食品安全激勵性規(guī)制的思考

食品安全激勵性規(guī)制的思考【摘要】鼓勵性規(guī)制是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，但在食品平安規(guī)制領(lǐng)域卻無法實現(xiàn)保障平安的作用。行政法以規(guī)制主1的新內(nèi)涵，使鼓勵性規(guī)制能夠真正實施保障食品平安的功能。

【關(guān)鍵詞】食品平安鼓勵性規(guī)制規(guī)制主體規(guī)制程序。

食品平安鼓勵性規(guī)制探源。

日本學(xué)者植草益認(rèn)為，所謂鼓勵性規(guī)制，就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，鼓勵被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)以競爭壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率的正面誘因。①鼓勵性規(guī)制給予受規(guī)制企業(yè)一定的價格制定權(quán)，讓其利用信息優(yōu)勢和利潤最大化動機，主動提高內(nèi)部效率，降低本錢，并獲取由此帶來的利潤增額。

從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，食品平安鼓勵性規(guī)制可以定義為鼓勵被規(guī)制食品生產(chǎn)企業(yè)提高內(nèi)部效率，給予受規(guī)制食品企業(yè)以競爭壓力和提高生產(chǎn)經(jīng)營效率的正面誘因，以鼓勵其降低本錢，獲取超額利潤的行為。至于食品生產(chǎn)企業(yè)有沒有制造偽劣食品，并不在鼓勵性規(guī)制的考慮范圍內(nèi)。其實質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，而非社會性規(guī)制，顯然無法到達(dá)保障食品平安的目的。如就“三鹿〞

奶粉生產(chǎn)廠商而言，運用規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)工具分析，其生產(chǎn)效率不可謂不高，經(jīng)濟(jì)效益不可謂不好，應(yīng)是一個成功的鼓勵性規(guī)制案例，但其社會效益卻相當(dāng)糟糕。因而有必要對食品平安鼓勵性規(guī)制予以新的解讀。

行政法學(xué)以規(guī)制主體的權(quán)力運行機制為研究對象，立足于食品平安鼓勵性規(guī)制的核心價值———平安，強調(diào)規(guī)制主體的合法性、規(guī)制理念的先進(jìn)性、規(guī)制程序的開放性，故能較好地彌補規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)只注重經(jīng)濟(jì)效率而無視社會效益的缺陷，賦予食品平安鼓勵性規(guī)制新的生命力。因此，行政法視野下食品平安鼓勵性規(guī)制可以定義為：國家食品平安規(guī)制主體，依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，通過實施具體行政行為促進(jìn)食品平安參與主體遵守法律標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)食品平安的行為。對此概念，可以從下列幾方面予以解讀。

食品平安鼓勵性規(guī)制主體的合法性。

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)一般不研究規(guī)制主體的來源、組織機構(gòu)、職權(quán)構(gòu)成，而行政法學(xué)卻非常注重行政組織理論的研究。

