關于深化部門預算改革的思考

關于深化部門預算改革的思考佚名簡介：實行部門門預算是我國國目前財政支支出管理上推推出的一項重重大管理體制制改革。水利利部從１９９９９年開始進進行部門預算算改革，取得得了一定的成成績，但在預預算改革中還還存在一些問問題，如：部部門預算編制制還不夠科學學，沒有標準準的定額，等等等。因此，必必須盡快建立立適合水利部部門行業(yè)特點點的預算單位位支出定額標標準體系；從從基層單位開開始規(guī)范編制制，逐級匯總總編報；要加加強部門之間間、上下級單單位之間、財財務與業(yè)務部部門之間的溝溝通，確保預預算編制科學學、規(guī)范。關鍵字：預算改改革，思考實行部門預預算是我國繼繼實行“分稅制”財政體制和和新的稅收制制度后，在財財政支出管理理上推出的一一項重大管理理體制改革。實實行部門預算算有利于貫徹徹黨中央、國國務院的“依法治國”方針，有利利于部門規(guī)范范、合理、合合法、高效地地使用財政資資金，提高資資源配置效率率。水利部從１１９９９年開開始進行部門門預算的改革革，總的來說說，進展順利利，但與部門門預算改革的的目標要求相相比，還有一一些不適應的的地方，尤其其是預算單位位基本支出沒沒有科學的標標準和定額，使使預算的編制制缺少了最基基本的依據(jù)。所所以如何適應應部門預算改改革的需要，盡盡快建立適合合水利部門行行業(yè)特點的預預算單位支出出定額標準體體系，是當前前急需研究的的課題。一、水利部門預預算改革的現(xiàn)現(xiàn)狀水利部門預預算改革的步步伐一直是按按財政部門的的改革計劃逐逐步推進的。相相比過去傳統(tǒng)統(tǒng)的預算編制制方式，有了了比較大的改改變。主要體體現(xiàn)在以下幾幾個方面。在預算構成成的形式上。部部門預算由水水利部門所有有的經(jīng)費收支支構成。這些些預算收支的的來源、使用用方向和規(guī)模模方面的信息息共同形成了了一個有機的的整體，能夠夠比較全面地地反映水利行行業(yè)年度工作作的內容。同同時，通過把把這些收支按按業(yè)務用途劃劃分為滿足基基本人員機構構業(yè)務開支需需要的基本支支出預算和滿滿足當前特殊殊事業(yè)需要的的項目預算，可可以使年度預預算更清晰地地反映出財政政資金的實際際用途，如多多少用于人員員開支，多少少用于機構的的日常維持，多多少用于水利利管理和事業(yè)業(yè)發(fā)展，為提提高預算的真真實性、科學學性奠定了基基礎。但是，由由于目前我國國還沒有一個個比較科學的的開支定額標標準，在確定定年度收支規(guī)規(guī)模的時候還還無法做到按按標準進行零零基預算，經(jīng)經(jīng)費規(guī)模的確確定仍未擺脫脫傳統(tǒng)的基數(shù)數(shù)加增長的模模式。在預算編制制的時間上。預預算編制較過過去大大提前前了。在預算算上報、批復復、執(zhí)行等工工作的時間上上也按照《預預算法》的要要求進行了嚴嚴格的規(guī)范。年年度預算編制制啟動時間由由過去的前一一年１１月份份提前到了８８月份。２０００３年預算算編制的啟動動時間可能會會進一步提前前到６月份，目目前已經(jīng)在進進行２００３３年預算的準準備工作。同同時，預算的的批復執(zhí)行時時間大大提前前，一般每年年４月底前能能夠批復執(zhí)行行，比過去提提前了２～６６個月。預算算編制周期也也比過去有所所增加。這樣樣做，有利于于在年度開始始就能夠確定定每一年度的的工作及其預預算經(jīng)費，提提高水利工作作的計劃性，更更好地為水利利業(yè)務工作服服務。應該說說，目前預算算編制時間雖雖有提前，但但離西方發(fā)達達國家普遍實實行的編制周周期還有相當當大的差距。在經(jīng)費使用用方向和規(guī)模模的安排上。通通過嚴格的預預算建議（申申請）、協(xié)商商、下達控制制數(shù)（初步確確認）、正式式申請、批復復執(zhí)行“兩上兩下”的程序，初初步建立了預預算主管部門門和業(yè)務主管管部門的協(xié)商商機制。