政府和非營利組織項目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯-對政府購買社會工作服務(wù)項目的社會學(xué)分析

政府和非營利組織項目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯對政府購買社會工作服務(wù)項目的社會學(xué)分析

一問題的提出一般來說，人類有組織的活動通常細(xì)分為兩類：一類是持續(xù)不斷、周而復(fù)始的活動，稱為運(yùn)作或作業(yè)；另一類是臨時性的、一次性的、獨(dú)特的活動，稱為項目。美國項目管理協(xié)會認(rèn)為，項目是為提供某項獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所做的臨時性努力（美國項目管理協(xié)會，2005）。德國學(xué)者狄海德認(rèn)為，項目是一種特殊的、非日常事務(wù)的計劃（狄海德，2006）。鄧國勝認(rèn)為，項目是在一定時間內(nèi)為了達(dá)到特定目標(biāo)而調(diào)集到一起的資源組合，是為了取得特定的成果而開展的一系列相關(guān)活動（鄧國勝，2002）?？梢钥闯?，項目和組織的常規(guī)任務(wù)之間存在著明顯的區(qū)別，即項目通常只做一次，并且一般預(yù)先規(guī)定了開始和結(jié)束的時間，是在一定的資源條件下開展的。項目現(xiàn)象是我國近十年來社會治理體制機(jī)制運(yùn)行中的一個極為獨(dú)特的現(xiàn)象，得到了學(xué)者們的關(guān)注，折曉葉和陳嬰嬰對中央財政轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)入農(nóng)村的社會過程進(jìn)行了觀察與分析（折曉葉、陳嬰嬰，2011），周飛舟（2012）研究了財政資金的專項化對義務(wù)教育的影響，陳家建（2013）對基層政府社會管理項目化過程進(jìn)行了考察，馬良燦（2013）研究了項目制背景下農(nóng)村扶貧工作，渠敬東（2013）則對項目制作出了明確的界定。以上關(guān)于項目制的研究其實質(zhì)是中央政府和地方政府通過財政資金轉(zhuǎn)移支付實施社會治理，達(dá)到既保持對基層的專業(yè)權(quán)威，又調(diào)動地方和基層的積極性的目的。本文所關(guān)注的項目現(xiàn)象不同于各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付項目，也不同于企業(yè)、教育文化領(lǐng)域中的項目資助，它主要是對社會工作服務(wù)領(lǐng)域中的項目現(xiàn)象的研究。社會工作服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，是社會工作專業(yè)人才運(yùn)用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源協(xié)調(diào)、社會功能修復(fù)和促進(jìn)個人與環(huán)境適應(yīng)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)（民政部，2013）。傳統(tǒng)上我國政府通過直接設(shè)立福利事業(yè)單位提供社會工作服務(wù)，采用按人頭撥款的方式支付服務(wù)人員工資和有關(guān)服務(wù)費(fèi)用，資金流動發(fā)生在體制內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對社會工作服務(wù)的需求日益增加，但政府直接提供服務(wù)的成本高、效益低下、手段單一等弊端也日益凸顯。在這種情況下我國各地借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府購買服務(wù)的做法，不再直接開辦福利事業(yè)單位，而是把社會工作服務(wù)項目外包給非營利組織。在這里，政府以項目的形式對非營利組織進(jìn)行資金供應(yīng)，非營利組織以項目的形式申請資金并提供服務(wù)，資金分配不僅不依賴條線體制，而且超越了條線體制。因此，本文所探討的政府購買社會工作服務(wù)項目可以等同于社會工作服務(wù)項目外包。本文集中關(guān)注社會工作服務(wù)項目由政府向非營利組織轉(zhuǎn)移的過程和機(jī)制，所要回答的一系列問題是：作為資金的供應(yīng)者，政府采用什么樣的機(jī)制向非營利組織轉(zhuǎn)移項目？它遵循什么樣的邏輯？作為項目的承接者，非營利組織以何種方式承接項目？它會設(shè)計怎樣的策略、遵循怎樣的邏輯去爭取項目？作為技術(shù)性的管理和服務(wù)手段，項目又將為國家和非營利組織建立新的治理方式和實現(xiàn)社會服務(wù)提供方式多元化提供哪些新的可能，抑或帶來怎樣的實質(zhì)性影響等等。二分析框架與研究方法（一）分析框架折曉葉和陳嬰嬰在“項目進(jìn)村”研究中提出了項目制的分析框架，可以提煉為“項目機(jī)制—策略—邏輯”三維框架，本文采用這一框架對政府購買社會工作服務(wù)項目的過程進(jìn)行分析。下面結(jié)合本文的研究對象對其中的三個概念加以解釋。機(jī)制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。機(jī)制涉及系統(tǒng)的不同組織或不同部分，它們是相互聯(lián)系、相互作用的，具體的方式在過程中展現(xiàn)出來。在折曉葉和陳嬰嬰的研究中，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付涉及三個行動者：國家部門、地方政府和村莊，它們圍繞項目形成的機(jī)制分別是“發(fā)包”機(jī)制、“打包”機(jī)制和“抓包”機(jī)制，其實質(zhì)是政府財政資金如何從國家部門向村莊轉(zhuǎn)移。對社會工作服務(wù)領(lǐng)域而言，政府向非營利組織購買社會工作服務(wù)項目涉及政府的資金向非營利組織轉(zhuǎn)移，在這里，資金不是順著科層體系自上而下流動，而是超出了科層體系，這種機(jī)制可以稱之為外包機(jī)制。與此相對應(yīng)，非營利組織的項目運(yùn)作機(jī)制則是承包機(jī)制。在實踐中，政府的外包機(jī)制有不同的運(yùn)作方式，包括招標(biāo)發(fā)包、委托發(fā)包和公益創(chuàng)投等形式。非營利組織通過投標(biāo)和競標(biāo)、承接委托項目、參加公益創(chuàng)投來承接項目。策略是根據(jù)形勢發(fā)展而制定的行動方針和斗爭方式。一般來說，處于下游或從屬地位的組織和個體容易使用各種策略，在折曉葉和陳嬰嬰的研究中，策略是村莊常用的，如擠進(jìn)示范村行列、跑項目等，在本文中策略主要是針對非營利組織而言的。在已有的非營利組織研究中，策略是一個重要的研究焦點(diǎn)（陳為雷，2013），本文也納入這一關(guān)注點(diǎn)。由于非營利組織實際情況千差萬別，面對的環(huán)境也不盡相同，因此策略也是千變?nèi)f化、不拘一格的，即策略具有權(quán)變性。同時需要強(qiáng)調(diào)的是，策略不同于一般意義上的對策、手段或措施，在同類組織面對相同的環(huán)境時它還具有有效性、穩(wěn)定性和普遍性的特征（康曉光、鄭寬、蔣金富等，2010），這也是本文策略分析的價值所在。本文分析非營利組織成功承接項目、為最終實現(xiàn)項目由政府向非營利組織轉(zhuǎn)移而運(yùn)用的不同策略。邏輯具有思維的規(guī)律或客觀的規(guī)律性等含義。可以看出，邏輯既可體現(xiàn)在主觀意識中，也可體現(xiàn)在客觀事物中。在本文中邏輯是項目主體的邏輯，它體現(xiàn)在行動者的目標(biāo)、意圖、想法、動機(jī)等范疇中，也可以說它是這些范疇的綜合體系，而對邏輯的把握需要分析以上范疇。首先，可以把握行動者的目標(biāo)，目標(biāo)是行動者期望達(dá)到的結(jié)果，正式的組織往往都有目標(biāo)，它體現(xiàn)在組織的章程及各類計劃當(dāng)中。其次，意圖、動機(jī)也是分析行動者行為邏輯的重要方面，可以通過詢問和觀察來把握。政府項目外包遵循效率和效益邏輯。公益性非營利組織使用不同的策略以成功承接項目，項目運(yùn)作體現(xiàn)著多重邏輯。