檢察機關作為行政公益訴訟主體的限制分析,行政訴訟法論文

檢察機關作為行政公益訴訟主體的限制分析,行政訴訟法論文學界提出檢訴行受案范圍總體上能夠分為兩類，一是以行政行為違背法律規(guī)定為標準；二是以行政行為損害公共利益為標準。前者指出了行政機關違法問題的突出表現，后者具體表現出了違法現象的不利結果。二者之間存在嚴密的聯絡，在大多數情形下，前者是因，后者是果，違背法律規(guī)定的行政行為往往會引起損害公共利益的結果?！惨弧撤衔覀儑覚z察機關的法定職責檢察機關是我們國家國家機構的構成要素，建立任何制度都不能脫離它在權利體系中的定位和功能。根據(憲法〕第129條和第131條的規(guī)定，我們國家檢察機關的性質是獨立行使檢察權的法律監(jiān)督機關。我們國家在建國之初仿照蘇聯的形式建立起以一府兩院為執(zhí)法機關的分權制衡體系，華而不實檢察機關擔任著法律監(jiān)督的功能，對和法院均有一般法律監(jiān)督的權利。檢察院代表國家對于地方權利機關、國家管理機關、各部及其所屬機關、所屬企業(yè)和合作組織能否確切執(zhí)行法律，它們所頒發(fā)的法律性質的文件能否合法，以及公職人員和公民能否確切遵守法律實行最高監(jiān)督的活動。因而，我們國家的檢察機關具有獨立的法律定位，與美國將聯邦檢察官從屬于司法部、法國將檢察機關從屬于法院內部所不同，我們國家的檢察機關具有獨立的法律地位，即監(jiān)督和法院的執(zhí)法工作。另外，(行政訴訟法〕第1條和第10條確立了檢察機關提起行政公益訴訟的法律基礎，其提出的要求亦是維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權。因而，檢察機關的明確職責是保障(憲法〕、(行政法〕、(行政訴訟法〕等法律的施行、監(jiān)督行政機關的執(zhí)法行為。上述法定職責表示清楚以行政行為違背法律規(guī)定為標準順理成章，具有堅實的規(guī)范基礎，更易融入中國分權制衡體系?！捕彻怖鎯群哂心：怨怖媸且粋€模糊、抽象的概念，能夠作擴大解釋可以以做縮小解釋，具有很大的價值判定空間，具有不確定性和流動性的特征。因而，公共利益的訴訟標的外延過大，立法者在實際操作中不能描繪出清楚明晰的范圍，不合適作為現實中的案件受理標準。部分學者為了解決公共利益外延不清楚明晰的難題，試圖以列舉式的方式解決公共利益的表現問題。如菲娜以為以下五類屬于公益訴訟受案范圍：一是損害國有資產；二是毀壞環(huán)境與資源；三是法定代表人損害法人利益；四是不作為或不適當；五是其他。但如此設計使得檢訴行受案標準長期處于停滯狀態(tài)，只能在一定時期內解決當下階段的突出問題，無益于檢訴行制度的長期發(fā)展。而且這種靜態(tài)的受案標準在公共利益表現形式多樣化、流變化的情形下面臨著更突出的矛盾。相反，以違背法律規(guī)定為受理標準既有清楚明晰的界線，又能夠隨著法律的發(fā)展相應地調整不同階段的行政違法行為?！踩撑c彌補我們國家監(jiān)督體系漏洞的建構目的相契合權利的擴張性和強迫性特征使得它的運行必須在法律允許的范圍內以正當的程序進行，尤其是自由裁量空間更大的行政權利。然而全方位的行政行為監(jiān)督體系卻缺少對行政違法行為應有程度的監(jiān)督：在我們國家現行法制體系下，行政機關及其工作人員的犯罪行為能夠通過(刑法〕追查刑事責任，違紀行為通過(行政監(jiān)察法〕追查違紀責任，損害特定行政相對人利益的行為通過(行政復議法〕和(行政訴訟法〕進行救濟，唯獨行政違法行為缺乏應有程度的監(jiān)督途徑。因而，設立檢訴行制度的目的之一在于彌補監(jiān)督行政機關行為的缺漏，修補束縛行政權利的監(jiān)督籠子.