城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化

從城鄉(xiāng)融合的視野把握和推進城鄉(xiāng)一體化〔摘要〕從城鄉(xiāng)融合的視野把握和推進城鄉(xiāng)一體化，關(guān)乎城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇及其實踐成效。在城鄉(xiāng)融合視野下推進城鄉(xiāng)一體化，要明確實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)一體化的目標，發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的第一要務(wù)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本方法，制度創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要保障。

〔關(guān)鍵詞〕城鄉(xiāng)一體化，新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)融合

自從2007年10月黨的十七大明確提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”〔1〕（p18），特別是2008年10月黨的十七屆三中全會強調(diào)“把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求”〔1〕（p671-672）并對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出系統(tǒng)部署以來，各地高度重視推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。進入“十二五”時期，許多地方還把推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展確定為要著力實施的重大戰(zhàn)略。但隨著實踐的推進，理論指導滯后于實踐發(fā)展的情況顯現(xiàn)出來。尤為突出的是，目前人們對城鄉(xiāng)一體化的理解還有很大差異。筆者認為，正確定位城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向，科學確定其路徑選擇，力求在實踐中取得更大成效，需要從城鄉(xiāng)融合的角度把握和推進城鄉(xiāng)一體化。

一、城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)一體化的目標

在對城鄉(xiāng)一體化的理解上，以前更多地認為城鄉(xiāng)一體化就是使農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化，認為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要加快農(nóng)村城市化進程。近年來則針對這種認識的局限性和在實踐中出現(xiàn)的按照城市模式搞新農(nóng)村建設(shè)的情況，許多學者和地方領(lǐng)導更多地強調(diào)城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”，提出城鄉(xiāng)一體化不是把農(nóng)村變成城市，而是使城市更像城市、農(nóng)村更像農(nóng)村，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村和城市不同的特點，使農(nóng)村和城市保持各自不同的生活環(huán)境和生活方式。前一種理解固然有偏差，但近年來廣為盛行的城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”這種表述令人不得要領(lǐng)，因為用“不是什么”是不能揭示“是什么”的?，F(xiàn)在許多人使用城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”的表述，似乎有新意和創(chuàng)新性，但到底什么是城鄉(xiāng)一體化，還是讓人難得其解。

當然，用城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”來糾正以前認識上的偏差是有價值的，但講城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”也不能絕對化。一方面，城市和鄉(xiāng)村是要保持各自的特色；另一方面，城市也要吸收鄉(xiāng)村的優(yōu)點，鄉(xiāng)村也要吸收城市的優(yōu)點。新農(nóng)村建設(shè)固然不能按照城市模式來搞，但在推進城鄉(xiāng)一體化背景下，也不能脫離城鎮(zhèn)化來搞新農(nóng)村建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”，其本意是農(nóng)村要保持良好的風光環(huán)境和特色文化，但城鄉(xiāng)一體化也要求農(nóng)村和城市有一樣的地方，如要有大致一樣先進配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，否則農(nóng)村留不下人，更吸引不來人，人們還是會向往城市并力圖往城市集聚。

現(xiàn)在一些發(fā)達國家，如德國，絕大多數(shù)人工作在城市，卻有40%的人口居住在農(nóng)村；美國、日本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人分別只有3%和擁有先進的基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件的同時，也要爭取擁有和農(nóng)村一樣宜居的環(huán)境，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村間的相互取長補短，最終走向城鄉(xiāng)融合。也就是說，城鄉(xiāng)一體化既不是城鄉(xiāng)一樣，也不是城鄉(xiāng)不一樣；既不是讓農(nóng)村變成城市，也不是讓農(nóng)村還是農(nóng)村，其目標是城鄉(xiāng)融合。

“城鄉(xiāng)融合”的首倡者是恩格斯，他在1847年《共產(chǎn)主義原理》中最早提出了“城鄉(xiāng)的融合”：“通過消除舊的分工……以及城鄉(xiāng)的融合，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展”〔2〕（p371）。后來，英國城市學家埃比尼澤·霍華德在19世紀末創(chuàng)立的田園城市理論中提出“城市和鄉(xiāng)村都各有其優(yōu)點和相應(yīng)缺點，而‘城市—鄉(xiāng)村’則避免了二者的缺點”?！俺鞘泻袜l(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結(jié)合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明?！彼珜в贸青l(xiāng)一體的新社會結(jié)構(gòu)取代城鄉(xiāng)分離的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)。20世紀60年代，美國著名城市學家劉易斯·芒福德也指出：“城與鄉(xiāng)，不能截然分開；城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應(yīng)當有機結(jié)合在一起”〔3〕?？梢姡麄兌际前殉青l(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)關(guān)系演化的理想境界。在城鄉(xiāng)融合狀態(tài)下，城市和鄉(xiāng)村不再是各自獨立的地理單元，而是通過城鄉(xiāng)之間的多維網(wǎng)絡(luò)連結(jié)，使城市和鄉(xiāng)村結(jié)成有機的整體，集中城市和鄉(xiāng)村的各自優(yōu)點，使城市不再是傳統(tǒng)的城市，鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，既有城市職能，又有鄉(xiāng)村特色，使城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平接近，城鄉(xiāng)居民之間享有的權(quán)益和機會大體相當，思想觀念和生活方式趨向一致。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合，也就達到了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。

