高等級(jí)公路收費(fèi)及融資問題研究報(bào)告

-.z三、解決高等級(jí)公路收費(fèi)與融資問題的思路與建議總體來看，收費(fèi)公路的開展為我國(guó)公路建立維護(hù)提供了一種新的重要的融資渠道和相對(duì)穩(wěn)定的資金來源，吸引了私營(yíng)部門參與、彌補(bǔ)了公共資金的缺乏，促進(jìn)了私營(yíng)部門的開展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護(hù)、維護(hù)資金穩(wěn)定供給。同時(shí)，使用者付費(fèi)表達(dá)了社會(huì)公平的原則、有助于減少交通堵塞等負(fù)面影響。如果做得比較好，還可以通過在興旺地區(qū)設(shè)立收費(fèi)公路為落后地區(qū)的公路建立騰出更多的財(cái)政預(yù)算性資金并直接轉(zhuǎn)移一局部興旺地區(qū)的收費(fèi)用于落后地區(qū)的公路建立。收費(fèi)公路無疑促進(jìn)了高等級(jí)公路的快速開展，進(jìn)而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的**開展創(chuàng)造了良好的條件，有效緩解了道路根底設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約作用，加快了公路建立向適應(yīng)并成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。但其中存在的收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)過多等問題，已經(jīng)成為社會(huì)各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。由于收費(fèi)公路的資金來源根本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費(fèi)公路模式過于廣泛的運(yùn)用，一方面形成了一定規(guī)模的長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至不良債務(wù)和銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也降低了高等級(jí)公路的使用效率。從我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際來看，受投融資體制和各級(jí)政府財(cái)政狀況限制，收費(fèi)公路仍然不得不作為高等級(jí)公路建立的重要模式。對(duì)經(jīng)濟(jì)比較興旺、適合開展收費(fèi)公路的東部和局部中部地區(qū)，為了減少對(duì)中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)開展一級(jí)以上的高等級(jí)收費(fèi)公路，關(guān)鍵是要進(jìn)一步規(guī)*收費(fèi)制度——確立合理的收費(fèi)水平、降低公路運(yùn)營(yíng)本錢和使用者本錢、提高公路使用效率；對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后、不太適宜大規(guī)模開展收費(fèi)公路的西部和局部中部地區(qū)，為了解決局部資金來源，可以適當(dāng)開展局部收費(fèi)公路、按照局部要素本錢核定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了抑制收費(fèi)公路目前存在的問題，最大限度降低債務(wù)負(fù)擔(dān)、防*和降低不良債務(wù)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，提高高等級(jí)公路的使用效率，必須在進(jìn)一步規(guī)*現(xiàn)有高等級(jí)公路收費(fèi)制度，調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級(jí)構(gòu)造、縮小控制二級(jí)以下收費(fèi)公路，適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步減少收費(fèi)站點(diǎn)、建立科學(xué)規(guī)*的現(xiàn)代化收費(fèi)系統(tǒng)。與此同時(shí)，要有效解決高等級(jí)公路的融資問題，改革和規(guī)*公路建立投資體制，加大中央財(cái)政的投入、積極推進(jìn)公路建立融資方式創(chuàng)新，降低對(duì)銀行債務(wù)融資的依賴，形成規(guī)*有序的多元化公路建立投資格局：

(一)建立規(guī)*、合理、可持續(xù)的高等級(jí)公路收費(fèi)制度。

1．調(diào)整優(yōu)化收費(fèi)公路等級(jí)構(gòu)造，縮小控制二級(jí)以下收費(fèi)公路。從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況來看，收費(fèi)公路進(jìn)展戰(zhàn)略性構(gòu)造調(diào)整時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。應(yīng)該逐步將收費(fèi)公路開展建立與管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到高速和一級(jí)公路中，嚴(yán)格控制二級(jí)收費(fèi)公路的新增規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)比較興旺、條件成熟的東部地區(qū)，逐步縮小甚至完全取消二級(jí)及以下公路收費(fèi)。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時(shí)期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度開展二級(jí)收費(fèi)公路，政府應(yīng)對(duì)收費(fèi)公路提供政策和資金支持。

2．適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限、逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來，我們?cè)诖_定收費(fèi)公路的收費(fèi)期限時(shí)，總認(rèn)為要盡量縮短收費(fèi)年限，力爭(zhēng)假設(shè)干年后即可將本錢收回轉(zhuǎn)為無償使用。在這種思想的指導(dǎo)下，收費(fèi)公路的價(jià)格就會(huì)居高不下，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。盡量延長(zhǎng)收費(fèi)公路的收費(fèi)年限至幾十年，使經(jīng)營(yíng)者從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)主動(dòng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來吸引更多的使用者。我國(guó)現(xiàn)階段高等級(jí)公路收費(fèi)既有籌資目標(biāo)、又有維護(hù)目標(biāo)，應(yīng)該也有必要適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限20～25年，以便降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)開展水平相適宜的收費(fèi)水平。

