如何提升代表建議辦理工作質(zhì)量

提高人大代表素質(zhì)提升代表建議辦理工作質(zhì)量人大代表在人民代表大會上提出議案、建議、批評和意見，是人大代表依法監(jiān)督“一府兩院”工作的一種重要形式，是反映社情民意的重要渠道，是人民群眾當(dāng)家作主、參與管理國家和地方人民政府大事的體現(xiàn)，對于集中廣大人民群眾的智慧，監(jiān)督和促進“一府兩院”工作，推動地方經(jīng)濟和社會各項事業(yè)又好又快發(fā)展具有積極的意義和重要的作用。各級人民代表大會的職能作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵取決于構(gòu)成這級國家權(quán)力機關(guān)的代表的整體履行職責(zé)能力。而代表建議辦理工作的情況如何則取決于代表個體素質(zhì)的高低。因此，要創(chuàng)新代表建議辦理工作就必須把好人大代表的入口關(guān)。一．基層人大代表建議的欠缺和不足總體上看，這些年來各級人大代表的作用也發(fā)揮得越來越好，但與我國民主政治發(fā)展的客觀要求相比，代表的整體能力，尤其是基層人大代表的整體能力還有待于進一步提升。在區(qū)縣一級的人大會上，每次都可以收到一定數(shù)量的代表提交的議案、建議、批評和意見，這些建議都能涉及到地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的種種問題，轉(zhuǎn)交政府部門，都能得到妥善的辦理或答復(fù)，對推動政府部門工作，可以起到積極的促進作用，但通過對基層代表提交的建議進行認真的分析和梳理，筆者感到其中還存在一些明顯的欠缺和不足。1.建議數(shù)量偏少。人大代表提出的建議，只要提出了解決民生問題的有益的思路和辦法，被政府采納并發(fā)揮了經(jīng)濟或社會效益，解決了經(jīng)濟和社會發(fā)展中的困難，就是好的建議，就是高質(zhì)量的建議。對建議的要求，首先是要有較高的質(zhì)量，但只做到了這一點是不夠的，同時也要有一定的數(shù)量。代表建議，一方面是發(fā)現(xiàn)問題，對政府工作起到“查漏補缺”的作用，對政府工作起到監(jiān)督的作用；另一方面，是提出解決問題的辦法，在這里能集中廣大人民群眾的智慧。群眾的智慧是無窮的，代表建議，正是集中群眾智慧的好途徑。從這兩個角度出發(fā)，代表建議越多越好，越多對政府工作越有幫助。各級人大常委會對每次人大會上代表提交建議的數(shù)量一般不會作出明確的規(guī)定，但基層人大會上普遍存在收到建議數(shù)量偏少的情況。比如2009年-2011年XX區(qū)在大會期間受到的建議分別是X件、X件和X件。人大會上收到的建議數(shù)量偏少，收集到的群眾的智慧也將是有限的。2.建議的內(nèi)容不夠豐富。應(yīng)該說，隨著各地經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的不斷發(fā)展，各種舊的和新的矛盾和問題也會越來越多，越來越突出，但代表建議里反映出來的內(nèi)容顯得狹窄和單一?；鶎哟淼慕ㄗh中，涉及修橋補路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的項目較多，具有時代特色的建議很少，很少能站在區(qū)縣長遠發(fā)展的角度提出對經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展與民生有利的建議。

3.建議得出問題多解決辦法少。建議不僅需要提出實際問題，更需要提出解決這些問題的辦法，后者顯得更加珍貴，也更有利于幫助和促進政府部門對這些問題的解決?；鶎哟硖峤坏慕ㄗh中，大多數(shù)只停留在提出問題的層面，能提出解決問題的辦法的很少。基層的人大代表，由于文化、思路、經(jīng)驗等的限制，對提出切實可行的解決問題的辦法有一定困難，但可以通過深入調(diào)研，廣泛征求意見等方法，提出解決問題的思路，這對政府部門解決問題也是大有益處的，對建議本身，也是一個不可缺少的完善。4.建議“小”關(guān)注多，“大”視野少。這里所說的“小”是指涉及經(jīng)濟社會發(fā)展中某一個區(qū)域或某一個行業(yè)的局部性的具體問題；“大”是指具有戰(zhàn)略意義事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和方向性的問題，前者是小智慧，后者是大智慧。