這是是過去預算編編制所沒有的的，但由于時時間的限制和和缺乏科學的的開支標準，財財政部門與各各部門、各部部門與下級單單位之間仍缺缺乏足夠的溝溝通。把部門基本本建設支出納納入了部門預預算。這樣更更加全面、準準確地反映了了部門業(yè)務工工作和投資的的全貌，使建建設與管理通通盤考慮、協(xié)協(xié)調發(fā)展成為為可能。然而而，到目前為為止，基本建建設預算仍比比較粗，基本本上是按照大大的項目打捆捆編制和下達達的，還不能能落實到具體體的項目和承承擔單位，年年度內計劃調調整的現(xiàn)象仍仍然存在。二、當前預算管管理中存在的的問題１．部門預預算編制沒有有標準定額，計計劃彈性大完整、科學學的支出定額額體系是衡量量預算編制是是否科學合理理的標準，也也是編制的預預算能夠順利利執(zhí)行，年度度水利工作任任務順利完成成的保證。我我們現(xiàn)在之所所以還擺脫不不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制制方式，關鍵鍵就是缺乏這這樣一套支出出定額體系。拿拿水資源工作作的預算來講講，隨著治水水思路的轉變變，因為預算算定額工作的的滯后，還不不能通過全面面的“零基預算”的方式調整整水利資金的的支出結構，把把水利資金的的投向轉移到到最需要的方方面，只能在在傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的模式基礎礎上進行小規(guī)規(guī)模的增量調調節(jié)。另外，沒沒有定額標準準，也很難確確定水資源工工作合理的支支出規(guī)模，如如何保證、保保證多少很難難做到比較客客觀地加以衡衡量，也給預預算工作帶來來很大的困難難。如果預算編編制不能真正正符合實際開開支的需要，不不能避免“跑、冒、滴滴、漏”現(xiàn)象，就不不可避免地出出現(xiàn)執(zhí)行中的的各種問題，計計劃的隨意性性大，預算漫漫天要價，擠擠占挪用，鋪鋪張浪費，事事業(yè)任務不能能順利完成。如如果說前一階階段的預算改改革主要的是是在形式上取取得了一定的的效果，那么么支出定額標標準就是下一一步繼續(xù)深化化改革、在預預算編制的內內涵上進行突突破所亟待解解決的一個突突出的問題。２．部門預預算編制難以以做到自下而而上財政部門預預算控制數(shù)下下達各部門后后，各部門編編報正式預算算的時間只有有１０天左右右。在這么短短的時間內，根根本不可能做做到從基層單單位逐級編報報匯總預算。水水利部所屬預預算單位有５５級，但預算算編制并不是是從５級匯總總而來，只能能由主管單位位按以往的情情況估列代編編。一方面預預算的準確性性和科學性受受到很大限制制，另一方面面基層單位沒沒有預算，預預算管理很難難進行，國庫庫集中支付也也支付不到基基層。預算編制過過程中，由于于時間和傳統(tǒng)統(tǒng)做法的影響響，財政部門門和業(yè)務部門門之間、部門門上下級之間間缺乏溝通，對對實際需求了了解不夠。財財政部門或主主管單位財務務部門在核定定預算時，缺缺乏客觀依據(jù)據(jù)，該安排的的項目沒有安安排，不該安安排的項目安安排了，或者者對所報項目目的預算金額額統(tǒng)統(tǒng)削減一一部分，這些些做法都對預預算的科學性性、合理性造造成一定的損損害。例如，２２００２年水水利部編制項項目預算幾百百項，說明幾幾百萬字，但但最后確定的的預算只占很很小的比例，這這樣必然會影影響各部門預預算編制的積積極性，預算算管理水平難難以提高。在這個問題題上，西方發(fā)發(fā)達國家的做做法是大幅度度提前預算編編制的啟動時時間，拉長預預算編制周期期。以美國為為例，從開始始準備到編制制完成開始執(zhí)執(zhí)行往往要２２４個月，其其中大量的工工作和時間都都用在進行宏宏觀形勢的預預測、年度工工作計劃的制制定以及業(yè)務務管理部門和和財政管理部部門之間的反反復充分的磋磋商。