事業(yè)單位改革動力現(xiàn)狀、原因及動力機(jī)制構(gòu)建研究

事業(yè)單位改革動力現(xiàn)狀、原因及動力機(jī)制構(gòu)建研究

D630.1A1005－460X（2010）02－0034－04改革動力不足是制約事業(yè)單位改革順利推進(jìn)的主要障礙之一。那么，事業(yè)單位改革動力的現(xiàn)狀如何？導(dǎo)致改革動力現(xiàn)狀的原因是什么？如何構(gòu)建事業(yè)單位改革的動力機(jī)制？為此，筆者以問卷調(diào)查為主，結(jié)合座談及文獻(xiàn)分析對事業(yè)單位改革的動力問題進(jìn)行調(diào)查與分析。問卷調(diào)查對象選擇筆者所在城市的兩個(gè)群體：一是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的某區(qū)（以下簡稱某區(qū)），按照機(jī)關(guān)干部、事業(yè)單位職工、包括企業(yè)職工與農(nóng)民在內(nèi)的社會公眾（亦為事業(yè)單位服務(wù)對象）三大類人員發(fā)放問卷，共回收有效問卷320份。選擇該區(qū)及將調(diào)查對象分為三大類人員等是考慮調(diào)查應(yīng)盡可能涵蓋利益相關(guān)者，城鄉(xiāng)結(jié)合部既包括市民為主的城區(qū)也包括村民為主的農(nóng)村地區(qū)（盡管該區(qū)各村委會名稱已改為居委會，但其生產(chǎn)、生活方式與改名稱前差別并不明顯）；事業(yè)單位作為政府舉辦的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府、事業(yè)單位、服務(wù)對象是最主要的利益相關(guān)者；同時(shí)政府與事業(yè)單位及事業(yè)單位內(nèi)部調(diào)查對象的比例，基本同公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員比例與事業(yè)單位內(nèi)部人員比例相近。二是市政府聘請的政務(wù)督察工作社會監(jiān)督員（以下簡稱監(jiān)督員），雖然該群體人數(shù)不多（只回收8份有效問卷），但作為經(jīng)常參與政務(wù)活動特別是考核、監(jiān)督工作的政務(wù)監(jiān)督員，對經(jīng)濟(jì)社會改革與發(fā)展特別是事業(yè)單位改革與發(fā)展了解、認(rèn)識更加深入、系統(tǒng)一些。問卷調(diào)查對象情況，見表1。事業(yè)單位雖是我國第二大類組織，人們無時(shí)無刻不受其影響，但與政府機(jī)關(guān)及其改革、國有企業(yè)及其改革相比，事業(yè)單位社會影響力相對較低，改革力度相對較小，因而社會對其關(guān)注、了解程度較低，例如表2顯示某區(qū)調(diào)查對象中對其“了解較少”、“不了解”的人員竟達(dá)44％。進(jìn)一步了解、分析得知，所謂“不了解”當(dāng)然不是一點(diǎn)都不知道，否則的話就不會對問卷的其他問題作出選擇；選擇“不了解”一是說明其對行業(yè)眾多、內(nèi)容復(fù)雜的事業(yè)單位改革的確了解不多，二是表示一種姿態(tài)，即對事業(yè)單位改革相對封閉、進(jìn)展不力、對社會及調(diào)查對象本人影響較小等含有否定意味的情緒、態(tài)度。一、改革動力現(xiàn)狀表3顯示，兩大群體對事業(yè)單位改革進(jìn)展的總體評價(jià)較低：沒有人選擇非常順利，某區(qū)與監(jiān)督員分別8.1％、12.5％選擇比較順利，39.3％、25％選擇一般，37.1％、62.5％選擇不太順利，某區(qū)竟然有15.3％選擇很不順利。改革能否順利進(jìn)展與改革是否具有充足的動力有關(guān)，動力不足問題始終是制約事業(yè)單位改革的重要因素。從表4中可見，問卷調(diào)查結(jié)果與改革實(shí)際、與社會各方面的認(rèn)知是一致的：認(rèn)為事業(yè)單位改革動力非常充足的某區(qū)只有微不足道的1.6％，監(jiān)督員甚至為0；認(rèn)為比較充足的分別只有19.4％與12.5％；絕大多數(shù)人認(rèn)為改革動力“一般”：70.9％與62.5％，需要說明的是當(dāng)改革亟須動力才能推進(jìn)時(shí)認(rèn)為改革動力一般實(shí)際是一種否定性的回答；認(rèn)為動力不太充足分別有19.4％與25％；某區(qū)還有1.9％認(rèn)為很不充足。二、改革動力不足原因分析動力的反面是阻力，究竟來自哪些層面、哪些因素的阻力制約著事業(yè)單位改革？政府是事業(yè)單位的舉辦者，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)受政府指派并代表事業(yè)單位管理著事業(yè)單位，事業(yè)單位的職工作為事業(yè)服務(wù)生產(chǎn)者、作為單位員工與事業(yè)單位改革有著最密切的利益關(guān)系，事業(yè)單位的運(yùn)行與改革依托并受制于各種社會環(huán)境因素……因此，筆者從上述四個(gè)方面分析改革的阻力。