電子政務(wù)績效管理體系與機制

電子政務(wù)績效管理體系與機制

一電子政務(wù)績效管理的背景與意義電子政務(wù)在全球的興起和迅猛發(fā)展是20世紀(jì)70年代以來聲勢浩大的全球性政府改革運動與世界信息技術(shù)革命融合發(fā)展的必然結(jié)果，特別是進入1990年代后，互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展為發(fā)達國家元首倡導(dǎo)和推進電子政務(wù)提供了最佳契機，電子政務(wù)已經(jīng)進入所有工業(yè)化國家的政治建設(shè)日程。到本世紀(jì)初，發(fā)展電子政務(wù)已經(jīng)普遍成為世界各個國家和地區(qū)提高政府效率、改進公共服務(wù)的重要手段，現(xiàn)代信息技術(shù)與各國政府改革融合發(fā)展的特征越來越明顯。很多國家在推進電子政務(wù)過程中不斷加大投入力度，推進建設(shè)了一大批電子政務(wù)工程項目。在大規(guī)模投入和建設(shè)后，電子政務(wù)能否真正取得預(yù)期成效已成為各國政府所必須關(guān)注的問題。從西方發(fā)達國家的實踐來看，在政府責(zé)任和績效日趨公開的情況下，電子政務(wù)項目由于財政約束硬化和公民知情權(quán)的伸張，其失敗不僅會導(dǎo)致項目的終止，還會帶來公眾對政府信任度與支持力的下降[1]。為了及時發(fā)現(xiàn)和解決電子政務(wù)建設(shè)過程中存在的問題，電子政務(wù)績效管理成為各國推動電子政務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的有效手段。美國、加拿大等電子政務(wù)發(fā)展較快的國家，都在推進電子政務(wù)發(fā)展的同時引入績效管理，并在相關(guān)理論研究和績效管理實踐中積累了豐富經(jīng)驗，為提高電子政務(wù)建設(shè)成效發(fā)揮了關(guān)鍵作用。從總體上看，經(jīng)過21世紀(jì)初的快速發(fā)展，我國電子政務(wù)發(fā)展的軟硬件基礎(chǔ)環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，以大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點、以重要核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)為突破口的電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)取得了階段性成果。當(dāng)前，我國電子政務(wù)已經(jīng)進入以深化應(yīng)用、突出實效、安全可控為顯著特征的新階段，新的發(fā)展階段需要有新的管理理論和手段為支撐[2]。但相比而言，我國電子政務(wù)績效管理總體上處于初級水平，無論在理論還是在實踐上都還很不成熟。從理論研究來看，盡管已經(jīng)有很多學(xué)者認(rèn)識到電子政務(wù)績效管理的重要性，也有人提出了評估模型和指標(biāo)體系，但大多是僅從評估角度進行的局部探討，與績效管理體系的構(gòu)建尚有一定差距；從國內(nèi)已經(jīng)開展的實踐來看，目前大多數(shù)評估實踐是圍繞政府網(wǎng)站進行功能性的評估，而非真正意義上的電子政務(wù)績效管理，其對電子政務(wù)建設(shè)的推動作用十分有限。評價的結(jié)果就是網(wǎng)站排名，往往為評估而評估，結(jié)果流于形式，沒有把電子政務(wù)績效評估看成電子政務(wù)發(fā)展全過程的戰(zhàn)略管理工具，缺少對管理機制的研究設(shè)計[3]。此外，不僅評估過程缺乏政府部門以及公眾的直接參與，而且評估結(jié)果也不能真正起到激勵引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展的目的，不利于電子政務(wù)發(fā)展模式的創(chuàng)新，因而績效管理的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用也得不到充分發(fā)揮。電子政務(wù)績效管理體系的缺失，使我國電子政務(wù)建設(shè)實際上處于一種監(jiān)督缺失的狀態(tài)，難以根據(jù)電子政務(wù)實際運行效果進行針對性的改進。這種情況導(dǎo)致各級政府在連續(xù)幾年的巨額投入后，難以說清電子政務(wù)建設(shè)到底是否達到了預(yù)期效果。顯然，如果不能擺脫這種局面，盡快對電子政務(wù)建設(shè)實施科學(xué)管理，無論再投入多大的人力物力，我國電子政務(wù)的整體水平也難以跨上更高一級臺階。隨著我國電子政務(wù)的發(fā)展向新階段邁進，當(dāng)前急需建立能夠發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)新發(fā)展階段的特征與規(guī)律、能夠體現(xiàn)電子政務(wù)服務(wù)效果、能夠引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展方向從而實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)的新型績效管理理論框架與體系，切實把績效評估上升到績效管理的戰(zhàn)略高度?；谏鲜龇治觯绾螛?gòu)建科學(xué)合理的電子政務(wù)績效管理體系，并由此推動電子政務(wù)發(fā)展，成為目前電子政務(wù)建設(shè)進程中亟待研究的重要問題。二電子政務(wù)績效管理體系的構(gòu)建思路（一）電子政務(wù)績效管理的需求分析當(dāng)前，我國電子政務(wù)建設(shè)正在進入新的發(fā)展階段，對電子政務(wù)績效管理的需求不斷增強，實踐的發(fā)展對電子政務(wù)績效管理提出了新要求。概括起來，這些需求主要表現(xiàn)在以下幾個方面。1.