小智慧解決小問題，大智慧解決大問題。大多數(shù)基層人大代表，提出大問題也許有一定困難，但要有提大問題的勇氣和嘗試。二、基層人大代表建議欠缺和不足產(chǎn)生的原因分析人大代表建議質(zhì)量不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于產(chǎn)生代表的選舉工作之中。1.制度原因：選舉制度的滯后性難以保證各界精英當(dāng)選。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，而選舉制度又是這一根本制度的基礎(chǔ)。1953年我國的第一部選舉法即《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，就明確規(guī)定了我國選舉制度的主要原則，即普遍性原則、平等性原則、直接選舉和間接選舉相結(jié)合原則、無記名投票原則。但從1957年下半年起，由于反右擴大化和“左”的錯誤嚴重滋長，尤其受十年動亂的嚴重干擾，人民代表大會制度遭到了全面破壞，建立在民主和法制基礎(chǔ)上的選舉制度名存實亡。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了我國的第二部選舉法即《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，對我國選舉制度進行了重大改革。后又經(jīng)過1982年、1986年、1995年的三次修改，使我國的選舉制度更加完善。但是，審視我國的選舉制度，尚有不少問題，離社會主義民主政治的要求還有不少距離。特別是隨著改革的不斷深化和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，現(xiàn)行選舉制度在某些方面已顯現(xiàn)出一定的滯后性。一是對各級人民代表大會代表名額規(guī)定得偏多，而常設(shè)機關(guān)組成人員名額規(guī)定得偏少。代表基數(shù)大，不僅直接影響了代表整體素質(zhì)的提高，也不利于開會討論，不利于提高議事效率。而常設(shè)機關(guān)組成人員的數(shù)量太少，又不利于人大工作的正常開展和人大職能的充分發(fā)揮，很難與形勢的發(fā)展要求相適應(yīng)。二是缺乏對代表資格條件的全面而又具體的規(guī)定。這一欠缺往往造成在選舉實踐中對代表任職素質(zhì)要求的認識模糊，給選舉工作中把握代表素質(zhì)帶來一定的操作困難。三是選舉法上關(guān)于可以書面委托其他選民代為投票的規(guī)定欠科學(xué)。在實際操作中，被委托人很少考慮委托人的意愿而按照自己的意愿填寫委托票，往往還容易被一些居心叵測的人所利用。在經(jīng)濟活動日益活躍、人口流動已司空見慣的今天，“委托投票”名為尊重了委托人的選舉權(quán)，實則增加了選舉的不公。四是代表構(gòu)成的規(guī)定欠科學(xué)、嚴謹。我國的人大代表構(gòu)成所遵循的劃分方式已不能充分反映我國現(xiàn)階段的國民構(gòu)成，不利于充分體現(xiàn)代表的代表性，也不利于提高代表構(gòu)成的合理性和代表的整體素質(zhì)。此外有關(guān)黨與非黨、少數(shù)民族、婦女、年齡結(jié)構(gòu)等方面的要求在法律規(guī)定上比較籠統(tǒng)，主要靠政策規(guī)定，對于代表選舉這種法律性要求很強的工作來說顯然不夠嚴謹。五是選舉法中缺乏能使優(yōu)秀人才脫穎而出的競選機制。有的地方由于受代表名額和類別的限制，一些政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高，議政能力強的同志當(dāng)不上人大代表，導(dǎo)致有的地方在確定代表侯選人時，只能采取應(yīng)付和完成任務(wù)的辦法，使得很多優(yōu)秀的人才難以脫穎而出。2.認知原因：由于選舉工作中某些認識的偏位，對代表在履行職責(zé)上的基本素質(zhì)要求重視程度不夠。(1)一些地方負責(zé)選舉工作的同志總是認為對代表的政治素質(zhì)要求是硬的，而對代表履行職責(zé)素質(zhì)上的要求并沒有明確的具體規(guī)定，可以等到代表當(dāng)選后再通過培訓(xùn)等途徑來解決。因此，在選舉實踐中往往重政治素質(zhì)，輕履行職責(zé)的素質(zhì)。