中國農(nóng)地管理主體行為與制度績效研究

中國農(nóng)地管理主體行為與制度績效研究

一、中國農(nóng)地管理中的主體分析中國農(nóng)地管理的主體從目前的情況來看，主要存在三個層級，中央政府、地方政府（主要是縣級以上政府）以及村集體。中央政府作為農(nóng)村集體土地的被委托代理者，負有管理責任。按照我國的憲法規(guī)定，除了城市的土地，其余土地都歸集體所有，集體將土地委托中央政府代為管理。中央政府作為農(nóng)地管理的主要主體之一，對農(nóng)地管理的內(nèi)容及其模式也經(jīng)歷了一個發(fā)展歷程。建國初期，中國實行農(nóng)地個人所有制，這時期中央政府對農(nóng)地管理主要是宏觀層面的產(chǎn)權(quán)制度的管理，這個歷史時期很短，在進入集體公社時期后，農(nóng)地個人所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，這個時期集體將土地委托給中央政府進行管理與監(jiān)督，從此開始中央政府受集體委托代為管理集體土地的內(nèi)容及其形式逐步穩(wěn)定至今，從而建立起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)地征用制度等為核心的農(nóng)地管理制度。地方政府作為農(nóng)地管理的主要執(zhí)行者和主體，是作為中央政府的二級委托代理者管理轄區(qū)內(nèi)的集體土地，其管理的模式及其對制度變遷的動機隨著中央政府的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。改革開放以前，在計劃經(jīng)濟體制下，地方政府與中央政府目標基本是一致的，地方政府作為中央政府計劃經(jīng)濟的一個環(huán)節(jié)，地方政府滿足這方面的目標即可。但是自1978年改革開放以來，地方政府作為一個獨立的經(jīng)濟主體開始有了自身的利益目標，并隨著中央不斷的放權(quán)以及改革的不斷深入，特別是分稅制和財政分權(quán)后，現(xiàn)行的制度安排使得地方政府在農(nóng)地管理中的角色發(fā)生變化，與中央政府的目標發(fā)生差異。地方政府以地方利益最大化，以當期主管官員的政績最大化為主要目標，而中國政府的績效考核主要是以經(jīng)濟為主，使得地方政府的主體行為趨利化，不斷尋求現(xiàn)行制度安排中的租金空間并獲利，以服務于其最大化目標。但是，隨著農(nóng)地管理制度變遷博弈的不斷進行，地方政府的趨利行為會隨著制度租金的不斷消散而發(fā)生相應的調(diào)整。村集體或類似的組織應該作為農(nóng)地管理的微觀主體。建國初期，農(nóng)地個人所有制，農(nóng)民即是農(nóng)地管理的微觀主體。人民公社運動，促進農(nóng)村集體化進程，農(nóng)民由個體變?yōu)榧w制，形成以集體或公社作為農(nóng)民利益的代表管理農(nóng)地。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革，使得農(nóng)地制度的主體由實體轉(zhuǎn)變?yōu)樘摶?，農(nóng)民獲得農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有。但是，此時的集體很大程度上名不符實，基本上不存在，導致農(nóng)地管理的微觀主體虛化或缺失。在此情況下很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又很大程度上取代了集體的所有權(quán)地位，成為農(nóng)村集體的代表，在農(nóng)地管理的過程中與城市政府博弈。但是，同為一個系統(tǒng)的政府管理部門，其管理的有效性、對農(nóng)地的保護和農(nóng)民利益的維護上顯然受到很大的影響。綜上所述，農(nóng)地的管理主體雖然具有層次性，但是微觀主體的虛化或者缺失使得管理的層次性不足，同時每個管理主體的目標缺乏一致性，使得農(nóng)地管理的效率無法保證，更談不上農(nóng)地保護和有效保護農(nóng)民的利益。因此，首先要重塑農(nóng)地管理的微觀主體，使之實體化，不管是使集體實化，還是給予農(nóng)民足夠的權(quán)力使之能夠成為農(nóng)地管理的微觀主體。在此基礎(chǔ)上，通過有效的制度變上遷使得各個主體在農(nóng)地管理制度運行及其創(chuàng)新的目標上一致。二、中國農(nóng)地管理主體的行為及其制度績效制度績效是用來說明制度能否促進經(jīng)濟有效運行以及作用大小、的概念，它實際上是從制度對經(jīng)濟運行所起作用的角度來說明制度效率的高低①。績效這個概念首先被西方新制度經(jīng)濟學引入，諾斯(1994)在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中認為“績效”是制度的表現(xiàn)，并指出制度在實際執(zhí)行過程中，會與一系列非制度因素相互作用、相互影響，且制度因素與非制度因素對于經(jīng)濟增長的貢獻是交織在一起的，因此，若要排除其它因素的影響，而只談制度自身的績效是比較困難的②。在評判制度績效的過程中，只能根據(jù)制定制度的目的以及該制度本身所承載的功能來反映制度的績效，如果制度達到了所設(shè)定的目標，就可以認為它是有效的。