PPP模式解讀概述

PPP模式解讀中鐵一局廣州分公司投融資部1前言通過本課件講解，希望大家對(duì)PPP項(xiàng)目的概念、國(guó)家相關(guān)文件、開展PPP項(xiàng)目的必要性、股份公司和集團(tuán)公司的相關(guān)文件、集團(tuán)公司PPP項(xiàng)目的管理全過程、PPP項(xiàng)目運(yùn)作的具體內(nèi)容、方法、合同談判的要點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、退出機(jī)制等有所了解，從事PPP項(xiàng)目的相關(guān)人員更要重點(diǎn)掌握，把握PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的要點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)，在實(shí)操過程中能夠做到舉一反三，從而提高整體投融資的管理水平。

前言2何為PPP模式12.1PPP模式與BT模式的區(qū)別2.2PPP模式與政府購(gòu)買服務(wù)間異同2政府與企業(yè)為什么要發(fā)展PPP模式3PPP模式實(shí)施要點(diǎn)4案例5目錄67公司運(yùn)作PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)交流股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程稅收籌劃及政策法規(guī)3PPP項(xiàng)目審計(jì)路徑與風(fēng)險(xiǎn)防控889何為PPP模式141.1ppp模式的定義

1.2PPP模式的特點(diǎn)1.3推行PPP的必要條件1.4當(dāng)前政府主導(dǎo)的PPP模式1.5.政府推行PPP模式的目的何為PPP模式151.1.2定義1.1.1名詞解釋1.2.定義1.1.3PPP的模式單擊編輯副標(biāo)題1、PPP：Public（公）、Private（私）、Partnership（伙伴關(guān)系）的簡(jiǎn)稱。2、PPP模式也稱PPP融資，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。BOT，BTO，TOT，TOO，ROT、PFI（民間主動(dòng)融資）等。何為PPP模式11.1PPP模式的定義6YourTitleHere1.1.3PPP的模式（1）BOT：即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓,由企業(yè)來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)。政府對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施有監(jiān)督權(quán)，調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府部門。（2）BTO:建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng),是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)（注意實(shí)體資產(chǎn)仍由民營(yíng)機(jī)構(gòu)占有）移交給政府方；隨后政府方再授予該民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同，使其通過向用戶收費(fèi)，收回投資并獲得合理回報(bào)。（3）TOT：即移交——經(jīng)營(yíng)——移交。TOT方式是國(guó)際上較為流行的一種項(xiàng)目融資方式，通常是指政府部門或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營(yíng)收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。1.1PPP模式的定義71.2.2利益共享1.2.1伙伴關(guān)系1.2.定義1.2.3風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)1.2.4財(cái)政部提倡的PPP特點(diǎn)單擊編輯副標(biāo)題項(xiàng)目目標(biāo)一致，伙伴之間相互為對(duì)方考慮問題，合作共贏控制超額利潤(rùn)，項(xiàng)目帶有公益性，不以利潤(rùn)最大化為目的合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府盡可能承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，讓投資人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。讓善于應(yīng)對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，成本就能最小化。特點(diǎn)一：項(xiàng)目公司中政府方可以持股，一般是持有少數(shù)股份，以體現(xiàn)政府推廣混合所有制的戰(zhàn)略安排。實(shí)現(xiàn)政企共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。同時(shí)，作為監(jiān)管的補(bǔ)充。特點(diǎn)二：項(xiàng)目?jī)?nèi)容要包括運(yùn)營(yíng)，政府可以減少投資行為，以體現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的戰(zhàn)略，運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)短有涉及（國(guó)務(wù)院25號(hào)令規(guī)定不能超過30年）。PPP都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。何為PPP模式11.2PPP模式的特點(diǎn)81.3推行PPP的必要條件1.3.1政府支持：是防范投資風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行項(xiàng)目融資的關(guān)鍵。1.3.2健全法律：合同法、特許經(jīng)營(yíng)法、行業(yè)規(guī)定（投資人權(quán)利保護(hù)）。1.3.3專業(yè)人才：招投標(biāo)、法律、金融、財(cái)務(wù)、概預(yù)算、工程專業(yè)人才等。1.4當(dāng)前政府主導(dǎo)的PPP模式當(dāng)前政府主導(dǎo)的PPP模式：指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），即項(xiàng)目公司，針對(duì)特定項(xiàng)目與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將項(xiàng)目無償交給政府。其原理與BOT有相似之處，只是更加強(qiáng)調(diào)公私部門的全程合作，利于政府對(duì)項(xiàng)目的控制。何為PPP模式191.5政府推行PPP模式的目的1.5.1控制地方政府債務(wù)，使地方債務(wù)規(guī)范化發(fā)展，使政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)維持在可控范圍之內(nèi)，推動(dòng)政府量力而行、將資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目，給債券市場(chǎng)提供新的主流品種，建立新的資金流通平臺(tái)。1.5.2消除費(fèi)用的超支，緩解財(cái)政壓力.1.5.3有利于轉(zhuǎn)換政府職能，促進(jìn)投資主體的多元法。1.5.4可取長(zhǎng)補(bǔ)短，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。1.5.5規(guī)范市場(chǎng)行為，一定程度上保證投資人的權(quán)益。1.5.6加快項(xiàng)目進(jìn)程，提高服務(wù)質(zhì)量。何為PPP模式1102.1PPP模式與BT模式的區(qū)別2.2PPP模式與政府購(gòu)買服務(wù)異同2112.11項(xiàng)目選擇不同2.12投資主體不同2.13模式不同2.14投資周期不同2.15融資方式不同2.16投資回報(bào)不同2.17退出方式不同2.18擔(dān)保方式不同PPP模式與BT模式的區(qū)別2.12.19承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不同12YourTitleHere2.11

項(xiàng)目選擇不同BT：不受限制，可以是項(xiàng)目的一個(gè)環(huán)節(jié)或全部，與項(xiàng)目的現(xiàn)金流無直接關(guān)系。PPP：1.有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)金流覆蓋全部投資：高速公路、水務(wù)環(huán)保領(lǐng)域，采取BOT、PPP。凈現(xiàn)金流不能覆蓋全部投資：政府給予補(bǔ)貼或政策支持使凈現(xiàn)金流能滿足要求。2.對(duì)沒有現(xiàn)金流的公益項(xiàng)目政府購(gòu)買股務(wù)，如通過影子價(jià)格計(jì)算政府付費(fèi)等，通過道路養(yǎng)護(hù)解決運(yùn)營(yíng)管理。2.12

投資主體不同BT：?jiǎn)我恍?，投資人按與業(yè)主的合同負(fù)責(zé)投資建設(shè)及總承包。PPP：多元化，項(xiàng)目公司是投資主體，投資人與項(xiàng)目公司簽訂總承包合同，項(xiàng)目的建設(shè)管理按公司章程約定，由政府和投資人分別承擔(dān)。13YourTitleHere2.13

模式不同BT：建設(shè)——移交，投資人不擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，移交后投資人與業(yè)主是一種借貸關(guān)系；PPP：建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交，投資人通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)（以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)形式表現(xiàn)），以收費(fèi)和政府補(bǔ)貼收回投資，運(yùn)營(yíng)期滿后無償移交。2.14

投資周期不同BT：時(shí)間較短，通常不超過8年；PPP：時(shí)間較長(zhǎng)，財(cái)政部要求不低于10年，很多政府提出15-30年。（國(guó)務(wù)院25號(hào)令）2.15

融資方式不同BT項(xiàng)目：資本金可以是股權(quán)，也可是債權(quán)，大多采取債權(quán)方式（如基金方式），項(xiàng)目貸款采取的流動(dòng)貸款、短貸長(zhǎng)投，投資人或業(yè)主的授信作為擔(dān)保。PPP項(xiàng)目:資本金只能是股權(quán)，項(xiàng)目貸款采取的固定資產(chǎn)貸款（中長(zhǎng)期貸款），不能實(shí)施項(xiàng)目貸款時(shí)需股東擔(dān)保。14YourTitleHere2.16

投資回報(bào)不同BT：投資人的投資（包括銀行貸款）在建設(shè)期和回購(gòu)期都可計(jì)取利息及投融資回報(bào)。PPP：投資人的投資在建設(shè)期無利息及投資回報(bào)，運(yùn)營(yíng)期給一定的投資回報(bào)，利息按銀行貸款利率或合同商議回報(bào)執(zhí)行。2.17

退出方式不同BT：股權(quán)回購(gòu)，債務(wù)回收，過程回購(gòu)等多種方式。PPP：運(yùn)營(yíng)收入，財(cái)政（資源）補(bǔ)貼，股權(quán)轉(zhuǎn)讓，公司債，資產(chǎn)證券化，IPO或新三板等。2.18

