紐約市環(huán)境治理與都市圈環(huán)境合作對(duì)上海市的啟示（1881~）

紐約市環(huán)境治理與都市圈環(huán)境合作對(duì)上海市的啟示（1881~）

紐約市是全球最大的城市之一，在全球經(jīng)濟(jì)、金融、時(shí)尚領(lǐng)域都具有強(qiáng)大的影響力。同時(shí)，紐約市又是生態(tài)環(huán)境最好的城市之一，空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量都是50年來(lái)最干凈的。作為以建設(shè)具有國(guó)際影響力的全球城市為目標(biāo)的上海，紐約市的環(huán)境治理無(wú)疑是值得研究的范例之一。一紐約市環(huán)境治理歷程縱觀百余年來(lái)紐約市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)歷程，紐約市的環(huán)境保護(hù)手段與政策呈現(xiàn)顯著的階段性特征。本文的研究從紐約市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r入手，考察經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景、環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境保護(hù)手段之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從而將一個(gè)世紀(jì)以來(lái)紐約市環(huán)境保護(hù)歷程劃分為四個(gè)階段，分別是環(huán)境能力建設(shè)階段、以環(huán)境治理為導(dǎo)向的階段、以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的階段、以居民健康為導(dǎo)向的階段。（一）環(huán)境能力建設(shè)階段從19世紀(jì)末20世紀(jì)初到第二次世界大戰(zhàn)，伴隨著紐約市全球制造業(yè)中心、全球航運(yùn)中心的興起，人口快速增加，紐約市逐漸出現(xiàn)了各種環(huán)境問(wèn)題，但此時(shí)的環(huán)境保護(hù)仍然處于溫和的放任階段，主要戰(zhàn)略目標(biāo)是環(huán)境能力建設(shè)，包括建立相關(guān)主管部門(mén)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政服務(wù)維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)等。1.環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建設(shè)1881年，紐約成立街道清潔局（departmentofstreetcleaning），1886年，重組并更名為衛(wèi)生局（departmentofsanitation）。在衛(wèi)生局的組織下，身著統(tǒng)一制服的環(huán)衛(wèi)工人開(kāi)始清掃垃圾。1897年，大紐約市成立，1903年成立了紐約市發(fā)展委員會(huì)。1906年，紐約大都會(huì)污水委員會(huì)成立，并決定于1906年開(kāi)始進(jìn)行首次紐約港水質(zhì)調(diào)查。紐約港水質(zhì)調(diào)查持續(xù)了百年時(shí)間。1916年紐約市評(píng)議委員會(huì)（NewYorkCity’sBoardofEstimate）頒布了全國(guó)第一個(gè)分區(qū)條例，其中除了對(duì)建筑物的高度、體積等設(shè)定相關(guān)限制并制定空間的標(biāo)準(zhǔn)外，同時(shí)引入了對(duì)工業(yè)的落地區(qū)域進(jìn)行限制的概念。但是這些限制是有限的，并且反映的是那些富有的、不希望自己的別墅和莊園被工業(yè)影響的土地所有者的利益。2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到19世紀(jì)末，紐約市開(kāi)始通過(guò)建造污水處理廠來(lái)尋求解決水污染的問(wèn)題，1886年建造了第一座污水處理廠“Coneyisland”，1894年建造“26thWard”，1903年建造“Jamaica”。然而，不得不說(shuō)，那時(shí)的處理方法是非常原始的，僅僅是過(guò)濾直徑較大的固體材料，并只能處理廢水中的很少一部分。由于克羅頓河的水已經(jīng)無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的人口需求，開(kāi)始建設(shè)卡茨基爾水源地。為了美化城市，1856年，紐約市建設(shè)了至今影響深遠(yuǎn)的中央公園，1864年建設(shè)了希望公園，1872年建設(shè)河濱公園以及林蔭道系統(tǒng)，一系列公園綠地的建設(shè)為紐約市的城市環(huán)境綠化奠定了良好的基礎(chǔ)。3.