與電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致電子政務(wù)績效管理與電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略、政府改革戰(zhàn)略之間是三位一體的關(guān)系。電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略要體現(xiàn)政府改革的戰(zhàn)略，電子政務(wù)與政府改革結(jié)合越緊密，電子政務(wù)建設(shè)的效益就越好。與此同時，電子政務(wù)績效管理作為實現(xiàn)電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的手段，其自身的戰(zhàn)略目標(biāo)也要與電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。這樣，在政府改革戰(zhàn)略、電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略與績效管理之間就有一個一致性的關(guān)系。電子政務(wù)績效管理要隨政府改革措施的變化及電子政務(wù)發(fā)展進入不同階段做相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)前，我國提出了建設(shè)服務(wù)型政府的改革戰(zhàn)略，電子政務(wù)建設(shè)也隨之進入與政府改革融合發(fā)展的新階段，與此相適應(yīng)，電子政務(wù)績效管理的總體戰(zhàn)略導(dǎo)向也要做相應(yīng)的調(diào)整，要更加強調(diào)服務(wù)導(dǎo)向、應(yīng)用為本和突出實效。2.不斷擴展績效評價對象和內(nèi)容在繼續(xù)完善政府網(wǎng)站評估的基礎(chǔ)上，更加注重業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源評估。在進入融合發(fā)展階段以后，國家有關(guān)電子政務(wù)管理部門和部分地方政府開始有意識地擴大電子政務(wù)績效評價對象范圍。北京市在開展政府部門電子政務(wù)績效評價時把業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源作為重要評估內(nèi)容，2008年還開展了針對信息資源開發(fā)利用的專項評估。2007年9月1日，由國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目暫行管理辦法》正式實施，其中規(guī)定對國家級電子政務(wù)工程項目都要進行驗收與后評估。2009年，工業(yè)和信息化部宣布不再委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展全國性政府網(wǎng)站評估，并于2009年4月發(fā)布了政府網(wǎng)站評估核心指標(biāo)體系，引導(dǎo)各級政府部門加強后臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)信息資源開發(fā)利用。這些情況都表明，針對政府業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和政務(wù)信息資源開發(fā)利用的評價將是下一階段電子政務(wù)績效評價的重點，電子政務(wù)績效評價對象將更加趨于全面、完整。3.體現(xiàn)評價指標(biāo)體系的引導(dǎo)性評價指標(biāo)體系是反映績效評價總體思路的核心，能體現(xiàn)評估主體對電子政務(wù)發(fā)展目標(biāo)、路徑、重點等關(guān)鍵問題的認(rèn)識程度。當(dāng)前的電子政務(wù)發(fā)展對指標(biāo)體系提出了三個方面的需求。一是指標(biāo)體系的完備性，即指標(biāo)本身要能夠全面、客觀地反映電子政務(wù)發(fā)展的實際。二是指標(biāo)體系的引導(dǎo)性，即指標(biāo)體系的作用是告訴被評價者應(yīng)當(dāng)向什么方向走，指標(biāo)的作用不是給出一個“標(biāo)準(zhǔn)答案”，不是強調(diào)具體每一步怎么走，而是要尊重差異性，為每一個地區(qū)和部門的電子政務(wù)發(fā)展留出足夠的創(chuàng)新空間。三是更加注重強化服務(wù)導(dǎo)向和效果。就如何準(zhǔn)確理解電子政務(wù)發(fā)展目標(biāo)、如何將電子政務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)程度客觀地反映到評估體系中，需要有前瞻性的思考和設(shè)計。一方面，在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，電子政務(wù)建設(shè)的服務(wù)功能更加凸顯，“公共服務(wù)”成為政府改革關(guān)注的重點，因此電子政務(wù)績效評價更要注重服務(wù)導(dǎo)向。另一方面，無論是國際電子政務(wù)績效評價，還是我國電子政務(wù)績效評價，更加關(guān)注對電子政務(wù)實際建設(shè)效果的評估是今后的發(fā)展方向。4.實現(xiàn)規(guī)范的全過程績效管理評估只是績效管理中的一個環(huán)節(jié)，要保障績效評估真正對電子政務(wù)發(fā)揮積極作用，就必須建立一套完善的電子政務(wù)績效評價管理機制。評估并非單純?yōu)榱伺琶且龑?dǎo)政務(wù)信息化建設(shè)的一種途徑，通過績效評估，幫助發(fā)現(xiàn)問題，激勵持續(xù)改進，引導(dǎo)“電子”與“政務(wù)”更好地結(jié)合，推動政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，其發(fā)展方向就是要將績效評估納入績效管理體系，對績效進行有效的監(jiān)控和管理，實現(xiàn)績效管理目標(biāo)。