（二）研究方法本文的調(diào)查對象是政府相關(guān)部門、非營利組織及其中的各類服務(wù)對象。其中非營利組織來自上海和深圳兩個城市，共8家機(jī)構(gòu)，包括民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體兩大類，其中既有官辦非營利組織，也有民辦非營利組織，是全國或本地第一家或最早成立的機(jī)構(gòu)之一，是所在地區(qū)和所在行業(yè)里的領(lǐng)頭羊，社會知名度較高，承接的項目較多，可以說是一些具有典型性和代表性的個案（個案概況見表1）。表1個案概況在8家機(jī)構(gòu)中，訪談對象包括機(jī)構(gòu)的總干事或主任、項目負(fù)責(zé)人、一線社工和服務(wù)對象。筆者還以參與式觀察法對有關(guān)機(jī)構(gòu)及其開展的活動進(jìn)行了觀察和記錄，在活動中進(jìn)行拍照，保留了活動當(dāng)時的影像，豐富了收集的資料類型和內(nèi)容。政府相關(guān)部門作為主要項目外包者或招標(biāo)人，訪談對象主要涉及上海市浦東新區(qū)民政局、浦東新區(qū)相關(guān)街道的工作人員、深圳市寶安區(qū)民政局、深圳市社工協(xié)會的負(fù)責(zé)人等。此外，筆者還收集了大量的文獻(xiàn)資料對訪談及觀察進(jìn)行佐證，提高研究的信度和效度。三政府社會工作服務(wù)項目外包項目是連接政府與社會大眾的橋梁，它是由非營利組織承擔(dān)的，因此政府部門需要選擇有資格和能力的非營利組織實施項目，這個過程通常稱為外包。目前，政府對于社會工作服務(wù)項目的外包是在各部門的制度創(chuàng)新及有關(guān)政府購買社會工作服務(wù)項目的政策指引之下進(jìn)行的，上海和深圳兩地在實踐中根據(jù)自己的實際情況做了很多探索，總體上就政府購買社會工作服務(wù)項目來看，主要是通過三種方式實現(xiàn)外包，其一是項目招標(biāo)發(fā)包，其二是項目委托發(fā)包，其三是公益創(chuàng)投。（一）政府項目外包機(jī)制按照上海和深圳兩地政府購買社會工作服務(wù)項目的政策和實踐，政府項目外包機(jī)制包括以下幾種方式。1.社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包是政府社會工作服務(wù)項目外包的一種方式，是政府根據(jù)有關(guān)法規(guī)政策利用財政資金向非營利組織公開進(jìn)行項目招標(biāo)并從中選擇中標(biāo)組織承擔(dān)項目的活動。社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包有以下幾個特點(diǎn)。第一，社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包是一個多方參與的系統(tǒng)，其中政府占主導(dǎo)地位，項目發(fā)布權(quán)決定了政府的指導(dǎo)作用。作為項目過程的“推手”，政府為各個行動主體提供一個參與和博弈的平臺，這個平臺向各個項目主體提供不同的制度性或結(jié)構(gòu)性機(jī)會。上級政府為調(diào)動下級政府和基層的積極性往往對資金作配比，例如上海社區(qū)公益服務(wù)項目招標(biāo)的資金配比是市區(qū)各占50%，深圳市根據(jù)政府購買社會工作服務(wù)項目支出標(biāo)準(zhǔn)及各區(qū)安排資金情況，在2011～2013年按50%的比例予以獎勵，在2014～2015年按33%的比例予以獎勵，這就對下級政府參與項目招標(biāo)起到了一定的激勵作用。第二，招標(biāo)的發(fā)包項目并不存在普惠的特征，必須以競爭的方式獲得。競爭發(fā)生在不同類型的非營利組織之間，雖然競爭在理論上是平等和自由的，但是由于社會工作服務(wù)市場不完備、信息不充分，提供社會工作服務(wù)的非營利組織較少對招標(biāo)發(fā)包帶來一定的影響。第三，社會工作服務(wù)項目招標(biāo)的方式不統(tǒng)一。由于我國缺乏統(tǒng)一的社會工作服務(wù)的政府采購標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，目前許多地方與地方之間、不同部門之間在服務(wù)項目外包時各行其是，比如有實行集中采購的，也有各家自行采購的，采購價格、對服務(wù)的要求也彼此不同（邱益中，2012）。第四，社會工作服務(wù)項目招標(biāo)體現(xiàn)了服務(wù)的公益性和非營利性，政府招標(biāo)發(fā)包和非營利組織接受資助都應(yīng)按照公益服務(wù)宗旨實施項目，為社區(qū)居民提供低償或無償服務(wù)，不能用項目資金從事營利性活動（上海市民政局，2009）。第五，社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包具有公開透明性，體現(xiàn)在招標(biāo)目錄和評估條件向社會公開，評標(biāo)過程接受社會監(jiān)督，評審結(jié)果向社會公示，項目完成向社會公告等方面（上海市民政局，2009）。社會工作服務(wù)項目招標(biāo)發(fā)包是服務(wù)項目外包的理想形式，它為政府提供了選擇合適的非營利組織的機(jī)制，為非營利組織參與政府服務(wù)項目提供了機(jī)會，在實踐中得到了越來越多的應(yīng)用。在上海，在社區(qū)公益服務(wù)項目招標(biāo)試點(diǎn)和探索期，盡管項目招標(biāo)的范圍限定于安老、扶幼、助困、助殘、賑災(zāi)等方面，但具體的項目需求還不確定，需要基層政府去發(fā)掘并提出，政府部門加以確認(rèn)，并進(jìn)行項目立項，得到資金支付。隨著該項工作的開展，上海市民政局確定了社區(qū)公益服務(wù)項目類型，它們包括市級統(tǒng)籌項目、區(qū)縣項目和定向項目三類。此外，上海市民政局還公布了社區(qū)公益服務(wù)項目的目錄及基本指標(biāo)，進(jìn)一步明確了社區(qū)公益服務(wù)項目的范圍、受益人群、項目目標(biāo)、項目服務(wù)主要內(nèi)容和項目單價。在上海，除福彩公益金通過公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投支持的項目外，市、區(qū)各個職能部門和街鎮(zhèn)都可以通過招投標(biāo)的方式購買社工服務(wù)項目，如C機(jī)構(gòu)的“社區(qū)共融項目”就是由浦東新區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部來購買的，F(xiàn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)是由浦東新區(qū)綜治委來購買的，購買單位與服務(wù)提供單位簽訂合同，不涉及第三方。深圳市的社會工作服務(wù)項目外包是政府以社會工作服務(wù)為依托，通過招投標(biāo)的程序，選擇合適的非營利組織承擔(dān)項目的過程，包括福彩公益金資助的公益項目和社區(qū)服務(wù)中心項目的招標(biāo)發(fā)包，其中社區(qū)服務(wù)中心項目是深圳社會工作服務(wù)項目外包中具有典型性和代表性的項目。同上海的社區(qū)公益服務(wù)項目相比，深圳的社區(qū)服務(wù)中心是綜合性項目，有社區(qū)服務(wù)中心這個實體，它是由星光老人之家、黨員活動室、社區(qū)圖書室等構(gòu)成，金額標(biāo)準(zhǔn)是50萬，一年一簽，三年一次招投標(biāo)，成果易于積累，可持續(xù)性比較強(qiáng)。在深圳，凡是涉及購買社會工作服務(wù)統(tǒng)一由民政部門來統(tǒng)籌，統(tǒng)一購買，由民政局、社工機(jī)構(gòu)與用人單位簽訂三方協(xié)議，各個委辦局不再拿財政錢去購買社工服務(wù)，這與上海不同。在社會工作服務(wù)項目的招標(biāo)發(fā)包中，不同層級的政府需要進(jìn)行分工合作，共同完成一個完整的項目發(fā)包周期。例如在上海市的社區(qū)公益服務(wù)項目的招投標(biāo)中，除了市民政局作為發(fā)起者進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和管理之外，區(qū)縣民政局和街道在項目運(yùn)作中也發(fā)揮了重要的作用，前者起著承上啟下的作用，后者則決定了項目是否能夠真正落地。