擔(dān)保方式不同BT：保函保理，財(cái)政或第三方擔(dān)保，土地抵押，資產(chǎn)質(zhì)押，承諾函等，不納入政府財(cái)政預(yù)算。PPP：財(cái)政（資源）補(bǔ)貼、人大決議和財(cái)政預(yù)算。（預(yù)算法）2.19

承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不同BT：按與業(yè)主合同承擔(dān)投融資、總承包和回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主承擔(dān)建設(shè)管理和超概風(fēng)險(xiǎn)。能否收回靠政府信譽(yù)和擔(dān)保措施。PPP：除投融資、總承包和回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外，還有運(yùn)營(yíng)、超概算、運(yùn)營(yíng)收費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)而言，PPP在國(guó)家政策層面有一定保障。152.2

政府購(gòu)買服務(wù)與PPP模式的異同分析16一、

政府購(gòu)買服務(wù)概念

政府購(gòu)買服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和財(cái)政資金得使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化。個(gè)性化需求。

課件相關(guān)文件\政府購(gòu)買服務(wù)暫行管理辦法.docx二、

政府購(gòu)買服務(wù)與PPP模式的異同分析（一）兩者之區(qū)別1.適用范圍明顯錯(cuò)位從目前法律法規(guī)來看，將PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域已非常明確。財(cái)金76號(hào)文明確提出，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系；國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》明確提出，各地新建市政工程及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮PPP模式建設(shè)。相比而言，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）等要求，政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)以本級(jí)政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)，而目前各地已有的政府指導(dǎo)目錄中，除棚戶區(qū)改造等國(guó)家確定的重大民生建設(shè)項(xiàng)目外，未出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域工程建設(shè)項(xiàng)目。2.操作流程疏詳有別根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）等政策文件，我國(guó)已明確了PPP項(xiàng)目實(shí)施需經(jīng)過識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交5個(gè)階段。從項(xiàng)目的全生命周期來看，基于PPP模式較為詳盡的操作流程實(shí)施，應(yīng)用PPP模式能夠合理規(guī)劃整個(gè)項(xiàng)目的邊界條件、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配、回報(bào)機(jī)制、合同體系等問題，改善社會(huì)資本的服務(wù)供給。就目前法律規(guī)定來看，對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)模式的運(yùn)作尚無詳細(xì)流程規(guī)定。因而，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，若遵循《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，似乎可以規(guī)避較為復(fù)雜的程序及預(yù)算限制。

3.采購(gòu)環(huán)節(jié)各不相同

PPP模式強(qiáng)調(diào)全生命周期理念，通過在采購(gòu)環(huán)節(jié)確定社會(huì)資本方，將項(xiàng)目建設(shè)融資者與運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供者統(tǒng)一，提升項(xiàng)目綜合運(yùn)營(yíng)效率，保證公共服務(wù)提供質(zhì)量。但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)，不能將工程建設(shè)與運(yùn)維服務(wù)打包采購(gòu)。

對(duì)采購(gòu)對(duì)象而言，兩種模式也存在明顯差別。PPP模式采購(gòu)的社會(huì)資本只能是境內(nèi)外企業(yè)法人，而政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體包括社會(huì)組織、企業(yè)等有資質(zhì)的團(tuán)體組織，包括事業(yè)單位。完成采購(gòu)后，PPP模式根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特性等因素選擇合適的運(yùn)作方式，如BOT；政府購(gòu)買服務(wù)則是采取相對(duì)簡(jiǎn)單的購(gòu)買、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等形式。

（二）兩者之共同點(diǎn)

我國(guó)今年7月18日印發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，關(guān)于PPP的表述，也意味著中央層面首次正式將PPP劃分為“特許經(jīng)營(yíng)”和“政府購(gòu)買服務(wù)”兩個(gè)類型。兩種PPP模式的主要區(qū)別，在于回收項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本的方式不同。對(duì)于使用者付費(fèi)類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營(yíng)方式，向項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)使用者收取費(fèi)用，用以回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)類PPP項(xiàng)目，則通過政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購(gòu)買費(fèi)用來回收私人部門的前期建設(shè)投資及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。兩種模式的相同之處是，都偏向于由私人部門來負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)投資，政府退出項(xiàng)目初始投資，僅根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行補(bǔ)貼或購(gòu)買服務(wù)。

在實(shí)務(wù)操作中，根據(jù)適用對(duì)象和實(shí)施程序要求，政府購(gòu)買服務(wù)通常分為兩種，一種是PPP型政府購(gòu)買服務(wù)，一種是非PPP型政府購(gòu)買服務(wù)，這兩種模式的差別在于，前者適用條件是公共服務(wù)、項(xiàng)目規(guī)模較大、范圍涉及工程，依據(jù)財(cái)金113號(hào)文，必須要通過財(cái)政承受能力和物有所值論證；而后者通常不具備這些條件，且依據(jù)財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，程序上不要求通過兩個(gè)論證?？梢?，PPP與政府購(gòu)買服務(wù)之間雖然區(qū)別明顯，但也相互包含，兩者存在交集，其交集既可稱為政府付費(fèi)類購(gòu)買服務(wù)PPP模式，又可稱為PPP型政府購(gòu)買服務(wù)。

17政府與企業(yè)為什么要發(fā)展PPP模式4183.1政府的主要期望企業(yè)的主要期望政府與企業(yè)為什么要發(fā)展PPP模式33.219

政府的主要期望政府與企業(yè)為什么要發(fā)展PPP模式33.1.1出資少、不并表，不增加政府或平臺(tái)公司的債務(wù)（1）國(guó)家對(duì)平臺(tái)公司的債務(wù)管控要求，只省級(jí)以上政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可發(fā)債，并對(duì)發(fā)行債的使用有明確規(guī)定，先消化存量。(國(guó)務(wù)院第43號(hào)令)（2）現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度對(duì)并表的要求或規(guī)定，以對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)為原則。（3）平臺(tái)債——政府債——公司債——資產(chǎn)證券化（ABS）的過渡。3.1.2控制項(xiàng)目的總投資：通過工可和初步設(shè)計(jì)控制，以不超概算為原則，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管。3.1.3償還投資時(shí)間長(zhǎng)：特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)3.1.4近量減少財(cái)政補(bǔ)貼金額，可提供土地、調(diào)價(jià)政策等解決3.1.5資金成本不宜過高。按照財(cái)政部下發(fā)的政府財(cái)政能力論證指引，資金成本要參照地方政府債券收益率確定。20

企業(yè)的主要期望政府與企業(yè)為什么要發(fā)展PPP模式33.2.1出資適度、提高撬動(dòng)施工任務(wù)的比例，不并表，不增加企業(yè)的債務(wù)3.2.2總投資合理：參與初步設(shè)計(jì)及概算編制和評(píng)審，施工圖有優(yōu)化空間、防止財(cái)政評(píng)審和審計(jì)不合理。3.2.3償還投資時(shí)間短：雙方協(xié)商確定可接受的平衡點(diǎn)。3.2.4盡量以財(cái)政補(bǔ)貼或可快速變現(xiàn)的資源沖低投資，降低運(yùn)營(yíng)和融資風(fēng)險(xiǎn)。3.2.5資金成本不低于資本市場(chǎng)的融資成本（提醒：資金成本與地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力相關(guān)聯(lián)），獲得合理的投資回報(bào)。21PPP模式實(shí)施要點(diǎn)4224.2PPP項(xiàng)目操作流程4.4現(xiàn)目前期測(cè)算分析4.6投資模式4.8項(xiàng)目公司的組建4.10資本金4.1項(xiàng)目全流程介紹4.3項(xiàng)目選擇4.5投資范圍4.7項(xiàng)目取得方式4.9項(xiàng)目總投資的確定PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.12融資方案4.14財(cái)政補(bǔ)貼4.11股權(quán)方案4.13項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)4.15退出方式23PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.1項(xiàng)目全流程介紹項(xiàng)目?jī)?chǔ)備進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)編制項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和計(jì)劃12前期工作項(xiàng)目啟動(dòng)項(xiàng)目組織編制實(shí)施方案財(cái)政可承受能力評(píng)估實(shí)施方案的評(píng)估與審批3社會(huì)主體選擇