相關(guān)公共立法1905年，紐約市頒布了“水供應(yīng)法”（The1905WaterSupplyAct），該法經(jīng)幾次修訂基本上能夠滿足城市發(fā)展的需要。1906年，經(jīng)修改的“水供應(yīng)法”將達(dá)拉華河的水供應(yīng)系統(tǒng)的管理由賓夕法尼亞州和新澤西州劃歸紐約市。（二）以環(huán)境治理為導(dǎo)向的階段第二次世界大戰(zhàn)以后到20世紀(jì)70年代，紐約市的制造業(yè)步入衰退期，從中心城市遷出。同時(shí)郊區(qū)化的城市規(guī)劃導(dǎo)致紐約市逐漸形成鋪開(kāi)的城市。這一階段，環(huán)境問(wèn)題不斷凸顯，但還沒(méi)有上升為全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。這一階段的環(huán)境保護(hù)可以認(rèn)為是以環(huán)境治理為導(dǎo)向的階段，市級(jí)層面早于全國(guó)出臺(tái)了污染控制法律法規(guī)，通過(guò)城市行政管理代碼進(jìn)行污染控制。1.大氣治理紐約市層面的大氣治理立法早于國(guó)家層面，1952年紐約市成立了空氣污染控制局和委員會(huì)。1966年，頒布第一個(gè)空氣控制法令（LocalLaw14），該法確立的框架沿用至當(dāng)前仍在使用的紐約市空氣污染控制代碼（APCC）。APCC設(shè)立了排放標(biāo)準(zhǔn)、燃燒及垃圾處理系統(tǒng)排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備和裝置的標(biāo)準(zhǔn)等，并要求任何可能影響紐約市空氣質(zhì)量的設(shè)備和工藝的使用都必須獲得許可和證書(shū)。紐約市議會(huì)就如何解決大氣污染問(wèn)題召開(kāi)了一系列聽(tīng)證會(huì)并發(fā)布報(bào)告。煙煤和6號(hào)燃料油是二氧化硫污染的首要來(lái)源，同時(shí)，城市主要的公用事業(yè)供應(yīng)商ConsolidatedEdison，消耗了城市燃料的近一半。與此同時(shí)，城市垃圾燃燒爐、12000個(gè)公寓及商業(yè)焚燒爐每年向空氣中排放了大約12750～13300噸顆粒物?；谶@些發(fā)現(xiàn)，1966年出臺(tái)空氣污染控制法令，要求逐步取消煙煤使用，升級(jí)市政及私人垃圾焚燒爐，并禁止新建建筑安裝焚燒爐。法令要求兩年內(nèi)所有六層及以下的多層住宅必須升級(jí)已經(jīng)存在的焚燒爐，而其他多層住宅，必須在一年內(nèi)升級(jí)完畢。雖然該法令（被稱為L(zhǎng)ocalLaw14）得到了市議會(huì)的一致通過(guò)，但升級(jí)現(xiàn)有私人焚燒爐的規(guī)定由于會(huì)帶來(lái)過(guò)高的費(fèi)用，被房地產(chǎn)界激烈反對(duì)。法令中允許1951年以前安裝的焚燒爐可以選擇自愿關(guān)閉的規(guī)定也引起了衛(wèi)生局的反對(duì)，因?yàn)樾l(wèi)生局沒(méi)有能力處理這些原本可以焚燒掉的垃圾。衛(wèi)生局局長(zhǎng)曾公開(kāi)表示，衛(wèi)生局所有的11個(gè)垃圾焚燒爐不能按時(shí)升級(jí)，并且紐約市房產(chǎn)管理局也對(duì)其管轄的公寓能在最后期限到來(lái)前升級(jí)焚燒爐表示懷疑。最終該法案進(jìn)行了修訂，折中的修正案給予了業(yè)主更多的選擇以遵守法律，并引入了分階段的實(shí)施時(shí)間表。法律規(guī)定有20個(gè)單位及以上的建筑可以在升級(jí)焚燒爐或關(guān)閉焚燒爐，安裝垃圾壓實(shí)機(jī)或支付垃圾收集費(fèi)之間選擇，少于20個(gè)單位的建筑可以升級(jí)或關(guān)閉焚燒爐或由衛(wèi)生部門(mén)收集其未壓實(shí)的垃圾。垃圾焚燒作為一種處理生活垃圾的常見(jiàn)做法，由于LocalLaw14的規(guī)定以及隨后清潔空氣法案中減少空氣污染的要求，在紐約市20世紀(jì)70～80年代已經(jīng)漸漸停止。[1]2.水環(huán)境治理20世紀(jì)60年代，水污染的影響越來(lái)越凸顯，紐約市控制水污染的努力主要體現(xiàn)在繼續(xù)投資建設(shè)污水處理廠。1965年，紐約市開(kāi)始建造位于布魯克林的NewtownCreek污水處理廠，這是紐約市最大的污水處理廠，至今其處理能力達(dá)到3.1億加侖/天，可處理的最大流量是6.2億加侖/天。到1968年，紐約市在運(yùn)的污水處理廠12座，處理能力達(dá)到每天14億加侖。它們可以去除65%的懸浮固體和生化需氧量。（三）以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的階段20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末21世紀(jì)初，紐約市服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)興旺發(fā)達(dá)。