2.社會工作服務(wù)項目委托發(fā)包社會工作服務(wù)項目委托發(fā)包是指政府通過合同或協(xié)議等一定的形式委托非營利組織行使某些社會管理和服務(wù)職能，提供一定的公共產(chǎn)品和服務(wù)，目的在于減少政府壓力，實現(xiàn)“適度政府”的目標(biāo)。從本質(zhì)上來講，委托發(fā)包在一定意義上可以理解為政府將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給非營利組織，讓它們自我服務(wù)、自我管理，激發(fā)它們的創(chuàng)新精神（王川蘭，2003）。根據(jù)委托發(fā)包中是否有合同這一規(guī)范形式，可以將社會工作服務(wù)委托發(fā)包分為授權(quán)合作式委托發(fā)包和合同承包式委托發(fā)包兩種方式。授權(quán)合作式委托發(fā)包是政府將某些社會管理和服務(wù)職能授予并委托非營利組織執(zhí)行，非營利組織可以在其權(quán)力范圍內(nèi)行使職權(quán)并提供服務(wù)，同時在這個范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。合同承包式委托發(fā)包是指政府通過與非營利組織簽訂合同的方式實現(xiàn)職能的委托（王川蘭，2003），非營利組織根據(jù)合同提供服務(wù)。當(dāng)前我國政府社會工作服務(wù)項目委托發(fā)包主要是合同承包式委托發(fā)包。2003年上海開始購買司法社會工作服務(wù)，由政府主導(dǎo)在全市層面組建了三大社團(tuán)——上海市陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心、上海市新航社區(qū)服務(wù)總站和上海市自強(qiáng)社會服務(wù)總社，由政府向其購買服務(wù)。2007年上海浦東新區(qū)在以上三個社團(tuán)設(shè)在浦東新區(qū)的三個社工站的基礎(chǔ)上組建了F機(jī)構(gòu)，浦東新區(qū)政法委把浦東新區(qū)的司法社工服務(wù)打包委托給F機(jī)構(gòu)，并同F(xiàn)機(jī)構(gòu)簽訂了《社會工作服務(wù)合同》，從事社區(qū)吸毒人員、社區(qū)“三失”（失學(xué)、失業(yè)、失管）青少年社會幫教服務(wù)。上海市的其他政府部門也以委托方式向非營利組織購買社會工作項目，如上海市浦東新區(qū)政府委托C機(jī)構(gòu)做過“浦東本地人就業(yè)意向調(diào)查”、“浦東新區(qū)社會救助現(xiàn)狀調(diào)查”、“浦東新區(qū)婚慶習(xí)俗與婚慶消費(fèi)及青年人婚姻現(xiàn)狀調(diào)查”等項目。此外，有的街鎮(zhèn)10萬元以下的項目可能不需要多家組織的競爭，政府部門或街鎮(zhèn)找到在某領(lǐng)域做得比較出色的組織，雙方協(xié)商最后簽訂協(xié)議由非營利組織來承接委托項目。[1]社會工作服務(wù)項目委托發(fā)包的實施主體是屬于財政預(yù)算管理并承擔(dān)具體的社會管理與服務(wù)工作的部門，如黨的部門、政府部門、群團(tuán)組織和一些事業(yè)單位，上述實施主體可以作為購買方或資助方，以其名義向非營利組織或服務(wù)機(jī)構(gòu)購買特定的服務(wù)項目。在委托的情況下，政府通過授權(quán)或合同承包的方式把有關(guān)服務(wù)項目交給非營利組織，這里的非營利組織要么是政府直接推動成立的，要么與政府有密切的關(guān)系，基本上屬于定向購買，服務(wù)提供者數(shù)量具有唯一性，沒有競爭，無法培育社會服務(wù)市場，服務(wù)提供者沒有強(qiáng)烈的市場競爭意識，不利于提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。如F機(jī)構(gòu)身份獲得以及行為依據(jù)來自國家相關(guān)法律法規(guī)和政府專門出臺的“紅頭文件”的規(guī)定，以及購買服務(wù)合同的授權(quán)與委托。這使機(jī)構(gòu)無論從法律上、行政上都獲得了機(jī)構(gòu)生存和運(yùn)作所必需的合法性，也給其帶來了壟斷地位。3.公益創(chuàng)投——政府的視角公益創(chuàng)投是將風(fēng)險投資的理念和技術(shù)應(yīng)用到公益組織中的一種新的公益補(bǔ)助模式。1997年美國學(xué)者在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表了《道德資本》一文，開了公益創(chuàng)投理論探討之先河（Lettsetal.，1997；Moody，2008）。2003年弗蘭坎（PeterFrumkin）認(rèn)為運(yùn)營資本、參與和績效測量是公益創(chuàng)投的三個支柱。歐洲公益創(chuàng)投協(xié)會（EVPN）對公益創(chuàng)投的定義在實踐中應(yīng)用最為廣泛，本文采納這一定義，即公益創(chuàng)投是將風(fēng)險投資的工具用于公益慈善事業(yè)，為社會組織提供資金和非資金支持，以提高其社會效應(yīng)的方法。公益創(chuàng)投包括三個維度：投資理念，包括長期支持、定制資助方案、關(guān)注可持續(xù)發(fā)展；參與和積極的伙伴關(guān)系，包括能力建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，非僅財務(wù)支持；績效導(dǎo)向，包括里程碑、透明和社會影響（李健、唐娟，2014）。2009年5月，上海市民政局正式啟動“上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽”項目，并委托上海浦東非營利組織發(fā)展中心承辦，流程是：項目征集、項目評審、報請審批、簽訂合同、項目實施、能力建設(shè)、項目總結(jié)。2009年度到2011年度申請創(chuàng)投的非營利組織分別為119家、106家和106家，其中獲選的非營利組織總數(shù)分別為57家、54家和29家；獲選項目154個，資助金額2604.8萬元，受益人群17.4萬人次（王勁穎，2012）。從2009年11月起，深圳連續(xù)舉辦了3屆公益項目選拔大賽，大賽的程序是：公開征集項目、初評入圍項目、多主體選拔20強(qiáng)項目、電視現(xiàn)場選拔“十佳”項目。對20強(qiáng)和“十佳”項目，深圳市民政局根據(jù)其所募得社會資金的數(shù)量，按一定比例提供資金配套。未獲得20強(qiáng)或“十佳”項目資金配套的入圍項目，則納入市福彩公益金資助項目庫。三屆大賽共征集到項目660多個，其中切實可行的優(yōu)秀項目約200個，動員社會資金908.41萬元。大賽20強(qiáng)項目直接受益人數(shù)已達(dá)15萬余人，間接受益人數(shù)達(dá)20萬人（向木楊，2012）。上海和深圳公益創(chuàng)投以項目的創(chuàng)新性、公益性、可持續(xù)性為資助依據(jù)，制定了相應(yīng)的退出戰(zhàn)略，注重項目的效率和社會影響，這些都體現(xiàn)了一定的公益創(chuàng)投理念。但同國外公益創(chuàng)投相比，上海和深圳公益創(chuàng)投也有自己的特點(diǎn)：資助對象多為非營利組織，一般不包括企業(yè)；主要提供資金支持，對非財務(wù)支持總體關(guān)注和重視不夠；資助周期短，一般為一年；資助方（政府）不參與項目運(yùn)行；對項目而非組織進(jìn)行績效評估；一個項目完成后就退出，不注重組織的自主發(fā)展能力。可見，上海和深圳公益創(chuàng)投與國外公益創(chuàng)投的“支持社會目的組織”、“深度參與”、“財務(wù)支持和非財務(wù)支持”、“彈性周期”、“里程碑的達(dá)成”、“組織可持續(xù)發(fā)展”等理念相去較遠(yuǎn)，體現(xiàn)為一種混合模式的特征（李健，2014；蔡琦海，2011；劉新玲、吳叢珊，2011）。（二）政府社會工作服務(wù)項目外包的邏輯對于政府社會工作服務(wù)項目的發(fā)包來說，它的邏輯主要是效率和效益的邏輯。1.提高資金的使用效率和效益從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，決定消費(fèi)者行為和組織行為的一個基本因果機(jī)制是效率機(jī)制。