從未來的發(fā)展趨勢看，政府部門電子政務(wù)績效管理將會逐步常態(tài)化，這就需要建立一種常規(guī)化的機制，制定相應(yīng)的規(guī)則、流程、管理辦法。可以這樣認(rèn)為，只有實現(xiàn)了電子政務(wù)績效全過程管理，“電子”與“政務(wù)”才可能真正實現(xiàn)融合發(fā)展。5.建立有效的資源保障系統(tǒng)電子政務(wù)績效管理是一個專業(yè)性較強且需要多方參與的工作，需要各方面資源的支持和相互配合。電子政務(wù)績效管理不是一個部門能夠單獨完成的，一個地區(qū)在組織績效評價時，需要政府辦公廳、財政、發(fā)改委、工業(yè)和信息化、監(jiān)察等多個部門協(xié)同工作，需要建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。電子政務(wù)績效管理還需要用信息化的管理系統(tǒng)來提高管理的效率和精準(zhǔn)度，構(gòu)建評估主體與評估對象之間的溝通平臺?？傊纬梢粋€全過程的電子政務(wù)績效管理體系，就不能缺少相關(guān)資源的保障。6.發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用從績效評估的專業(yè)化角度看，電子政務(wù)績效管理是一個專業(yè)性比較強的工作，從研究確定方案、設(shè)計指標(biāo)到撰寫評估報告等，環(huán)節(jié)繁多，技術(shù)性強，對評估執(zhí)行人員的素質(zhì)要求較高，第三方專業(yè)機構(gòu)在評估過程中能夠提供更為專業(yè)的管理與服務(wù)。從績效評估的公平性角度看，第三方專業(yè)機構(gòu)參與評估能夠較好地保持中立，保證評估過程和結(jié)果的公正性，這是政府自身組織的評估無法取代的。目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一批專業(yè)從事包括績效評價在內(nèi)的電子政務(wù)咨詢的服務(wù)機構(gòu)，有的已經(jīng)形成規(guī)模，這為下一步在更大范圍引入電子政務(wù)績效評價準(zhǔn)備了條件。（二）電子政務(wù)績效管理體系的設(shè)計思路電子政務(wù)績效就是要從“電子”與“政務(wù)”間關(guān)系的角度，回答信息技術(shù)應(yīng)用對政府行政能力提升的支撐、優(yōu)化和創(chuàng)新的方式和貢獻度。同政府績效相比，電子政務(wù)績效主要是指信息技術(shù)應(yīng)用活動為政府行政效能提高所作出的貢獻，包括電子政務(wù)的投入、產(chǎn)出、效果與影響等方面，它是政府績效的重要組成部分。績效管理強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效，代表著組織全方位的管理工作。因此，電子政務(wù)績效管理是一個完整的閉環(huán)過程，是運用電子政務(wù)績效目標(biāo)、績效信息、績效激勵、績效合同、績效成本、績效程序、績效規(guī)制、績效申訴和績效評估等管理要素和管理機制，來提高電子政務(wù)發(fā)展成效的過程。電子政務(wù)績效管理體系設(shè)計思路的核心是如何理解“體系”的含義，本文試圖從過程、要素（子體系）和環(huán)節(jié)三個方面來理解和構(gòu)建這個“體系”?？冃Ч芾硎紫仁且粋€過程，要構(gòu)建一個完整的全過程循環(huán)系統(tǒng)，從而可以按照一定的周期和規(guī)則進行周而復(fù)始的管理?？冃Ч芾硗瑫r要具備管理的基本要素，這些要素有的體現(xiàn)在管理的不同階段（比如設(shè)計指標(biāo)體系階段），有的體現(xiàn)在管理的全過程（比如溝通和協(xié)調(diào)）中。這些最重要的績效管理要素按照一定的時序和邏輯組合形成績效管理體系的各個子體系。在各個子體系內(nèi)部，又可以相對自成系統(tǒng)，子體系按照其功能定位，由相應(yīng)的各個績效管理工作環(huán)節(jié)組成。簡言之，從管理過程和要素之間的關(guān)系看，電子政務(wù)績效管理體系就是圍繞管理全過程從管理要素的角度構(gòu)建電子政務(wù)績效管理體系的各個子體系及各子體系內(nèi)的管理環(huán)節(jié)（如圖1）。圖1電子政務(wù)績效管理體系設(shè)計思路：過程與要素（子體系）從管理過程看，一般而言，政府績效管理過程主要分七個步驟，分別是：1）制訂政府績效評估計劃，設(shè)定工作目標(biāo)；2）建立政府績效評估的組織；3）構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)體系；4）選擇政府績效評估方法；5）比較績效結(jié)果與目標(biāo)；6）分析和報告績效評估結(jié)果；7）運用績效評估結(jié)果改善工作[4]。本文認(rèn)為，對這七個步驟可以結(jié)合電子政務(wù)績效管理的特點，進行適當(dāng)提煉、歸并、補充后形成電子政務(wù)績效管理的全過程。從管理要素看，就是要找到績效管理工作中的核心工作。從目前政府績效管理的相關(guān)文獻和實踐看，不管是何種政府績效評估，其管理要素主要是以下五個：1）制訂績效工作計劃；2）設(shè)計績效評估指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集方法；3）確定評估流程并實施績效評估；4）進行有效的績效溝通與反饋；5）績效結(jié)果應(yīng)用。從績效管理環(huán)節(jié)看，電子政務(wù)績效管理各子體系又是由相關(guān)工作關(guān)鍵節(jié)點，即環(huán)節(jié)構(gòu)成（如圖2），它通過明確子體系及其各環(huán)節(jié)的功能定位來體現(xiàn)和具體化績效管理的戰(zhàn)略思想，在保證有效控制電子政務(wù)績效管理工作質(zhì)量的同時，確?？冃Ч芾淼男?。