前期以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的環(huán)境惡化促使了全民的環(huán)境意識(shí)覺(jué)醒，全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)促使國(guó)家層面立法。這一階段是以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的階段，紐約市主要執(zhí)行國(guó)家層面清潔空氣法案、清潔水法案制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和控制手段。1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1972年，紐約市開(kāi)始運(yùn)營(yíng)SpringCreek合流下水道設(shè)施，并連入26thWard污水處理廠。這一階段，解決下水道溢流是紐約市的主要關(guān)注點(diǎn)。在干燥的天氣下，紐約市幾乎所有的污水可以得到收集和處理，但是在雨天，雨水徑流大大增加了合流制下水道的排放，超過(guò)了污水處理設(shè)施的處理能力。紐約市每年投入大量資金升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，使雨水的收集率從1987年的13%提高到20世紀(jì)末的73%。[2]2.水環(huán)境治理1972年，國(guó)會(huì)通過(guò)清潔水法，這部不朽的法律提出了減少水污染以及使城市水道變?yōu)榘踩男蓍e娛樂(lè)場(chǎng)所的目標(biāo)。清潔水法還包括一個(gè)幫助地方政府升級(jí)污水處理標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)邦公共事業(yè)基金項(xiàng)目，并授權(quán)州政府負(fù)責(zé)設(shè)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和行政許可目標(biāo)，紐約州環(huán)境保護(hù)局成為紐約市污水處理設(shè)施升級(jí)的重要合作伙伴。清潔水法的通過(guò)意味著紐約州需要升級(jí)其污水處理標(biāo)準(zhǔn)，懸浮固體物和生化需氧量的去除率至少要達(dá)到85%。到1979年，紐約市的九座污水處理廠已經(jīng)升級(jí)為二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)。從清潔水法實(shí)施以來(lái)，紐約市改善城市水質(zhì)的投資已經(jīng)超過(guò)350億美元。同時(shí)，紐約港口水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)已經(jīng)達(dá)到53個(gè)。為了達(dá)到清潔水法要求的更全面監(jiān)測(cè)水質(zhì)的要求，紐約市水質(zhì)監(jiān)測(cè)的指標(biāo)增加了葉綠素a、硅、氮磷、夏季平均溶解氧、夏季細(xì)菌含量這些參數(shù)。1979～1995年，紐約市升級(jí)了Coneyisland和Owlshead污水處理廠，達(dá)到二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)又新建了兩座污水處理廠，1986年建設(shè)位于曼哈頓的北河（Northriver）污水處理廠，1987年建設(shè)布魯克林Redhook污水處理廠。截至1987年，紐約市已經(jīng)有14座污水處理廠，基本上可以收集和處理全市干燥天氣下的全部污水。港口水中細(xì)菌含量已經(jīng)比1970年下降了99%，平均溶解氧水平高于6毫克/升，并且紐約港最開(kāi)放水域的水質(zhì)已經(jīng)可以支持劃船等娛樂(lè)活動(dòng)了。[3]在污染源管理方面，水質(zhì)逐漸變好也使得追查偷排或非法接入下水道系統(tǒng)的責(zé)任人具有了技術(shù)上的可行性。1988年，聯(lián)邦海洋傾倒法案生效，禁止向海洋傾倒污泥，紐約市必須尋找到新的污泥處置途徑。紐約市升級(jí)了污水處理廠，建造了一個(gè)新的設(shè)施，該設(shè)施可以將污泥脫水并壓實(shí)為一個(gè)餅狀的物體，這種物質(zhì)可以被送到垃圾填埋場(chǎng)填埋或變成堆肥和其他土壤添加劑，有助于保持土壤的水分和養(yǎng)分。這個(gè)方法被紐約市用來(lái)處理每天13億加侖廢水的副產(chǎn)品，這是一種可持續(xù)發(fā)展途徑。水質(zhì)監(jiān)測(cè)的參數(shù)和站點(diǎn)繼續(xù)增加，由85個(gè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)20多個(gè)參數(shù)，包括水的物理和生化數(shù)據(jù)、當(dāng)天的氣候、漂浮物的評(píng)價(jià)等等。3.大氣環(huán)境治理1990年，聯(lián)邦清潔空氣法修訂案授權(quán)國(guó)家經(jīng)營(yíng)許可證的方案，覆蓋數(shù)以千計(jì)的大型工業(yè)和商業(yè)。