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注生產(chǎn)成本最小化，其基本假設(shè)是，無論消費(fèi)者還是組織，他們的行為都受追逐私利的動力驅(qū)使，而達(dá)到這一目的的最佳途徑就是提高效率，即用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，效率實際上是測量分配資源有效性的一個標(biāo)準(zhǔn)（周雪光，2003：31～32）。在社會工作服務(wù)的政府提供模式中，效率較低。為了改變傳統(tǒng)的資金使用和服務(wù)效率低的問題，許多地方政府實施社會工作服務(wù)項目外包，把撥款方式“改撥為招”，向社會公開，吸引社會組織競爭，以此提高資金的使用效率和效益。有一條是提高公益金的使用效益，以前撥款撥下去，還是體制內(nèi)的一些事業(yè)單位在用，使用的方向是一致的，福利金的使用方向是五個方面，安老、扶幼、助困，還有助殘、賑災(zāi)，五個方向是沒變的，但是以前是在體制內(nèi)循環(huán)?，F(xiàn)在呢，這些資金向社會公開了，讓很多的社會組織參與進(jìn)來，通過項目招投標(biāo)，讓它們來爭取資金，在社區(qū)里面使用這筆錢?！瑯拥腻X，以前2000多萬在社區(qū)里面和體制里面做跟給社會組織做，我覺得影響是完全不一樣的。以前，錢扔下去了，做得怎么樣，沒有什么評估?，F(xiàn)在，我們評估我們購買的，市里面也要來評估，所以是雙重的，這錢的使用是公開的，大家盯得非常牢，是不是用在這個方面了，這是首先的效益。另外老百姓的反響也絕對是不一樣的，少量的錢讓社會組織來做和政府做的效果是不一樣的。（訪談記錄：ZXD20121219）2.培育非營利組織，回應(yīng)社會需求目前我國人民群眾面臨著多樣化、個性化的服務(wù)需求，政府辦的福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容單一，帶有管理性色彩，無法滿足這些需求。而一些公益性非營利組織雖具有提供專業(yè)服務(wù)的能力，但無法得到公共資金的資助。面對這種情況，一些地方政府就走了一條創(chuàng)新的道路，采用社會工作服務(wù)項目外包的方式，讓非營利組織根據(jù)政府的服務(wù)重點(diǎn)和方向，針對社區(qū)居民需求設(shè)計項目，去競爭獲取項目資金，以此來培育社會組織，打造社區(qū)服務(wù)品牌，滿足社區(qū)居民的需求。公益招投標(biāo)和創(chuàng)投一個很明確的目的是培育我們的社會組織，因為社會組織整體上成長的（歷史）比較短，就這么一個10年的時間，另外一個，它們得到的資源還是有限的，所以上海呢通過了這樣一個模式，通過公益項目招投標(biāo)的方式，一個呢，來扶持我們一些優(yōu)秀的社會組織，另外呢，就是在社區(qū)打造一些品牌的社區(qū)服務(wù)項目。（訪談記錄：ZXD20121219）總體上看，政府社會工作服務(wù)項目外包提高了資金使用效率，扶持了一批有能力、講誠信、專業(yè)性的非營利組織，培育了一系列深受社區(qū)群眾歡迎的優(yōu)質(zhì)社區(qū)服務(wù)項目。與原有的直接撥款方式相比，福彩公益金和財政資金“改撥為招”的使用效率高。例如，在2009～2011年，上海公益招投標(biāo)資助資金合計1.19億元，節(jié)約資金470多萬元，占資助資金和節(jié)約資金兩者合計的3.8%；共有594個非營利組織參與投標(biāo)，233個中標(biāo)，占39.2%；資助項目353個，受益人群178.4萬次。從2011年3月起，深圳市BA區(qū)積極推動社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，市福彩公益金和區(qū)財政用于購買社區(qū)服務(wù)中心項目經(jīng)費(fèi)763.7478萬元，截至2012年12月，已投入運(yùn)營18家社區(qū)服務(wù)中心，還有12家社區(qū)服務(wù)中心正在辦理運(yùn)營主體政府招投標(biāo)。各社區(qū)服務(wù)中心已開設(shè)常態(tài)化的服務(wù)項目，包括老年人健康講座及文藝培訓(xùn)、小學(xué)生四點(diǎn)半課堂、來深建設(shè)者運(yùn)動會、親子活動、婦女健康知識講座、社會組織培訓(xùn)、義工培訓(xùn)等，在一定程度上滿足了居民的情緒支持、文化康樂、知識教育等多元化需求（深圳市民政局，2012）。四非營利組織項目運(yùn)作堅持項目發(fā)展是非營利組織發(fā)展戰(zhàn)略的有力抓手，民辦非營利組織對項目有很強(qiáng)的依賴性，即使官辦非營利組織也把爭取政府和社會的項目作為組織的一項重要工作，掌握項目來源和承接項目的機(jī)制，學(xué)會運(yùn)作項目，成為非營利組織的主要工作之一。（一）非營利組織的項目運(yùn)作機(jī)制非營利組織項目運(yùn)作機(jī)制總結(jié)起來有如下幾種：社會工作服務(wù)項目投標(biāo)和競標(biāo)、承接政府部門的委托項目和參加公益創(chuàng)投活動。1.社會工作服務(wù)項目投標(biāo)和競標(biāo)對應(yīng)于政府的項目招標(biāo)，非營利組織要進(jìn)行投標(biāo)和競標(biāo)，實際上是不同機(jī)構(gòu)針對各個標(biāo)的進(jìn)行公開競爭，從而提高機(jī)構(gòu)和項目的運(yùn)行效率與服務(wù)質(zhì)量，這一點(diǎn)不同于委托項目承包。此外投標(biāo)和競標(biāo)一般由第三方組織針對項目成效進(jìn)行考核和評估，考核和評估的結(jié)果作為政府購買社會工作服務(wù)項目的依據(jù)，決定著項目是否繼續(xù)下去。投標(biāo)和競標(biāo)是針對項目標(biāo)的進(jìn)行的，而項目標(biāo)的由需求單位或購買單位確定。非營利組織要根據(jù)項目標(biāo)的制作項目投標(biāo)書，包括商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)兩大部分。商務(wù)標(biāo)涉及價格的確定，技術(shù)標(biāo)則涉及服務(wù)的計劃、保障和指標(biāo)，相對麻煩一點(diǎn)。例如H機(jī)構(gòu)的技術(shù)標(biāo)這一塊，A4紙的話，做成紙質(zhì)文件有三四百頁吧。（HS訪談記錄：HS20121224）技術(shù)標(biāo)需要進(jìn)行實際勘察和調(diào)研掌握基本的數(shù)據(jù)，以此來編制服務(wù)計劃和服務(wù)方案。什么樣的因素影響非營利組織的投標(biāo)和競標(biāo)呢？一般來說下列幾個因素對非營利組織投標(biāo)會產(chǎn)生一定的影響。第一，要看項目的領(lǐng)域和服務(wù)對象。一般來說，每個非營利組織都有自己擅長的領(lǐng)域和固定的服務(wù)對象，同時也經(jīng)過多年的積累形成自己的品牌，因此非營利組織一般會選擇適合自己的項目投標(biāo)。一般會固守在擅長的領(lǐng)域，而且在擅長的領(lǐng)域做得越久，需求方對你的認(rèn)可度也會越高，尤其是一些公益項目招投標(biāo)會很關(guān)注你的相關(guān)經(jīng)驗，你如果在這個領(lǐng)域做過很多項目，你就很容易拿到這個項目，你有說服力，而且你做的策劃別人一看就很專業(yè)，如果你沒有做過，別人就會質(zhì)疑：“沒有做過，你的專業(yè)支撐在哪里？”（訪談記錄：AX20120723）第二，招標(biāo)價格。對于招標(biāo)項目會有最高限價，例如深圳社區(qū)服務(wù)中心的最高限價是50萬，上海社區(qū)公益項目招投標(biāo)的每個招標(biāo)文件中也有最高限價。價格是一個非常重要的因素，是評標(biāo)的一個重要指標(biāo)。第三，從自身的角度考慮，有些機(jī)構(gòu)有基礎(chǔ)性項目或支柱性項目。這些項目提供基本服務(wù)或常規(guī)性服務(wù)，如F機(jī)構(gòu)的基本項目是為禁毒人員、“三失”社區(qū)青少年服務(wù)，C機(jī)構(gòu)的“社區(qū)共融”項目占機(jī)構(gòu)總收入的50%左右。這些機(jī)構(gòu)會在基礎(chǔ)服務(wù)或常規(guī)服務(wù)的基礎(chǔ)上針對服務(wù)對象的某些需求提供深入和專業(yè)化的服務(wù)，它會去進(jìn)行投標(biāo)和競標(biāo)。