這樣下下來，預算編編制可以得到到有關各方面面的充分研究究分析和醞釀釀，可以比較較好地反映實實際需求和財財政支持的結結合。這種做做法很值得我我們借鑒。預算編制比比較粗，許多多項目都還沿沿襲了過去切切塊打捆的編編報辦法，沒沒有按要求細細化到具體單單位和具體項項目。在具體體執(zhí)行上存在在很大的不確確定性，不僅僅很難和國庫庫集中支付、政政府采購等管管理制度銜接接，不能起到到預算管理監(jiān)監(jiān)督的作用，而而且容易滋生生以權謀私、貪貪污腐敗等違違法犯罪行為為。三、關于進一步步深化預算改改革的幾點思思考１．盡快制制定科學合理理的預算單位位支出定額制定預算支支出定額是一一項非常復雜雜的系統(tǒng)工程程，首先要有有比較科學合合理的業(yè)務工工作量化指標標體系，然后后才能測算確確定單項業(yè)務務工作的定額額標準。例如如水文測驗，先先要確定每年年正常情況下下的測驗次數(shù)數(shù)和要求，再再測算耗費的的人工，儀器器設備的損耗耗，然后再根根據(jù)現(xiàn)行的有有關支出標準準或市面平均均的開支水平平，測算出經(jīng)經(jīng)費的需求量量。不同的測測驗項目、不不同的地域條條件和水情，都都會影響到支支出定額的水水平，需要進進行大量的分分類、測算、匯匯總工作，最最終形成一個個水文測驗支支出定額體系系。水利行業(yè)業(yè)的業(yè)務性質質和開支方向向比較復雜多多樣，預算支支出定額體系系將非常龐大大，工作量也也不小。對此此，水利部從從２０００年年９月就開始始著手進行課課題研究，通通過一年多時時間和部機關關司局、各流流域機構財務務和業(yè)務部門門的共同工作作，初步形成成了水利事業(yè)業(yè)費的預算支支出定額體系系。首先，把經(jīng)經(jīng)費支出按性性質劃分為基基本人員機構構支出、基本本業(yè)務經(jīng)費支支出和項目支支出三大部分分。其次，對水水利業(yè)務工作作的內容加以以分類歸納整整理，逐類制制訂業(yè)務支出出定額。主要要由以下幾個個部分構成：：①基本支支出預算定額額：反映部直直屬水利事業(yè)業(yè)單位的按定定員定額核定定的人員經(jīng)費費、機構經(jīng)費費和一般業(yè)務務經(jīng)費的開支支定額，由在在職人員經(jīng)費費定額、離退退休經(jīng)費定額額和日常公用用經(jīng)費定額三三部分組成。②防汛歲歲修業(yè)務經(jīng)費費預算定額：：反映中常洪洪水條件下按按定額管理的的防汛歲修經(jīng)經(jīng)費基本支出出預算的定額額，防汛搶險險和水毀修復復項目單項核核定。包括防防汛物資購置置與管護、防防汛設施設備備運行與維護護、防汛組織織業(yè)務經(jīng)費、防防汛民工補助助費、堤防工工程管理養(yǎng)護護、河道工程程管理養(yǎng)護和和防洪涵閘管管理養(yǎng)護等７７個部分。③水政業(yè)業(yè)務經(jīng)費預算算定額：反映映各級水行政政執(zhí)法部門水水政業(yè)務經(jīng)費費的開支定額額。包括立法法、法制宣傳傳教育、水政政執(zhí)法監(jiān)察、水水事糾紛協(xié)調調、水資源管管理和專項會會議經(jīng)費等。④水資源源保護業(yè)務經(jīng)經(jīng)費定額：反反映各級單位位水資源保護護業(yè)務經(jīng)費的的開支定額。包包括水功能區(qū)區(qū)督察、入河河排污及取水水許可、水質質監(jiān)管、流域域水資源質量量信息發(fā)布、水水資源保護綜綜合業(yè)務和水水資源保護儀儀器設備運行行維護等。⑤水土保保持業(yè)務經(jīng)費費預算定額：：反映水土保保持業(yè)務工作作和小流域綜綜合治理經(jīng)費費的支出定額額，不包括水水土流失治理理工程支出。由由國家級重點點監(jiān)督區(qū)、治治理區(qū)、監(jiān)督督治理綜合區(qū)區(qū)、大江大河河干流及重點點支流河道等等預算定額組組成。