首先，對于事業(yè)單位改革主要阻力來源的判斷，兩大群體出現(xiàn)較大分歧：某區(qū)認(rèn)為主要阻力來自社會環(huán)境（選擇率為70.3％），監(jiān)督員則認(rèn)為主要阻力來自政府部門（選擇率為50％）；此外，監(jiān)督員認(rèn)為事業(yè)單位職工、社會環(huán)境是第二位的阻力來源（均為25％），某區(qū)認(rèn)為第二位的阻力來自事業(yè)單位職工（22.2％），以下分別是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)（3.3％）、政府部門（2.2％）、其他（1.9％）。為什么會有如此區(qū)別？對事業(yè)單位及其改革的認(rèn)識程度及人員的身份對于選擇產(chǎn)生了影響。8位監(jiān)督員中選擇政府部門是主要阻力的人員均來自事業(yè)單位，同時(shí)4人均為大學(xué)教授或科研機(jī)構(gòu)研究員，并對事業(yè)單位改革了解程度較高：在回答“對事業(yè)單位改革了解程度”問題時(shí)3人選擇了解、1人選擇非常了解，進(jìn)一步了解得知以上4人均程度不同地參與過事業(yè)單位相關(guān)改革及課題研究；其他4位監(jiān)督員分別來自機(jī)關(guān)、企業(yè)，對事業(yè)單位改革的了解總體上低于前述4人：選擇了解、了解一些的均為2人。因此，合理的解釋應(yīng)該是身份、對事業(yè)單位改革了解程度是影響選擇的重要原因。某區(qū)雖有40.6％的人員來自事業(yè)單位，但單位層次較低（皆為區(qū)屬、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位），相對于監(jiān)督員特別是參與過事業(yè)單位相關(guān)改革及課題研究的教授、研究員，他們對于相對封閉、復(fù)雜的事業(yè)單位改革介入程度特別是思考程度是有限的；而且該區(qū)對事業(yè)單位改革“了解較少”、“不了解”的人員竟達(dá)44％，因而某區(qū)較多選擇了指向相對含混的選項(xiàng)“社會環(huán)境”是主要阻力是可以理解的。當(dāng)然，上述解釋并不意味著某區(qū)的選擇是不正確的，只是說明調(diào)查對象的身份、知識、研究視野、思考問題角度等因素會影響選擇。事實(shí)上，當(dāng)具體回答政府、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、事業(yè)單位職工、社會環(huán)境等方面究竟哪些因素影響了改革動力，某區(qū)、監(jiān)督員兩大群體的選擇還是相當(dāng)接近的。上述從表6到表9是關(guān)于四方面阻力具體因素的調(diào)查。綜合分析以上四表，以下六點(diǎn)特別值得注意：第一，除表7選擇率最高的選項(xiàng)不同外，其他各表選擇率最高的選項(xiàng)基本一致：表6事業(yè)單位改革阻力來自政府部門某區(qū)的首選是怕引發(fā)不穩(wěn)定，監(jiān)督員則把怕引發(fā)不穩(wěn)定與不愿改并列為首選；表8事業(yè)單位改革阻力主要來自事業(yè)單位職工某區(qū)的首選是改革影響切身利益（如把機(jī)關(guān)與事業(yè)單位改革不平衡、機(jī)關(guān)與事業(yè)單位待遇不平衡歸并為一項(xiàng)，則機(jī)關(guān)與事業(yè)單位不平衡略高于改革影響切身利益成為首選），監(jiān)督員則把改革影響切身利益、機(jī)關(guān)與事業(yè)單位不平衡并列為首選；表9事業(yè)單位改革阻力來自社會環(huán)境最高與次高選擇率，某區(qū)與監(jiān)督員皆為社會保障不健全、條件不具備。第二，雖然事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在影響事業(yè)單位改革動力方面不具有決定性作用，某區(qū)只有3.3％調(diào)查對象將事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)作為事業(yè)單位改革阻力第一選擇，而監(jiān)督員在此項(xiàng)上的選擇率為0。但不意味著事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對于事業(yè)單位改革不發(fā)生影響、構(gòu)不成阻力因素，只是相對于其他因素影響力較低而已?？赡苷且?yàn)橛绊懥ο鄬^低導(dǎo)致選擇的差異：某區(qū)把怕引發(fā)不穩(wěn)定、監(jiān)督員把自身利益作為首選，而且選擇率都高于50％（分別為65.9％、57.1％）。第三，利益問題在影響事業(yè)單位改革方面作用巨大。例如表8事業(yè)單位職工關(guān)注的改革影響切身利益問題、表9社會環(huán)境方面的社會保障不健全問題、表6事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的自身利益問題等，都成為改革阻力的首選因素，所以改革必須解決好利益問題。