要求大型企業(yè)測(cè)量釋放到空氣中的污染物數(shù)量，并有計(jì)劃以控制和減少排污，及定期報(bào)告。大多數(shù)許可證由各州和地方機(jī)構(gòu)發(fā)行。如果州沒(méi)有足夠監(jiān)控，環(huán)保署可以采取控制手段。公眾可以和環(huán)保署聯(lián)系要求查看許可證。許可證不超過(guò)五年，需要更新。1997年，美國(guó)環(huán)保署收緊了可允許的地面臭氧，煙霧和細(xì)顆粒物水平的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。1999年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署使用空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI），以反映新的PM2.5和臭氧標(biāo)準(zhǔn)。紐約經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。煤炭占一次能源的比重下降至1.9%，天然氣提高至36.5%，可再生能源提高至11.3%。煤炭消費(fèi)量?jī)H相當(dāng)于1960年的1/10。圖11960～2013年紐約州一次能源結(jié)構(gòu)（四）以居民健康為導(dǎo)向的階段21世紀(jì)以來(lái)，紐約市變得更強(qiáng)大，人口繼續(xù)增長(zhǎng)；公共交通使用率達(dá)到50年最高，犯罪率卻是40年來(lái)最低的；有著評(píng)價(jià)最好的債券和最低的失業(yè)率，紐約市環(huán)境治理的關(guān)注點(diǎn)上升為生態(tài)環(huán)境對(duì)居民健康的影響。特別是2007年紐約中長(zhǎng)期規(guī)劃“紐約2030”發(fā)布后，紐約市的環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了以居民健康為導(dǎo)向的發(fā)展階段，分項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)的制定都以確保居民身體健康和全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。“紐約2030”之后，紐約市又相繼發(fā)布了《更強(qiáng)大、更有彈性的紐約》《一個(gè)紐約：強(qiáng)大和公平城市規(guī)劃》，也鮮明地體現(xiàn)了以居民健康為導(dǎo)向的理念。1.大氣環(huán)境治理從2000年開(kāi)始，紐約市的總體空氣質(zhì)量趨勢(shì)向好，根據(jù)紐約州環(huán)境保護(hù)局的日常監(jiān)測(cè)結(jié)果，紐約市年均PM2.5濃度從2000年的20微克/立方米下降到2012年的13微克/立方米左右。取得這樣的成就源自市內(nèi)的風(fēng)力發(fā)電廠、工業(yè)設(shè)施、卡車(chē)和其他車(chē)輛、建筑設(shè)備都達(dá)到了聯(lián)邦、州及紐約市的各項(xiàng)法律規(guī)定。2007年，“紐約2030”中長(zhǎng)期規(guī)劃出臺(tái)，空氣戰(zhàn)略的目標(biāo)是使紐約市的空氣質(zhì)量成為美國(guó)所有大城市中最干凈的。從2007年開(kāi)始，紐約市開(kāi)始了更嚴(yán)格的空氣環(huán)境管制，包括燃料油的規(guī)定、市政車(chē)隊(duì)采用更多混合動(dòng)力汽車(chē)和電動(dòng)汽車(chē)、減少校車(chē)排放、通過(guò)增加步行自行車(chē)等方式擴(kuò)大清潔交通覆蓋、通過(guò)分區(qū)的改變促進(jìn)交通需求減少等。同時(shí)，由于天然氣價(jià)格下降，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)熱電部門(mén)轉(zhuǎn)向采購(gòu)更多的天然氣?？諝鈶?zhàn)略的一個(gè)組成部分是紐約市健康和心理衛(wèi)生局負(fù)責(zé)組織實(shí)施的紐約市社區(qū)空氣質(zhì)量調(diào)查，顧名思義，社區(qū)空氣調(diào)查是測(cè)量街道的空氣污染狀況。2008～2010年，Nyccas測(cè)量了150個(gè)站點(diǎn)，2010～2013年，測(cè)量了100個(gè)站點(diǎn)。2009年的調(diào)查結(jié)果表明空氣污染物對(duì)公眾健康有重要影響，PM2.5、SO2和鎳（ni）這三種污染物，在安裝以燃料油為原料的燃燒爐建筑密度較高地區(qū)的濃度明顯較高，特別是殘余燃料油（4號(hào)和6號(hào)燃料油）。因此，從那時(shí)開(kāi)始，紐約市采取措施消除建筑物殘余燃料油，那些將要廢除殘余油的業(yè)主可以通過(guò)城市清潔熱能計(jì)劃獲得其他的資源。另外，紐約州對(duì)2號(hào)燃料油的硫含量限制以及紐約市對(duì)4號(hào)燃料油的硫含量限制在2012年執(zhí)行。