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府選擇社會(huì)主體進(jìn)行監(jiān)管招標(biāo)方式競(jìng)爭(zhēng)性談判方式單一來源談判方式?jīng)Q策、成立公司、融資交割前期工作社會(huì)主體選擇項(xiàng)目結(jié)束項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備24PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.1項(xiàng)目全流程介紹前期工作社會(huì)主體選擇項(xiàng)目結(jié)束項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備4項(xiàng)目執(zhí)行上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府履約進(jìn)行監(jiān)管地方政府對(duì)項(xiàng)目公司監(jiān)管設(shè)計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)爭(zhēng)議解決終止公眾和媒體的參與5項(xiàng)目結(jié)束結(jié)束方式確定移交準(zhǔn)備資產(chǎn)交割績(jī)效評(píng)價(jià)25PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2PPP項(xiàng)目操作流程①項(xiàng)目識(shí)別②項(xiàng)目準(zhǔn)備③項(xiàng)目采購(gòu)政府或社會(huì)資本發(fā)起評(píng)估識(shí)別篩選，確定備選項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)(VFM)財(cái)政承受能力論證管理架構(gòu)組建實(shí)施方案編制實(shí)施方案審核資格預(yù)審采購(gòu)文件編制響應(yīng)文件審核澄清談判及協(xié)議簽署④項(xiàng)目執(zhí)行⑤項(xiàng)目移交設(shè)立項(xiàng)目公司融資管理績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付中期評(píng)估移交準(zhǔn)備性能測(cè)試資產(chǎn)移交績(jī)效評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目操作流程來自《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）。強(qiáng)調(diào)全生命周期管理。26PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2PPP項(xiàng)目操作流程27PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2PPP項(xiàng)目操作流程28PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2PPP項(xiàng)目操作流程29PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2PPP項(xiàng)目操作流程及要點(diǎn)闡述課件相關(guān)文件\附件：XXX市政PPP項(xiàng)目前期工作進(jìn)度計(jì)劃.xls30

4.2.1PPP項(xiàng)目操作流程詳圖

4.2.2PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)闡述一、實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十條、第十一條與第十五之規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府或政府指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位擔(dān)任。同時(shí)，政府對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，又是項(xiàng)目采購(gòu)文件中必備的法律文件之一，因此，政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，出具授權(quán)確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并明確具體授權(quán)范圍。按照一般的理解，實(shí)施機(jī)構(gòu)就是整個(gè)PPP的“業(yè)主”，項(xiàng)目公司是“代建業(yè)主”。二、政府出資平臺(tái)的要點(diǎn)如果PPP項(xiàng)目未設(shè)立項(xiàng)目公司，或由社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。在政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府需要承擔(dān)一定的股權(quán)投資支出責(zé)任。財(cái)政部明確規(guī)定政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。在實(shí)際操作中，股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定，股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金*政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。出資形式較為靈活，可直接以貨幣形式，或者土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，但是后者應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2.2PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)闡述31三、實(shí)施方案的確定根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條與第十四條之規(guī)定，項(xiàng)目《實(shí)施方案》由縣級(jí)以上政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門提出。而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)則由有關(guān)部門或單位擔(dān)任，由縣級(jí)以上政府予以授權(quán)明確具體授權(quán)范圍。從措辭看，《實(shí)施方案》的提出部門與實(shí)施機(jī)構(gòu)不完全一致，但是，可以通過政府授權(quán)解決。另外，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“2724號(hào)文”）第四條第（二）款之規(guī)定，《實(shí)施方案》也應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制。但是，可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的主體則較為寬泛，包括相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，按照地方政府的相關(guān)要求確定即可?！秾?shí)施方案》是整個(gè)PPP項(xiàng)目的綱領(lǐng)性文件，一旦通過輕易不能修改，因此需高度重視。四、關(guān)于《實(shí)施方案》的審批根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十二條之規(guī)定，《實(shí)施方案》通過財(cái)政部門的物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核。但是，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，根據(jù)六部門25號(hào)文第八條與第十三條規(guī)定，審批程序略加繁瑣。具體程序如下：（一）縣級(jí)以上地方政府建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制；（二）項(xiàng)目提出部門依托部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門審查《實(shí)施方案》；（三）經(jīng)審查認(rèn)為《實(shí)施方案》可行的，各部門出具書面審查意見；（四）項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)政府或其授權(quán)部門審定。另外，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（“國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文”）第（十九）條之規(guī)定，針對(duì)PPP項(xiàng)目要求建立《實(shí)施方案》聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，對(duì)《實(shí)施方案》中已經(jīng)明確的內(nèi)容，項(xiàng)目合同簽署后，不再作實(shí)質(zhì)性審查，以簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程，減少審批環(huán)節(jié)。因此，建議針對(duì)PPP項(xiàng)目要建立聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，并將需要相關(guān)部門審查批準(zhǔn)的事項(xiàng)，盡可能全面地編入《實(shí)施方案》中。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2.2PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)闡述32五、關(guān)于社會(huì)資本的限制根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第二條之規(guī)定，已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人均可以作為社會(huì)資本，其中不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。其后，對(duì)于本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司的此項(xiàng)限制，又通過國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文進(jìn)行了修改，根據(jù)該文件等（十三）條之規(guī)定，同時(shí)具備下述三個(gè)條件的，可以作為社會(huì)資本參與地方政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目：（一）已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；（二）承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；（三）明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。而對(duì)于本級(jí)政府所屬控股國(guó)有企業(yè)，則沒有規(guī)定可以作為社會(huì)資本參與的例外。當(dāng)然，不屬于本級(jí)政府所屬的控股國(guó)有企業(yè)，則可以作為社會(huì)資本參與本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目；同樣，本級(jí)政府所屬控股國(guó)有企業(yè)也可以作為社會(huì)資本參與非本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目。另外，針對(duì)不同的社會(huì)資本，應(yīng)注意如下法律問題:國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本，應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等國(guó)有企業(yè)的相關(guān)規(guī)定。六、關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作方式根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十一條第（三）款之規(guī)定，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括O&M（委托運(yùn)營(yíng)）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）和ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。盡管上述運(yùn)作方式?jīng)]有排除BT方式，且，《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)文”）第二條也未禁止BT方式，但是，應(yīng)注意《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2015〕57號(hào)文”）第（六）條規(guī)定，如果采用BT方式，財(cái)政部將不能將該項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目，進(jìn)而政府無法獲得財(cái)政部的獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐當(dāng)中，因?yàn)榻鉀Q存量資產(chǎn)等因素，有可能使一部分PPP項(xiàng)目項(xiàng)下的BOT方式被認(rèn)定為BT方式。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2.2PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)闡述33七、關(guān)于交易結(jié)構(gòu)根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十一條第（四）款之規(guī)定，主要交易結(jié)構(gòu)包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制相關(guān)配套安排。

1.關(guān)于投融資結(jié)構(gòu)主要應(yīng)說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。其中，應(yīng)注意《擔(dān)保法》第37條及《物權(quán)法》第184條中關(guān)于學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押的規(guī)定。2.關(guān)于回報(bào)機(jī)制主要應(yīng)說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。財(cái)金〔2014〕113號(hào)文附件2中對(duì)于此三種支付方式予以了解釋。其中，政府付費(fèi)主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)六部門25號(hào)文第二十一條以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》第四條第（三）款規(guī)定，應(yīng)注意下述兩點(diǎn)：（一）政府不得承諾固定投資回報(bào)；對(duì)PPP項(xiàng)目的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)；（二）政府不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。3.關(guān)于相關(guān)配套安排主要應(yīng)說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。項(xiàng)目需要捆綁土地時(shí)，應(yīng)注意下述兩點(diǎn)：（一）應(yīng)履行法定的程序，提前與規(guī)劃、國(guó)土資源管理、土地儲(chǔ)備、財(cái)政等部門溝通進(jìn)行捆綁土地的籌劃。一級(jí)土地開發(fā)可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》等規(guī)定實(shí)施。（二）政府無權(quán)向社會(huì)資本直接返還土地出讓收入。根據(jù)《預(yù)算法》、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等規(guī)定，土地出讓的收入與支出應(yīng)分別納入政府性基金收支預(yù)算。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.2.2PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)闡述34八、關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)不是所有的PPP項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文第（十二）條之規(guī)定，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式。對(duì)于其中在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照六部門25號(hào)文執(zhí)行。可見，PPP項(xiàng)目不等于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。因此，在編制《實(shí)施方案》時(shí)，應(yīng)注意確認(rèn)該項(xiàng)目是否需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。例如，醫(yī)療養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》中就列舉了特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助三種政府與社會(huì)資本合作的模式。九、關(guān)于項(xiàng)目期限項(xiàng)目期限主要體現(xiàn)在財(cái)金〔2015〕57號(hào)文、財(cái)金〔2014〕113號(hào)文與六部門25號(hào)文中。財(cái)金〔2015〕57號(hào)文第（六）條規(guī)定，對(duì)于示范項(xiàng)目，項(xiàng)目期限具原則上不低于10年。此規(guī)定意味著低于10年的項(xiàng)目，不能作為示范項(xiàng)目?！短卦S經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定期限最長(zhǎng)不超過30年，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定。但是，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目可以超過30年（不建議）。關(guān)于前述文件中的期限是否包括建設(shè)期的問題，有意見認(rèn)為相關(guān)規(guī)定中未明確，因此，建設(shè)期可以不計(jì)入上述期限，也可以計(jì)入。但是，財(cái)金〔2014〕113號(hào)文規(guī)定，全生命周期是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的完整周期，即建設(shè)期包括在全生命周期內(nèi)，故此，前述文件中的期限應(yīng)當(dāng)理解為包括建設(shè)期。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.3項(xiàng)目選擇35