(2)在選舉工作中對黨與非黨、婦女、少數(shù)民族等代表的結(jié)構(gòu)比例要求的理解過于機械，過多地考慮代表的各種結(jié)構(gòu)比例是否符合上級要求，再加之選舉工作時間緊、任務(wù)重，工作中往往忽略了代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的落實。(3)選舉中為保證行業(yè)、部門和具體生產(chǎn)實踐中的先進模范能夠當(dāng)選考慮得多。而對這些先進模范當(dāng)選后是否能夠有足夠的時間、足夠的熱情、足夠的精力來履行代表職責(zé)缺乏綜合考慮，忽略了代表在整體結(jié)構(gòu)上是否有利于人大工作的開展。3.實際操作原因：由于選舉過程中具體操作上不夠仔細，導(dǎo)致部分選出的代表在履職責(zé)的能力上不盡人意。（1）在區(qū)縣一級人大代表選舉中，有的地方分配代表名額，事前不調(diào)查、不研究，就硬性規(guī)定這個選區(qū)要選婦女代表，那個選區(qū)要選非黨代表。（2）一些地方在選區(qū)劃分時只考慮到各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)是否相當(dāng)，而對選區(qū)內(nèi)是否具有合適的人選卻缺乏周密的考慮。（3）一些地方提名代表候選人時，不能廣泛發(fā)揚民主充分調(diào)動選民聯(lián)名提名候選人；在確定正式候選人時，又不廣泛征求意見就草率確定，甚至搞內(nèi)定，從而影響了一些素質(zhì)高的人選被確定為正式代表候選人；還有的工作圖省事，提名代表候選人和確定正式代表候選人合二為一。（4）區(qū)縣人大代表選舉過程中對候選人的介紹普遍存在過于簡單、過于抽象的問題，通常只是介紹候選人的姓名、年齡、性別、職務(wù)和簡歷，而對其政治思想、文化素養(yǎng)、工作能力和參政議政水平則很少介紹，甚至根本就不介紹。這樣選民由于對代表候選人的了解不深、知之甚少，投票必然帶有很大的盲目性和隨意性，選出的代表未必就是本選區(qū)最為合適的人選。三．提高人大代表素質(zhì)是創(chuàng)新代表建議辦理工作的突破口1.加緊完善選舉制度，多制度切實保證把好代表入口關(guān)。(1)要從現(xiàn)實需要和民主政治建設(shè)的趨勢出發(fā)，參照國際慣例，合理減少各級人民代表大會代表名額，增加常設(shè)機關(guān)組成人員名額，充實各級人大常委會力量，優(yōu)化其人員結(jié)構(gòu)，以確保人代會閉會期間人大工作的正常有效開展。2003年3月15日新當(dāng)選的159名十屆全國人大常委會委員名單中，出現(xiàn)了19名“特別”委員。這些人或是來自政界的司局級干部，或是來自學(xué)界的知名學(xué)者，都正值年富力強，具備豐富的經(jīng)驗和法律、經(jīng)濟等專業(yè)知識。此后不久，他們中的10人旋即卸去了原有職務(wù)而將人事關(guān)系轉(zhuǎn)到了全國人大常委會，全職全心地供職于人大常委會。各級人大可以效仿這種做法，逐步各級人大常委會組成人員中的專職人員比例，同時還可以配套性規(guī)定要選拔年紀較輕、熱愛人大工作、綜合素質(zhì)好、有發(fā)展?jié)摿Φ耐具M入人大常委會，專職從事人大工作；并挑選政治素質(zhì)好、懂法律、具有專門知識的優(yōu)秀中青年干部，任各級人大專門委員會副主任委員、委員，在條件成熟時，從中選擇合適人選進入常委會。(2)要在代表法中明確規(guī)定當(dāng)選代表應(yīng)具備的基本資格條件，對代表履行職責(zé)的素質(zhì)要求要明確、具體、便于把握。要明確規(guī)定行政、審判、檢察機關(guān)人員不能兼任人大代表，以利于各級人大正常開展監(jiān)督工作。(3)應(yīng)取消委托投票制度，流動人口確實無法回原籍參加選舉的，可以試行郵寄投票、網(wǎng)絡(luò)定點投票等方式。(4)為避免片面追求代表結(jié)構(gòu)比例而不得不進行的非民主性硬性指選，應(yīng)當(dāng)實行選區(qū)與界別雙重選舉制度。這樣既可以保證代表的廣泛性，又能夠促進選舉過程的民主化；既有利于代表的合理構(gòu)成，又有利于提升代表整體履行職責(zé)的能力。(5)將競選機制引入選舉過程，逐步建立具有中國特色的競選制度。這對于完善我國選舉制度，加快社會主義民主化進程具有特別重要的意義。眾所周知，代議制政體是人民實現(xiàn)當(dāng)家作主的基本形式，代議制政體有效行使國家權(quán)力的基礎(chǔ)是得到國家權(quán)利的所有者——人民的認可。