居委會自治性質(zhì)的重新探討

居委會自治性質(zhì)的重新探討;[內(nèi)容摘要]伴隨〔物業(yè)條例〕的出臺，居民委員會是否“群眾性自治組織〞的探討擺在了人們的面前。解讀居委會組織法和物業(yè)條例，比較居委會和業(yè)委會在組織產(chǎn)生、委員代表性、工作內(nèi)容以及進程中的差異，可以發(fā)現(xiàn)居委會本質(zhì)上是基層派出的具有自治性質(zhì)的機構(gòu)，而非實然意義上的群眾自治組織，為此重新審視居民委員會組織法，重新審視居委會性質(zhì)，成為推進社區(qū)建設(shè)和居委會建構(gòu)之必要。;[本文關(guān)鍵詞語]居民委員會；業(yè)主委員會；群眾自治組織;居民委員會〔居委會〕自〔中國城市居民委員會組織法〕〔〔居委會法〕〕定為“基層群眾性自治組織〞以來，其性質(zhì)一直倍受爭議。伴隨〔物業(yè)管理條例〕〔〔條例〕〕的出臺，居委會的法律地位進一步受到質(zhì)疑。作為物業(yè)管理的規(guī)〔條例〕其層級低于法律，并且未就業(yè)主委員會〔業(yè)委會〕法律地位明確定性，然而透過內(nèi)容卻展示了業(yè)委會作為一個居民自治組織的內(nèi)涵與外延。;作為“居民自治組織〞不僅應有“一定地域范圍內(nèi)人們集聚為生活共同體〞的社區(qū)特征，而且需要具備自主成立、民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等自治特征，并且這些特征應在其產(chǎn)生、委員代表性以及工作內(nèi)容與制約機制等方面得到真實體現(xiàn)。那么居委會究竟是何性質(zhì)的自治組織，試從居委會和業(yè)委會法律法規(guī)比較中尋求答案:。;一、組織產(chǎn)生的比較;居委會是否居民自治組織，首先應對其設(shè)立范圍、選舉主體構(gòu)成以及與居民會議之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系進行觀察和比較。;對此，〔居委會法〕對居委會設(shè)立的規(guī)定是“一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)〞，居委會委員的產(chǎn)生由其中享有選舉權(quán)的居民或每戶派代表或每個居民小組選舉的代表組成權(quán)力機構(gòu)居民會議，然后通過召集居民會議選舉產(chǎn)生。居委會與居民會議的關(guān)系是，居委會向居民會議負責并報告工作，居民會議有權(quán)撤換和補選居委會成員。;〔條例〕對業(yè)委會設(shè)立的規(guī)定是，業(yè)委會成員由“房屋的所有權(quán)人〞即業(yè)主組成業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，業(yè)主大會的設(shè)立在“考慮共用設(shè)施設(shè)備、物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素〞基礎(chǔ)上以劃分為物業(yè)管理區(qū)域為其轄區(qū)范圍。業(yè)委會與業(yè)主大會的關(guān)系是，業(yè)委會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，業(yè)委會的決定必須由業(yè)主大會授權(quán)；業(yè)主大會對業(yè)委會擁有選舉、更換和監(jiān)督其工作的職責。表一：組織產(chǎn)生的比較;;比較可見，居委會和業(yè)委會設(shè)立范圍不同，一個以居民戶數(shù)為其設(shè)立范圍，另一個則以一定管理區(qū)域為其設(shè)立范圍。然而現(xiàn)實生活中社區(qū)規(guī)模不同，少則幾百戶、多則幾千戶甚至上萬戶，單一以戶數(shù)為設(shè)立指標必然遭遇一個地域內(nèi)存在幾個居委會或者無法成立居委會的情況，并且居委會之間的邊界也難以確定。而以地域為主、兼顧社區(qū)建設(shè)和共用設(shè)施等多項要素設(shè)立，可以根據(jù)區(qū)域大小、人數(shù)或增或減，確保每一個區(qū)域內(nèi)有一個組織。;在權(quán)力機構(gòu)組成上，〔居委會法〕規(guī)定居民會議的人員組成有居民、居民戶代表或居民小組代表三類。其中“居民〞是指100-700戶中有選舉權(quán)的人；“居民戶代表〞是指由每戶中多個有選舉權(quán)的人推派一名代表參加；“居民小組代表〞是指若干居民戶組成居民小組，然后由居民小組選出2-3人為該小組代表，通常情況是一個居民樓為一個居民小組。故此，居民會議的主體呈現(xiàn)出居民、戶代表和小組代表的多樣性和非確定性。而業(yè)主大會主體是單一和確定的“全體房屋所有權(quán)人〞，同時為確保業(yè)主權(quán)利的公平公正，選舉大會上首次投票權(quán)還充分考慮房產(chǎn)面積和住宅套數(shù)等權(quán)利。可以說業(yè)主大會的主體具有質(zhì)和量的雙重規(guī)定性。;在委員產(chǎn)生上，雖然居委會委員和業(yè)委會委員都由大會選舉產(chǎn)生，但是由于各自權(quán)力機構(gòu)的主體結(jié)構(gòu)存在質(zhì)和量的差異，委員的產(chǎn)生必然受其影響：居民會議主體的多樣性和非確定性使委員產(chǎn)生帶有一定隨意性，而這種隨意性容易引發(fā)指定居民小組代表和指派當選委員的弊端。