⑥水文業(yè)業(yè)務經(jīng)費預算算定額：反映映水文單位正正常水文年份份和設施設備備基本配置條條件下，完成成水文工作基基本任務經(jīng)常常性支出的定定額。根據(jù)水水文站、水位位站、雨量站站、各級水文文（水資源）管管理局等不同同業(yè)務性質和和重要程度，分分別確定水位位觀測、流量量測驗、泥沙沙測驗、降水水觀測、蒸發(fā)發(fā)量觀測、冰冰凌測驗、水水情拍報、水水文調查、水水文資料整編編、屬站管理理、業(yè)務車船船使用費等支支出的定額。⑦水質監(jiān)監(jiān)測業(yè)務經(jīng)費費預算定額：：由常規(guī)及省省界監(jiān)測、供供水水源地監(jiān)監(jiān)測、水量調調度監(jiān)測、地地質監(jiān)測、自自動監(jiān)測、流流域（區(qū)域）水水環(huán)境評價、水水質資料整編編、水質監(jiān)測測業(yè)務管理、技技術培訓、設設備儀器購置置及運行維護護等部分組成成。最后，依據(jù)據(jù)上述定額指指標，測算出出水利部年度度預算的實際際需求規(guī)模。根根據(jù)財力情況況，進行分析析排隊，提出出政策建議等等。２．大力推推行部門預算算，從基層單單位開始規(guī)范范編制，逐級級匯總編報，真真正做到自下下而上全面實實行從基層單位位開始編報預預算，是保證證水利部部門門預算完整、真真實、科學的的基礎，是增增強基層單位位預算管理，完完善國庫集中中支付制度和和政府采購制制度的必要前前提。因此必必須在目前取取得成績的基基礎上，繼續(xù)續(xù)下大力氣推推行。不久前前，水利部流流域機構改革革的整體方案案已經(jīng)中編辦辦正式批復，各各流域機構的的改革正在緊緊張有序地進進行。這是一一個非常好的的機遇。要借借此機會改革革體制、創(chuàng)新新機制，按定定員定額的原原則重新理順順各級單位的的預算、財務務管理體系，把把預算管理推推行到三級、四四級預算單位位。這項工作作有一定難度度，但一定要要堅持做下去去。３．加強預預算編制過程程中水利部與與財政部門之之間，水利上上下級單位之之間，單位財財務部門與業(yè)業(yè)務部門之間間的溝通，保保證部門預算算服務于本部部門、本單位位的中心工作作從目前的預預算編制工作作情況來看，在在預算編制過過程中至少應應有３至４個個月的時間進進行廣泛的磋磋商。通過這這個過程，可可以根據(jù)目前前水利各項事事業(yè)發(fā)展任務務和國家財力力的可能，盡盡可能地爭取取國家投入，同同時盡可能地地將有限的財財政資金用于于最重要、最最急需的項目目，按新的機機構設置、編編制方案和業(yè)業(yè)務性質，配配合治水思路路的轉變，改改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的經(jīng)費分配配模式，逐步步調整財政資資金的支出結結構，提高水水利業(yè)務工作作的資金保障障力度，從而而提高資金使使用效率。４．按《預預算法》的要要求進一步細細化預算細化預算的的工作，除了了按照財政部部門的統(tǒng)一部部署按調整細細化的預算科科目和支出定定額編制安排排各項事業(yè)經(jīng)經(jīng)費的支出預預算外，關鍵鍵在于水利基基本建設支出出和專項業(yè)務務支出預算的的細化。水利利部基本建設設支出的規(guī)模模很大，在我我國每年基本本建設投資中中也占有相當當大的比重。財財政部門已決決定在水利部部進行基本建建設投資項目目預算編制試試點，今后我我們還要做大大量的工作。５．進一步步樹立預算的的法律權威性性經(jīng)批復的部部門預算是我我國總預算的的組成部分，是是按《預算法法》規(guī)定的程程序編制，經(jīng)經(jīng)過國家最高高權力機關批批準實施的，具具有很強的法法律效力。預預算一經(jīng)確定定，必須嚴格格執(zhí)行，任何何人不經(jīng)規(guī)