論水上安全管理的制度變遷

論水上安全管理的制度變遷作者：徐正兵摘要：水上安全管理工作，關系到廣大人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益。水上安全形勢好壞，既影響國家經(jīng)濟健康快速持續(xù)發(fā)展，又影響到社會穩(wěn)定。本文結(jié)合工作實踐，認為水上安全管理制度必須進行管理創(chuàng)新。

改革開放以來，我國水運行業(yè)率先實現(xiàn)開放化，“有水大家行船”，無論個體、集體、國有企業(yè)都可以從事水上運輸，水運生產(chǎn)力得到迅猛發(fā)展。但同時，由于市場準入標準等種種原因，也給水上安全埋下了不少事故隱患。

跑馬行船三分險。水上安全管理工作，關系到廣大人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益。水上安全形勢好壞，既影響國家經(jīng)濟健康快速持續(xù)發(fā)展，又影響到社會穩(wěn)定。然而，水上安全形勢依然比較嚴峻。如1999年“11.24”海難，導致“大舜號”沉沒，死亡282人。2001年1月29日，重慶合川市一艘個體客船因嚴重超載觸礁翻沉，死亡46人。這些事故的發(fā)生，不但使國家和人民群眾生命、財產(chǎn)蒙受了巨大損失，而且造成了惡劣的影響，為社會所震驚，沖擊了良好的社會秩序。

而這些事故的發(fā)生與我國的水上安全管理制度有著密切的關系。其中，領導干部安全意識淡薄，疏于管理，致使安全責任制落空、安全管理措施不力是主要的原因。同時，部分水運企業(yè)對人民群眾的切身利益毫不關心，重經(jīng)濟效益，輕安全生產(chǎn)，“要錢不要命”，對人民群眾的生命安全麻木不仁也是重要的原因。

水上安全管理制度對社會水運資源的配置、社會分配公平性的提高是起著根本性動因的作用的。因為水上安全管理制度是作為前提條件規(guī)定了水運經(jīng)濟運行與社會交互關系的特征的，制度所決定的選擇取向?qū)λ\企業(yè)等經(jīng)濟主體所追求的穩(wěn)定的均衡更能產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。水上安全管理制度對水運生產(chǎn)力的影響可以是正面的，也可以是負面的，要避免負面影響的出現(xiàn)，就必須減少對制度的人為干擾。

無可非議，水上安全管理與我國經(jīng)濟發(fā)展相伴已進入一個新的歷史發(fā)展階段。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和社會的全面進步，人民生活達到小康水平后生活質(zhì)量的進一步提高；水上從業(yè)人員結(jié)構(gòu)變化，就業(yè)方式多樣化和人員流動性的加??；從中央到地方各級政府管理機構(gòu)的改革等，使水上安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問題。這些諸多問題，為水運安全管理的制度變遷造就了空間。因此，我們必須掌握社會科學研究的方法，在對社會心理進行充分的分析的基礎上，對水上安全管理的治理理念和治理技術(shù)必須進行矯正，從而使管理更加合乎人類社會內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。

根據(jù)制度變遷中各主體所發(fā)揮作用的區(qū)別，筆者認為水運安全管理制度變遷的思路應該是：水上安全管理機構(gòu)要發(fā)揮其積極的主導作用，推動市場力量以提高資產(chǎn)的共性程度，特別是游戲規(guī)則的普遍適用程度，要通過法律程序構(gòu)建游戲規(guī)則，使游戲規(guī)則具有公開性、普遍性、嚴肅性和強制性，在最大限度上減少敗德性機會主義的內(nèi)在沖動，增加理性行為動機。具體地說，就是以法律制度為基礎，以事故預防為目標，通過提高敗德成本，提高企業(yè)自我約束力，以科技進步和管理方式現(xiàn)代化為手段，督促水運企業(yè)及有關經(jīng)濟主體提高素質(zhì)，構(gòu)建現(xiàn)代的水運安全管理機制?？偨Y(jié)以上思路，筆者認為水上安全管理制度必須進行五個方面的創(chuàng)新。

一、以人為本，創(chuàng)新安全文化

以人為本，體現(xiàn)在水上安全管理上，就是必須以保障從事水運的人的生命權(quán)和健康權(quán)為最高原則，杜絕以危害人的生命與健康去換取物的安全和經(jīng)濟效益的非人道行為。水上安全管理機構(gòu)要加強安全文化建設必須做到：一是要利用各種媒體和網(wǎng)絡向全社會宣傳安全知識，繼續(xù)開展“安全生產(chǎn)月”等形式多樣的宣傳、教育活動，提高從業(yè)人員的安全意識和事故應急能力，創(chuàng)造良好的安全文化氛圍。二是要切實加強水運企業(yè)安全文化建設，要突出抓好水運企業(yè)經(jīng)營人的安全教育和培訓。使從事水運業(yè)的所有人員在心理、思想和行為上形成安全生產(chǎn)的自我意識。