3．鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路建立、逐步取消政府還貸收費(fèi)公路。一是要按照公路根底設(shè)施公益性的要求，發(fā)揮政府在公路建立和開展中的主導(dǎo)作用。政府完全退出盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性公路投資建立領(lǐng)域。政府通過稅收、行政規(guī)費(fèi)形成的財(cái)政性資金，加大財(cái)政資金投入免費(fèi)公路建立，為全體公民提供更多的公共產(chǎn)品。二是為防止收費(fèi)公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴(kuò)建，將免費(fèi)公路改為收費(fèi)公路的做法，制止將免費(fèi)公路作為國(guó)有股份上市融資修建新的收費(fèi)公路的規(guī)定。三是要按照市場(chǎng)配置資源的根底性原則，鼓勵(lì)開展經(jīng)營(yíng)性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費(fèi)治亂的力度，凈化市場(chǎng)環(huán)境，保障公路投資者的合法權(quán)益，保證社會(huì)和民間資金進(jìn)入公路建立的渠道暢通。尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)產(chǎn)生擁擠的公路，應(yīng)通過鼓勵(lì)民間資本修建收費(fèi)公路。這樣可以充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面在公路建立中各自的優(yōu)勢(shì)，改善路網(wǎng)布局，逐步將收費(fèi)公路總規(guī)?？刂圃谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)承受能力*圍之內(nèi)。

4．加快建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批制度。在收費(fèi)公路可行性研究階段，要重點(diǎn)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和車流量的預(yù)測(cè)問題，政府價(jià)格主管部門要介入收費(fèi)公路可行性研究。改革公路建成后按會(huì)計(jì)本錢核定價(jià)格的“倒逼〞定價(jià)機(jī)制。在政府規(guī)劃指導(dǎo)下，由中介機(jī)構(gòu)提出可行性研究報(bào)告，由政府價(jià)格主管部門和交通主管部門根據(jù)預(yù)測(cè)和分析核定并公布建成后政府許可收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限，再通過對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)業(yè)主：如果經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費(fèi)用和土地租金方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)民間資本投入。業(yè)主與政府的經(jīng)濟(jì)合同一旦確定，沒有正當(dāng)理由，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限不得隨意變更。

5．建立收費(fèi)公路投資管理本錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。對(duì)全國(guó)收費(fèi)公路平均投資本錢和平均管理本錢進(jìn)展適時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，定期在網(wǎng)絡(luò)上公開所有收費(fèi)公路投資和管理本錢，為主管部門預(yù)審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價(jià)格主管部門要充分利用本錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和價(jià)格聽證等手段，可通過建立、完善收費(fèi)公路的“聽證制度〞、“專家審價(jià)制度〞和全國(guó)收費(fèi)公路價(jià)格監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高價(jià)格制定的科學(xué)性和透明度，消除核定價(jià)格過程中的信息不對(duì)稱性，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)視，約束收費(fèi)公路惡性膨脹，促進(jìn)收費(fèi)公路**開展。

6．依法清理整頓現(xiàn)行的收費(fèi)公路站點(diǎn)。對(duì)收費(fèi)公路的設(shè)置條件、投資回報(bào)、本錢、經(jīng)營(yíng)管理本錢費(fèi)用核算、經(jīng)營(yíng)期限、集資貸款利率計(jì)算、收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置、計(jì)費(fèi)方式、制定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方法和程序作出詳盡、可操作的規(guī)定。實(shí)現(xiàn)依法治價(jià)，減少定價(jià)過程中的盲目性和隨意性，把價(jià)格監(jiān)管納入規(guī)*化、法制化軌道。對(duì)現(xiàn)行不符合規(guī)定設(shè)置的收費(fèi)站點(diǎn)和已經(jīng)歸還完貸款本息并取得合理回報(bào)的收費(fèi)公路，一律撤銷。對(duì)車流量偏小，根本無法歸還集資貸款的政府還貸收費(fèi)公路，也要撤銷收費(fèi)站點(diǎn)。可利用養(yǎng)路費(fèi)節(jié)余和依法征收的政府規(guī)費(fèi)，分年歸還銀行貸款和集資本息。對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的收費(fèi)期限執(zhí)行，不得隨意延長(zhǎng)收費(fèi)期限，也不得借轉(zhuǎn)讓之機(jī)變相延長(zhǎng)收費(fèi)期限。要采取標(biāo)本兼治的方法，解決收費(fèi)公路開展中存在的問題。