第四，一般不得重復(fù)參加投標(biāo)。招標(biāo)是有界限的，若是政府已經(jīng)買過單的項目一般不會得到資助，上海市民政局就規(guī)定投標(biāo)組織實施的服務(wù)項目，已經(jīng)獲得政府部門的資金資助的不得重復(fù)參加該服務(wù)項目的投標(biāo)活動（上海市民政局，2012：75）。第五，投標(biāo)組織的專業(yè)社工數(shù)。上海社區(qū)公益項目投標(biāo)組織的專業(yè)社工數(shù)不得低于管理人員總數(shù)的10%（上海市民政局，2012：75），深圳市則明確社區(qū)服務(wù)中心的注冊社工占全職工作人員的60%以上，中心管理者或項目負(fù)責(zé)人必須由專業(yè)社工擔(dān)任（深圳市民政局，2011）。第六，對投標(biāo)組織數(shù)量的要求。如上海社區(qū)公益項目招投標(biāo)中每一個服務(wù)項目應(yīng)有至少三家以上的投標(biāo)組織，如不足三家，評標(biāo)時適當(dāng)提高評分標(biāo)準(zhǔn)（上海市民政局，2012：75）。目前，由于公益性非營利組織數(shù)量少，存在著競標(biāo)不足的現(xiàn)象?，F(xiàn)在競標(biāo)不足是非常嚴(yán)重的，我們項目推出以后按道理必須至少要有三家組織參加投標(biāo)，但是有時候獨(dú)家投標(biāo)是蠻多的，市里面原先比較苛刻，后來一看這個現(xiàn)狀沒辦法，社會組織成長的一個現(xiàn)狀就是這樣，所以呢現(xiàn)在也允許獨(dú)家投標(biāo)的出現(xiàn)，但是也可以看到競標(biāo)不足呀，很多項目競爭還是不足的，這說明我們的社會組織的數(shù)量是有限的。（訪談記錄：ZXD20121219）第七，是否允許聯(lián)合投標(biāo)。有些招標(biāo)項目允許聯(lián)合投標(biāo)，如2011年上海社區(qū)青少年事務(wù)辦公室的來滬青少年項目就允許聯(lián)合投標(biāo)。在深圳，從目前各區(qū)發(fā)布的社區(qū)服務(wù)中心項目招標(biāo)公告看，一般不接受聯(lián)合投標(biāo)。2.委托項目承包委托項目承包是政府、基金會、企業(yè)等資助者委托非營利組織向某些指定的服務(wù)對象提供服務(wù)，資助者提供經(jīng)費(fèi)支持，相應(yīng)的，非營利組織則把這些任務(wù)和工作承包過來，按雙方簽訂的合同或協(xié)議提供服務(wù)。這種方式一般適宜于政府職能轉(zhuǎn)移以及其他資助者有意向特定人群提供服務(wù)的項目。能夠參加政府委托項目承包的非營利組織及其服務(wù)對象有自身的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，目前這種方式在中國的非營利組織中大量存在，尤其存在于官辦的非營利組織當(dāng)中，調(diào)查的案例中比較典型的是F機(jī)構(gòu)。與2007年以前的做法不同，F(xiàn)機(jī)構(gòu)是按項目化的方式運(yùn)作的，政府部門根據(jù)幫教服務(wù)對象人數(shù)和工作需要確定政府購買服務(wù)費(fèi)，F(xiàn)機(jī)構(gòu)自行決定項目經(jīng)費(fèi)的使用和分配，以及社工人員的薪酬待遇。第二，非營利組織所服務(wù)的對象或工作領(lǐng)域不同于一般的社會弱勢群體或領(lǐng)域，而是特殊人群，對這些對象開展工作需要獲得政府的授權(quán)，政府或上級部門經(jīng)過一定的規(guī)則、程序或形式，允許下一級單位或其他非營利組織從事原先政府承擔(dān)的某些社會事務(wù)和提供規(guī)定范圍內(nèi)的社會服務(wù)，同時接受政府轉(zhuǎn)讓出來的小部分權(quán)力（張鐘汝、范明林，2010）。第三，承接政府委托項目的非營利組織往往具有屬地性，在所委托的區(qū)、街鎮(zhèn)或社區(qū)里面注冊并開展工作。由本地的非營利組織承接政府項目有以下兩個方面的優(yōu)越性：一是具有屬地性的非營利組織往往較熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r，與社區(qū)建立了比較緊密的關(guān)系，獲得了社區(qū)的認(rèn)可，由它來承接委托項目能較快地開展工作，效率較高，工作成效較大；二是政府部門往往具有地方主義的思想，不太樂意把經(jīng)費(fèi)給社區(qū)以外的組織，如E機(jī)構(gòu)在松江區(qū)設(shè)立的另一個機(jī)構(gòu)就是為了承接當(dāng)?shù)卣块T的項目。事實上那邊就是一個分部，因為后來想購買服務(wù)了，讓我注冊一個機(jī)構(gòu)出來。我本來想用上海E機(jī)構(gòu)松江xx分社，但是，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為E機(jī)構(gòu)在全國的知名度高，大家都知道是JA區(qū)的，我再把錢給你……你懂的。（訪談記錄：EB20120727）第四，機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)、地位和在業(yè)界的影響力也是非營利組織能夠承接政府委托項目的一個重要因素。目前中國的許多非營利組織經(jīng)歷了分化和同化的過程，成立較早的非營利組織往往在某個領(lǐng)域獲得了廣泛認(rèn)可和接受，形成了一定的品牌。例如就C機(jī)構(gòu)的老年社會工作來說，在機(jī)構(gòu)發(fā)展的前期，沒有政府資助，后來隨著C機(jī)構(gòu)自我發(fā)展及取得的成績，贏得了政府信任，主動向C機(jī)構(gòu)購買社會工作服務(wù)項目（劉小霞，2007）。第五，行業(yè)協(xié)會的牽頭和推動。在這方面上海浦東社會工作協(xié)會做了大量工作，協(xié)會成立時間較早，承接了一些服務(wù)項目，從事項目運(yùn)作的時間較長，它的知名度比較高，政府有些部門要推進(jìn)某項工作，先找協(xié)會，協(xié)會幫它找到合適的機(jī)構(gòu)，在這種情況下協(xié)會通過鏈接政府跟機(jī)構(gòu)的資源，推動機(jī)構(gòu)承接委托項目。第六，對承接政府委托項目的組織性質(zhì)和類型也有一定的規(guī)定和要求，一般能夠承接政府委托項目的組織類型是社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位，一般不包括以工商企業(yè)形式登記注冊的非營利組織。3.公益創(chuàng)投——非營利組織視角公益創(chuàng)投為非營利組織提供項目運(yùn)作資金和能力。在上海市社區(qū)公益創(chuàng)投活動中，政府部門一般會發(fā)布社區(qū)公益服務(wù)項目的目錄作為招投標(biāo)項目的選擇范圍，有一些不在此目錄范圍內(nèi)的項目可申報公益創(chuàng)投項目。舉個例子，某街道第二年委托了一個為老服務(wù)，中心給了我們，我們以前有一兩年的服務(wù)累積，我們發(fā)覺社區(qū)當(dāng)中有些屬于被社會所忽視的喪偶老人，因為我們輔導(dǎo)的很多老人家都是經(jīng)歷了突然的喪偶之后沒有辦法調(diào)適，或者他（她）喪偶很多年依然會主動疏離人群，跟其他人的關(guān)系不好，其實危機(jī)很大。政府一般有幾個實事工程，什么助餐點(diǎn)啊、居家養(yǎng)老中心啊、日托中心啊或者為老年中心，但是特定人群尤其是暫時看不到有很大危機(jī)的人群，它是不會來購買這些服務(wù)的，后來我們發(fā)現(xiàn)這個需求之后，就通過創(chuàng)投的方式來做這一塊。（訪談記錄：BH20121220）在公益創(chuàng)投中，非營利組織申報的項目除了符合上述公益金資助范圍的項目外，非營利組織參加創(chuàng)投活動還需要遵循如下活動規(guī)則：第一，參加公益創(chuàng)投活動的組織必須是在非營利組織登記機(jī)關(guān)認(rèn)定的公益服務(wù)組織。第二，參加公益創(chuàng)投活動的公益服務(wù)組織，必須實施該項目或者即將實施該項目。第三，上年度已經(jīng)獲選的項目，不得再參加公益創(chuàng)投項目的征集活動。