對各子體系的分析主要包括三個環(huán)節(jié)，一是子體系的功能，即管理目的，二是子體系的主要管理環(huán)節(jié)和要點，三是對各管理環(huán)節(jié)和要點的管理手段、方法。圖2電子政務(wù)績效管理體系設(shè)計思路：要素（子體系）與環(huán)節(jié)（三）電子政務(wù)績效管理體系的總體框架基于以上設(shè)計思路和原則，結(jié)合電子政務(wù)實踐發(fā)展的需要，筆者提出電子政務(wù)績效管理的五個子體系及其要素架構(gòu)（如圖3），這五個子體系分別是：戰(zhàn)略規(guī)劃體系（StrategicSystem）、評估指標(biāo)體系（IndicatorSystem）、評估流程體系（EvaluationSystem）、結(jié)果應(yīng)用體系（ApplicationSystem）和基礎(chǔ)保障體系（SupportSystem）。這五個子體系組合在一起形成一個績效管理的循環(huán)過程，這也是電子政務(wù)績效管理最關(guān)鍵的五個環(huán)節(jié)。取這五個子體系英文名稱的第一個字母，本文將電子政務(wù)績效管理體系簡稱為SIEAS。圖3電子政務(wù)績效管理體系要素關(guān)系從電子政務(wù)績效管理過程和管理要素的內(nèi)在關(guān)系看，制訂績效戰(zhàn)略規(guī)劃是第一步，其主要功能是發(fā)現(xiàn)問題、找到對策、下定決心、制定目標(biāo)、分解任務(wù)和配置資源。設(shè)計和制訂評估指標(biāo)是第二步，在制訂戰(zhàn)略規(guī)劃后，要把戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可供各層面電子政務(wù)工作者理解決策者戰(zhàn)略意圖的績效指標(biāo)，通過評估指標(biāo)體系來體現(xiàn)電子政務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，凸顯現(xiàn)階段電子政務(wù)工作的重點，引導(dǎo)各個層面的電子政務(wù)工作者圍繞同一目標(biāo)推進工作。完成指標(biāo)設(shè)計后，就要進行具體的實際評估，這是第三步。評估流程體系的功能就是要完成指標(biāo)體系的實測工作，把相關(guān)績效數(shù)據(jù)、信息收集上來，并進行整理，形成初步的績效評估結(jié)果。在完成實際評估后，就進入最后一步，根據(jù)實際情況對評估結(jié)果進行調(diào)整并把形成的評估結(jié)果與相關(guān)激勵約束機制有機結(jié)合，最終達到績效管理的目標(biāo)。除這四個步驟外，還有一個基礎(chǔ)保障體系，這個體系也是績效管理的一個重要方面，貫穿于績效管理全過程，其功能是為績效管理全過程提供資金、人才、技術(shù)等各個方面的資源保障。從管理過程角度看，這個體系對一般的政府績效管理過程進行了簡化，從通常的七個步驟簡化合并為四個步驟，將一些很重要但從工作時間和工作量角度考慮的非核心環(huán)節(jié)分別歸并到四大步驟當(dāng)中。同時，考慮到有很多工作環(huán)節(jié)是貫穿績效管理工作始終的，本體系從管理要素角度考慮，把這類工作環(huán)節(jié)統(tǒng)一集合為“基礎(chǔ)保障體系”，這樣，本文提出的電子政務(wù)績效管理體系框架就是一個綜合考慮了管理過程和管理要素的設(shè)計。三電子政務(wù)績效管理體系和機制要點分析（一）戰(zhàn)略規(guī)劃體系1.戰(zhàn)略規(guī)劃體系的定位電子政務(wù)績效管理戰(zhàn)略規(guī)劃體系是指制訂和形成電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的各要素和過程的總和。戰(zhàn)略規(guī)劃體系的功能定位是：1）通過各方面共同參與規(guī)劃制訂來統(tǒng)一對電子政務(wù)績效管理工作重要性、戰(zhàn)略意義、方法手段等的認(rèn)識；2）通過制訂規(guī)劃為各被評估對象設(shè)定未來一個階段電子政務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)各個層面的電子政務(wù)工作者向同一方向努力；3）通過研究制訂績效管理過程中各個環(huán)節(jié)的可操作化管理手段，從總體上把握好對電子政務(wù)績效管理的全過程控制。按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)電子政務(wù)績效管理戰(zhàn)略規(guī)劃可以分成不同的類型。按照績效規(guī)劃的有效時間期限看，可以將績效規(guī)劃分為長期績效規(guī)劃、中期績效規(guī)劃和短期績效規(guī)劃。按照績效規(guī)劃的強制性程度分，電子政務(wù)績效規(guī)劃可以分為指導(dǎo)性規(guī)劃和強制性規(guī)劃。按照績效管理對象分，電子政務(wù)績效規(guī)劃可以分為地區(qū)績效規(guī)劃、行業(yè)績效規(guī)劃、部門績效規(guī)劃、專項績效規(guī)劃、工程績效規(guī)劃。2.規(guī)劃的方法與環(huán)節(jié)制訂績效規(guī)劃的方法包括戰(zhàn)略目標(biāo)集轉(zhuǎn)化法、滾動規(guī)劃法、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃法等。在電子政務(wù)績效規(guī)劃工作中，這些方法的側(cè)重點不同，解決的問題不同，是互為補充的關(guān)系，在實際規(guī)劃過程中需要把這些方法綜合起來加以運用。戰(zhàn)略集轉(zhuǎn)化法對于電子政務(wù)績效管理戰(zhàn)略規(guī)劃制訂的意義主要在于對戰(zhàn)略目標(biāo)的制訂和分解。滾動規(guī)劃法適用于中長期動態(tài)績效戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，其優(yōu)點是符合實際、長短結(jié)合。