通過(guò)這些措施，2012～2013年冬天，SO2濃度比2008年下降了69%，而鎳下降了35%。由紐約州環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)的空氣質(zhì)量記錄顯示，2009～2011年紐約市的PM2.5濃度相比2005～2007年下降了23%。空氣質(zhì)量的改善，預(yù)計(jì)將有助于每年減少780人死亡，減少1600人次的哮喘急診就診，減少460例呼吸道及心血管病例。[4]2.水環(huán)境治理為了確保紐約港仍然是所有紐約人的重要自然資源，紐約市繼續(xù)投資完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，不斷升級(jí)污水處理設(shè)施，并找到更自然的凈化水域的途徑。在DEP的主持下，城市仍在大規(guī)模建造下水道系統(tǒng)級(jí)污水處理設(shè)施，但不得不說(shuō)，未來(lái)可以建造基礎(chǔ)設(shè)施的資金和空間已經(jīng)比較有限?！凹~約2030”提出了一個(gè)系統(tǒng)解決環(huán)境問(wèn)題的整體框架，水質(zhì)方面的目標(biāo)是開(kāi)放90%的水域供城市居民開(kāi)展娛樂(lè)活動(dòng)，并致力于通過(guò)跨部門(mén)的最佳管理實(shí)踐工作組評(píng)估新型的雨水管理策略。工作組發(fā)布了可持續(xù)的雨水管理計(jì)劃，認(rèn)為在城市很多區(qū)域建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施是可行的，比建設(shè)大規(guī)模的雨污合流儲(chǔ)水管道更加經(jīng)濟(jì)。DEP發(fā)布新紐約市綠色基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃——可持續(xù)的清潔水體戰(zhàn)略。這個(gè)新的計(jì)劃是利用綠色基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)收集、攔截洪水降低污水溢流而改善紐約市地表水的水質(zhì)。二紐約都市圈生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制紐約市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與大都市圈緊密相聯(lián)，紐約市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了區(qū)域的繁榮，數(shù)據(jù)顯示，紐約市的地理面積僅占大都市圈的4%，但創(chuàng)造了46%的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提供了45%的區(qū)域就業(yè)，可見(jiàn)紐約市的確是當(dāng)之無(wú)愧的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。同時(shí)紐約市的發(fā)展又受益于都市圈互聯(lián)互通的交通、高技術(shù)的勞動(dòng)力以及成熟的基礎(chǔ)設(shè)施。在1990～2010年，紐約大都市圈人口增長(zhǎng)了10.9%，增長(zhǎng)最快的地區(qū)是北新澤西（14.3%）。從2000年以來(lái)，紐約市的就業(yè)增長(zhǎng)率占據(jù)都市圈就業(yè)增長(zhǎng)的80%。每年都市圈通過(guò)公交、地鐵、郊鐵、渡船等交通方式出行的規(guī)模都超過(guò)40億人次，相當(dāng)于每人每年184次，這在美國(guó)任何一個(gè)都市圈都是不可想象的。在紐約都市圈中，通勤的方向不僅僅是進(jìn)入曼哈頓。2000～2010年，反向通勤的數(shù)量增長(zhǎng)了12.5%，進(jìn)入曼哈頓的通勤數(shù)量則增長(zhǎng)了9.5%。[5]表1紐約市環(huán)境治理歷程的階段特征續(xù)表都市圈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作密不可分的同時(shí)，管轄權(quán)的分割阻礙了更廣闊的區(qū)域規(guī)劃和合作的實(shí)施，包括交通、能源、電信、生態(tài)保護(hù)及其他關(guān)鍵領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的孤立和分割無(wú)法產(chǎn)生最佳的產(chǎn)出。紐約市必須加強(qiáng)與都市圈其他城市之間的合作，包括在交通領(lǐng)域與整個(gè)都市圈的互聯(lián)互通，在水環(huán)境領(lǐng)域與新澤西州沿哈得孫河的區(qū)域，長(zhǎng)島區(qū)域，牙買(mǎi)加灣區(qū)域合作等等。在區(qū)域合作中，紐約市處于區(qū)域政府間的領(lǐng)導(dǎo)地位，這將確保區(qū)域合作和協(xié)調(diào)順利開(kāi)展，也有利于投資的高效。