1、政府對(duì)PPP項(xiàng)目的要求項(xiàng)目前期工作完善、手續(xù)齊全，已完成報(bào)批備案。初選項(xiàng)目應(yīng)具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，并且具備以下幾個(gè)基本特征：（1）參與方至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目參與的主體為政府方和社會(huì)資本方；

（2）需求長(zhǎng)期穩(wěn)定；（3）參與各方（設(shè)計(jì)、施工、融資、運(yùn)營(yíng)等）應(yīng)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，合作關(guān)系應(yīng)是持久且有關(guān)聯(lián)；（4）投資額具有一定規(guī)模（一般要求至少達(dá)到1億人民幣以上）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目；（5）項(xiàng)目對(duì)所提供的服務(wù)有一定的專業(yè)性要求，發(fā)揮社會(huì)資本的施工、融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)；（6）明確政府、社會(huì)資本責(zé)權(quán)利關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)需雙方共同分擔(dān)；（7）資金使用中財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)貸款等要有著落。

2、股份公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求（1）工程建安費(fèi)下浮比例：原則上概預(yù)算下浮不超過5%；（2）征地拆遷費(fèi)（前期費(fèi)用投資）：原則上不高于建安費(fèi)20%（征地拆遷費(fèi)盡量列入項(xiàng)目之外，而且征拆風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)由業(yè)主負(fù)責(zé)）；（3）單項(xiàng)房地產(chǎn)投資項(xiàng)目（包括一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)），全投資內(nèi)部收益率≥8.0％且自有資金內(nèi)部收益率≥12％的；（4）單項(xiàng)PPP、BOT、BT等投資項(xiàng)目：

項(xiàng)目總投資額＜50億元；運(yùn)營(yíng)期（回購(gòu)期）≤15年；全投資內(nèi)部收益率≥7.0％、自有資金內(nèi)部收益率≥12.0％。（三者需同時(shí)滿足，為股份公司董事會(huì)授權(quán)經(jīng)理層決策事項(xiàng)要求，期限自2016年4月29日起至2017年4月28日，有效期一年）

PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.3項(xiàng)目選擇36（5）PPP項(xiàng)目投資區(qū)域的選擇

項(xiàng)目應(yīng)位于GDP200億元（含）以上且地方一般預(yù)算收入20億元（含）以上地區(qū)；建議重點(diǎn)選擇地方財(cái)力雄厚且增長(zhǎng)穩(wěn)定，中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理完善，財(cái)務(wù)報(bào)告制度健全，價(jià)格調(diào)整機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制完備，信用記錄良好，當(dāng)?shù)亟鹑诃h(huán)境穩(wěn)定的地方政府或其依法授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)與省級(jí)、直轄市級(jí)、副省級(jí)、省會(huì)城市級(jí)、地市級(jí)（較大的市）層級(jí)的本級(jí)政府及所屬企業(yè)的合作?；驀?guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等各類專業(yè)園區(qū)）內(nèi)。建議縣級(jí)市的項(xiàng)目不要涉足（財(cái)政能力不足）;（6）項(xiàng)目為政府付費(fèi)或補(bǔ)貼項(xiàng)目（在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期由政府財(cái)政對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全部或部分補(bǔ)貼），且政府付費(fèi)或補(bǔ)貼能夠保障項(xiàng)目投資回收及合理收益，原則上不參與純使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目（即：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間政府不進(jìn)行任何財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目）；（7）項(xiàng)目應(yīng)提供政府付費(fèi)或補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算或財(cái)政預(yù)算計(jì)劃的相關(guān)文件，如人大或其常委會(huì)出具的相關(guān)批復(fù)（決議）、財(cái)政部門出具的預(yù)算安排函（確認(rèn)函）、與政府簽署PPP合同中約定政府付費(fèi)或補(bǔ)貼部分納入財(cái)政預(yù)算計(jì)劃等；（8）原則PPP項(xiàng)目采用表外模式運(yùn)作，同時(shí)，不對(duì)PPP項(xiàng)目公司提供擔(dān)保進(jìn)行貸款。所謂資產(chǎn)負(fù)債表外融資(Off-Balance-SheetFinancing)，簡(jiǎn)稱表外融資，帳外融資、資產(chǎn)負(fù)債表外籌資、資產(chǎn)負(fù)債表以外融資,是指不需列入資產(chǎn)負(fù)債表的，即該項(xiàng)融資既不在資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方表現(xiàn)為某項(xiàng)資產(chǎn)的增加，也不在負(fù)債及所有者權(quán)益方表現(xiàn)為負(fù)債的增加。目前，股份公司和集團(tuán)公司運(yùn)作PPP項(xiàng)目基本為表外融資的模式，即集團(tuán)公司（股份公司）、產(chǎn)業(yè)基金、政府出資方三方成立項(xiàng)目公司（SPV）,其中產(chǎn)業(yè)基金為大股東，這是表外融資的重要條件之一。

PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.3項(xiàng)目選擇發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)（意向庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)），示范項(xiàng)目；財(cái)政PPP示范項(xiàng)目：項(xiàng)目庫(kù)：項(xiàng)目推介庫(kù)、示范項(xiàng)目；相關(guān)最新文件：財(cái)金函[2016]47號(hào)課件相關(guān)文件\財(cái)金函[2016]47號(hào)第三批示范PPP項(xiàng)目要求.doc關(guān)于入庫(kù)：37PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.4項(xiàng)目前期測(cè)算分析4.4.1對(duì)總投資、資金成本（自有資金和貸款）、施工利潤(rùn)、運(yùn)量、運(yùn)價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本（人員工資及福利、修理費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、開辦費(fèi)、管理費(fèi)、折舊、利息等）、收入來源等主要分析資料4.4.2確定主要財(cái)務(wù)目標(biāo)指標(biāo)：自有資金和全投資的稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率4.4.3建立財(cái)務(wù)測(cè)算模型，進(jìn)行現(xiàn)金流分析4.4.4PPP投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算分析課件相關(guān)文件\PPP投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算分析.docx4.4.4通過模型測(cè)算，滿足目標(biāo)收益率條件下的工程降造率、運(yùn)營(yíng)期、資金成本等主要指標(biāo)底線，初步掌握政府每年需補(bǔ)貼的金額38PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.5投資范圍對(duì)一個(gè)項(xiàng)目而言，通?？梢苑譃槿糠郑篈部分：項(xiàng)目前期立項(xiàng)、報(bào)批，初步設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測(cè)、監(jiān)測(cè)，征地拆遷，管線等遷改等前期工作。這部分通常是政府的專長(zhǎng)，也是政府掌控項(xiàng)目總投資，對(duì)工程質(zhì)量、安全等進(jìn)行有效監(jiān)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；B部分：工程施工，配套常規(guī)設(shè)備的采購(gòu)及安裝；C部分：運(yùn)營(yíng)設(shè)備的采購(gòu)、安裝及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目可以函蓋上述三部分中的部分或全部，有些城市將前期征拆、立項(xiàng)報(bào)批等前期費(fèi)用不含在內(nèi)，由政府先行實(shí)施，運(yùn)營(yíng)時(shí)再將此類資產(chǎn)無償租給項(xiàng)目公司，確保項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合法、完整。

給項(xiàng)目公司，確保項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合法、完整。39PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式1、全投資模式：政企共同成立PPP公司，PPP公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后交給政府，通過運(yùn)營(yíng)收入和政府每年給項(xiàng)目公司一定補(bǔ)貼回收投資。2、部分投資模式：政企共同成立PPP公司，PPP公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目B、C中一部分的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后交給政府，通過運(yùn)營(yíng)收入和政府每年給項(xiàng)目公司的一定補(bǔ)貼回收投資。3、雙PPP模式：成立兩個(gè)PPP公司，一個(gè)負(fù)責(zé)A、B部分的投資建設(shè)，一個(gè)負(fù)責(zé)C部分的投資、建設(shè)和全線運(yùn)營(yíng)，第一個(gè)PPP公司將資產(chǎn)租給第二個(gè)項(xiàng)目，通過租金（在政府給第二個(gè)項(xiàng)目公司的補(bǔ)貼中明確）回收投資，第二個(gè)項(xiàng)目公司通過運(yùn)營(yíng)收入和政府每年給項(xiàng)目公司的一定補(bǔ)貼回收投資，二個(gè)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)期可不同。4、股權(quán)投資模式：資本金B(yǎng)T模式，回購(gòu)時(shí)間可較BT項(xiàng)目延長(zhǎng)，最多不宜超過10年。5、其它：地鐵+土地開發(fā)，聯(lián)合投資模式（金融機(jī)構(gòu)+總承包方）等。公司的補(bǔ)貼中明確）回收投資，第二個(gè)項(xiàng)目公司通過運(yùn)營(yíng)收入和政府每年給項(xiàng)目公司的一定補(bǔ)貼回收投資，二個(gè)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)期可不同。（目前我們還未有涉及）4.6.4聯(lián)合體三方合作模式：政府方資本代表、社會(huì)資本（中鐵一局廣州分公司等）、產(chǎn)業(yè)基金40PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式全投資PPP模式41PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式部分投資PPP模式42PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式