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃法對于績效管理任務(wù)的分解和績效評估流程的制訂最為適用。制訂電子政務(wù)績效管理規(guī)劃主要有以下五個重要環(huán)節(jié)：1）決策者應(yīng)當(dāng)選好制訂規(guī)劃的時機，在準(zhǔn)確把握推進績效管理工作的內(nèi)外部環(huán)境、制約條件和工作目標(biāo)的前提下，下定制訂規(guī)劃的戰(zhàn)略決心；2）組織開展調(diào)查研究工作，針對電子政務(wù)績效管理工作可能涉及的難點、焦點問題展開廣泛深入的調(diào)查研究；3）組成規(guī)劃起草組，形成電子政務(wù)績效管理規(guī)劃初稿，電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的內(nèi)容通常包括引言、形勢分析、工作目標(biāo)、工作思路、主要任務(wù)和保障措施等六個部分；4）以績效管理規(guī)劃初稿征求各方面的意見，聽取被評估對象和專家的反饋，對規(guī)劃初稿進行調(diào)整完善；5）根據(jù)工作需要，采取全面公開或者部分公開的方式公布規(guī)劃。3.現(xiàn)階段電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的思路在目前這個發(fā)展階段，電子政務(wù)發(fā)展需要把重點放在解決服務(wù)的“廣度、深度和整合度”這“三度”上，電子政務(wù)績效管理也應(yīng)當(dāng)重點圍繞這三個方面展開。從電子政務(wù)的服務(wù)廣度看，要重點解決兩個問題。一是要大幅度提高業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化覆蓋率，即提高業(yè)務(wù)信息化的廣度，從根本上解決電子政務(wù)服務(wù)的后臺支撐問題。只有政府重要業(yè)務(wù)絕大多數(shù)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化運行，才能發(fā)揮電子政務(wù)協(xié)同的效益，才能真正促進政府創(chuàng)新。為此，要重點擴大政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，加快重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，加強政務(wù)信息資源開發(fā)利用工作。二是要提高電子政務(wù)服務(wù)對象的使用率，讓更多社會公眾和企業(yè)享受到信息化帶來的便利。從電子政務(wù)的服務(wù)深度看，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注三個方面。第一，要努力提高業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的全流程覆蓋率，只有真正實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程中全部環(huán)節(jié)或者主要環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)化運行，才能最大限度地挖掘電子政務(wù)效能。第二，要大幅度拓展政務(wù)信息資源開發(fā)利用的深度，特別是要重視政務(wù)信息資源的二次、三次開發(fā)利用和社會化增值開發(fā)利用，樹立科學(xué)的政務(wù)信息資源觀。第三，要提高服務(wù)對象（公眾和企業(yè)）的滿意度，包括辦事效率、便捷度、參與度、互動性、安全性等多個方面。從電子政務(wù)的服務(wù)整合度看，應(yīng)當(dāng)把握住幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，在軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面，要盡可能推動網(wǎng)絡(luò)、機房等設(shè)備、設(shè)施的共享，建設(shè)集中的數(shù)據(jù)中心，提供統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)接入、傳輸服務(wù)，最大限度提高公共性資源的利用效率。其次，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源開發(fā)建設(shè)方面，要倡導(dǎo)統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺建設(shè)，促進信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。再次，在網(wǎng)絡(luò)和信息安全方面，要強調(diào)整合相關(guān)資源，建立一體化安全防控體系。最后，在服務(wù)提供方面，要進行跨部門、跨層級的服務(wù)整合，要按照服務(wù)對象（公眾和企業(yè)）的生命周期提供整合后的一體化、一站式服務(wù)。從目標(biāo)管理的角度，提高電子政務(wù)服務(wù)的廣度、深度和整合度是推動電子政務(wù)成功向融合發(fā)展階段跨越的關(guān)鍵，電子政務(wù)績效管理規(guī)劃就是要圍繞這“三度”展開。為此，電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的總體思路應(yīng)當(dāng)突出以下幾點：1）績效管理的戰(zhàn)略性，強調(diào)大局觀和目標(biāo)一致性；2）績效管理的連續(xù)性、常態(tài)化，強調(diào)動態(tài)性的管理；3）績效管理的強制性，強調(diào)激勵和約束機制。4.電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的側(cè)重點電子政務(wù)績效管理規(guī)劃的側(cè)重點主要體現(xiàn)在兩個方面。