為了這個(gè)重要而共同的責(zé)任，紐約市中長(zhǎng)期規(guī)劃（ONENYC）中，明確提出未來(lái)十年中市政府及區(qū)域機(jī)構(gòu)將在都市圈地區(qū)投入2660億美元[6]，其中通勤地鐵、能源和水、生態(tài)修復(fù)等與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的區(qū)域合作項(xiàng)目占到一半以上（詳見(jiàn)圖2）。圖2紐約市中長(zhǎng)期規(guī)劃中區(qū)域投資的比重根據(jù)規(guī)劃，紐約市初期預(yù)算大約能夠滿足這一期望支出的1/4，這對(duì)紐約市政府驅(qū)動(dòng)并實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)性、彈性和公平的目標(biāo)將產(chǎn)生直接影響。未來(lái)十年及更長(zhǎng)一段時(shí)間，紐約市也將致力于引導(dǎo)這些投資，并將其納入城市發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，以使這些區(qū)域投資也能夠撬動(dòng)城市利益的最大化。這一大規(guī)模的投資計(jì)劃主要由城市及區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和實(shí)體負(fù)責(zé)投資，他們的任務(wù)是維護(hù)和改善區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。有大量資本預(yù)算的城市機(jī)構(gòu)包括交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部、學(xué)校建設(shè)管理局、紐約城市大學(xué)等；區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和實(shí)體包括紐約和新澤西港口管理局，大都市圈運(yùn)輸局，新澤西道路，橋梁，隧道，機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)管理局；民營(yíng)機(jī)構(gòu)如Verizon，ConEdison；還有一些基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商，如國(guó)家電網(wǎng)、電信基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商；以及一些參與颶風(fēng)桑迪災(zāi)后恢復(fù)和提升彈性的機(jī)構(gòu)。表2紐約市中長(zhǎng)期規(guī)劃部分涉及大都市圈建設(shè)項(xiàng)目續(xù)表1.都市圈交通合作紐約都市圈的交通尤其是通勤交通由都市圈交通管理局（MTA）所有并運(yùn)營(yíng)。MTA負(fù)責(zé)制定和實(shí)施紐約大都市區(qū)統(tǒng)一的交通政策，包括紐約市的五個(gè)區(qū)和都市圈城市達(dá)切斯、納蘇、橘子郡、普特南、羅克蘭、薩?？撕屯厮固氐?，也就是紐約都市圈“都市通勤交通區(qū)”所涵蓋的范圍（MCTD）。MTA是西半球最大的區(qū)域公共交通提供者，為分布在5000平方英里的土地上的1460萬(wàn)人口提供交通服務(wù)，行政區(qū)域范圍跨越紐約州和威斯康星州。MTA的決策層是由19名成員組成的董事會(huì)，其成員分別代表紐約市的五個(gè)區(qū)和紐約州的都市圈城市。除了董事長(zhǎng)和首席執(zhí)行官，有五名董事會(huì)成員由紐約州的州長(zhǎng)任命，四名成員由紐約市市長(zhǎng)提名，其他每個(gè)都市圈城市都有一個(gè)代表，每個(gè)代表有一票投票權(quán)。在MTA的管理下，紐約都市圈的交通系統(tǒng)是全球最大的通勤交通系統(tǒng)，也是一個(gè)高度合作的復(fù)雜基礎(chǔ)設(shè)施體系。2.都市圈水環(huán)境治理合作紐約—新澤西港口河口計(jì)劃（HEP）是紐約都市圈一個(gè)非常典型的合作治理水環(huán)境的行動(dòng)范例。HEP計(jì)劃是全美28個(gè)河口計(jì)劃之一，締結(jié)于1987年。覆蓋城市為了共同的愿景，即實(shí)現(xiàn)健康高效的生態(tài)系統(tǒng)，而共同承諾實(shí)施這一計(jì)劃。計(jì)劃的內(nèi)容主要包括合作改善水質(zhì)、保護(hù)和恢復(fù)生物棲息地、教育公眾、提供公眾參與的條件等。區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)、地方政府、科學(xué)家和公民組織都積極參與這一計(jì)劃，并做出了各自的貢獻(xiàn)。在計(jì)劃所需的資金中，來(lái)自清潔水法基金的撥款是比較有限的，大部分資金來(lái)自于計(jì)劃合作者們的籌集。過(guò)去十年間，合作伙伴的年均投資額超過(guò)8500萬(wàn)美元，2014年更達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的5.54億美元。