因此，農(nóng)地管理制度的績效則是通過有效的農(nóng)地管理制度實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，提高農(nóng)民的收入水平，促進農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的利用效率。具體主要包括：經(jīng)濟效率、公平（包括財政平衡及再分配）、責任、適應性和間接績效。一是主體行為與經(jīng)濟效率。按照西方經(jīng)濟學的基本原理，主體的行為首先是為了實現(xiàn)利益最大化，按照主體的性質(zhì)的不同，其利益最大化的目標是不同的，包括自身利益最大化、社會福利最大化等等。經(jīng)濟效率則是相對于制度設(shè)計在運行過程中促進經(jīng)濟發(fā)展的程度，效率在收益與成本估計或投資回報率估計的研究中起中心作用，常常被用來確定某一項目在經(jīng)濟上的可行性。其中，經(jīng)濟效率由資源配置及再配置相關(guān)的凈收益流量的變化來決定，目前理論界一般將帕累托效率作為評判經(jīng)濟活動是否具備經(jīng)濟效率的具體標準，即如果經(jīng)濟運作是有效的，沒有任何資源的再配置會在不使其它狀況惡化下促進某個群體的福利改善，就是其運行所帶來的收益超過其全部的直接和間接成本時，這一項目標才具有可持續(xù)性。直觀而言，經(jīng)濟效率高低涉及投入與取得有效產(chǎn)品或服務（產(chǎn)出）兩個方面，投入大于產(chǎn)出，就可被視為有效率，否則，即為無效率。這里需要強調(diào)的一點是，投入所形成的產(chǎn)品或服務必須是有效的，即必須是為社會所需要的產(chǎn)品或服務，否則，即便單純從計量角度投入大于產(chǎn)出，也不能認為是有效率的。中國農(nóng)地管理制度的變遷從建國開始，從整體上來說，在不同的歷史階段發(fā)揮了不同的作用。譬如說農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建國前后實行“耕者有其田”的私有制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)及革命的積極性和主動性。隨著我國工業(yè)體系的逐步建立與完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展進入一個新的歷史時期，即農(nóng)地的集體所有制。在集體所有制的初期，也在很大程度上促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。到文革結(jié)束前后，農(nóng)民自身發(fā)展的要求導致自下而上的誘致性制度變遷，從集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w性質(zhì)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）分離，也極大地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，提高了農(nóng)民的收入水平，改善了農(nóng)民的生活，在1979-1984年的農(nóng)作物產(chǎn)值增長中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的貢獻率達到46.89%③。但是，隨著制度變遷效應的逐步遞減，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也需要進一步的變遷，現(xiàn)在全國各地出現(xiàn)多種多樣的形式，包括股份制、兩田制等等。再譬如土地征用政策，自改革開放以來的土地征用是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為促進工業(yè)和城市的發(fā)展做出的第二次貢獻，城市政府通過土地征用獲得的巨額制度租金，推進城市建設(shè)，并低價地轉(zhuǎn)讓土地，促進工業(yè)的發(fā)展。這是改革開放以來中國經(jīng)濟特別是城市經(jīng)濟快速發(fā)展的源泉之一——低土地成本。應該說，土地征用制度缺乏公平性，從目前來看需要進行變遷、調(diào)整與改進。應該說，中國農(nóng)地管理制度中，排除尚未建立的農(nóng)村規(guī)劃制度，產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、征用制度基本上在促進經(jīng)濟增長中包括制度租金在內(nèi)一直發(fā)揮著重要的作用，而耕地保護制度主要是從中國安全發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，成為中國經(jīng)濟增長的基石，對經(jīng)濟增長的保障作用是其他農(nóng)地管理制度所無法替代的。二是主體行為與公平。制度績效的公平性就是指政府在執(zhí)行農(nóng)地管理制度過程中，通過直接管理或委托代理的形式實現(xiàn)管理的有效性，保障各利益主體在管理過程中獲利的公平性。從兩個層次來看，第一個層次是制度在財政平衡中的公平性。