一是形成綜合配套的管理體系。融合發(fā)展階段，電子政務(wù)發(fā)展的全局性更加明顯，電子政務(wù)績效管理的對象更加復(fù)雜，對指標(biāo)體系、評估流程、支撐能力等的綜合性要求更高。因此，需要對電子政務(wù)績效管理的各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌考慮，特別是要抓住重點環(huán)節(jié)，找到解決問題的突破口。二是形成績效管理的長效機制。績效管理最終要解決一個核心問題，就是如何把績效評估形成的績效結(jié)果與相關(guān)的激勵約束機制聯(lián)系在一起，形成促進電子政務(wù)發(fā)展的長效機制。從規(guī)劃的角度，一方面要從組織保障、人員配備、資金投入等方面保證工作開展的連續(xù)性；另一方面，把激勵約束機制常態(tài)化、內(nèi)生化，比如建立績效結(jié)果與投資機制和領(lǐng)導(dǎo)考核任命機制的聯(lián)系。這兩個問題不解決，電子政務(wù)績效管理就不能發(fā)揮應(yīng)有的效能。（二）評估指標(biāo)體系1.指標(biāo)體系設(shè)計原則指標(biāo)是績效評估和管理的工具，是反映評估對象屬性的指示標(biāo)志，是電子政務(wù)績效管理思想的最直接、最外在的表現(xiàn)方式。指標(biāo)體系則是根據(jù)評估目標(biāo)和評估內(nèi)容的要求，由評估要素、評估標(biāo)志和評估標(biāo)度等形成的整體，據(jù)以搜集評估對象的有關(guān)績效信息，反映評估對象的基本面貌、素質(zhì)和水平。電子政務(wù)績效管理是一個全新的復(fù)雜領(lǐng)域，選取的評價指標(biāo)集既要能保證服從績效目標(biāo)、達到績效管理目的，又要有助于簡化評價程序、降低評價成本。通常情況下，在指標(biāo)選取中應(yīng)當(dāng)遵循六項基本原則：1）指標(biāo)要有導(dǎo)向性，能給出衡量電子政務(wù)發(fā)展水平的具體標(biāo)準(zhǔn)，指示出評價對象電子政務(wù)建設(shè)狀況和差別，甚至能發(fā)出預(yù)警信息；2）指標(biāo)要有代表性，可以從不同角度對電子政務(wù)建設(shè)的“表現(xiàn)”進行準(zhǔn)確測定與評價；3）指標(biāo)數(shù)據(jù)可獲得性，指標(biāo)數(shù)據(jù)可采集、可獲得是選取指標(biāo)的前提條件；4）指標(biāo)具備可比性，可以進行橫向和縱向的比較；5）指標(biāo)集規(guī)模適度，兼顧評估工作的效率和全面性；6）指標(biāo)體系可延續(xù)性，既考慮到當(dāng)前的需要，又考慮將來發(fā)展變化的可能。2.指標(biāo)框架要點分析表1電子政務(wù)績效評估核心指標(biāo)體系基于以上原則，筆者提出并構(gòu)建了電子政務(wù)績效評估核心指標(biāo)框架（如表1）。核心指標(biāo)由核心業(yè)務(wù)信息化水平、政務(wù)信息資源開發(fā)利用水平、綜合保障水平三個一級指標(biāo)構(gòu)成。核心業(yè)務(wù)信息化水平主要由六個二級指標(biāo)構(gòu)成。一是業(yè)務(wù)覆蓋廣度，指部門核心業(yè)務(wù)中，已實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化覆蓋的比例。業(yè)務(wù)覆蓋廣度＝已實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化支撐運行的核心業(yè)務(wù)數(shù)/核心業(yè)務(wù)總數(shù)。二是業(yè)務(wù)支撐深度，指在網(wǎng)絡(luò)化運行的核心業(yè)務(wù)中，全部實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化支撐的比例。業(yè)務(wù)支撐深度＝實現(xiàn)全流程網(wǎng)絡(luò)化運行的核心業(yè)務(wù)數(shù)/已實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運行的核心業(yè)務(wù)數(shù)。三是業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合度，指各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的協(xié)同水平?？己艘c包括各業(yè)務(wù)系統(tǒng)是否在統(tǒng)一平臺上運行（或者平臺間有關(guān)聯(lián)機制）和橫向跨部門相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的協(xié)同水平。四是政務(wù)目標(biāo)支撐度，指該部門電子政務(wù)建設(shè)對其職能與政務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的支撐程度。按照優(yōu)、良、中、差評定核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)是否達到或者超過預(yù)期政務(wù)目標(biāo)。五是內(nèi)部用戶使用率，指部門內(nèi)部人員對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的使用情況。內(nèi)部用戶使用率＝經(jīng)常使用業(yè)務(wù)系統(tǒng)人數(shù)/業(yè)務(wù)人員數(shù)。六是服務(wù)對象滿意度，指電子政務(wù)服務(wù)對象（內(nèi)部、領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)、公眾）的滿意度，滿意度可以通過抽樣統(tǒng)計，結(jié)果分為滿意、比較滿意、一般、不滿意四個等級。