第四，在同一年度的項目征集活動中，一家公益服務(wù)組織最多只能獲選兩個項目。第五，申報的創(chuàng)投項目的實施地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)以上海地區(qū)為主，適當(dāng)兼顧上海對口支援的地區(qū)，服務(wù)的對象應(yīng)當(dāng)以本市戶籍的居民和本市常住人口為主，兼顧來滬務(wù)工人員的困難群體以及上海對口支援地區(qū)的居民（上海市民政局，2012：81）。（二）非營利組織項目運(yùn)作的策略1.根據(jù)組織戰(zhàn)略進(jìn)行項目運(yùn)作組織戰(zhàn)略是組織發(fā)展的全局性方針政策，著眼于長遠(yuǎn)和未來。非營利組織運(yùn)作的大多數(shù)項目都是短期性、非持續(xù)性的項目，顯然不利于實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)，在這種情況下較成熟的機(jī)構(gòu)就會對項目運(yùn)作進(jìn)行檢討，立基于組織戰(zhàn)略，致力于發(fā)展長期性的項目。例如C機(jī)構(gòu)的項目運(yùn)作就開始注重承接持續(xù)性強(qiáng)的項目。去年我們開戰(zhàn)略會議的時候就發(fā)現(xiàn)了這樣一個問題，就把一些非持續(xù)性的項目做削減，集中精力發(fā)展一些持續(xù)性的項目或服務(wù)。調(diào)整之后去年年底我們的持續(xù)性項目已經(jīng)達(dá)到了百分之八十幾，這樣的話機(jī)構(gòu)的持續(xù)性我不會擔(dān)心，不會說沒有哪一個項目我的機(jī)構(gòu)就倒掉，這樣的話我的選擇余地就會比較大一點(diǎn)，我們在選擇項目的時候就會有意識地放棄，但這個是由機(jī)構(gòu)不同階段造成的。因為真正在一個生存階段的話有的時候就沒有辦法放棄。（訪談記錄：CW20121217）2.動員員工參與項目開發(fā)和設(shè)計對非營利組織來說，除了根據(jù)戰(zhàn)略來運(yùn)作項目之外，還需要動員組織成員參與項目的開發(fā)和設(shè)計，這是一個內(nèi)部動員過程，而且是決定項目能否進(jìn)入，進(jìn)入后又能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一個呢是我自己想，另外一個就是發(fā)動所有的社工。過完年以后2月份我們社工在一塊聚會一下，討論一下。因為他們都在各個點(diǎn)上，負(fù)責(zé)一些實際的工作，他們跟自己的直接服務(wù)對象有很多接觸，他去設(shè)計，他去想，那天就會有頭腦風(fēng)暴，每個人都會說我會設(shè)想什么樣的項目，每個人說了以后，其他人會有一些意見、建議給他。他們就回去寫，寫了以后再討論。一般最多我會選兩個項目，這個時候我就會更深入更有針對性地去督導(dǎo)他，讓他不斷修改，最后那一稿我寫。如果這個項目申請到了，就交給這個人，由他全權(quán)負(fù)責(zé)這個項目，他會去接手這個項目的財務(wù)、其他同事安排，項目執(zhí)行的過程都由他監(jiān)督控制。在這個過程當(dāng)中我一邊做項目開發(fā)，一邊在培養(yǎng)人才。項目開發(fā)一定不是某一個人單獨(dú)負(fù)責(zé)的事情，它對機(jī)構(gòu)來說有一個非常綜合的功能在里面。（訪談記錄：AX20120723）在內(nèi)部動員的過程中，如何設(shè)計出符合政府意圖和滿足服務(wù)對象需求的項目是機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或項目負(fù)責(zé)人重點(diǎn)關(guān)注的事項。因為它關(guān)系到機(jī)構(gòu)能否得到項目，而項目是與資金連在一起的。特別重要的是，在項目開發(fā)的主要環(huán)節(jié)中，員工相互協(xié)作并學(xué)習(xí)新經(jīng)驗，這樣既能提高員工宏觀思考和寫作的能力，也能增強(qiáng)員工的實務(wù)能力，從而達(dá)到獲得各方資源、培養(yǎng)和鍛煉員工能力以及服務(wù)于有需要的人群的多重目標(biāo)。3.項目的分化與整合非營利組織成立的時間有先有后，規(guī)模有大有小，服務(wù)領(lǐng)域也不盡相同，但是有一點(diǎn)是相同的，即非營利組織總是想方設(shè)法來獲取資源，而項目投標(biāo)是目前最為重要的一種方式。對于發(fā)展較早并已有較穩(wěn)定和持久資源的機(jī)構(gòu)來說，它在申請項目的時候往往是以現(xiàn)有的項目或服務(wù)為基礎(chǔ)或支柱，首先把基礎(chǔ)服務(wù)項目化，并采用“項目—子項目化”的操作方式，在工作開展過程中深化服務(wù)，這是在機(jī)構(gòu)內(nèi)對服務(wù)做項目化的處理；然后把這些具體的任務(wù)和工作整合打包成子項目，對外到一些公開的平臺上爭取更多的社會資源。比方說吧，少數(shù)民族的定期探訪、緊急處理、緊急支援，還有一些長期性的就學(xué)支持服務(wù)，這些很多都屬于基礎(chǔ)服務(wù)，但是我們會把一些需求提出來，專門做一個項目化的管理，這樣的話，服務(wù)成效就比較明確了，比如說我對這個少數(shù)民族青少年服務(wù)有一個入學(xué)適應(yīng)和學(xué)習(xí)支持服務(wù)，這樣前面怎么做后面怎么做就比較明確。第二個呢就是說，我把這些子項目打包出來，然后它就成了一個外向型的項目，然后會到公開的平臺上去尋求一些社會資源來注入，大的項目層面我還有一些其他子項目，我還可以不斷打包，在外面爭取資源。這是我們持續(xù)化項目管理的一個理念，就是大項目里面套小項目，小項目的話可以爭取其他資源，然后做增值附加服務(wù)這樣一個操作。（訪談記錄：CW20121217）4.項目的經(jīng)營與滾動社會工作的一個特點(diǎn)是能充分整合資源，這種資源的整合不限于為服務(wù)對象建立支持系統(tǒng)，還涉及更大范圍和更高層次的資源的籌集和整合，有機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人稱之為“經(jīng)營和滾動”，這也與政府部門推行的福彩公益金項目資助的思路是一致的。實際上我們現(xiàn)在項目的運(yùn)營有點(diǎn)像財政方式，給我多少花多少，好在我給你花完就行了，它不是用經(jīng)營的方式去考慮怎么滾動，我能把這個50萬的項目滾動上100萬，滾動上200萬，甚至我能滾動上500萬的項目，這樣這個項目就完美了?！?dāng)然這個滾動還要考慮到當(dāng)?shù)卣膽B(tài)度、企業(yè)的資源，我在這邊（南山區(qū)招商街道辦事處花果山社區(qū)服務(wù)中心）就比較順，可能在別的社區(qū)的項目就需要不斷地游說才能改變，但是也已經(jīng)有苗頭了，也已經(jīng)有比較好的。（訪談記錄：HS20121224）5.通過項目培育和孵化機(jī)構(gòu)通過項目培育新的組織，按照需求穩(wěn)定、項目成熟、隊伍得到鍛煉的標(biāo)準(zhǔn)及時申請注冊成立社工機(jī)構(gòu)，D機(jī)構(gòu)就是在走這樣的道路，機(jī)構(gòu)通過項目化運(yùn)作方式，孵化了若干“樂”字牌社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對此也深表贊同。所謂社會組織的“大”或者說有實力，第一，專業(yè)性要強(qiáng)，第二，它要有統(tǒng)籌資源的能力。這個東西不一定說我做，比如說我現(xiàn)在能夠統(tǒng)籌5000萬資金來，我也可以逐步讓我的項目團(tuán)隊獨(dú)立地成為一個組織或者項目運(yùn)作的一個機(jī)構(gòu)，把它們逐漸都養(yǎng)成這樣一個專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，不是說我像老母雞抱小雞似的把它們都攏在懷里就長大，實際上這個概念是不對的。（訪談記錄：HS20121224）6.實施走出去戰(zhàn)略，到異地開辦機(jī)構(gòu)并承接項目由于社工機(jī)構(gòu)越來越多，政府購買社會工作服務(wù)項目的規(guī)模不能滿足日益增長的機(jī)構(gòu)的需求，現(xiàn)在越來越多的機(jī)構(gòu)感覺到了面臨的壓力，面對這種情況，早期成立的機(jī)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略，到外地拓展業(yè)務(wù)，從而也得到了不少項目。