簡單講即是制度（尤其是正式制度）在確保財政平衡的同時所實際體現(xiàn)出的公平或公正取向與效力。因此，作為制度實施績效的評判標準，它內(nèi)含兩方面的基本訴求，即首先制度應有利于實現(xiàn)財政平衡；其次，制度應有利于經(jīng)由財政手段實現(xiàn)社會公平或公正的基本目標取向。第二個層次是制度在再分配中的公平性。盡管有經(jīng)濟學家把分配的公平與否問題作為一種特殊公共產(chǎn)品加以研究，但無論怎樣，收入分配結(jié)果對效率會產(chǎn)生很大影響卻是毋庸置疑的。土地作為社會生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)，不但本身是一種稀缺的重要財富，同時也是產(chǎn)生財富的源泉。因此，土地不公平分配，必然表現(xiàn)為財富不公平分配，若土地過分集中，就會產(chǎn)生比較大的收入差距甚至引發(fā)嚴重社會問題。另外，土地價格的變動也會影響到收入分配狀況。當土地價格上漲時，就會在擁有土地的人以及沒有土地的人之間制造很大的不平等。奧斯特羅姆認為，在發(fā)展中國家，將資源再分配給比較窮的人的政策是相當重要的。因此，雖然效率準則規(guī)定稀缺資源應被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平目標則可能緩減這一目的，致使有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展④。由于土地利用政策不可避免地影響到人們的生活質(zhì)量和社會經(jīng)濟機遇的獲取，并對每個社會成員的福利和生活預期產(chǎn)生重大影響，因此，再分配的公平性就要求慎重考慮土地使用政策和方案在每個階段可能產(chǎn)生的各種分配影響，至少要避免使處于社會低收入階層的社會成員的經(jīng)濟狀況惡化，并有助于改善他們的社會經(jīng)濟狀況。否則，若土地利用政策使窮人的處境惡化，剝奪了個人平等的社會、經(jīng)濟機會時，就明顯地是不公平的土地利用政策。譬如中國的土地征用政策，雖然如前所述，土地征用制度在中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮了巨大的作用，但是不可否認的是土地收益的分配并未實現(xiàn)財政的平衡和再分配收入的公平性。一方面，城市政府包括土地開發(fā)商、投資者在土地征用過程中利用其在征用制度設(shè)計中的絕對優(yōu)勢地位，長期、持續(xù)地獲得制度租金，籌集收入過多，嚴重損害了農(nóng)民的利益，而從實際上來看，在法律上還是合法的，卻不合理。土地收益分配過程中體現(xiàn)了兩個不公平性，一是土地收益分配的標準合法不合理。法律的確定表現(xiàn)為博弈的過程，由于城市政府的優(yōu)勢地位，所以農(nóng)民在此過程中并不能為自身的利益進行有效的制度設(shè)計，使得通過的法律制度并沒有維護農(nóng)民、農(nóng)村的利益，反而實現(xiàn)城市的利益最大化。二是土地不僅僅是農(nóng)民的資產(chǎn)，而且還成為農(nóng)民的社會保障資產(chǎn)。以往大量的征地行為，基本上只支付農(nóng)民的土地補償，而不考慮農(nóng)民的社會保障以及可持續(xù)發(fā)展問題?，F(xiàn)階段的征地行為有所改進，但是在很大程度上也沒有考慮農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題，沒有肯定土地是農(nóng)民的資產(chǎn)。因此，中國農(nóng)地管理中的制度績效不公平性，主要是基于主體行為造成的，特別是優(yōu)勢主體的行為。三是主體行為與制度績效的責任。責任就是指政府有相應的職責保證農(nóng)地管理制度的有效執(zhí)行。新制度經(jīng)濟學認為，人的行為動機具有雙重性，除了利己之外，也存在利他主義⑤。然而，經(jīng)濟學中的利他主義一般遵循的是經(jīng)濟原則，表現(xiàn)為人們的互惠聯(lián)動行為。如對策論的研究表明，純粹的個人理性行為可能導致集體非理性，而按“利他”或以“合作”的方式行事時，則可能得到更好的結(jié)果。因此，在稀缺資源的使用過程中，如果沒有適當?shù)呢熑?，目標群體就無法完整地得到資源收益，導致資源的更容易被浪費，這使得考察稀缺資源使用的責任就常常成為了最重要的內(nèi)容。(1)存在制度租金并能夠獲利的制度設(shè)計。現(xiàn)行的農(nóng)地管理制度中，存在制度租金的制度設(shè)計，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用制度等。在這些存在潛在的制度租金的制度設(shè)計中，地方政府或者城市政府按照其在制度設(shè)計中所占據(jù)的優(yōu)勢地位，并不斷獲取巨額的利益，其行為主要是按照利益最大化的原則進行的，其個人的理性行為在一定階段內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展，特別是初級階段的發(fā)展是有效的，但是短期的理性在長期內(nèi)導致了集體的非理性，即短期的社會福利最大化并沒有導致長期的社會福利最大化，中央政府整體社會福利最大化的原則并沒有得到有效的貫徹，農(nóng)民的利益沒有得到有效的保障。