政務(wù)信息資源開發(fā)利用指標(biāo)由五個二級指標(biāo)構(gòu)成。一是核心業(yè)務(wù)信息資源開發(fā)，指政務(wù)信息資源的數(shù)據(jù)庫建設(shè)程度。核心業(yè)務(wù)信息資源入庫比率＝已經(jīng)進入數(shù)據(jù)庫的核心業(yè)務(wù)信息資源總量/核心業(yè)務(wù)信息資源總量。二是信息采集與更新，考察政務(wù)信息資源維護情況及更新的及時性?？己艘c包括是否建立了數(shù)據(jù)維護的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、數(shù)據(jù)更新機制執(zhí)行情況。三是政務(wù)信息資源共享，反映本部門與其他部門之間信息資源共享情況?？己艘c包括是否加入本級統(tǒng)一信息交換平臺、在平臺上是否按要求提供相應(yīng)信息、是否充分利用所獲取的共享信息及上下級信息資源共享利用情況。四是政務(wù)信息資源的社會化利用，反映部門信息資源面向社會的開發(fā)利用情況?？己艘c包括可供社會化利用的信息資源是否全部建立目錄、目錄是否在網(wǎng)上公開、是否提供依申請公開的程序和辦法、地區(qū)是否有鼓勵社會化增值利用的政策措施（或者部門是否授權(quán)有資質(zhì)的機構(gòu)進行社會化利用）、是否有便于社會化利用的多元化途徑與技術(shù)措施。五是政府信息公開，反映部門通過各種渠道向社會公開信息的數(shù)量和質(zhì)量?？己说囊c包括政府信息公開目錄建設(shè)情況，政府主動公開信息的及時性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性等，以及依申請公開信息工作的質(zhì)量。綜合保障水平指標(biāo)由六個二級指標(biāo)構(gòu)成。一是應(yīng)用基礎(chǔ)環(huán)境，指網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和利用水平。包括人均電腦數(shù)、網(wǎng)絡(luò)接入率和網(wǎng)絡(luò)接入多樣性等方面。二是信息安全保障，是從安全管理的角度考察各部門的安全保障制度健全程度和技術(shù)設(shè)施的完備程度。包括是否有統(tǒng)一的安全技術(shù)措施、安全制度、應(yīng)急反應(yīng)機制、安全管理及風(fēng)險評估等方面。三是電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，考察地區(qū)是否有電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃或部門是否制定了電子政務(wù)年度計劃，及規(guī)劃與計劃的執(zhí)行情況。四是制度與標(biāo)準(zhǔn)，指對國家及本地區(qū)電子政務(wù)相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況（依據(jù)當(dāng)年工作重點考查）、制度建立情況。分別從法規(guī)執(zhí)行情況、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、制度建設(shè)情況等三個方面進行考察。五是組織領(lǐng)導(dǎo)機制，考察是否明確電子政務(wù)的主管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)機構(gòu)、職責(zé)等。六是投入保障機制，考察是否有穩(wěn)定的資金投入保障、是否有穩(wěn)定的建設(shè)運維隊伍，以及公務(wù)員的信息能力建設(shè)等方面。（三）評估流程體系電子政務(wù)績效評估流程體系是評估主體依據(jù)一定的流程標(biāo)準(zhǔn)，就電子政務(wù)在一定期間內(nèi)的績效進行評估，并得出績效評估結(jié)果的各管理環(huán)節(jié)、方法和過程的總和。在此過程中，績效評估的手段和方法、績效評估對象的選擇、績效指標(biāo)數(shù)據(jù)采集分析、評估培訓(xùn)及評估系統(tǒng)的調(diào)整和完善等內(nèi)容并不是各不相關(guān)的，其中每個環(huán)節(jié)在績效評估過程中都具有重要的意義，各部分之間相互銜接而構(gòu)成一個有機的整體。評估流程體系的功能就是完成指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集、整理、加工和分析工作，并最終形成績效評估報告。這個體系是實施績效戰(zhàn)略規(guī)劃、保障評估質(zhì)量最為關(guān)鍵的體系，其工作質(zhì)量的結(jié)果直接關(guān)系到整個績效管理工作的成敗。從績效評估流程的先后順序上看，評估工作主要分為三個階段，即評估準(zhǔn)備、評估實施和編制評估報告。在評估準(zhǔn)備階段重點是要做好四個管理環(huán)節(jié)的工作。一是細(xì)化評估計劃，評估計劃是對評估活動的一種預(yù)測性安排，體現(xiàn)評估主體對評估活動的預(yù)期目標(biāo)與行動打算，包括評估對象、評估人員、評估費用、評估目標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估影響等方面。二是選擇評估模式，按照功能作用可以分為鑒定性評估和水平性評估，按照評估主體可以分為內(nèi)評估和外評估。三是開展宣傳培訓(xùn)，通過培訓(xùn)讓評估對象理解評估指標(biāo)體系、了解績效評估的全過程和時間進度安排、知曉哪些環(huán)節(jié)是需要被評估對象積極配合的，讓評估主體明確各自的責(zé)任分工、熟悉和掌握評估工作各個環(huán)節(jié)上的方法和手段、明確工作流程和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、掌握評估報告的編制方法和格式等。通過完全滿足社會公眾的知情權(quán)、號召和鼓勵社會公眾參與績效評估以形成社會輿論監(jiān)督。