這種認可，實際上是基于對代議制政體中國家權(quán)力的行使者——代表的足夠信任，因為，只有在對代表足夠信任的基礎(chǔ)上，人民才可能把國家權(quán)力的行使權(quán)授予代表，并自覺服從代議制政體的權(quán)威。而人民對代表的信任，首先是建立在對代表候選人全面、透徹了解的基礎(chǔ)上，然后，才可能做出判斷、選擇，確定代表他們行使國家權(quán)力的人選。建立具有中國特色的競選制度，就是為選民或代表提供直接綜合考察候選人的機會，從而使選民或代表對候選人有充分全面的了解，以便對各位候選人進行公正的比較，確定最佳人選。建立中國特色的競選制度，也是為候選人提供向選民或代表展示自己素質(zhì)，實際能力，爭取選民或代表的機會。概言之，建立具有中國特色的競選制度，既可以調(diào)動廣大人民群眾參加選舉活動的積極性，增強其主人翁責(zé)任感，密切選民與代表的關(guān)系，便于選民對代表的監(jiān)督；又可以激發(fā)候選人的參政意識、民主意識和高度的政治責(zé)任感?，F(xiàn)代西方一些國家的選舉活動已經(jīng)證明，選民對候選人的信息知曉越多，投票率越高，選民會越有參與感與責(zé)任心，投票率會越高。2.沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，多方法逐步提高人民代表素質(zhì)。（1）要廣泛運用各種媒體加大對人大代表選舉工作的重要性和人大代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的宣傳，要把代表履行職責(zé)所要求的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、文化素質(zhì)和身體素質(zhì)等方面講全、講清、講透，努力排除思想認識上的重政治素質(zhì)、輕履行職責(zé)能力的障礙。（2）要教育選舉工作人員全面正確地把握對代表結(jié)構(gòu)的要求，增強選舉工作的政治責(zé)任感。不能一提起代表的廣泛性，就忽略其素質(zhì)要求而片面強調(diào)照顧方方面面；不能一提起代表的先進性，就不綜合衡量和考慮其是否適宜當(dāng)選而將先進模范和代表劃等號；不能一提起保證選舉的成功就只考慮是否選出了數(shù)量足夠的代表而不考慮代表整體履行職責(zé)的能力。（3）按界別分配代表名額所產(chǎn)生的代表必須同時具備代表素質(zhì)。我國為了照顧代表的廣泛性和代表性，主要采取按界別分配代表名額的辦法，這是必要的。但同時必須看到，代表屬于一定的職業(yè)或性別卻不必然代表這一職業(yè)或性別的利益。因此，在按界別所分配的代表名額推薦代表候選人時，必須讓選民或代表來判斷該候選人是否綜合具備代表素質(zhì)，從而決定是否推薦。總之，代表只要真正具備了代表素質(zhì)，并由民眾選舉產(chǎn)生，就自然具有實際的人民性、代表性。（4）要引導(dǎo)廣大選民排除“選誰當(dāng)代表都一樣”的模糊認識，珍惜自己的政治權(quán)利，嚴肅認真地投好自己的神圣一票。3.切實做細各項工作，多舉措力戒選舉工作草率從事。（1）要做細代表名額分配工作。在代表名額分配前，要認真細致的進行摸底調(diào)查，特別是對非黨、婦女、少數(shù)民族的代表名額分配，要從下到上，再從上到下，幾上幾下，反復(fù)權(quán)衡、綜合考慮，努力做到代表名額分配的公正、合理，徹底改變那種不作調(diào)查研究就從上到下層層下達代表名額，盲目地指定這個選區(qū)要選出非黨代表，那個選區(qū)要選出婦女代表的做法。（2）要做細選區(qū)劃分工作。在保證各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的基礎(chǔ)上，分配代表名額要注意綜合考慮代表候選人的可能人選，為該選區(qū)能選出高素質(zhì)的代表創(chuàng)造條件。（3）要做細提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人工作。提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人是能否選出高素質(zhì)代表的重要環(huán)節(jié)，要廣泛征求選民和選舉單位的意見，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，堅