這也就是為什么現(xiàn)階段對征地制度和流轉(zhuǎn)制度進行改革的核心原因所在。需要進一步說明的是，制度變遷過程中還需要辨明主體行為的尋租動力，包括現(xiàn)在的“以租代征”，表面上促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革，而實際上仍然是地方政府的尋租行為。(2)不存在制度租金，或者很難直接獲得制度租金的制度設(shè)計。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，不存在制度租金或者很難獲得制度租金的制度設(shè)計主要是耕地保護制度等。耕地保護制度作為中國的基本國策之一，實行最嚴格的耕地保護，確保中國的糧食安全戰(zhàn)略。在這個制度設(shè)計中，中央政府占據(jù)主導地位，而地方政府則處于服從地位。但是中央政府只能作為制度的設(shè)計者、監(jiān)督者，執(zhí)行者是地方政府。在現(xiàn)有的耕地保護制度設(shè)計中，由于缺乏明晰的獎懲機制，以及現(xiàn)行地方政府的績效考核標準的原因，使得地方政府對耕地保護缺乏積極性，反而想方設(shè)法地躲避責任，或者變相地對耕地保護制度進行調(diào)整，與其他農(nóng)地制度進行混淆，譬如“以租代征”，不僅沒有保護耕地，反而使得耕地數(shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降。(3)不僅不存在制度租金，還可能消散制度租金的制度設(shè)計。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，管理相對較弱，制度建設(shè)相對不足的就是針對農(nóng)村的規(guī)劃制度和土地用途管制制度。在現(xiàn)行的規(guī)劃制度中，農(nóng)村規(guī)劃主要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對具體的農(nóng)地規(guī)劃不足，導致管理不到位，地方政府不斷地按照自身的利益要求，調(diào)整規(guī)劃，甚至不需要調(diào)整規(guī)劃，就出現(xiàn)了農(nóng)地用地性質(zhì)和規(guī)模、數(shù)量、位置不斷調(diào)整的情況，使得耕地保護無法落到實處。因此，農(nóng)地規(guī)劃制度是實現(xiàn)農(nóng)地管理制度有效的一個基本保障，中國當前迫切需要建立完整的農(nóng)村農(nóng)地規(guī)劃制度，落實到具體的地塊、個人、用途等這樣才能使農(nóng)地管理的有效性得到提高。四是主體行為與適應性。制度有其特定的運行環(huán)境，并在對制度環(huán)境產(chǎn)生邊際影響的同時，受到制度環(huán)境的根本制約。因此，制度的適應性主要涉及的就是制度與制度環(huán)境之間的相互關(guān)系問題，正如奧斯特羅姆所指出的，如果制度安排不能對變化的環(huán)境做出反應，那么其設(shè)施的可持續(xù)性很可能就遭到破壞。而且在一些獨特情況（不可預見性的）出現(xiàn)之前，制度就用事先存在，從而對這類危機能夠作出適當反映成為可能。這也正是道格拉斯·諾思在對制度及制度變遷的研究中提出的路徑依賴理論。諾思認為，路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。其原因是：制度變遷過程與技術(shù)變遷過程一樣，存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。所以，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變化可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)下而導致停滯。一旦進入了鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會變得十分困難。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，存在制度租金的制度設(shè)計在運行過程中，如征地制度、流轉(zhuǎn)制度，由于主體博弈（中央政府、地方政府、農(nóng)民）的不斷進行，其博弈的時間從制度設(shè)計剛剛建立時就已經(jīng)開始，持續(xù)很長的時間，最終達到制度變遷的目標，使得其制度設(shè)計不斷從地方政府主要獲利，向公平性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民在此過程中逐步獲得其應得的利益，而中央政府也逐步實現(xiàn)其社會福利的最大化目標。而一些很難直接獲得制度租金的制度設(shè)計，如耕地保護制度，現(xiàn)在相對陷入一個無效率的困境，如何設(shè)計并實現(xiàn)耕地保護制度的變遷，調(diào)動地方政府、農(nóng)民的積極性，實現(xiàn)耕地的有效保護是中央政府需要解決的問題。而對建立不存在制度租金的制度設(shè)計，如農(nóng)村詳細規(guī)劃等，需要盡快落實，這關(guān)系到其他制度的有效執(zhí)行與監(jiān)督。