒng)議程(systemagenda):公眾進行討論的議程；?抽象：概念和范圍模糊，只提出發(fā)現(xiàn)問題政府議程(institutionalagenda)：政府致力于解決的議程；問題的界定和陳述Eg：交通堵塞9擴路、限車、收費二、建立政策議程的途徑政治領袖：2.政治組織代議制：4.選舉制行政人員；6.利益集團專家學者；8.公眾9.大眾傳媒：10.危機和突發(fā)事件三、政策議程的模型外部倡議：社會團體、個人主動，政府微量介入內(nèi)部倡議：政府主動，社會力量微量介入動員模式：政府全權(quán)處理，向社會發(fā)布共同倡議：雙方都主動介入全球化背景下政策倡議方式的轉(zhuǎn)換：由內(nèi)向外EG：中國商品關(guān)稅的外部倡議?中國于在2001年12月11加入了世界貿(mào)易組織。但隨之而來的問題就是如何接軌世貿(mào)規(guī)則與中國的現(xiàn)實規(guī)范。以關(guān)稅問題為例，聯(lián)合早報報道：“昨天起，中國各領域也開始準備履行承諾，國務院稅務委員會辦公室副主任王偉表示，中國將從明年1月1日起開始履行關(guān)稅減讓義務，當年關(guān)稅總水平將由現(xiàn)行的15.3%降至12%左右；2005年將下降至10%以下；明年中國工業(yè)品關(guān)稅稅率將降到12%左右，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率降低到16%左右，70%以上稅目的稅率都有不同程度的降低，低稅率（10%）的稅目大幅增加，達到總稅目的一半；水產(chǎn)品稅率在14%左右，紡織品在18%左右，化妝品在8%左右，交通工具在18%左右，機械產(chǎn)品在10%左右，電子產(chǎn)品在11%左右。關(guān)稅減幅在100%、80%、70%、60%左右的商品，每一類都在100個以上。60%的稅目達到承諾的最終約束水平。明年300多個信息技術(shù)產(chǎn)品平均稅率降到5%左右，其中100多個實行零稅率。到2005年，稅率高峰將大幅度削減，稅率高于25%的稅目僅占不到總稅目的5%；98%的稅目達到承諾的約束水平。另外，中國衛(wèi)生部有關(guān)負責人則指出，中國不批準外資獨資醫(yī)療機構(gòu)，只批準中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)，中方所占的股權(quán)比例或權(quán)益不得低于30%。第二節(jié)方案規(guī)劃一、方案規(guī)劃的含義?方案規(guī)劃：對政策問題的分析研究并提出相應的解決辦法或方案的活動過程，包括問題界定、目標確立、方案設計、后果預測和方案抉擇五個環(huán)節(jié)。二、原則.信息完備：系統(tǒng)協(xié)調(diào)；科學預測；現(xiàn)實可行；民主參與；穩(wěn)定可調(diào)第三節(jié)政策合法化PolicyLegitimation一、政策合法化的概念與作用合法性與合法化：政策合法性：法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批注、簽署和頒布政策的行為過程。.所有層次的政策都包含合法化過程?目的是獲得合法性；.法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動?內(nèi)涵著一系列彳丁為我們認為理解政策合法化這一概念較為明晰的解釋是ThomasR.Dye（戴伊）在《理解公共政策》中把政策合法化分解為三個功能活動：?即選擇一項政策建議；?為這項建議建立政治上的支持’?將它作為一項法規(guī)加以頒布政策合法化的地位與作用?政策制定的重要階段和政策執(zhí)行的前提?是決策民主化、科學化和法制化的具體體現(xiàn)?是依法治國的需求二、政策合法化主體及其權(quán)限三、政策合法化的程序程序的相對性：部門一國務院一人大行政機關(guān)的政策合法化過程：與領導體制密切相關(guān)立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)政策的合法化過程：政策合法化第四節(jié)中國政策制定的特點與經(jīng)驗一、中國政策制定的特點1.78年以前，政府主導的自上而下的“動員模式”2.78年以后，社會主導的自下而上的“外部倡議模式”政策制定的公眾參與和群眾路線二、中國政策制定的經(jīng)驗群眾路線是政策制定永葆活力的法寶“摸著石頭過河”的政策制定模式?大膽創(chuàng)新9循序漸進土由點到面案例分析臺北市垃圾收費政策變化中的議程過程背景：?長期以來，臺灣的垃圾清除處理費是采用附加在自來水中收取的方式。也就是用的水越多，繳交的垃圾費越多。?優(yōu)勢：垃圾費用征收非常方便；?不足：不符合“污染者付費”的公平訴求；政策變更：?馬英九政府決定2000年7月1日起，將垃圾費改為隨袋征收（按垃圾的實際產(chǎn)生量征收）意向轉(zhuǎn)變?98年，并未獲得一致的“民眾偏好”?2000年，獲得一致的“民眾偏好”?這個過程中，到底是民意促成了政府政策調(diào)整，還是政府政策意向促成了大眾的意向轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)的議程鏈環(huán)指向：媒體議程——大眾議程一一政策議程過程分析實際政策過程（98—2000年）潛伏期：環(huán)保團體發(fā)起（市長換屆使之突顯）擴大期：9馬英九政府推動《臺北市一般廢棄物清楚處理費征收自治條例》關(guān)鍵期：92000年1—6月，政府宣傳解決期：92000年7月1日正式啟動（11）睡眠期：9馬英九的就職周年重新討論過程分析影響議程的活動者?