而兩項標準中的違法行為標準正是以要求行政主體嚴格遵守、施行(行政許可法〕、(信息公開條例〕、(環(huán)境保衛(wèi)法〕、(國有資產管理〕等法律法規(guī)為核心內容的受案標準，進而更易于與檢訴行制度的建構目的相契合，更有利于針對性地解決現實問題，使行政機關的權責相一致。二、啟動檢察機關提起行政公益訴訟的限制建構檢訴行制度的目的在于監(jiān)督行政機關的行政違法行為，但達致該目的的手段有很多種。就檢察機關對行政機關的監(jiān)督而言，除了提起訴訟，還有檢察建議、要求講明理由、支持起訴等。所以，應將其他經濟、高效的糾偏方式作為啟動行政公益訴訟的前提條件，將訴訟方式作為最后的解決途徑。〔一〕有限法律資源的要求實踐中，完好的行政公益訴訟制度需要有案件受理、立案審查、調查取證、提起訴訟、庭審、執(zhí)行等眾多程序，每一個步驟都意味著法律資源的消耗損費。而且，建立檢訴行制度將會同時增加檢察機關、行政機關和司法機關三個單位的工作量。但法律是一種實踐的世俗事業(yè),作為公共產品的法律資源是特定的、有限的，它與我們國家的經濟發(fā)展、社會狀況以及人文觀念相一致。在法律資源發(fā)展條件不變的情況下，增添、擴大任何法制制度都意味著占用和影響現有法律資源的配置。因而需要站在法律資源整體配置的視角分析建構檢訴行制度可能造成的正面影響和負面影響。為了最少地占用現有法律資源，在啟動檢訴行制度之前應采用更為經濟可行的糾偏辦法，將訴訟作為最后的糾偏行政違法行為的途徑?！捕吃V訟方式的局限性訴訟作為解決行政機關不作為、亂作為現象的方式能否最為有效也是值得質疑的。訴訟的功能價值在于為發(fā)生糾紛、矛盾的雙方提供對等、中立的交涉平臺，使矛盾雙方均有論辯質證的時機，其設置前提是保衛(wèi)華而不實一方的訴訟權利，防止另外一方利用自個的權利、資源或信息優(yōu)勢壓制對方訴訟主體，而這種可能的壓制在行政公益訴訟中是不存在的。檢察機關和行政機關均是我們國家的國家機關，并且在議行合一的人民代表大會制度政體中處于平行的地位，享有平等的權利，共同受本級人民代表大會監(jiān)督、向其負責并報告工作。因而，檢察機關和行政機關的平等地位使得耗時耗力建立起的行政公益訴訟程序價值并沒有民事訴訟程序和刑事訴訟程序那么重要；但不可否認，訴訟程序提供的對等交涉平臺還是雙方當事人充分發(fā)表意見、質證討論的理想環(huán)境?！踩承姓C關具有糾錯的動力在人民代表大會制度政體中，檢察機關和行政機關并非毫不相關的兩個單位，二者均共同受制于總體的社會控制系統(tǒng)，具有內部功能上的協同作用。細言之，檢察機關和行政機關雖是不同的職能機關，肩負不同的社會責任，并存在監(jiān)督與被監(jiān)督的對立關系，但存在的終極目的都是為人民謀福利,在這里基礎上二者是統(tǒng)一的關系，是服務人民這一目的性事業(yè)的合作伙伴。因而，對于檢察機關提出的大部分檢察建議、要求講明理由等監(jiān)督途徑，行政機關有動力接受、也愿意接受。這一理論表述看似沒有本質性作用，卻能夠在社會控制系統(tǒng)內部影響其他機關的態(tài)度。比方我們國家信訪局系統(tǒng)沒有處理信訪事項的權利，其主要職權是將信訪事項轉交相關職能部門并催促其解決，但在現實中就足以發(fā)揮行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督作用，并獲得了良好的處理效果。因而，以檢察建議、要求講明理由等監(jiān)督途徑為啟動檢訴行的前置程序并非不能解決行政違法行為，反而能夠及時、便捷地發(fā)現問題、糾正錯誤。而且，假如行政機關不接受上述監(jiān)督途徑，訴訟是隨之而來的制約和監(jiān)督方式，不會出現聽任違法行為的情形。