第四，人們對利益問題的態(tài)度總是涉及到不同群體利益的比較，而且人們往往把事業(yè)單位與政府機(jī)關(guān)聯(lián)系起來進(jìn)行比較。改革不平衡、待遇不平衡等形成的機(jī)關(guān)與事業(yè)單位不平衡問題成為影響事業(yè)單位職工對改革所持態(tài)度的最主要因素。在此次調(diào)查中，筆者設(shè)有一個(gè)問題是對事業(yè)單位基本認(rèn)識，結(jié)果某區(qū)超過93％的調(diào)查對象認(rèn)為事業(yè)單位“像政府機(jī)構(gòu)”，71.4％的監(jiān)督員認(rèn)為事業(yè)單位“像政府機(jī)構(gòu)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過事業(yè)單位“像企業(yè)”、“像非營利組織”、“誰也不像”等選項(xiàng)。雖然一些研究認(rèn)為改革開放以來事業(yè)單位總體上是按照“市場化的方向”進(jìn)行改革，“改革使得事業(yè)單位越來越不像政府機(jī)關(guān)，越來越像企業(yè)”[1]，但筆者的調(diào)研恰恰相反：究其原因，一是長期以來實(shí)行的機(jī)關(guān)事業(yè)一體化管理體制雖經(jīng)30年改革并未打破；二是政府與事業(yè)單位存在極為密切的關(guān)系，這種關(guān)系絕非“政事分開”一個(gè)口號就能消解；三是人們對“政事關(guān)系”乃至“政事分開”的本質(zhì)、現(xiàn)狀的認(rèn)識、把握很不系統(tǒng)、深入，更不用說形成共識，包括機(jī)關(guān)干部、事業(yè)單位職工、社會公眾的絕大多數(shù)至今依然視事業(yè)單位“像政府機(jī)構(gòu)”、視事業(yè)單位為難以與政府分開的公共機(jī)構(gòu)。第五，對改革會引發(fā)不穩(wěn)定成為改革阻力的重要因素。這是政府部門及其作為政府代表的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先考慮的因素：例如對事業(yè)單位改革阻力來自政府部門的回答，兩大群體首選都是怕引發(fā)不穩(wěn)定；對事業(yè)單位改革阻力來自事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的回答某區(qū)首選也是怕引發(fā)不穩(wěn)定。當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”、當(dāng)改革由利益分享轉(zhuǎn)向利益分割，上層（政府、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)）對改革與穩(wěn)定的關(guān)系高度敏感，而且人們認(rèn)為這種敏感是有理由、正當(dāng)?shù)?，因而，能否協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系成為動力增大或阻力增大的關(guān)鍵因素。第六，改革目標(biāo)、策略不明確成為引發(fā)阻力的重要因素。長期以來事業(yè)單位改革一直是摸著石頭過河，由于國家迄今尚未推出一個(gè)關(guān)于事業(yè)單位管理體制改革的總體方案，因而涵蓋整個(gè)公共事業(yè)領(lǐng)域的改革目標(biāo)模式依然有待明確[2]。改革目標(biāo)及策略不明確即“不知怎樣改革”使得人們對改革缺乏合理預(yù)期，缺乏合理預(yù)期通常會降低行為動機(jī)水平。因而，不知怎樣改革成為改革阻力來自政府僅次于怕引發(fā)不穩(wěn)定的第二位選擇、改革阻力來自事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的第三位選擇，不知改革后情況是好是壞成為改革阻力來自事業(yè)單位職工的重要選擇。三、構(gòu)建改革動力機(jī)制的思考事業(yè)單位改革既是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重要工作，又是涉及面廣、觸及利益關(guān)系深、面對阻力較大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，持續(xù)、穩(wěn)定、有效地推進(jìn)事業(yè)單位改革必須強(qiáng)化動力機(jī)制，調(diào)動各方面積極因素，化解各種矛盾、阻力。根據(jù)筆者的調(diào)研，構(gòu)建改革動力機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)解決以下問題：第一，建立利益均衡機(jī)制。改革最核心、最根本的問題是如何處理好各方利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，特別是政府與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)等社會組織、事業(yè)單位與服務(wù)對象、事業(yè)單位內(nèi)部職工與領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)系。