業(yè)委會成員的產(chǎn)生由于出席業(yè)主大會的是房屋所有權(quán)人，除了物業(yè)管理可能串通個別業(yè)主指選作弊外，難以進行干預或干涉。;同樣，在委員會與權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系上，〔居委會法〕參照〔-章〕有關(guān)-的委員會與-員代表大會關(guān)系，將居委會與居民會議的關(guān)系確定為“居民委員會向居民會議負責并報告工作〞。然而這一規(guī)定沒有能確立居委會是“居民會議的執(zhí)行機構(gòu)〞的法律地位，相反卻成了-的上下級組織關(guān)系的復制，丟失了“群眾自治〞特征。相形之下，〔條例〕對業(yè)委會的角色定位十分明確是“業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)〞，直接受業(yè)主大會的領(lǐng)導與監(jiān)督，體現(xiàn)了自治組織的本質(zhì)。;因此，從居委會產(chǎn)生可以發(fā)現(xiàn)其缺乏“群眾自治〞的可操作性和可行性。;二、委員代表性比較;居民自治組織的另一個重要特點是“自我管理〞，而實現(xiàn)自我管理的首要條件是居委會委員來自本轄區(qū)或已在轄區(qū)內(nèi)居住一定時間的居民，這是考察組織是否代表全體居民訴求與利益、是否居民自治的另一個重要方面。;〔居委會法〕雖然規(guī)定了居委會成員應當選舉產(chǎn)生，應當遵守律和政策、辦事公道并熱心為居民服務(wù)，但是沒有規(guī)定居委會委員必須來自本居住地。換言之，法律回避了居委會成員的代表性問題，而回避的原因是現(xiàn)實中相當多居委會委員非本轄區(qū)居民。大量非轄區(qū)居民當選居委會委員的事實，一方面反映居委會產(chǎn)生存在的問題，另一方面表明其缺乏代表轄區(qū)居民的代表性。當一個自治組織其成員不是來自于自治區(qū)域內(nèi)部，如何實現(xiàn)居民自治，又如何代表居民、代表居民的訴求和自治利益？顯然是難以做到的。;相比之下，業(yè)委會成員較好地體現(xiàn)了居民代表性。首先，業(yè)委會成員來自轄區(qū)內(nèi)具有房屋所有權(quán)的業(yè)主，這就保證當選成員來自共同體內(nèi)部；其次，條例規(guī)定業(yè)委會成員必須代表全體業(yè)主與物業(yè)管理交涉，與有關(guān)部門溝通，監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)，并為業(yè)主保管涉及重大利益的資料等；而做好這一切，業(yè)委會委員必須具有熱心公益事業(yè)、責任心強和一定的組織能力，然而，這些正是其代表性的充分體現(xiàn)。表二：委員代表性比較;;因此，從委員會成員的代表性考察，居委會委員缺乏與社區(qū)與居民的直接權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)和代表性；而業(yè)委會成員無論對內(nèi)與對外都具有來自業(yè)主、服務(wù)業(yè)主、代表業(yè)主的代表性，其行為與業(yè)主之間形成緊密的利益與利害關(guān)系，體現(xiàn)并表達著他們的訴求和愿望。;三、工作職責的比較;判別居民自治組織的第三個方面是考察其工作職責。一個民間自治組織的工作職責應是自治事項而非包羅萬象，工作優(yōu)劣應依法受其權(quán)力機構(gòu)和監(jiān)督而不是超越其上，與其他群眾組織發(fā)生工作交往應是平等法人關(guān)系而非上下級關(guān)系。;從居委會來看，法律賦予其工作內(nèi)容有七項：進行法律政策宣傳、對居民履行義務(wù)和愛護公共財產(chǎn)和開展精神文明建設(shè)活動；辦理居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；維護居民合法權(quán)益、向或派出機關(guān)反映居民意見要求和提出建議；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護治安；協(xié)助或派出機關(guān)做好公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟和青少年；以及開展社區(qū)服務(wù)內(nèi)容等。;對這七項工作進行分類，可以發(fā)現(xiàn)它們并非都是自治事務(wù)而是包括行政工作、社會工作和自治事項三大類，其中行政事務(wù)占據(jù)了居委會工作的主要方面。對此，如果居委會沒有行政能力和行政功能，或者說居委會確是居民自治組織的話是難以承受和完成的。;相形之下業(yè)委會工作主要集中于業(yè)主自治事務(wù)。其中包括代表全體業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)交涉和簽訂合同，了解業(yè)主和物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)履行合同，監(jiān)督業(yè)主公約的實施，召集業(yè)主大會并報告物業(yè)管理實施情況，以及配合公安機關(guān)搞好社區(qū)內(nèi)治安等工作。;從工作優(yōu)劣的監(jiān)督