二、發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的第一要務(wù)

城鄉(xiāng)融合建立在城鄉(xiāng)經(jīng)濟充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，要求兼顧城市和鄉(xiāng)村兩個方面，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展為第一要務(wù)。沒有經(jīng)濟的充分發(fā)展，城鄉(xiāng)融合只能是理想而不能變成現(xiàn)實，要把城鄉(xiāng)融合由理想變成現(xiàn)實，首要任務(wù)是推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展包括城市經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展兩個方面，推進城鄉(xiāng)融合不能以削峰填谷即單純把城市創(chuàng)造的財富轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的方式進行，而是要在繼續(xù)推進城市繁榮發(fā)展的同時，通過政策支持和城市的帶動增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能力。中國人口的多數(shù)還在農(nóng)村，靠城市向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移財富的方式發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是不現(xiàn)實的。推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，首先是政策要作調(diào)整，即改變長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下重城市輕農(nóng)村的政策，并給農(nóng)村制定一定的扶持性政策；其次是推進城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)對接，把城市的產(chǎn)業(yè)鏈條往農(nóng)村延伸，鼓勵產(chǎn)業(yè)和要素下鄉(xiāng)，把城市不具備發(fā)展優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入農(nóng)村，同時要注重發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，培育和壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是城鄉(xiāng)融合程度高、城鄉(xiāng)居民收入差距小的地方，都是村強民富的地方。2010年，江蘇省蘇州市農(nóng)村集體總資產(chǎn)突破900億元，村均收入達448萬元。強大的村級經(jīng)濟實力，有力地保障了富民目標的實現(xiàn)。致力于富民強村、繁榮和壯大農(nóng)村經(jīng)濟，是包括蘇州市在內(nèi)蘇南地區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一條重要經(jīng)驗。按照這一經(jīng)驗啟示，蘇南各地明確提出，城鄉(xiāng)一體化以富民為核心，要求通過進一步壯大村級集體經(jīng)濟實力，促進農(nóng)民新型合作組織發(fā)展，幫助農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促使勞動密集型產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，積極培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進以企帶村、村企互動，實現(xiàn)富民強村目標，通過經(jīng)濟發(fā)展不斷推進城鄉(xiāng)融合。

三、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵

黨和政府歷來十分重視“三農(nóng)”問題，社會各界也十分關(guān)注“三農(nóng)”問題。1979年9月的十一屆四中全會、1998年10月的十五屆三中全會、2008年10月的十七屆三中全會都對“三農(nóng)”問題進行了專題研究并作出專門決定，并且從中央到地方幾乎每年都要召開農(nóng)村工作會議。改革開放以來還先后印發(fā)了14個有關(guān)做好“三農(nóng)”工作的中央一號文件。專家學者研究“三農(nóng)”問題形成的成果之多，超過任何一個國家，也超過任何一個學科。經(jīng)驗表明，凡是一直受到重視的問題，一方面說明是牽涉全局不能回避而必須著力解決的重大問題，另一方面說明是尚未得到根本解決的老大難問題。“三農(nóng)”問題解決起來之所以難，是因為我國長期以來形成的根深蒂固并且慣性力量極強的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提下解決“三農(nóng)”問題，只能治標不能治本，只能一時性緩解問題，不能從根本上解決問題。

真正認識到“三農(nóng)問題的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”〔4〕并下決心破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還是最近這些年。特別是在2003年10月黨的十六屆三中全會提出“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”〔5〕（p465）任務(wù)的基礎(chǔ)上，2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》作出了“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”〔1〕（p671）的重大決策，并從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度建設(shè)等方面對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了系統(tǒng)部署，使解決“三農(nóng)”問題進入了目標明確的深入推進階段，也使“三農(nóng)”工作進入了可持續(xù)的良性運行狀態(tài)。國家和地方圍繞推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所設(shè)立的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，通過著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在實踐中取得了顯著成效，也確證了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三農(nóng)”問題的病根。這說明，推進城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本方法