7．加強(qiáng)管理，規(guī)*行為，促進(jìn)高等級(jí)公路更快開展。一要加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)資金的管理。對(duì)于收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓資金，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定用于歸還公路建立債務(wù)及新的公路建立。要堅(jiān)決杜絕挪用收費(fèi)資金補(bǔ)償公共財(cái)政支出以及其他違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和?公路法?規(guī)定的行為，增強(qiáng)收費(fèi)公路的還貸能力。二要進(jìn)一步規(guī)*收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓行為。要明確收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓條件，但凡不符合條件的收費(fèi)公路一律不得轉(zhuǎn)讓；要嚴(yán)格轉(zhuǎn)讓審批程序，嚴(yán)禁越權(quán)審批；要完善轉(zhuǎn)讓價(jià)格評(píng)估機(jī)制，制定科學(xué)的評(píng)估方法和程序，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。三要加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理。中央政府要制定統(tǒng)一的收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)監(jiān)視所有收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)只收費(fèi)不養(yǎng)護(hù)，或養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求的問題，各地政府有權(quán)進(jìn)展處分，直至取消其收費(fèi)權(quán)(二)拓寬高等級(jí)公路融資渠道、完善高等級(jí)公路投融資體制。

當(dāng)前高等級(jí)公路主要是收費(fèi)公路存在的問題，從外表上來看根本是收費(fèi)問題，但從根本上來看，收費(fèi)本身固然存在一定的問題，但其中一些收費(fèi)問題只是表象，除了管理模式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的技術(shù)性問題之外，還存在深層次的問題，即融資構(gòu)造不合理問題。由于高等級(jí)公路投資體制不健全和融資方式局限性導(dǎo)致的對(duì)于“貸款修路、收費(fèi)還貸〞方式的過度依賴，在不適合開展貸款修路的地方開展收費(fèi)公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導(dǎo)致不管條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款〞修路，導(dǎo)致局部路段效益不佳，即使在經(jīng)濟(jì)比較興旺的東部地區(qū)，個(gè)別路段也出現(xiàn)了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行不良資產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國(guó)外高等級(jí)公路收費(fèi)與融資經(jīng)歷教訓(xùn)的根底上，根據(jù)我國(guó)改革與開展的要求和現(xiàn)階段的需要與可能，為高等級(jí)公路開辟新的融資方式，探索適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r的地區(qū)實(shí)際的高等級(jí)公路融資方式。要加大中央財(cái)政對(duì)國(guó)道高等級(jí)公路的“根本等級(jí)投資〞資金投入，建立興旺地區(qū)對(duì)于不興旺地區(qū)的公路投入的轉(zhuǎn)移支付制度，加快高等級(jí)公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)*有序的多元化公路建立投資格局，建立以中央財(cái)政投資傾斜、興旺地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公路開展政策優(yōu)惠為主要內(nèi)容的西部地區(qū)高等級(jí)公路建立的資金支持體系。

1．進(jìn)一步改革和規(guī)*高等級(jí)公路投資體制。高等級(jí)公路建立難以完全按市場(chǎng)化運(yùn)行以收回投資并獲得預(yù)期回報(bào)，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場(chǎng)資源合理配置的規(guī)*有序的多元化、互補(bǔ)性的公路建立投資格局。根據(jù)公路工程的性質(zhì)，可以劃分為全國(guó)公益性工程、地區(qū)公益性工程和市場(chǎng)化工程。全國(guó)公益性工程主要包括國(guó)道主干線、邊境公路線、國(guó)防公路線、民族團(tuán)結(jié)線(通往民族地區(qū)地州公路)和省際連接線|考|試大|。地區(qū)公益性工程包括區(qū)內(nèi)國(guó)道、省道和鄉(xiāng)村公路建立。市場(chǎng)化工程主要包括與普通公路平行競(jìng)爭(zhēng)的收費(fèi)公路、通往旅游景點(diǎn)的收費(fèi)公路等可自負(fù)盈虧或在政府補(bǔ)貼下根本到達(dá)收支平衡的公路。全國(guó)公益性工程由中央財(cái)政和地方財(cái)政投資建立，以中央財(cái)政投入為主；地區(qū)公益性工程由地方財(cái)政投資建立，必要時(shí)由中央財(cái)政提供一定補(bǔ)貼；市場(chǎng)化工程中央財(cái)政一般不提供財(cái)政資金或補(bǔ)貼，或完全按照市場(chǎng)化方式進(jìn)展融資建立，并進(jìn)展收費(fèi)經(jīng)營(yíng)；或由地方財(cái)政提供適當(dāng)補(bǔ)貼，促使其到達(dá)可市場(chǎng)化的臨界點(diǎn)，進(jìn)展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