DBFU(雙PPP模式）43PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式聯(lián)合體三方合作模式44PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.6投資模式45股份公司對(duì)于投融資項(xiàng)目從控負(fù)債、保出表的角度出發(fā)，鼓勵(lì)在項(xiàng)目追蹤策劃階段提前將產(chǎn)業(yè)基金引入進(jìn)來，以中鐵聯(lián)合體的形式共同參與項(xiàng)目投標(biāo)，一方面讓融資及退出更靈活性同時(shí)充分發(fā)給金融企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，讓政府對(duì)我們的投融資能力更加信任。

常用的投資模式股權(quán)結(jié)構(gòu)如下：PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.7項(xiàng)目的取得方式公開招標(biāo)，邀請(qǐng)招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性談判、政府采購(gòu)等方式、單一來源采購(gòu)；項(xiàng)目公司與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，投資人與項(xiàng)目公司簽訂EPC、或施工總承包合同，投資人招標(biāo)與EPC招標(biāo)同時(shí)進(jìn)行。關(guān)于采購(gòu)方式選擇

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文第十一條第（七）款之規(guī)定，項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)法”）及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。例如：社會(huì)資本本身具備自行建設(shè)的資質(zhì)，希望項(xiàng)目公司成立后自行建設(shè)，在此背景下，可以選擇采用招標(biāo)方式選定社會(huì)資本。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，已經(jīng)通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。但是，應(yīng)注意：(一)該條針對(duì)的是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，存在非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否可依此自行建設(shè)的問題；(二)如果有其他符合條件的社會(huì)資本參與投標(biāo)，真正想?yún)⑴c的社會(huì)資本未必一定會(huì)中標(biāo)。(三)即使采用招標(biāo)以外的競(jìng)爭(zhēng)性磋商第采購(gòu)方式選定了社會(huì)資本，對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，

在社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司后，也仍然需要根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條之規(guī)定，采用招標(biāo)方式選定建設(shè)主體，因此，真正想自行建設(shè)的社會(huì)資仍然未必會(huì)中標(biāo)。

另外，對(duì)于回報(bào)機(jī)制采取可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，政府僅提供財(cái)政補(bǔ)貼而不參股，是否應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》選擇采購(gòu)方式的問題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條之規(guī)定，因財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)作為財(cái)政性資金納入預(yù)算管理，對(duì)于既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的項(xiàng)目，使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用《政府采購(gòu)法》；對(duì)于財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無法分割采購(gòu)的項(xiàng)目，統(tǒng)一適用《政府采購(gòu)法》。因此，政府參股與否不是認(rèn)定是否適用《政府采購(gòu)法》的依據(jù)，而由是否使用財(cái)政性資金予以認(rèn)定。46PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.7項(xiàng)目的取得方式公開招標(biāo)，邀請(qǐng)招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性談判、政府采購(gòu)等方式、單一來源采購(gòu)；項(xiàng)目公司與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，投資人與項(xiàng)目公司簽訂EPC、或施工總承包合同，投資人招標(biāo)與EPC招標(biāo)同時(shí)進(jìn)行。4.8項(xiàng)目公司的組成注冊(cè)資本：不易過大，滿足國(guó)家規(guī)定要求即可，2015年國(guó)務(wù)院有調(diào)整、從25%調(diào)整至20%。（國(guó)務(wù)院第104次常務(wù)會(huì)議）出資比例：可按各自承擔(dān)的A、B、C占總投資的比例來確定。政府出資可參與分紅或不參與分紅（同股同權(quán)與同股不同權(quán)的問題與解決方式）。董事會(huì)、監(jiān)理事：按公司法的要求設(shè)置，雙方的權(quán)責(zé)需通過股東協(xié)議或公司章程進(jìn)行約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。47PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.9項(xiàng)目總投資的確定（同股同權(quán)與同股不同權(quán)的問題與解決方式）。董事會(huì)、監(jiān)理事：按公司法的要求設(shè)置，雙方的權(quán)責(zé)需通過股東協(xié)議或公司章程進(jìn)行約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。48項(xiàng)目總投資主要由項(xiàng)目工程建安費(fèi)、征地拆遷費(fèi)、其他費(fèi)用等構(gòu)成，其中建安費(fèi)的下浮比率經(jīng)常作為重要競(jìng)價(jià)因素。針對(duì)新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目而言，因在建設(shè)期內(nèi)需要投資建設(shè)一定的固定資產(chǎn)，因此這里實(shí)際使用的是建設(shè)項(xiàng)目總投資的概念。通常會(huì)根據(jù)PPP項(xiàng)目前期工作的進(jìn)展情況，如：是完成可研審批？初步設(shè)計(jì)審批？還是施工圖設(shè)計(jì)審批？來確定PPP項(xiàng)目合同中所使用的總投資的概念是分別對(duì)應(yīng)估算總投資、概算總投資還是預(yù)算總投資。值得注意的是，根據(jù)PPP項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)和地方政府的財(cái)政情況，總投資中的部分科目（如規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、征拆遷等）所涉及的投資可能不是由PPP項(xiàng)目公司完成的，而是由政府自行完成的，這部分投資可由政府方自行決定是否計(jì)入項(xiàng)目公司的項(xiàng)目總投資中：若計(jì)入，則由項(xiàng)目公司融資后返還給政府方，政府給予這部分投資計(jì)算投資回報(bào)；若不計(jì)入，則由政府方自行承擔(dān)，項(xiàng)目公司的投資回報(bào)中則不包含這部分投資。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.10資本金董事會(huì)、監(jiān)理事：按公司法的要求設(shè)置，雙方的權(quán)責(zé)需通過股東協(xié)議或公司章程進(jìn)行約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。49

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）的規(guī)定，資本金是指在投資項(xiàng)目總投資中由投資人認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；且根據(jù)行業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益規(guī)定了各行業(yè)資本金占總投資的最低比例。現(xiàn)根據(jù)最新的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)），國(guó)家針對(duì)不同類型項(xiàng)目規(guī)定最低資本金比例，例如關(guān)系國(guó)計(jì)民生的港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目最低資本金比例要求為25%，鐵路、公路、城市軌道交通項(xiàng)目為20%，資本金的比率在中長(zhǎng)期會(huì)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的調(diào)整。對(duì)于帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項(xiàng)目，實(shí)際資本金比例取決于金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目自身盈利能力的預(yù)測(cè)，效益好的資本金比例相對(duì)可以低一些。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例普遍在20%-30%之間。也就是說，一個(gè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目總投資中至少有20%-30%的資金必須是由投資人認(rèn)繳的非債務(wù)性資金，這部分非債務(wù)性資金就是資本金。很多人問及對(duì)項(xiàng)目公司提供的股東借款是否可作為項(xiàng)目公司資本金？從上述嚴(yán)格的法律定義上來看，資本金部分不能為債務(wù)性資金，而股東借款對(duì)于項(xiàng)目公司屬于債務(wù)性資金，因此不能作為項(xiàng)目公司資本金。實(shí)踐中，資本金占總投資的比例也是銀行提供貸款的必要條件之一。根據(jù)《貸款通則》第十七條“申請(qǐng)中期、長(zhǎng)期貸款的，新建項(xiàng)目的企業(yè)法人所有者權(quán)益與項(xiàng)目所需總投資的比例不低于國(guó)家規(guī)定的投資項(xiàng)目的資本金比例。”《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》第八條“貸款人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的有關(guān)規(guī)定，綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平和自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力等因素，合理確定貸款金額。”第十五條“貸款人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度和資金需求，按照合同約定的條件發(fā)放貸款資金。貸款發(fā)放前，貸款人應(yīng)當(dāng)確認(rèn)與擬發(fā)放貸款同比例的項(xiàng)目資本金足額到位，并與貸款配套使用?！盤PP模式實(shí)施要點(diǎn)44.11股權(quán)方案（同股同權(quán)與同股不同權(quán)的問題與解決方式）。董事會(huì)、監(jiān)理事：按公司法的要求設(shè)置，雙方的權(quán)責(zé)需通過股東協(xié)議或公司章程進(jìn)行約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。50