例如，G機(jī)構(gòu)、H機(jī)構(gòu)就是這樣做的。早期只有幾家機(jī)構(gòu)的時候，政府購買服務(wù)反正也沒有過多的人去承接這種服務(wù)，早期還感覺輕松一點(diǎn)，但是從2009年、2010年開始就感覺競爭越來越激烈，2009年我們調(diào)整戰(zhàn)略，在立足深圳的基礎(chǔ)上走出去發(fā)展，到外地去拓展，所以在2009年我們在廣州就開辦了一個獨(dú)立法人的廣州市明鏡社工服務(wù)中心，在廣州目前發(fā)展的勢頭還不錯，也得到了好多項目。（訪談記錄：GY20121226）到異地開辦機(jī)構(gòu)與前述通過項目培育和孵化機(jī)構(gòu)不同，到異地開辦機(jī)構(gòu)是要承接其他城市的項目，走的是集團(tuán)化的發(fā)展道路；通過項目培育和孵化機(jī)構(gòu)則是一種內(nèi)部培育的方式，它是在現(xiàn)有項目的基礎(chǔ)上成立，有現(xiàn)有的團(tuán)隊，工作開展了一段時間，相對容易上手。（三）非營利組織項目運(yùn)作的多重邏輯中國的非營利組織成長發(fā)展的時間相對國外非營利組織來說要短得多，所處的環(huán)境也與西方不同，尤其是政府購買或資助非營利組織還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，非營利組織普遍面臨著資金短缺和制度約束等困境，在這種情況下，非營利組織既要力爭在環(huán)境中生存下去，又要努力實現(xiàn)自己的使命，它在項目運(yùn)作中就會體現(xiàn)出多種目標(biāo)和意圖，即多重邏輯。根據(jù)調(diào)查的案例來看，非營利組織項目運(yùn)作的多重邏輯主要有以下幾個方面。1.項目運(yùn)作中要使命還是活命？每個機(jī)構(gòu)都有其存在的使命，機(jī)構(gòu)的各項工作都是圍繞使命開展的，機(jī)構(gòu)的項目運(yùn)作是實現(xiàn)機(jī)構(gòu)使命的一種手段，但在某些情況下機(jī)構(gòu)可能首先顧及自己的生存，這就會存在項目運(yùn)作中要使命還是活命的兩難選擇。一些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人是這樣說的：我們很多機(jī)構(gòu)都比較草根，就意味著我們背后沒有什么樣的企業(yè)啊、財團(tuán)啊、企業(yè)家這樣的支持，這得看我的收入跟支出了，我的收入跟支出能夠處在一個可控的情況下我會選擇更能實現(xiàn)我的價值理念的一些項目，有的機(jī)構(gòu)在生存可能有問題時會有一個饑不擇食的階段。（訪談記錄：CW20121217）那么是不是僅僅為了活命而去做某些項目呢？這也需要考慮自己能不能做得了，否則可能會適得其反。最近有一個項目，100多萬，……這個項目看起來有很多錢，100多萬，但會把A機(jī)構(gòu)做死，因為A機(jī)構(gòu)沒有這個人力和能力去做這個項目，還好后來A機(jī)構(gòu)沒有去競標(biāo)這個項目。因為它的要求不是這幾個社工能做得了的，而且A機(jī)構(gòu)本身就有很多項目，所以你要有一個判斷，做還是不做，做哪些？（訪談記錄：AX20120723）當(dāng)機(jī)構(gòu)度過最困難的時期能夠在環(huán)境中生存下去的時候機(jī)構(gòu)的項目運(yùn)作策略就會隨之調(diào)整，就會更加偏重于使命的實現(xiàn)。不管是政府委托還是我們申請肯定是按照我們機(jī)構(gòu)的規(guī)劃來做，我們的項目不可能是政府要我們做什么我們就拿來做，我們要看機(jī)構(gòu)的使命和愿景跟不跟它符合。如果政府讓你做什么，你什么東西都去開一個領(lǐng)域的話，可能你什么做得都不專業(yè)。我們機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向是小而精，專業(yè)，特別是在艾滋病領(lǐng)域你不可能什么東西都做，而且它這個專業(yè)是比較局限的，比如說你做艾滋病的，就只能做跟艾滋病有關(guān)的，我現(xiàn)在的社會企業(yè)也是，跟健康理念有關(guān)的、生殖健康、計劃生育還有艾滋病，都是這一系列的，我不可能去做一些其他的領(lǐng)域。（訪談記錄：EB20120727）2.增強(qiáng)組織的核心競爭力機(jī)構(gòu)的核心競爭力就是隱含在服務(wù)里面的知識和技術(shù)，或者知識和技術(shù)的集合體。核心競爭力是需要不斷拓展和深化的，有特色，別人沒有做過或者含有相當(dāng)高的技術(shù)含量，當(dāng)然還是圍繞著機(jī)構(gòu)的使命去拓展，不是什么項目都可以做。我的核心競爭力是什么，都是男同，我的男同是什么，青年的男同，青少年，這就是我的特色。現(xiàn)在上海沒有人做這一塊，我專門做這一塊，我不是什么都做。上海艾滋病這一領(lǐng)域，它不像其他地方，其他地方可能什么都做，大而廣，上海只做一樣，上海生活成本太高，大而廣什么都做不了，你勢必去競爭，比如說有四家機(jī)構(gòu)，競爭到后面，一家成功，三家餓死。如果你做你的特色，我做我的特色，大家都能活下來。（訪談記錄：EB20120727）3.提升服務(wù)的專業(yè)化水平對于綜合性服務(wù)項目或?qū)嶓w性項目來說，機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)比較固定，如深圳市社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容有39個大項，機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍是限定好了的。在這種情況下，有的機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是在綜合服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化某個領(lǐng)域的服務(wù)，以提升服務(wù)的專業(yè)化水平，就可以爭取政府部門和有關(guān)單位的自有經(jīng)費(fèi)。比如說有些系統(tǒng)有經(jīng)費(fèi)，有單項經(jīng)費(fèi)的話，它也可以資助你這個家庭綜合服務(wù)中心，你再給我強(qiáng)化這一塊，比如說青少年服務(wù)，本來我這個家庭綜合服務(wù)中心就有青少年服務(wù)，青少年服務(wù)按照傳統(tǒng)的體制來講屬于團(tuán)委系統(tǒng)，共青團(tuán)系統(tǒng)也想做自己的一些品牌，它也在做服務(wù)，共青團(tuán)要在我這個街道這個家庭綜合服務(wù)中心想強(qiáng)化青少年服務(wù)，想做一個共青團(tuán)系統(tǒng)的一個品牌，可以采取合作的方式，團(tuán)委把資金投放進(jìn)來，我這個地方給你增加人手，強(qiáng)化這一塊的服務(wù)，這種模式。比如說司法，像社區(qū)矯正這一塊，街道的司法所想要強(qiáng)化社區(qū)矯正服務(wù)的專業(yè)性，打造品牌，你可以把你的資源放進(jìn)來，跟社工合作，跟家庭綜合服務(wù)中心合作。這種模式總體來說資源整合度比較高，而且社工的專業(yè)化程度比較高。（訪談記錄：GY20121226）4.整合資源整合資源包括整合組織內(nèi)部的各種人力資源和外部的資金資源，前者是通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整或重組來承接項目，后者則是以現(xiàn)有的基礎(chǔ)項目或?qū)嶓w項目為平臺來吸引各種資源以此增強(qiáng)組織的實力。H機(jī)構(gòu)以社區(qū)服務(wù)中心為平臺爭取基金會的項目并成功地承辦了福利彩票站，實現(xiàn)資源的滾動和整合。C機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中經(jīng)歷過幾次重組，2004年初重新調(diào)整了服務(wù)項目，把七個部門縮減為兩大部門，更有利于整合組織的資源，促進(jìn)組織成長。為了更好地為服務(wù)對象提供服務(wù)，C機(jī)構(gòu)的項目團(tuán)隊也注重外部資源整合，為項目服務(wù)注入資金和志愿者等資源。