同時，應該考慮到，也正是存在制度被制度環(huán)境“鎖定”在無效率狀態(tài)的可能性，有效的制度安排就應當具有普適性、開放性的基本特征，能夠根據(jù)變化了的制度環(huán)境做出迅速正確的反應，而且在這一過程中，應該充分考慮到制度變遷的整體性和綜合配套性，其程序?qū)λ腥硕詰瞧降取⒐_的。可以認為，開放的系統(tǒng)可以增進人們的交流和信息的轉(zhuǎn)化，減少交易成本，并通過學習、競爭機制的引入增加潛在利潤從而為將來在新環(huán)境中進行制度創(chuàng)新提供新的可能。五是主體行為與間接制度績效。由于總體績效標準必須考慮許多變量，所以，在判斷制度績效時.還需要考慮制度運行中其績效的間接評判標準，包括供給成本和生產(chǎn)成本兩個方面，并且兩者中都包含有轉(zhuǎn)換成本和交易成本。其中，轉(zhuǎn)換成本是將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的成本，而交易成本則是與協(xié)調(diào)、信息和策略成本相關(guān)的轉(zhuǎn)換成本的增加。這里包括三個類型：協(xié)調(diào)成本，是指供給協(xié)議的協(xié)商、監(jiān)督和執(zhí)行的時間、金錢和人力成本的總和；信息成本，是搜集和組織信息的成本和由于時間、地點變量和一般科學原則的知識的缺乏或無效混合所造成的錯誤成本；策略成本，是指當個人利用信息、權(quán)力以及其他資源的不對稱分配，以犧牲別人的利益為代價的情況下獲得的效益，從而造成的轉(zhuǎn)換成本的增加。在現(xiàn)行中國農(nóng)地管理制度中，地方政府作為既得利益主體，在博弈的過程中主要支付策略成本和付出相應的搜集及組織信息的成本與中央政府進行博弈，在與村集體或者農(nóng)民的博弈過程中處于相對優(yōu)勢地位。而作為中央政府為實現(xiàn)社會福利的最大化，不僅要支付相應的協(xié)調(diào)成本，還需要支付信息成本和錯誤成本等與地方政府博弈，而這些間接成本的支付，在中央政府與地方政府目標一致的情況下，大部分就能節(jié)約，譬如地方政府的策略成本、中央政府的協(xié)調(diào)成本等等。因此，農(nóng)地管理制度的變遷，要按照逐步過渡和適度等原則，穩(wěn)步推進農(nóng)地管理制度的改革，不僅要實現(xiàn)農(nóng)地管理的經(jīng)濟效率的提高，更要實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。三、改革與完善我國農(nóng)地管理制度的政策建議不同主體行為對利益追求目標的不同導致其在制度設(shè)計的博弈過程中采取不同的策略實現(xiàn)利己的制度設(shè)計。在短期內(nèi)，其個人理性的主體行為并不能等于集體理性，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。在長期內(nèi)，某些短期個人理性的行為將通過不斷的制度設(shè)計博弈而最終形成有利于社會福利最大化實現(xiàn)的制度設(shè)計，其制度績效在不斷的博弈過程中得到優(yōu)化?，F(xiàn)行農(nóng)地管理制度并非都是無效的，其管理效率未達到預期的效果，主要原因在于現(xiàn)行制度設(shè)計存在缺陷、對管理執(zhí)行主體的規(guī)制不足、微觀管理主體的缺位、虛化等。因此，以科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會為指導思想，實現(xiàn)中國農(nóng)地管理制度的創(chuàng)新，提高農(nóng)地管理的效率，有效保護耕地，提高農(nóng)地的利用和流轉(zhuǎn)效率，需要構(gòu)建完善的農(nóng)地管理和規(guī)制制度體系，充實微觀管理主體，減少委托代理環(huán)節(jié)，提高管理的有效性。首先，實現(xiàn)農(nóng)地管理的有效性，限制地方政府的尋租行為，改變地方政府農(nóng)地管理的策略。中央政府首先要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系，借鑒國內(nèi)外規(guī)劃經(jīng)驗，將農(nóng)地管理規(guī)劃具體化，落實到具體地塊、用途管制，責任落實到具體的個人，可分以下幾個層次：一是要構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系；二是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃法律體系；三是要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度。其次，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的微觀管理主體。在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，借鑒城市土地管理制度，以土地使用權(quán)能一致性為基礎(chǔ)，初步充實農(nóng)民的權(quán)能，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的農(nóng)地管理微觀主體。農(nóng)村集體所有制土地與城市國家所有制土地既有相同