三、行政公益訴訟管轄法院的限制個案中司法獨立和司法權威的實現，大部分源自管轄法院的超然地位和審訊水平。為此，關于檢察機關提起的行政公益訴訟的審訊機關，應當由提起行政公益訴訟的檢察機關的上級檢察機關對應的法院擔任?！惨弧晨酥齐p重角色難題根據我們國家憲法的規(guī)定，檢察機關的職責是法律監(jiān)督者，那么在檢訴行程序中，檢察院就扮演著雙重角色、同時具有兩個主體身份，即原告和訴訟程序監(jiān)督者，這是理論上和實踐上都需要克制的難題：理論上不能由同一人既當裁判又當運發(fā)動，虛置了檢察機關法律監(jiān)督者存在的意義；實踐上檢察權成了不受約束的權利，對司法公正有損害的可能。然而，雙重角色難題能夠通過管轄法院的設置進行解決，即規(guī)定審訊機關為上級法院。在實際的司法實踐中，施行法律監(jiān)督的工作需要落實到詳細、特定的單位身上，當案件的審訊機關為上級法院時，訴訟程序的監(jiān)督職責即隨之轉移至審訊機關的同級人民檢察院，進而使得原告和法律監(jiān)督者的身份落實在不同的詳細檢察機關。緣此，在本級人民檢察院有雙重身份之嫌時，由上一級檢察院擔任監(jiān)督機關能有效解決此項難題。如此以來，固然檢察機關仍然擔任著雙重角色，但是是由不同級別的檢察機關分別擔任，客觀上有利于緩解法院的審訊壓力，不必以檢察機關的多項職責來徹底否認檢訴行制度的可行性?！捕硿p少地方干涉根據我們國家憲法建立的政治體制，法院享有獨立行使審訊權的地位，但真實的司法實踐是審訊機關經常遭到同級行政機關的影響和干涉，尤其是在牽涉行政機關親身利益的行政訴訟案件上。檢訴行政管轄法院能夠類比(行政訴訟法〕的規(guī)定，即以縣級以上為被告的案件由中級法院管轄；基層法院不適宜審理的案件、社會影響重大的案件以及其他重大、復雜案件亦由中級以上法院審理。同理，當檢察機關提起行政公益訴訟損害行政機關利益時，行政機關仍然會利用自個的資源優(yōu)勢干預本級法院的審訊。為此，當檢訴行政被告地位和案情與上述行政訴訟管轄規(guī)定相近似時，應當借鑒行政訴訟的做法，由上級法院擔任審訊機關。而學界和實務界試圖通過檢察機關提起行政公益訴訟解決的常見案件在性質上確實屬于重大、復雜案件，比方國有資產流失案件、危害市場經濟秩序案件、危害自然環(huán)境和濫用自然資源的案件、違背城市規(guī)劃法的案件、公害案件、行政性壟斷案件、毀壞文物案件、公共工程的發(fā)包和重大項目的資金使用案件、違法發(fā)放撫恤金和其他社會福利案件等。這些案件與行政機關的利益嚴密相關，為了減少地方干涉，提高審訊質量，不宜由基層人民法院審理，應由中級以上人民法院管轄。構建一項制度不僅要有必要性和可行性的論證，更需要縝密的頂層設計、統(tǒng)籌的計劃布置。當前，國內已不乏檢察機關提起行政公益訴訟的支持聲音，但對于怎樣使該制度能夠充分地發(fā)揮監(jiān)督作用、糾錯作用有待進一步加強。檢訴行制度作為處理行政機關不作為、亂作為行為的有效措施，在詳細制度設計的不理想、不科學的情形下，作用亦特別有限，乃至適得其反、浪費難得珍貴的法律資源。因而，檢察機關提起行政公益訴訟的詳細設想需要來自學界和實務界更多的建議，筆者在這里提出受案范圍、啟動條件和管轄法院三個方面的限制，以期有助于檢訴行制度的成功建立和健康發(fā)展。以下為參考文獻：[1]姜明安。行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟[J].法學雜志，2006,〔2〕。[2]檢察機關介入公益訴訟研究課題組，檢察機關提起公益訴訟的法律地位和方式比擬研究[J].政治與法律，2004,〔2