HEP計(jì)劃有嚴(yán)密的戰(zhàn)略框架，首先出臺(tái)的是綜合保護(hù)與管理計(jì)劃，這是促使計(jì)劃合作方共同實(shí)現(xiàn)愿景的綜合戰(zhàn)略。其次，制訂一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，確定未來(lái)五年的工作重點(diǎn)；制定綜合治理計(jì)劃。此外，HEP會(huì)提供一個(gè)論壇，用以幫助利益相關(guān)方制定和實(shí)施一系列具有科學(xué)基礎(chǔ)、環(huán)境友好同時(shí)又具有經(jīng)濟(jì)性的行動(dòng)方案。[7]為了有效地實(shí)施HEP，合作方在HEP框架下成立新的工作組來(lái)負(fù)責(zé)推進(jìn)。如為了有效管理水體底泥，成立一個(gè)主要的指導(dǎo)委員會(huì)，成員包括國(guó)家聯(lián)邦泥沙管理機(jī)構(gòu)的成立者或它們的代表。在這個(gè)指導(dǎo)委員會(huì)之下，設(shè)立若干個(gè)分工作組，分別負(fù)責(zé)解決重點(diǎn)沉積物的質(zhì)量、沉積物數(shù)量及疏浚物料管理。工作組的成員由政府機(jī)構(gòu)代表、技術(shù)專家、非政府組織代表組成，具有較廣泛的代表性和利益相關(guān)性。工作組負(fù)責(zé)調(diào)查每個(gè)建議行動(dòng)的實(shí)施情況，確保他們的意圖是明確的和可實(shí)現(xiàn)的，并且給出下一步的行動(dòng)建議。三紐約大都市圈環(huán)境治理及合作對(duì)上海市的啟示通過(guò)上述對(duì)紐約市環(huán)境治理與紐約都市圈環(huán)境合作的梳理，總結(jié)出如下可供上海市借鑒的經(jīng)驗(yàn)。1.水環(huán)境治理兼具階段性與長(zhǎng)期性自1886年第一座污水處理廠建設(shè)以來(lái)，紐約市對(duì)于哈得孫河為主的城市水環(huán)境治理已經(jīng)走過(guò)了一個(gè)多世紀(jì)。在這個(gè)漫長(zhǎng)的治理過(guò)程中，呈現(xiàn)出一定的階段特征。早期由于大量生活垃圾和工業(yè)固廢向水體傾倒，同時(shí)制造業(yè)快速發(fā)展，造成了水環(huán)境的急劇惡化。紐約市建立衛(wèi)生局統(tǒng)一清運(yùn)垃圾；建設(shè)了一批污水處理廠，對(duì)污水進(jìn)行初級(jí)處理；并在生態(tài)環(huán)境狀況良好的卡茨基爾興建飲用水源地的工程；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代，紐約市制造業(yè)開(kāi)始衰退，紐約市繼續(xù)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這期間，全市的污水處理廠數(shù)量達(dá)到16座；70年代以來(lái)，聯(lián)邦清潔水法的頒布，紐約市面臨污水處理標(biāo)準(zhǔn)提升及污泥處理的問(wèn)題，這一時(shí)期污水處理設(shè)施的提標(biāo)改造成為主旋律。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，紐約市準(zhǔn)確判斷出現(xiàn)階段雨季氣候下，城市徑流對(duì)水環(huán)境的不利影響已經(jīng)成為水環(huán)境治理的重中之重，于是增加雨天下的雨污收集處理量，并出臺(tái)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等等。同時(shí)，紐約市水環(huán)境治理更多體現(xiàn)的長(zhǎng)期性，如從1906年開(kāi)始紐約市進(jìn)行了第一次紐約港水質(zhì)調(diào)查，這一行動(dòng)持續(xù)了100余年，積累了豐富的氣候、水文、水質(zhì)數(shù)據(jù)資料；從1886年開(kāi)始建設(shè)第一座污水處理廠，到1986年城市共建設(shè)了14座污水處理廠，并從初次處理不斷升級(jí)到二級(jí)處理和深度處理，截至20世紀(jì)末，紐約市的污水處理設(shè)施已經(jīng)能夠滿足干燥天氣下的所有污水收集和處理。在長(zhǎng)期不懈的專注下，紐約港口水質(zhì)也呈現(xiàn)出良好的改善軌跡，1920年紐約港口溶解氧水平低于1mg/L，最嚴(yán)重的地方成為死水，細(xì)菌含量太多導(dǎo)致無(wú)法計(jì)量；1970年，溶解氧水平達(dá)到5mg/L，細(xì)菌含量為2000/100mL；2009年細(xì)菌含量相比1970年下降99%，溶解氧水平高于6mg/L。若以我國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量，紐約港口水質(zhì)已經(jīng)達(dá)到二類(lèi)水的標(biāo)準(zhǔn)。