民選首長（馬英九）?政務官和官僚體制（環(huán)保局長，環(huán)保局和市府團隊）?民意代表（議院）?利益集團（環(huán)保團體）?傳播媒體中國通訊價格下調(diào)政策議程。思考題1.兩種政策議程的區(qū)別和聯(lián)系。2.我國政策制定的特點及基本經(jīng)驗。第七章政策執(zhí)行PolicyImplementation第一節(jié)政策執(zhí)行概述一、政策執(zhí)行的研究?20世紀七八十年代形成了“執(zhí)行運動”?政策執(zhí)行：將已制定好的政策付諸實施的過程。1973年，艾倫?維爾達夫斯基和杰弗里?普瑞斯曼《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》?正確的問題識別+良好的政策方案=完滿的解決問題歸結(jié)為現(xiàn)實中的方案可行性分析政策執(zhí)行存在問題的表現(xiàn)：.曲解政策：變形、走樣；.截留政策：斷章取義，各取所需；?尚有政策下有對策；第二節(jié)政策執(zhí)行的過程與手段一、過程政策宣傳9政策分解9物質(zhì)準備9組織準備9政策試驗9全面試驗9協(xié)調(diào)與監(jiān)控二、政策執(zhí)行的基本手段行政手段；法律手段；經(jīng)濟手段；思想誘導手段第三節(jié)創(chuàng)造性執(zhí)行政策一、原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求原則是基礎；靈活性不能與大方向抵觸二、政策變通方法?求神似，去形似；不求神似，只求形似；深邢都不似合理變通?了解上情；摸清下情；上下情有機結(jié)合三、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象剖析表現(xiàn)：.你有政策，我有對策一替換執(zhí)行；.曲解政策，為我所用一選擇執(zhí)行；?軟脫硬抗，拒不執(zhí)行一象征執(zhí)行；.搞土政策，變相利用一附加執(zhí)行；成因：.不同層級政府的利益不一致.政策本身的缺陷：不完整、不科學、不配套；政策多變；政出多門.執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使?政策執(zhí)行監(jiān)控不力危害政策難以落實；損害政策主體權(quán)威對策：合理劃分事權(quán)加強政策研究擺正局部和全局關(guān)系加強監(jiān)督第四節(jié)政策執(zhí)行的本質(zhì)解釋一動還是組織（一）行動學派瓊斯：政策執(zhí)行是將一種政策付諸實施的各種活動。?解釋：將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為人們能接受和了解的指令：?組織：設立行政機關(guān)，擬定辦法和落實政策；.施用：機關(guān)提供例行服務和設備，支付經(jīng)費。（二）組織學派任何政策都是經(jīng)由一定的組織來執(zhí)行的。.組織內(nèi)部的分工與整合；.組織的標準程序與變通；.組織的人力資源與文化；.組織的運作方式與環(huán)境；二、政策執(zhí)行的分析路徑自上而下還是自下而上（一）自上而下（top—downapproach）以政府官員的政策決定為出發(fā)點或中心點（二）自下而上（防伽m—upapproach）?作為自上而下路徑的批評者出現(xiàn)，執(zhí)行研究的起點應該在基層。?強調(diào)基層官員“街頭官員”（street—levelbureaucrats）的作用，政策制定和執(zhí)行沒有截然分別，政策過程是一個充滿了上下級、政府與社會互動的過程。*第五節(jié)影響政策有效執(zhí)行的主要因素政策內(nèi)容一執(zhí)行機構(gòu)一目標群體政治層面一行政層面一傳播層面一、政治因素政策特性和內(nèi)容：問題性質(zhì)；政策合法性；合理性政策體制與決策體制：?集權(quán)與分權(quán)；政黨制度；選舉制度利益格局：利益的分散程度二、行政因素執(zhí)行機構(gòu)：責權(quán)關(guān)系、權(quán)威性和保護執(zhí)行人員：專業(yè)性、經(jīng)驗和精神狀態(tài)3?自行資源：經(jīng)費、工具、信息三、宣傳因素政策解釋：歧義、籠統(tǒng)、效用多樣化政策宣傳：政策溝通：縱向、橫向思考題影響政策有效執(zhí)行的因素有哪些？“上有政策，下有對策”的成因、危害及可行的解決路徑。第十章政策終結(jié)與周期PolicyTerminationandPolicyCycle第一節(jié)政策終結(jié)§1PolicyTermination一、政策終結(jié)概述終結(jié)研究的興起定義：是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估之后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治行為。特征：強制性；更替性；靈活性意義：節(jié)省資源、提高績效、避免僵化、優(yōu)化政策2001年12月11日，我國正式成為世界貿(mào)易組織的一員，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則以及同國際接軌的要求，我國在加入世貿(mào)組織時或者在加入世貿(mào)組織后一段時間需要修改、廢止的法律、行政法規(guī)50多件，需要停止執(zhí)行的國務院文件40余件，需要修改或者廢止的部門規(guī)定和其他政策1000余件。二、政策終結(jié)的原因、類型與方式政策終結(jié)的原因：財政困難；低效率、意識形態(tài)變化；