二、轉(zhuǎn)變理念,創(chuàng)新管理方式

一是要實現(xiàn)水上安全管理從事后控制向事前控制的轉(zhuǎn)變。

1999年“11.24”海難，因天氣惡劣、救援力量有限等原因，長達7個小時都沒有救援成功，導致“大舜號”沉沒，死亡282人。就是隨后不久的12月12日，在法國海域，一艘馬耳他籍油輪斷為兩截，在風力10級環(huán)境下，船上20多名員工在很短時間全部救走。如果11.24海難救援更得力，事故造成的人員傷亡完全可以降到最低限度。這個事故所帶來的慘痛教訓，再一次提示水上安全管理機構(gòu)必須加強應急救援體系建設，提高應急管理水平，以適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的緊迫需求。

目前，許多工業(yè)發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家都建立了符合自己國家特點的應急救援體系，包括建立了國家統(tǒng)一指揮的應急救援協(xié)調(diào)機構(gòu)、擁有精良的應急救援裝備、充足的應急救援隊伍、完善的工作運行機制。國外應急救援體系的發(fā)展過程既有先進的經(jīng)驗值得借鑒，也有一些教訓應當汲取：如應急救援工作的組織實施必須具有堅實的法律保障；應急救援指揮應當實行國家集中領導、統(tǒng)一指揮的基本原則；國家要大幅度地增加應急體系建設的整體投入；中央和地方政府要確保應急救援在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中不可替代的位置；應急救援的主要基礎是全社會總動員等等。

二是要實現(xiàn)由經(jīng)驗型管理向技術(shù)型、專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。

過去，水上安全管理更多的是憑借規(guī)章制度的約束。誠然這種管理方式起到一定作用，但是，隨著當今水運行業(yè)的日益專業(yè)化，這一傳統(tǒng)管理方式，無疑已不適應時代的要求，應更多地依靠專業(yè)化、職業(yè)化隊伍來實施有效的監(jiān)管。

在這個轉(zhuǎn)變過程中，水上安全管理機構(gòu)的角色的重新定位是其中的核心，水上安全管理機構(gòu)不是萬能的，之所以如此，是因為他們的知識是有限的，知識的有限性和專用性決定了水上安全管理機構(gòu)理性的有限性。因此，水上安全管理機構(gòu)要學會有所為有所不為，以擺脫其“救火隊”的職能與形象定位。在提高行政效率方面，專家會議制是彌補水上安全管理機構(gòu)知識缺陷的合理選擇。當然，在舉行專家會議時，參與者的廣泛代表性和會議程序的高度透明性是必不可少的兩大要件。

三是管理客體應由船舶個體為主的“小安全”管理向水運企業(yè)的“大安全”管理轉(zhuǎn)變。

近年來發(fā)生的重特大水上交通事故集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體運輸企業(yè)占80％以上。因此，水上安全管理方式必須適應經(jīng)濟市場化和所有制結(jié)構(gòu)的新變化及事故多發(fā)的特點，即由過去只注重對大水運經(jīng)濟主體的管理轉(zhuǎn)向?qū)Ω鞣N所有制的經(jīng)濟主體，尤其是要強化對非公有制中小經(jīng)濟主體的安全監(jiān)督管理。

三、科學管理，創(chuàng)新水運企業(yè)自我管理制度

水運企業(yè)是水運經(jīng)濟的細胞，是水運先進生產(chǎn)力的載體和經(jīng)濟增長的主體。水運安全工作的落腳點是企業(yè)。企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度的創(chuàng)新是水運安全管理制度創(chuàng)新的基礎。只要水運企業(yè)的安全管理工作做好了，水運安全生產(chǎn)形勢才能有一個根本性的好轉(zhuǎn)。當前，要逐步實現(xiàn)水運企業(yè)經(jīng)營管理者和船員從“要我安全”向“我要安全和我會安全”客觀規(guī)律，且社會中任何經(jīng)濟主體所面臨的規(guī)則應該是統(tǒng)一的。如果一方出現(xiàn)嚴重違反安全管理的行為能夠不受制裁或只被輕微處罰，那么嚴守規(guī)則的另一方會陷入何等的困境是可想而知的。規(guī)則也就會被所有經(jīng)濟主體視作“空頭紙文”，安全管理秩序必然無從談起。

在水上安全管理制度變遷中，因環(huán)境的變化，從事水運業(yè)的經(jīng)濟主體在不改變其行為動機的前提下，必將改變其行為模式，以便更好地與已經(jīng)改變了的環(huán)境因素相適應。因此，在實施創(chuàng)新的變遷時，水上管理機構(gòu)還必須不斷