行政法律關(guān)系中行政主體和相對人是一對根本范疇，據(jù)此食品平安鼓勵性規(guī)制主體的合法性應(yīng)包括兩條主線：

一是食品平安鼓勵性規(guī)制主體的合法性。在我國，食品平安鼓勵性規(guī)制主體就是行政主體，其權(quán)力來源于組織法或者單行法的授權(quán)，由人大產(chǎn)生向人大負(fù)責(zé)。其性質(zhì)是法律執(zhí)行機關(guān)，而法律是公民意志的體現(xiàn)，食品平安鼓勵性規(guī)制主體的實質(zhì)就是公民的委托代言人，主體性質(zhì)的合法性意味著其規(guī)制行為必須滿足公民的要求，保障公民的權(quán)利。二是食品平安鼓勵性規(guī)制對象的合法性。食品平安鼓勵性規(guī)制對象包括規(guī)制主體自身、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者。對規(guī)制主體自身的鼓勵新規(guī)制“更在于使政府中每一工作人員的內(nèi)在潛能得到最高的發(fā)揮；不重在以督策與管束辦法處理人事問題，而重在以科學(xué)的知識技術(shù)及‘人性’的觀點，促進(jìn)自動自發(fā)的效勞精神〞②。食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品平安事故的第一責(zé)任人，我國食品平安事故的頻發(fā)，歸根結(jié)底都是由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者法治意識淡薄，為了追求利潤的最大化，漠視他人生命健康權(quán)，不足職業(yè)道德和社會責(zé)任感所致。傳統(tǒng)的規(guī)制伎倆以事后懲戒為主，面對我國食品產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員眾多，存在數(shù)十萬家中小食品生產(chǎn)經(jīng)營戶的現(xiàn)狀，難以起到良好的規(guī)制效果。故有必要運用鼓勵性規(guī)制伎倆，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自覺守法經(jīng)營，生產(chǎn)銷售合乎國家平安規(guī)范的食品，進(jìn)而通過食品市場競爭中的“優(yōu)勝劣汰〞機制，將偽劣食品生產(chǎn)商逐出市場。由于食品市場信息不對稱的存在，消費者始終處于弱勢地位，很容易成為偽劣食品的受害者。食品平安鼓勵性規(guī)制主要通過強制食品信息披露和遍及食品科學(xué)知識，避免信息不對稱對消費者的損害，促進(jìn)消費者合理消費，遠(yuǎn)離混充偽劣食品，最終使其自然消亡。

食品平安鼓勵性規(guī)制理念的先進(jìn)性。

食品平安鼓勵性規(guī)制理念的先進(jìn)性，必須依靠其背后的價值撐持。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的價值根底是效率，在食品平安規(guī)制中，即便實現(xiàn)了效率價值，也無法避免食品平安事件的發(fā)生，對公民的生命健康權(quán)的保障無濟(jì)于事。而行政法產(chǎn)生的根底是“主權(quán)在民〞和“分權(quán)制衡〞，按照代議制理論，行政權(quán)力來源于公民的授權(quán)，其運行的價值根底是人權(quán)保障。在食品平安鼓勵性規(guī)制中，食品的平安性就是基于人權(quán)保障這一價值而產(chǎn)生的先進(jìn)理念。

平安作為一種價值觀，歷來都受到人們的重視。對于平安價值的重要性，英國功利主義法學(xué)派邊沁認(rèn)為，立法者要想保障社會幸福，就必須努力到達(dá)四個目標(biāo)，即保證公民的生計、富裕、平等和平安。③邊沁所說的平安包含著身體、名譽、財產(chǎn)、職業(yè)不受內(nèi)亂外患的侵?jǐn)_。博登海默對平安也有著獨到的見解，他認(rèn)為：“追求平安的欲望促使人類去尋求公共愛護(hù)，以抵抗對一個人的生命、肢體、名譽和財產(chǎn)所作的非法侵犯。〞④這里，博登海默把平安的內(nèi)涵界定為使一個人的生命、肢體、名譽和財產(chǎn)免受非法侵犯。則，平安價值的含義是什么呢？我國學(xué)者卓澤淵認(rèn)為：“平安價值是指，能直接確認(rèn)和愛護(hù)人們的生命、財產(chǎn)、自由等，保證人們的平安，滿足人們的平安需要。〞⑤“作為人類最根本的人權(quán)，生命健康權(quán)的保障是平安價值的最核心的內(nèi)涵〞，⑥樹立科學(xué)的食品平安鼓勵規(guī)制理念就是把生命健康權(quán)的保障作為根本原那么，貫通于食品平安鼓勵性規(guī)制的始終。顯然，以行政權(quán)力為主導(dǎo)的食品平安鼓勵性規(guī)制，通過具體行政行為的運行，促進(jìn)規(guī)制主體、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者依法行使權(quán)利、承當(dāng)義務(wù)，必能將體現(xiàn)于行政法中的食品平安理念變?yōu)楝F(xiàn)實。