改革在本質(zhì)上是利益關(guān)系的調(diào)整，因而必須理解各方的利益訴求、觀點(diǎn)差異，承認(rèn)各方在改革中的利益損益，通過建立信息獲得機(jī)制、要求凝聚機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制，一方面讓各方關(guān)注的問題、各種觀點(diǎn)與訴求公開表達(dá)、平等討論、民主集中，另一方面在利益博弈中過濾或鈍化各種極端的觀點(diǎn)、訴求，從而形成能均衡各方利益的改革方案與推進(jìn)戰(zhàn)略。第二，明確改革方向、目標(biāo)。各方特別是政府應(yīng)明確通過事業(yè)單位改革要把事業(yè)單位改造成什么樣的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致什么樣的結(jié)果，獲取什么樣的收益……繼續(xù)按照“摸著石頭過河”、各地各行業(yè)各行其是的辦法進(jìn)行改革，不僅會拉長改革進(jìn)程，而且會分割不同地區(qū)、行業(yè)、群體利益關(guān)系，固化不合理的利益格局，使各方在比較不同改革政策、攀比不同政策優(yōu)惠過程中不斷“提高要價(jià)”，從而導(dǎo)致改革成本無限放大乃至于收益與成本難成比例而不得不放棄改革。明確改革方向、目標(biāo)不僅是制定改革戰(zhàn)略、改革方案的基礎(chǔ)，也是劃定各方利益要求的底線，各種觀點(diǎn)與訴求只能在改革方向、目標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行討論、博弈、凝聚，這會使利益相關(guān)者放棄或弱化各種極端利益訴求。第三，優(yōu)化改革環(huán)境。改革只能在一定環(huán)境中進(jìn)行，改革只能在具備基本條件下才能順利推進(jìn)并取得成功。此次調(diào)研最大的群體——某區(qū)70.3％的人認(rèn)為改革阻力主要來自社會環(huán)境恰恰說明這一點(diǎn)。在社會環(huán)境諸因素中，社會各界不支持選擇率極低可以忽略不計(jì)（某區(qū)不到1％，監(jiān)督員為0），反過來說就是社會各級基本支持事業(yè)單位改革。社會保障不健全是社會環(huán)境最大的改革阻力，社會保障在事業(yè)單位改革中具有“兜底”的功能：分流、退休、單位改制后經(jīng)營不善而失業(yè)等改革可能導(dǎo)致的最大利益損失，一般可以由社會保障來“兜底”，從而可使利益損失減少而能被各方接受。因此，必須把社會保障體系建設(shè)作為事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而健全社會保障體系，一是要明確政府財(cái)政的責(zé)任；二是要解決“老人”、“中人”、“新人”關(guān)系的問題，特別是關(guān)注現(xiàn)有在編人員如何納入社會保障體系問題；三是銜接、平衡好機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保障關(guān)系。第四，理順政事關(guān)系。某區(qū)超過93％的調(diào)查對象、71.4％的監(jiān)督員認(rèn)為事業(yè)單位“像政府機(jī)構(gòu)”；機(jī)關(guān)與事業(yè)單位不平衡問題成為影響事業(yè)單位職工對改革所持態(tài)度的最主要因素，說明政府與事業(yè)單位關(guān)系既是事業(yè)單位改革必須處理好的關(guān)系，又是各方特別是改革最大的利益相關(guān)者——事業(yè)單位職工最關(guān)注的問題。不能簡單以“政企關(guān)系”、“政社（政府與社會中介組織）關(guān)系”類比政事關(guān)系。政府與事業(yè)單位關(guān)系是：政府承擔(dān)向社會提供公共服務(wù)職能，舉辦事業(yè)單位以直接生產(chǎn)形式向社會提供公共服務(wù)是其基本方式之一，事業(yè)單位則是直接生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的組織，是非機(jī)關(guān)形態(tài)的公共機(jī)構(gòu)；政事關(guān)系由政府履行向社會提供公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生，事業(yè)單位的職能是政府公共服務(wù)職能的延伸，政事關(guān)系的本質(zhì)是政府機(jī)關(guān)與其舉辦的事業(yè)單位在公共服務(wù)過程中形成的服務(wù)提供者與服務(wù)生產(chǎn)者的關(guān)系。應(yīng)該按照上述思路而非將事業(yè)單位視為一般社會組織的思路調(diào)整政事關(guān)系。第五，堅(jiān)定改革信心。事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是