2．切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)高等級(jí)公路的“根本等級(jí)〞資金投入。對(duì)高等級(jí)公路無論是一級(jí)還是高速公路建立，中央只提供按照根本等級(jí)即一級(jí)公路建立標(biāo)準(zhǔn)核定的“根本等級(jí)投資〞而不是全部建立投資的一定比例的資金，地方財(cái)政可以根據(jù)需要與可能決定道路的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、并提供配套性投資和升級(jí)投資。根據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)開展的差異，中央分別提供相當(dāng)根本等級(jí)投資的50%、60%和70%的財(cái)政性資金作為“根本等級(jí)投資〞。為此，中央財(cái)政應(yīng)在國(guó)債資金投資、中央財(cái)政性建立資金、政策性貸款、車輛購(gòu)置附加費(fèi)專項(xiàng)資金等方面，加大對(duì)全國(guó)公益性工程的中央財(cái)政投資和地區(qū)公益性工程的中央財(cái)政補(bǔ)貼。“十五〞后期到“十一五〞期間，全國(guó)公益性工程的中央財(cái)政投資的平均比例應(yīng)該從“九五〞后期的15%逐步提高到“根本等級(jí)〞投資的40%-60%，地區(qū)公益性工程的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高到“根本等級(jí)〞投資的15%-25%。各級(jí)地方政府要進(jìn)一步加大對(duì)于地方公益性道路建立的資本金投入。

3．繼續(xù)規(guī)*利用國(guó)內(nèi)外銀行貸款建立高等級(jí)公路。由于地方財(cái)力相對(duì)有限，中央財(cái)政投入短期內(nèi)難以有比較大的改變，因此，高等級(jí)公路建立仍然需要國(guó)內(nèi)外銀行貸款發(fā)揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級(jí)公路融資構(gòu)造，控制債務(wù)規(guī)模，防*銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，必須探索利用國(guó)內(nèi)外銀行貸款加快高等級(jí)公路建立的規(guī)*化途徑?？梢钥紤]通過延長(zhǎng)貸款期限、開展銀團(tuán)貸款等方式優(yōu)化貸款構(gòu)造，躲避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證高等級(jí)公路**、穩(wěn)定、規(guī)*開展。

4．積極探索發(fā)行公路建立債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長(zhǎng)、本錢低等特點(diǎn)，因此，開展債券是國(guó)外道路建立的重要融資手段。“十一五〞時(shí)期將是我國(guó)債券市場(chǎng)大開展的時(shí)期，對(duì)高等級(jí)公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應(yīng)該允許高等級(jí)公路建立投資公司發(fā)行公路建立債券。

(三)切實(shí)解決西部高等級(jí)公路建立的融資困難。

我國(guó)西部地區(qū)國(guó)土遼闊，自然條件比較差，大局部地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運(yùn)輸距離長(zhǎng)、線路建立條件差，鐵路和航空開展受到自然條件和經(jīng)濟(jì)開展水平的嚴(yán)重制約，對(duì)于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展落后，根底薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建立開展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級(jí)公路建立有較大進(jìn)展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對(duì)外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展和全面建立小康社會(huì)的需要，也不適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)和共同開展的需要，更不適應(yīng)邊疆穩(wěn)定和國(guó)家平安的需要。根據(jù)我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關(guān)方面確定的西部地區(qū)公路交通開展的戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：用20年左右的時(shí)間，根本建成布局合理、功能完善的公路運(yùn)輸效勞網(wǎng)絡(luò)——省會(huì)到地州市及區(qū)域?qū)ν馔ǖ栏删€公路建成高等級(jí)公路。地州市到縣的公路一般以三級(jí)公路為主，并到達(dá)高級(jí)、次高級(jí)路面?？h到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級(jí)路為主，根本上實(shí)現(xiàn)路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機(jī)動(dòng)車，有條件的地方通等級(jí)公路。在提高路面質(zhì)量上下功夫，保證路面完好平整。建立、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億～8300億元，其中高等級(jí)公路建立7400億元。根據(jù)我國(guó)東部地區(qū)高等級(jí)公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)根本形成的實(shí)際情況，“十五〞后期和“十一五〞期間，國(guó)家應(yīng)該將高等級(jí)公路建立及中央對(duì)公路投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實(shí)加大中央財(cái)政對(duì)于西部地區(qū)公路建立的投資、探索東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費(fèi)經(jīng)營(yíng)、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建立資金。

1．應(yīng)切實(shí)加大中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)公路建立包括高等級(jí)公路的資金投入。西部地區(qū)國(guó)道主干線、邊境公路線、國(guó)防公路線、民族團(tuán)結(jié)線和省際連接線里程長(zhǎng)、投資大、欠賬多，國(guó)家