溶解氧從1mg/L提高到5mg/L需要50年，而從5mg/L提高到6mg/L則用了30年。2.以能源戰(zhàn)略為主導(dǎo)，推動(dòng)大氣環(huán)境質(zhì)量改善自20世紀(jì)50年代紐約市發(fā)生嚴(yán)重霧霾現(xiàn)象以來(lái)，紐約的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化，突出表現(xiàn)是煤的消費(fèi)量急劇降低，其在紐約一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占的比重由1960年的23.1%下降到2013年的1.9%（不含摻混燃料），2013年的煤炭消費(fèi)量?jī)H相當(dāng)于1960年的1/10。天然氣消費(fèi)量大幅上升，天然氣的消費(fèi)結(jié)構(gòu)由1960年的14.5%上升到36.5%，上升1倍多。汽油消費(fèi)的比重也有較大幅度降低，從1960年的56.9%下降到34.1%?？稍偕茉吹奶娲幻黠@，從1960年的6.3%上升到11.3%。分部門(mén)來(lái)看，2013年紐約工業(yè)部門(mén)的能耗僅相當(dāng)于1960年的1/3左右，商業(yè)和交通能耗略有上升，但也僅相當(dāng)于20世紀(jì)70年代的水平。在交通領(lǐng)域，紐約市致力于通過(guò)混合動(dòng)力汽車(chē)的廣泛使用，降低顆粒物污染及二氧化碳排放。紐約市的混合動(dòng)力公交車(chē)數(shù)量是全美國(guó)最大的，大約6000輛替代燃料汽車(chē)和70輛純電動(dòng)汽車(chē)。紐約市在布魯克林興建了一個(gè)生物柴油加工廠，年處理9500立方米生物柴油，供應(yīng)全市的加油站使用。此外，從2005年開(kāi)始，紐約市市屬的車(chē)輛，包括高級(jí)官員的私人汽車(chē)都必須是能源效率較高的混合動(dòng)力汽車(chē)。目前，紐約市的汽油消費(fèi)只相當(dāng)于全美1920年的平均水平。建筑領(lǐng)域，紐約市綠色建筑的主要風(fēng)格是雨水回收利用，用于廁所用水和灌溉，同時(shí)智能化控制能源系統(tǒng)。在2000年，紐約州出臺(tái)了綠色建筑的稅收抵免政策，允許綠色建筑的開(kāi)發(fā)商抵扣高達(dá)600萬(wàn)美元的稅收。紐約市城市建設(shè)部出臺(tái)規(guī)定，鼓勵(lì)市政工程采用綠色建筑，這一規(guī)定導(dǎo)致約7億美元的綠色建筑建設(shè)項(xiàng)目。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，紐約市發(fā)起能效計(jì)劃。立法規(guī)定市政部門(mén)只能購(gòu)買(mǎi)最節(jié)能的汽車(chē)、空調(diào)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)施。替換11000個(gè)以上的交通信號(hào)燈，采用新的能源效率更高的發(fā)光二極管燈管，并用新的能效設(shè)計(jì)的燈管替換14.9萬(wàn)個(gè)路燈。在公共住房項(xiàng)目中，超過(guò)18萬(wàn)個(gè)低效率的冰箱被替換掉，新采用的冰箱耗能僅有原冰箱的1/4。市內(nèi)自由女神像、埃利斯島和其他22個(gè)聯(lián)邦大樓大約每年2700萬(wàn)千瓦時(shí)的電力需求由風(fēng)力發(fā)電提供。3.公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略解決城市布局問(wèn)題由于中心城區(qū)高端服務(wù)業(yè)集聚及地價(jià)高企，導(dǎo)致紐約市的職住分離現(xiàn)象較為突出，如曼哈頓集中了全市約56%的就業(yè)崗位，但在曼哈頓就業(yè)的人中，只有30%住在曼哈頓，17%來(lái)自皇后區(qū)，16%來(lái)自布魯克林，8%來(lái)自布朗克斯，2.5%來(lái)自斯塔頓島，還有10%～20%來(lái)自更偏遠(yuǎn)的長(zhǎng)島甚至新澤西。紐約市的通勤距離和負(fù)荷巨大，但現(xiàn)階段卻未對(duì)大氣質(zhì)量造成嚴(yán)重負(fù)面影響，原因在于紐約城市私人汽車(chē)擁有量較低，公共交通使用量為全美最高。紐約市有54%的家庭未購(gòu)買(mǎi)私人汽車(chē)，全市的通勤結(jié)構(gòu)為：41%的人使用地鐵，12%乘公共汽車(chē)，10%走路去上班，2%乘通勤鐵路，5%合伙使用汽車(chē)，私家車(chē)比重僅24%。紐約市的地鐵是全球歷史最悠久、規(guī)模最大的地鐵系統(tǒng)之一，第一條地鐵線路自1904年開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)，至今有26條線路，1056公里的主線軌道，2013年全年紐約市地鐵客運(yùn)量超過(guò)17億人次。紐約地鐵幾乎所有列車(chē)服務(wù)都經(jīng)過(guò)曼哈頓，曼哈頓以外的紐約地鐵系統(tǒng)多為架空路段、堤壩路段和地面路段，每天進(jìn)