在實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作中，建議項(xiàng)目資本金比例為20%，注冊(cè)資本金控制在1億元以內(nèi)（規(guī)模小于10億元的項(xiàng)目建議控制在5000萬元甚至更低），政府出資比例一般為10%-30%（風(fēng)險(xiǎn)較小項(xiàng)目可以低于10%，甚至僅出資1元錢）；對(duì)于PPP投資建設(shè)項(xiàng)目，股東一般由施工企業(yè)、政府出資代表、產(chǎn)業(yè)基金三方構(gòu)成，隨著產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)資金投入模式的多元化，從傳統(tǒng)的單一劣后模式逐步過渡到雙劣后模式，現(xiàn)在普遍適用的是產(chǎn)業(yè)基金純股權(quán)投資，與之改變的是施工企業(yè)股權(quán)比例的增加，從最初最低5%股權(quán)比例上升到最低20%的股權(quán)比例，現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)通用的股權(quán)方案為：（產(chǎn)業(yè)基金：施工企業(yè)：政府出資代表三者的股權(quán)比例一般為：70%：20%：10%）。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.12融資方案約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。51（1）融資責(zé)任主體在PPP項(xiàng)目合同中通常約定，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)總投資與資本金差額部分的融資。PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方一個(gè)重要的責(zé)任就是解決項(xiàng)目融資問題，確保項(xiàng)目資金穩(wěn)定順利實(shí)施。因此在PPP項(xiàng)目中，通常約定中標(biāo)社會(huì)資本方本身具有一定的資金實(shí)力，并且要協(xié)助項(xiàng)目公司獲得項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，在項(xiàng)目公司融資困難的情況下為項(xiàng)目融資提供擔(dān)?；蜃孕醒a(bǔ)足資金不足的部分。（2）政府方協(xié)助融資的責(zé)任在PPP項(xiàng)目中融資方提供融資通常是有必要條件的，如：項(xiàng)目政府付費(fèi)納入中期財(cái)政規(guī)劃的批文及納入預(yù)算的人大決議、項(xiàng)目的立項(xiàng)文件、土地使用權(quán)屬證書、規(guī)劃許可證、施工許可證等，以上種種文件或批文都需要政府方負(fù)責(zé)提供或協(xié)助提供，并提供一定的便利條件。另外，在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定“為本項(xiàng)目融資需要將項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行抵押或收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押的，需要事先獲得政府方的同意”。因此政府方有義務(wù)就以上情況配合提供便利和資料并做出同意的決定，若政府方不予配合便會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司不能按時(shí)完成融資交割，而在此種情況下就需要在PPP項(xiàng)目合同中區(qū)分未能完成融資交割的原因，并由真正的責(zé)任方承擔(dān)違約責(zé)任，而不能一概而論均由社會(huì)資本方承擔(dān)。（3）收益權(quán)質(zhì)押收益權(quán)的質(zhì)押是目前PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資主要運(yùn)用的增信手段，最高法院第11批指導(dǎo)案例53號(hào)確認(rèn)了政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)質(zhì)押的效力，從該案例總結(jié)收益權(quán)質(zhì)押的要點(diǎn)如下：（i）收益權(quán)的性質(zhì)：收益權(quán)是項(xiàng)目公司的權(quán)利，屬于“應(yīng)收賬款”的范疇；（ii）質(zhì)權(quán)成立的條件：在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行出質(zhì)登記；（iii）質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式：質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先受償權(quán)的，法院可判令出質(zhì)人將收益權(quán)的應(yīng)收帳款優(yōu)先支付質(zhì)押人，但應(yīng)為項(xiàng)目公司預(yù)留經(jīng)營(yíng)所需必要合理費(fèi)用。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.13項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。52政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民都擁有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。1、財(cái)政部規(guī)定：項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期（建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期）不低于10年；2、公益性項(xiàng)目：可以將項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)作為運(yùn)營(yíng)；3、運(yùn)營(yíng)收入：運(yùn)量確認(rèn)及調(diào)整、運(yùn)價(jià)（實(shí)際價(jià)格、影子價(jià)格）確認(rèn)及調(diào)整機(jī)制；4、運(yùn)營(yíng)成本：人員工資及福利、修理費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、開辦費(fèi)、管理費(fèi)（含運(yùn)營(yíng)期的合理利潤(rùn)，財(cái)政部規(guī)定以運(yùn)營(yíng)成本為基數(shù)）、折舊和利息等。5、目前各地方采取的模式：固定保底收入，保底收入+運(yùn)價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，委托運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)等。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.14財(cái)政補(bǔ)貼約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。53

2015年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中強(qiáng)調(diào)，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。1、財(cái)政部規(guī)定：禁止采限固定回報(bào)方式，項(xiàng)目公司可通過貸款貼息、使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼方式收回投資。2、建設(shè)期：采取政府對(duì)項(xiàng)目公司貸款貼息方式收回貸款利息；3、回購(gòu)期：通過設(shè)定項(xiàng)目全投資稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，或股權(quán)資金（自有資金）稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，計(jì)算每年政府補(bǔ)貼費(fèi)用。指標(biāo)設(shè)置時(shí)需注意：（1）政府設(shè)定的財(cái)務(wù)指標(biāo)不應(yīng)考慮施工利潤(rùn)，企業(yè)決策時(shí)需考慮利潤(rùn)回流；（2）目前政府普遍按自有資金稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率8%—10%作為上限，股份下步將對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。（3）談判時(shí)可預(yù)先商定的投資回報(bào)反算上述指標(biāo)；（4）運(yùn)營(yíng)收入和運(yùn)營(yíng)期（資金的時(shí)間價(jià)值）對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)影響較大。PPP模式實(shí)施要點(diǎn)44.15退出方式約定。通常政府會(huì)提出，按股比出資且比例較少，同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)有一票否決權(quán)，重大項(xiàng)目主要是指降造、設(shè)計(jì)、變更、調(diào)差、融資成本、資金支付、審計(jì)、保險(xiǎn)、利潤(rùn)分配、運(yùn)營(yíng)成本及收入確認(rèn)等方面，也是雙方分歧較大的地方。54

2016年8月30日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作工作通知》(發(fā)改投資[2016]1744號(hào))，提出構(gòu)建多元化退出機(jī)制，包括推動(dòng)PPP項(xiàng)目與資本市場(chǎng)深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，為社會(huì)資本退出指明了方向。課件相關(guān)文件\發(fā)改投資[2016]1744號(hào).docx未來PPP模式中社會(huì)資本有多種可供選擇的退出方式，各有利弊：1.到期移交最為便捷，但事先應(yīng)確定移交標(biāo)準(zhǔn)避免爭(zhēng)議;2.非正常情況下回購(gòu)較為常見，但政府約定回購(gòu)應(yīng)注意政策風(fēng)險(xiǎn);3.售后回租簡(jiǎn)單易行，但應(yīng)先明確項(xiàng)目權(quán)屬，且適用范圍有限;4.IPO上市可獲得豐厚的資本溢價(jià)，是社會(huì)資本喜聞樂見的退出方式，但對(duì)項(xiàng)目要求較高、程序較繁瑣;5.對(duì)于可產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目，資產(chǎn)證券化是社會(huì)資本退出時(shí)不錯(cuò)的選擇;6.PPP交易所可為PPP項(xiàng)目提供流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，但現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚待完善。案例555201520175.1肇慶321二期項(xiàng)目5.2肇慶東站站前綜合體及站前大道建設(shè)工程PPP項(xiàng)目成功項(xiàng)目展示556

案例5.1肇慶321國(guó)道項(xiàng)目5.1.1項(xiàng)目簡(jiǎn)介本項(xiàng)目采用PPP中的ROT模式進(jìn)行運(yùn)作“重建－經(jīng)營(yíng)－移交”模式，即BOT延伸模式，其中政府資本代表為暢達(dá)路橋、社會(huì)資本為中鐵一局集團(tuán)廣州分公司與中鐵建信組成的聯(lián)合體。政府資本代表為暢達(dá)路橋，暢達(dá)路橋與我方聯(lián)合體共同出資1億元為項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金，其中暢達(dá)路橋占股10%即為1000萬元，其余9000萬元聯(lián)合體出資其中我方出資500萬占股5%，中鐵建信出資8500萬占股85%，其余項(xiàng)目資本金共44489萬元為股東借款形式注入項(xiàng)目公司，且按聯(lián)合體與暢達(dá)路橋項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金同比例注入（注意其中中鐵一局集團(tuán)要購(gòu)買中鐵建信的劣后資金包括注冊(cè)資本金和股東借款，比例為25%共計(jì)12135萬元），項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金同比例，期限為20年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期18年，項(xiàng)目建成后政府每年支付項(xiàng)目公司26161萬元，運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效費(fèi)18年共給我方支付29337萬元，每年約為1366萬元。項(xiàng)目特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司無償將道路移交給政府方。557