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是統(tǒng)一籌劃，兼顧城市和鄉(xiāng)村矛盾的雙方，用辯證法的兩點論處理好城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體是政府，即在政府主導下，按照統(tǒng)籌兼顧的方法處理城鄉(xiāng)關(guān)系，改變過去重城市發(fā)展輕農(nóng)村發(fā)展，甚至以犧牲農(nóng)村的利益換取城市發(fā)展的做法。當然，新中國成立后一定時期內(nèi)實施城市偏向政策有其歷史的合理性和必然性，因為要把一個貧窮落后的中國建設(shè)成為一個強大的社會主義國家，必須把重點放在推進國家工業(yè)化上，而要在原本“一窮二白”的基礎(chǔ)上推進國家工業(yè)化，只能靠農(nóng)業(yè)的積累提供原料和資金。時至今日，依靠農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供原始積累的任務(wù)早已完成，到了著力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方法。自20世紀80年代開始，一些地方就提出了這一工作思路，特別是東南沿海發(fā)達地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的帶動下，城鄉(xiāng)關(guān)系開始發(fā)生轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)一體化開始啟動，城鄉(xiāng)之間開始融合。在此基礎(chǔ)上，進入20世紀90年代后的市場化改革階段，城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合有了進一步的推進。但這個階段的城鄉(xiāng)一體化，其動力主要來自基層和市場的自發(fā)性力量，缺乏上下聯(lián)動的政府主導。所以這一階段的城鄉(xiāng)融合只能取得有限的成果和局部的經(jīng)驗。

2002年11月召開的黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”〔5〕（p17）的論斷，標志著由政府主導上下聯(lián)動的城鄉(xiāng)一體化開始啟程，特別是2008年10月召開的十七屆三中全會明確提出了“五個統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，這“五個統(tǒng)籌”是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從五個方面所作的細化。在“五個統(tǒng)籌”基本精神指導下，許多地方結(jié)合實際提出了推進本地區(qū)城鄉(xiāng)融合的具體方法。如，四川省成都市作為國家批準設(shè)立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，提出了“六個一體化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方法：城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)市場體制、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)管理體制一體化。江蘇省提出了經(jīng)過充實完善后的“五個一體化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方法，即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。蘇州市作為江蘇省確定的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點城市也提出了“六個一體化”，即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化。廣東省中山市作為《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》所列的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試點”也提出了“五個一體化”，即城鄉(xiāng)人口一體化、城鄉(xiāng)空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化。除此之外，還有些地方提出了“七個一體化”、“八個一體化”，等等，這都是根據(jù)各自實際所提出的由政府主導下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體方法。無論幾個一體化，最終目標是要達到城鄉(xiāng)全方位的融合，其中也應(yīng)當包括十七屆六中全會新提出的“城鄉(xiāng)文化一體化”〔6〕。

五、制度創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要保障

僅有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法還實現(xiàn)不了城鄉(xiāng)融合。事實上，早在20世紀50年代末毛澤東就提出了用統(tǒng)籌兼顧的方法處理城鄉(xiāng)、工農(nóng)等重大關(guān)系問題，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制下，統(tǒng)籌兼顧的方法并沒有在處理城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。不是方法不正確，而是缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度保障。

1954年發(fā)展經(jīng)濟學家劉易斯提出的二元結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是指發(fā)展中國家現(xiàn)代化的工業(yè)和技術(shù)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，“當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，通過工業(yè)化的反哺帶動和城市化的推進融合就可以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”〔7〕。但我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅是一種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還是一種二元社會結(jié)構(gòu)，它以城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)，把城鄉(xiāng)居民分為兩種不同的身份，采取區(qū)別對待的政策，使城鄉(xiāng)居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保領(lǐng)域所享有的權(quán)益甚至在交通事故的賠償標準上都有很大不同。與此同時，國家還實行了偏向城市的宏觀政策，使得農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品和土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素低成本甚至無償流入城市，支持城市的工業(yè)化。公共財政也幾乎演變成了專為城市服務(wù)的城市財政，如在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，城市的基礎(chǔ)設(shè)施由國家投資建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施則基本上依靠農(nóng)民自籌資金建設(shè)。長期實行這種城市偏向政策的結(jié)果，必然會造成并固化城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中的差距，使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加突出。

制度創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本保障，要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制變革。無論是“五個一體化”、“六個一體化”，還是“七個一體化”、“八個一體化”，沒有體制機制作保障，城鄉(xiāng)一體化就會中途停滯。“如果說一般的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是工業(yè)化進程初期自然分化的結(jié)果，那么，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特性在一定意義上就是工業(yè)化進程初期的‘自然分化’與計劃體制強制的‘人為分化’雙重作用的結(jié)果”，“這表明我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除二元結(jié)構(gòu)并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的核心問題，不僅是單純的經(jīng)濟發(fā)展問題，還應(yīng)包括