2011年，機(jī)構(gòu)成功申請了“喜樂融融”來滬少數(shù)民族青少年社會融入項目及“零傷害有情天—青少年參與社區(qū)”項目，獲上海市青少年事務(wù)辦公室及上海市共青團(tuán)資金支持，2011年12月向上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽申請的“耆樂安居”項目入選。五政府購買社會工作服務(wù)項目的影響綜上所述，本文構(gòu)建了“項目機(jī)制—策略—邏輯”的分析框架，并對上海和深圳的政府購買社會工作服務(wù)項目過程進(jìn)行了觀察和分析，研究表明，在政府購買社會工作服務(wù)項目的過程中，政府通過招標(biāo)機(jī)制、定向委托機(jī)制和公益創(chuàng)投選擇非營利組織承擔(dān)項目，政府項目外包的邏輯是效率和效益的邏輯。對應(yīng)于政府的項目機(jī)制，非營利組織的項目機(jī)制是投標(biāo)機(jī)制、承接委托項目機(jī)制和公益創(chuàng)投。非營利組織遵循不同的行為邏輯，運(yùn)用多種策略來努力爭取政府的項目。本文最后對政府購買社會工作服務(wù)項目的風(fēng)險挑戰(zhàn)與積極影響做一討論。（一）政府購買社會工作服務(wù)項目的風(fēng)險和挑戰(zhàn)政府社會工作服務(wù)項目外包和非營利組織項目運(yùn)作中存在哪些風(fēng)險和挑戰(zhàn)呢？從調(diào)查和文獻(xiàn)分析來看，有以下幾個方面。1.交易成本增加社會工作服務(wù)項目外包雖然能節(jié)約項目資金，但是可能增加項目運(yùn)作的交易成本。交易成本包括激勵成本和協(xié)調(diào)成本（周雪光，2003：38～53）。市場競爭就是最好的激勵手段，實行項目外包（實質(zhì)上就是轉(zhuǎn)化為市場提供）理論上可以減少激勵成本，但實際上由于社會工作服務(wù)市場不是一個充分競爭的市場，還存在著一定的激勵成本。就是如何讓更多的非營利組織參與競爭，如何提高它們自身的能力，這就要進(jìn)行宣傳和動員，要對非營利組織進(jìn)行各方面的培訓(xùn)，如在制定投標(biāo)書、制定工作方案、財務(wù)管理等方面進(jìn)行培訓(xùn)，對非營利組織自我評估的能力進(jìn)行培訓(xùn)等，主要目的就是提高它們的競爭力，實現(xiàn)通過市場競爭提高效率的目的。社會工作服務(wù)項目招投標(biāo)涉及不同的政府部門，需要進(jìn)行部門協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生了協(xié)調(diào)成本。此外，項目化管理使得基層政府需要發(fā)掘服務(wù)需求，形成項目，進(jìn)行項目申報，以力求上級政府項目立項，這些工作專業(yè)性較強(qiáng)，給基層帶來了壓力。這使得上級政府需要對下級政府進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)工作，這是協(xié)調(diào)成本的另一重要來源。從長遠(yuǎn)來看，一方面，隨著中國非營利組織數(shù)量的增加和提供服務(wù)的能力、管理能力的增強(qiáng)，非營利組織主要根據(jù)市場調(diào)整自己的行為，提高效率和質(zhì)量，所以激勵成本是隨著機(jī)構(gòu)數(shù)量增多、能力提升而遞減的，另一方面，隨著各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)的理順及工作熟練、各方面能力的提升，協(xié)調(diào)成本會相應(yīng)地遞減。2.目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)問題政府社會工作服務(wù)項目能不能實現(xiàn)服務(wù)有需要人群的社會目標(biāo)呢？這里可能存在的問題是：一是由于社會弱勢群體本身沒有地位和影響力，不能發(fā)出自己的聲音，因而他們的需要得不到回應(yīng)，可能遺漏了一部分人群。二是政府往往不了解基層群眾的需求。此外，由于不是政府提供服務(wù)而是由非營利組織去做，非營利組織所了解的群眾需求可能與政府不一致，等等。這些都表明項目運(yùn)作可能與政府的意圖存在差距。今后政府要通過各種方式發(fā)掘社區(qū)居民尤其是弱勢群體的需求，認(rèn)真傾聽他們的聲音，使項目能惠及各階層居民，真正滿足他們的需求。3.腐敗和“尋租”現(xiàn)象公共服務(wù)合同外包中的腐敗問題在西方國家普遍存在。歐洲國家如英國、法國、澳大利亞、比利時、西班牙與意大利等，均發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人接收公司的賄賂，英國學(xué)者霍爾（DavidHall，1999）就指出公共部門合同外包是西方國家腐敗產(chǎn)生最主要的源泉之一。通過賄賂得到合同成為一種較為普遍的現(xiàn)象。作為民營化積極倡導(dǎo)者的世界銀行也承認(rèn)民營化過程中存在腐敗問題（楊安華，2008）。在中國，一些非營利組織靠關(guān)系而不是自身的實力和市場競爭獲得項目，在這種情況下就極有可能導(dǎo)致非營利組織和政府部門之間的隱蔽交換行為，即“尋租”。機(jī)構(gòu)為了獲得政府購買的合同，對相關(guān)官員展開游說、賄賂等活動；官員為了獲得利益，在政府購買的投標(biāo)、評標(biāo)、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)都有可能為其提供“方便”，導(dǎo)致其他正常競爭的機(jī)構(gòu)無法獲得公平的對待，難以獲得項目（陸春萍，2010；顧江霞、羅觀翠，2010；鄭衛(wèi)東，2011；張迺英、王辰堯，20121）。為了防止腐敗和尋租現(xiàn)象，良好的制度設(shè)計應(yīng)該成為政府購買社會工作服務(wù)項目中的重要環(huán)節(jié)。4.非營利組織的獨(dú)立性問題美國學(xué)者伍夫努（RobertWuthnow，2004）認(rèn)為，非營利組織使用政府服務(wù)項目外包得到政府資金這種做法是“一不小心與魔鬼簽了賣身契”。英國學(xué)者米勒（ChrisMiller，2004）也認(rèn)為，伙伴關(guān)系給各方都將帶來益處，不過要付出代價，對非營利組織來說那可能正好是沉默的代價——批評終結(jié)。但美國學(xué)者薩拉蒙（LesterM.Salamon，2008）認(rèn)為，非營利部門獨(dú)立性這一概念具有誤導(dǎo)性，他對全國范圍16個地方3400多家非營利機(jī)構(gòu)的調(diào)查，沒有找到擔(dān)憂政府扭曲機(jī)構(gòu)使命的證據(jù)。在中國，許多非營利組織是由政府主導(dǎo)成立的，它們依賴政府提供的資源和合法性，如F機(jī)構(gòu)；盡管存在依賴，但它在開展工作過程中也需要按照自己章程自主運(yùn)作。對民辦非營利組織來說，若機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府，它就要“唯政府馬首是瞻”；但對于資金來源多元化的機(jī)構(gòu)來說，則不存在這種情況?？傮w上看，在現(xiàn)實中非營利組織的資金來源一般都是多元化的，不會在一棵樹上吊死，如A機(jī)構(gòu)、C機(jī)構(gòu)、E機(jī)構(gòu)等。因此，對政府社會工作項目外包給非營利組織獨(dú)立性帶來的挑戰(zhàn)的討論要基于中國的國情，既要看到依附性的一面，也要看到獨(dú)立性的一面。5.目標(biāo)置換美國社會學(xué)家戴維·波普諾（DavidPopenoe，1999）認(rèn)為，目標(biāo)置換使組織成員更加關(guān)注組織本身的存續(xù)和他們在組織中的位置，而不去關(guān)心組織的實際目標(biāo)。在非營利組織項目運(yùn)作中同樣存在著目標(biāo)置換現(xiàn)象。一些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人談到，機(jī)構(gòu)發(fā)展初期對項目不加挑揀，“饑不擇食”，以拿到項目資助為目的，把使命和目標(biāo)放在了一邊；此外，一些機(jī)構(gòu)在承接到項目后，首先追求完成考核目標(biāo)，而把服務(wù)目標(biāo)置于次要地位。這一點(diǎn)可能是項目制的通病。例如張靜指出，因轉(zhuǎn)