案例5.1肇慶321國(guó)道項(xiàng)目

5.1.2詳細(xì)流程圖558

案例5.1肇慶321國(guó)道項(xiàng)目

5.1.3出資簡(jiǎn)表序號(hào)項(xiàng)目項(xiàng)目公司中鐵一局北京中鐵華瑞暢達(dá)路橋銀行小計(jì)一資本金注冊(cè)資本金500（5%）8500（85%）1000（10%）

10000二股東借款040040（90%）4449（10%）

44489

小計(jì)500485405449

54489

中鐵一局配套購(gòu)買25%劣后48540*25%=1213548540*75%=36405

三貸款

217958217958四出資合計(jì)：12635364055449217958272447559

案例5.1肇慶321國(guó)道項(xiàng)目

5.1.4出資成本簡(jiǎn)表序號(hào)渠道金額融資條件融資期限1資本金54489

1.1肇慶市暢達(dá)路橋建設(shè)有限公司5449政府補(bǔ)助支出，不計(jì)入融資成本20年1.2中鐵一局集團(tuán)有限公司500籌措成本為12%20年1.3北京中鐵華瑞建設(shè)投資管理中心（有限合伙）48540籌措成本為7.2%20年2債務(wù)資金217958

2.1銀行217958籌資成本為5年以上央行貸款基準(zhǔn)利率上浮10%（5.39%）20年560

案例5.1肇慶321國(guó)道項(xiàng)目5.1.5總結(jié)本項(xiàng)目采用ROT模式，因?yàn)閲?guó)道項(xiàng)目不可能單獨(dú)運(yùn)營(yíng)盈利能收回投資并且取得利潤(rùn)，故該方案中采用了政府補(bǔ)貼的模式收回成本和取得利潤(rùn)，雖然少了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，但是我們?nèi)砸暺錇镽OT模式5.1.6肇慶國(guó)道321項(xiàng)目投融資交底課件相關(guān)文件\肇慶G321項(xiàng)目交底.ppt561文字邊框Whatwehopetoachieveintheshortandlongrun5.2肇慶東站站前綜合體及站前大道建設(shè)工程PPP項(xiàng)目5.2.1項(xiàng)目概況

該項(xiàng)目為肇慶市城軌鼎湖東站站前綜合體工程，包括站前交通換乘樞紐、站前廣場(chǎng)、新區(qū)客運(yùn)站和站前大道。交通換乘樞紐，占地面積2.7萬m2，總建筑面積7.76萬m2。站前廣場(chǎng)位于東站東側(cè)，占地面積4.1萬m2，總建筑面積約4萬m2。新區(qū)客運(yùn)站位于東站西側(cè)，占地面積5.2萬m2，總建筑面積4.43萬m2。站前大道全長(zhǎng)4.2km，設(shè)計(jì)時(shí)速60公里，為市政道路。項(xiàng)目總投資17.04億元，其中建安費(fèi)12.52億元，征地拆遷費(fèi)用0.91億元，其他費(fèi)用為3.61億元。本項(xiàng)目為EPC+PPP投資建設(shè)模式，合作期20年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期18年。5.2.2項(xiàng)目公司運(yùn)作過程

肇慶市政府授權(quán)新區(qū)發(fā)規(guī)局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式，確定社會(huì)投資人，中鐵一局與中鐵民通、廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院（以下稱“省設(shè)計(jì)院”）組成聯(lián)合體參與競(jìng)標(biāo)，與新區(qū)投資公司共同組建PPP項(xiàng)目公司。新區(qū)發(fā)規(guī)局與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，特許經(jīng)營(yíng)期20年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)期18年，項(xiàng)目公司通過政府支付可行性服務(wù)費(fèi)收回投資及合理回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目無償移交給市政府或其市政府指定機(jī)構(gòu)。5案例62文字邊框Whatwehopetoachieveintheshortandlongrun5.2肇慶東站站前綜合體及站前大道建設(shè)工程PPP項(xiàng)目5.2.2項(xiàng)目公司運(yùn)作過程

項(xiàng)目公司中：新區(qū)投資公司持股10%，主要負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目的相關(guān)審批手續(xù)及征地拆遷工作，出資不計(jì)息。中鐵一局持股29.97%，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工總承包和建設(shè)管理；省設(shè)計(jì)院持股0.03%，主要負(fù)責(zé)施工圖設(shè)計(jì)；中鐵民通持股60%，主要負(fù)責(zé)部分資本金投資。

項(xiàng)目自交工驗(yàn)收合格后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府每年年末根據(jù)以下公式計(jì)算當(dāng)年應(yīng)付的可行性缺口補(bǔ)助付至項(xiàng)目公司，共支付18年。養(yǎng)護(hù)服務(wù)費(fèi)按照調(diào)整后的金額每年經(jīng)項(xiàng)目公司支付至運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)單位。

政府支付的當(dāng)年可用性缺口補(bǔ)助按如下公式計(jì)算：當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助=政府每年應(yīng)付可用性服務(wù)費(fèi)+當(dāng)年養(yǎng)護(hù)服務(wù)費(fèi)-當(dāng)年實(shí)際運(yùn)營(yíng)收入+當(dāng)期應(yīng)計(jì)增值稅金及附加。5.2.3投資保障1、肇慶市政府承諾將項(xiàng)目納入廣東省PPP項(xiàng)目庫(kù)2、項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證及物有所值評(píng)估已經(jīng)肇慶市財(cái)政局評(píng)審?fù)ㄟ^。3、肇慶市政府同意將政府可行性缺口補(bǔ)助納入市級(jí)跨年度財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃并經(jīng)肇慶市人大批復(fù)。5案例63稅收籌劃及政策法規(guī)664201520176.1稅收籌劃6.2政策及法規(guī)成功項(xiàng)目展示665文字邊框稅收籌劃及政策法規(guī)6.1稅收籌劃6.1.1減免企業(yè)所得稅政策：享受三免三減半的企業(yè)所得稅政策；6.1.2投資抵免企業(yè)所得稅：專用設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額；6.1.3經(jīng)營(yíng)期間項(xiàng)目公司股利分配的企業(yè)所得稅政策：經(jīng)營(yíng)期間涉及股利分配，如果項(xiàng)目公司是境內(nèi)居民企業(yè)間分配股利，免征企業(yè)所得稅;境內(nèi)居民企業(yè)分配股利給自然人股東，需代扣代繳20%個(gè)人所得稅。6.1.4銷售自產(chǎn)的再生水免增值稅；6.1.5污水處理勞務(wù)免征增值稅；6.1.6垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)免征增值稅；6.1.7施工利潤(rùn)回流避稅，采用基金涉及的合理避稅，增值稅避稅等。666文字邊框

稅收籌劃及政策法規(guī)6.2政策及法規(guī)國(guó)務(wù)院相關(guān)政策一、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（43號(hào)）二、國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（60號(hào)）三、關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見（42號(hào)）財(cái)政部相關(guān)政策一、關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知二、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（113號(hào)）三、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》667文字邊框

稅收籌劃及政策法規(guī)6.2政策及法規(guī)四、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》五、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》發(fā)改委相關(guān)政策一、關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（2724號(hào)）二、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南三、關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知六部委政策一、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（25號(hào)令）668股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程76920520177.1股份公司、集團(tuán)公司發(fā)布的投資文件7.2PPP項(xiàng)目的篩選及決議流程成功項(xiàng)目展示770!7.1股份公司、集團(tuán)公司發(fā)布的投資文件《中國(guó)中鐵股份有限公司項(xiàng)目投資管理暫行辦法》（中鐵股份投資〔2014〕66號(hào)），《中國(guó)中鐵股份有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)施細(xì)則》（中鐵股份投資〔2014〕67號(hào)),《中鐵一局集團(tuán)有限公司項(xiàng)目投融資管理辦法》(中鐵一投〔2014〕345號(hào)),《中鐵一局集團(tuán)有限公司項(xiàng)目投融資管理辦法實(shí)施細(xì)則》的通知（中鐵一投【2014】346號(hào)），《中鐵一局集團(tuán)有限公司表外業(yè)務(wù)管理辦法》(中鐵一投〔2014〕559號(hào)),《中鐵一局集團(tuán)有限公司BT項(xiàng)目及投資公司管理與考核辦法》（中鐵一投〔2014〕569號(hào)）。

股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程7!7.2PPP項(xiàng)目的篩選及決議流程7.2.1項(xiàng)目篩選