四是開展模擬評估，通過模擬評估評估主體可預(yù)先找到工作中可能出現(xiàn)的遺漏、指標(biāo)體系的不科學(xué)、評估流程的不合理等，而評估對象可以初步了解本部門、本地區(qū)或者工作項目的績效結(jié)果預(yù)期可以達到什么水平，初步了解差距所在，從而為在短時間內(nèi)提高績效提供可能。在評估實施階段重點要做好五個管理環(huán)節(jié)的工作。一是數(shù)據(jù)的采集，數(shù)據(jù)采集的方法包括直接采集法、調(diào)查采集法和數(shù)值換算法，數(shù)據(jù)收集工作的好壞，將直接關(guān)系到整個電子政務(wù)績效評估工作的水平和效果。二是設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)，大體可以依據(jù)歷史標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)和平均標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計。三是對指標(biāo)進行量化，單項定性指標(biāo)的量化方法包括直接評分法、柵格法和列舉法，新時期定量指標(biāo)的量化方法又分為正指標(biāo)、逆指標(biāo)和適中型指標(biāo)的無量綱化處理方法。四是指標(biāo)數(shù)據(jù)驗證，就是要通過抽查、數(shù)值推理等手段，對采集到的指標(biāo)數(shù)據(jù)進行準(zhǔn)確性檢驗。五是綜合評估，根據(jù)指標(biāo)得分計算出最終綜合得分。在編制評估報告階段，要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)格式和形式編制出績效評估報告。（四）結(jié)果應(yīng)用體系從電子政務(wù)績效管理的流程看，結(jié)果應(yīng)用是在形成績效評估結(jié)果后，如何使用和矯正評估結(jié)果，并最終達到績效改進效果的過程，而結(jié)果應(yīng)用體系則是這個過程和各個管理環(huán)節(jié)的總和。結(jié)果應(yīng)用是績效管理的最后一步，其功能定位主要包括三個方面：一是效果反饋，通過電子政務(wù)績效評估流程得出績效結(jié)果后，首先要做的就是與評估對象進行充分溝通，得到來自評估對象的反饋，了解評估對象的看法；二是績效改進，通過績效反饋和績效激勵機制來造就一個促進競爭和發(fā)展的環(huán)境是結(jié)果應(yīng)用體系的重要功能；三是過往矯正，通過績效申訴等方式對評估結(jié)果進行矯正。結(jié)果應(yīng)用體系主要由績效結(jié)果反饋、績效激勵機制和績效申訴機制三個管理環(huán)節(jié)組成。1.績效反饋機制電子政務(wù)績效反饋就是將績效評估結(jié)果反饋給被評估對象，并對被評估對象的行為產(chǎn)生影響的過程?？冃Х答仦樵u估主體與評估對象之間搭建了一個通暢的溝通渠道，是績效溝通的一種特殊形式?？冃Х答伒墓δ苤饕ǎ阂皇菫樵u估主體與評估對象建立正式的溝通渠道，以此確保評估的公平與公正；二是使評估對象理解評估結(jié)果并了解自身工作中的欠缺和差距，幫助評估對象找到改善績效的路徑；三是排除績效目標(biāo)沖突，提高電子政務(wù)的整體發(fā)展能力。績效反饋在實施過程中要重點做好三個環(huán)節(jié)的管理工作：1）做好準(zhǔn)備工作，包括時間地點選擇、熟悉反饋內(nèi)容、準(zhǔn)備面談記錄表、制訂面談策略等；2）制訂績效反饋工作的程序，包括開場、進入主題、發(fā)表意見、討論溝通、制定改進計劃、確認(rèn)面談內(nèi)容、整理面談記錄等；3）其他注意事項，如績效反饋的針對性、規(guī)避可能的負(fù)面作用等。2.績效激勵機制電子政務(wù)績效評估激勵機制就是有關(guān)單位和部門采用多種方式方法，按照特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序激發(fā)政府部門電子政務(wù)績效評估主體和評估對象的動機，引導(dǎo)他們努力實現(xiàn)績效評估目標(biāo)的一整套制度安排。其核心功能在于調(diào)動評估主體和評估對象進行績效評估的積極性、主動性和自覺性，使電子政務(wù)績效評估成為政府部門的一種自覺行為?？冃Ъ顧C制要發(fā)揮作用需要一個過程，要求各個激勵要素共同發(fā)揮作用，績效激勵流程是線性的，但不是完全連貫的，它是由若干關(guān)鍵控制點組成的。電子政務(wù)績效管理的激勵機制主要有四個控制點，分別是：期望設(shè)置、評估排序、利益激勵和問題自檢。從目前電子政務(wù)績效激勵的實踐手段看，以下五種方法是較為普遍和有效的：1）把電子政務(wù)績效評估結(jié)果納入政府績效考核體系；2）把電子政務(wù)績效評估結(jié)果與下一年度政府部門電子政務(wù)投資或者下一個電子政務(wù)工程項目投資掛鉤；3）通過口頭表揚、公開表揚的方式給予榮譽稱號和一次性獎金鼓勵、設(shè)立各類電子政務(wù)績效單項獎（獎金）等方式形成績效獎勵制度；4）通過向社會公開電子政務(wù)績效評估結(jié)果，接受來自社會各方面的輿論監(jiān)督；5）由社會第三方機構(gòu)對電子政務(wù)績效作出評價并發(fā)布相關(guān)的評獎、排名等。3.績效申訴機制電子政務(wù)績效評估是一個雙向互動的過程，評估對象、公民、法人及其他組織可以對績效評估過程中出現(xiàn)的失當(dāng)行政行為提出申訴?？冃暝V制度就是一個糾錯機制，其核心功能是確保評估結(jié)果客觀、公正，它對電子政務(wù)績效評估的順利開展具有保障、完善作用。（五）基礎(chǔ)保障體系電子政務(wù)績效管理的基礎(chǔ)保障體系是為保證規(guī)范、高效完成電子政務(wù)績效管理而必須提供的貫穿績效管理全過程的各類共性、基礎(chǔ)性管理環(huán)節(jié)的總和?；A(chǔ)保障體系在整個電子政務(wù)績效管理體系中的功能包括以下兩個方面：一是總體協(xié)調(diào)