食品平安鼓勵性規(guī)制程序的開放性。

行政程序是指行政機關(guān)行使行政權(quán)力，作出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不研究程序問題，對于所提出的鼓勵性規(guī)制的特許權(quán)投標(biāo)制度、區(qū)域間比擬競爭、價格上限規(guī)制和社會契約等制度，也并未探討其實施程序。而行政法可稱為程序法，尤其在英美法系國家，程序被稱為“看得見的正義〞，人們普遍堅信正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得以實現(xiàn)。行政法根本等同于行政程序法，如美國最為重要的行政法就是1946年公布的?聯(lián)邦行政程序法》。行政程序具有標(biāo)準(zhǔn)和制約行政權(quán)合法行使、保障相對人的人格尊嚴(yán)、促進(jìn)行政權(quán)合理行使、提高行政效率等功能。自從規(guī)制運動產(chǎn)生以來，規(guī)制程序體現(xiàn)了相對民主參與原那么，就“監(jiān)管權(quán)力運行的程序而言，也從單向式的監(jiān)管程序開展為開放式的、互動的公眾參與機制。〞⑦在食品平安鼓勵性規(guī)制中，無論是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者還是消費者的鼓勵，均是通過開放性程序?qū)嵤憩F(xiàn)為下列幾種公眾參與程序。

首先是公眾立法參與程序。?食品平安法》第十條規(guī)定，任何組織或者個人有權(quán)對食品平安監(jiān)督管理工作提出意見和倡議。這是憲法中公民參政議政權(quán)的具體體現(xiàn)，只是原那么性太強，操作性缺乏。有關(guān)食品平安監(jiān)管的立法，是個廣義的概念，既包括法律、地方性法規(guī)的制定，也包括行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定，范圍相當(dāng)廣泛。不論什么主體立法，在公布以前都應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)上問卷、開立法聽證會、發(fā)調(diào)查問卷等方式大量聽取公眾的意見。尤其是波及到食品平安規(guī)范的制定問題，更應(yīng)當(dāng)滿足大多數(shù)公眾的要求。

其次是公眾協(xié)助執(zhí)法程序。食品平安監(jiān)管工作關(guān)系到社會群眾的生命健康權(quán)保障，也關(guān)系到公共衛(wèi)生平安的維護(hù)，監(jiān)管機構(gòu)和公眾對此都有共同的利益，這算是行政監(jiān)管工作中最得民心的工程。為此，我們應(yīng)當(dāng)打造公眾協(xié)助執(zhí)法機制。比方，建立簡便易行的食品平安監(jiān)管舉報制度，第一時間把有關(guān)平安監(jiān)管信息傳達(dá)給監(jiān)管部門，讓違法食品廠商無處可逃，將監(jiān)管權(quán)力覆蓋到整個食品鏈條中。

第三是社會團(tuán)體參與程序?，F(xiàn)階段對于成立社會團(tuán)體的程序要求過于嚴(yán)格，明顯具有方案經(jīng)濟(jì)的痕跡。比方，?社會團(tuán)體登記管理條例》第九條規(guī)定，申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備。但是實踐中很多社會團(tuán)體無法確立業(yè)務(wù)主管單位，即便有業(yè)務(wù)主管單位也難以得到審查同意。因此，應(yīng)簡化設(shè)立社會團(tuán)體的程序。同時，通過立法授予社會團(tuán)體食品平安監(jiān)管職權(quán)，如食品平安規(guī)范的制定和食品平安的檢測、風(fēng)險評估、信用評估、信息收集、分析、披露權(quán)等。唯有如此，才能保障食品平安鼓勵性規(guī)制程序的開放性?！沧髡邌挝唬核拇◣煼洞髮W(xué)法學(xué)院〕注釋。

①植草益：?微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文，胡欣欣譯，北京：中國開展出版社，1992年，第151～153頁。

②羅豪才，宋功德：“現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、鼓勵機制〞，?中國法學(xué)》，2000年第3期，第86頁。

③邊沁：?政府片