股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程項(xiàng)目的內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)表內(nèi)項(xiàng)目：全投資7%，自有資金16%表外項(xiàng)目：全投資7%，自有資金12%

工程建安費(fèi)下浮比例：原則上概預(yù)算下浮不超過5%（集團(tuán)公司收取3%的定包施工利潤(rùn)，施工單位利潤(rùn)不低于8%）征地拆遷費(fèi)（前期費(fèi)用投資）：原則上不高于建安費(fèi)20%（征地拆遷費(fèi)盡量列入項(xiàng)目之外，而且征拆風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)由業(yè)主負(fù)責(zé)）7!7.2PPP項(xiàng)目的篩選及決議流程7.2.2決議流程

股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程PPP項(xiàng)目立項(xiàng)后，投融資部組織項(xiàng)目申請(qǐng)單位編制完成《PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，投融資部根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況和投資規(guī)?？刹扇为?dú)評(píng)審、集團(tuán)公司相關(guān)部門評(píng)審、集團(tuán)公司專題會(huì)議評(píng)審、委托外部專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)審等方式組織評(píng)審PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告評(píng)審?fù)ㄟ^后由投融資部提交集團(tuán)公司總經(jīng)理辦公會(huì)審議，審議通過后由投融資部提交集團(tuán)公司董事會(huì)決策；超過集團(tuán)公司董事會(huì)決策范圍的，在履行完集團(tuán)公司決策程序后由投融資部提交股份公司審批。股份公司投資發(fā)展部將按照集團(tuán)公司報(bào)送的可研報(bào)告組織本部及財(cái)務(wù)部、法律事務(wù)部、金融管理部等相關(guān)部門及專家召開評(píng)審會(huì)，進(jìn)行評(píng)審，提出評(píng)審提出的意見。集團(tuán)公司投融資部組織相關(guān)人員進(jìn)行修改完善，評(píng)審?fù)ㄟ^后，由股份公司投資發(fā)展部報(bào)分管投資的副總載周孟波主持召開專題會(huì)議，按照以下授權(quán)分級(jí)決策機(jī)制報(bào)送決策：其中：項(xiàng)目投資額在10億以內(nèi)的，由副總裁周孟波主持召開的專題會(huì)決策。7!7.2PPP項(xiàng)目的篩選及決議流程7.2.2決議流程

股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程該授權(quán)期限自2016年4月29日起至2017年4月28日，有效期一年。單項(xiàng)PPP、BOT等投資項(xiàng)目滿足下列條件不需要上總裁會(huì)1、項(xiàng)目總投資額＜50億元；2、運(yùn)營(yíng)期（回購(gòu)期）≤15年；3、全投資內(nèi)部收益率≥7.0％、自有資金內(nèi)部收益率≥12.0％。同時(shí)決策：金融投資的主要形式包括認(rèn)購(gòu)產(chǎn)業(yè)基金份額、認(rèn)購(gòu)信托計(jì)劃或資管計(jì)劃、基金公司股權(quán)投資等，且未突破股份公司年度金融投資預(yù)算。7!7.2PPP項(xiàng)目的篩選及決議流程7.2.2決議流程股份公司、集團(tuán)公司對(duì)PPP項(xiàng)目的要求及決議流程

股份公司審批流程需經(jīng)過1、可研評(píng)審會(huì)，通過后→2、由副總裁周孟波主持召開的專題會(huì)，通過后，項(xiàng)目需上報(bào)總裁會(huì)的→3、需董事長(zhǎng)、總裁、副總裁、投資發(fā)展部、財(cái)務(wù)部、法律事務(wù)部、金融管理部等相關(guān)部門簽字項(xiàng)目審批表，完成后→4、上報(bào)總裁會(huì)審議決策。該流程至少需要40多天，因而項(xiàng)目投標(biāo)前，需留出充足的時(shí)間，按照以上流程進(jìn)行評(píng)審、決策。信息篩選（經(jīng)開中心篩選后，報(bào)投融資進(jìn)行遴選并反饋，尋找產(chǎn)業(yè)基金，確定投融資模式）項(xiàng)目立項(xiàng)（項(xiàng)目建議書、初步可研）可研及可研評(píng)審（與業(yè)主溝通、談判、落實(shí)項(xiàng)目投融資條件）總經(jīng)理辦公會(huì)董事會(huì)股份公司審批（4個(gè)步驟）項(xiàng)目執(zhí)行（投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等）7PPP項(xiàng)目審計(jì)路徑與風(fēng)險(xiǎn)防控876PPP項(xiàng)目審計(jì)的組織及介入時(shí)間88.1PPP項(xiàng)目審計(jì)的組織及介入時(shí)間PPP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行，而項(xiàng)目執(zhí)行又包括融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)階段，且PPP項(xiàng)目的執(zhí)行期較長(zhǎng)，因此，應(yīng)采用跟蹤審計(jì)的方式。在介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，將PPP項(xiàng)目全生命周期劃分成若干階段。在PPP項(xiàng)目決策、審批和社會(huì)資本方合作伙伴的選擇等環(huán)節(jié)就及時(shí)介入，增加審計(jì)次數(shù)。在審計(jì)組織上，審計(jì)主體可隨著項(xiàng)目不同階段進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。8.2PPP項(xiàng)目審計(jì)路徑8.2.1審查參與PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇過程

通常PPP項(xiàng)目具有一定的公益性，因此，PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)合作伙伴提出嚴(yán)格的要求。社會(huì)資本合作伙伴的選擇是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵性因素之一，必須重視對(duì)合作伙伴選擇過程的審計(jì)。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本合作主體是否具備如下條件：具有獨(dú)立法人資格；企業(yè)信譽(yù)良好；資金實(shí)力強(qiáng)，財(cái)務(wù)與融資能力強(qiáng)；銀行資信、財(cái)務(wù)狀況良好，償債能力、盈利能力強(qiáng)；具備與本項(xiàng)目相適應(yīng)的各類人才等。77PPP項(xiàng)目審計(jì)路徑88.2.2審查PPP項(xiàng)目頂層結(jié)構(gòu)

（1）審查項(xiàng)目的合法性PPP項(xiàng)目需具備發(fā)改委、財(cái)政部的批文；項(xiàng)目需納入PPP項(xiàng)目名單，擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)文件；項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證及物有所值評(píng)估已經(jīng)財(cái)政局評(píng)審?fù)ㄟ^；項(xiàng)目應(yīng)列入財(cái)政跨年度預(yù)算；政府股權(quán)應(yīng)低于50%等。

（2）審查項(xiàng)目融資路徑

項(xiàng)目資本金部分的引入機(jī)構(gòu)應(yīng)該是具備項(xiàng)目管理實(shí)力的企業(yè)等。項(xiàng)目貸款部分，應(yīng)與有雄厚實(shí)力的銀行對(duì)接，特別注意融資合同條款，防止“明股實(shí)債”（3）審查特許經(jīng)營(yíng)收入調(diào)價(jià)機(jī)制確保運(yùn)營(yíng)價(jià)格核定科學(xué)、合理，防止變相漲價(jià)增加社會(huì)成本。（4）審查投資退出機(jī)制雖然出現(xiàn)重大政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形時(shí)，投資方有退出的權(quán)利，但應(yīng)重點(diǎn)審查投資退出機(jī)制的可行性及存在的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。8.2.3控制投資關(guān)口，重視投資估算、概算審計(jì)PPP項(xiàng)目通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，社會(huì)資本具有投資人、實(shí)施運(yùn)營(yíng)方等多重身份，一旦PPP項(xiàng)目投資方確定，項(xiàng)目正式啟動(dòng)，項(xiàng)目資金的流動(dòng)就會(huì)從傳統(tǒng)的發(fā)包方到承包方的雙方行為，轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的管理方的內(nèi)部流動(dòng)行為。為了防止內(nèi)部管理失控導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本

78PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)8增加，PPP項(xiàng)目啟動(dòng)前的估算或概算控制就顯得極為重要。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)審查在概算或者估算過程中是否充分考慮了風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的方案、規(guī)劃、融資結(jié)構(gòu)等考慮是否充分，是否制定了詳細(xì)的分項(xiàng)控制目標(biāo)等，切實(shí)維護(hù)公司利益。8.3PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)8.3.1政策法律風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，國(guó)家層面對(duì)PPP模式的相關(guān)政策法律仍未完善，政策變動(dòng)較大，在談判過程和合同約定存在一定風(fēng)險(xiǎn)。1）法律及監(jiān)管體系不完善 由于目前PPP項(xiàng)目立法層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突和可操作性差等原因造成的危害。項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，投資者遭受的損失無法通過法律途徑得到妥善的解決，項(xiàng)目可能被迫中止或終止2）法律變更 由于法律、法規(guī)