項(xiàng)繼權(quán)參與式治理臣民政治的終結(jié)

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長(zhǎng)久以來，“參與”一向是政治學(xué)研究的核心概念，政治參與也被視為是政治民主的根本形式，公民政治參與的程度也被認(rèn)為是政治民主化和社會(huì)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。不過，將“參與”與“治理”結(jié)合起來那么是最近的事。上個(gè)世紀(jì)90年頭，隨著“治理”概念引入中國(guó)學(xué)術(shù)界，治理問題急速成為人們議論的熱點(diǎn)，并一向持續(xù)至今。雖然不同的學(xué)者對(duì)于治理可能有不同的熟悉和解釋，但是，大都不會(huì)否認(rèn)，“參與”是“治理”的內(nèi)在的、不成分割的特征之一。也正因如此，時(shí)下不少治理的研究、測(cè)驗(yàn)和進(jìn)展工程都強(qiáng)調(diào)“參與”，甚至是直接冠以“參與”之名，如“參與式扶貧”、“參與式開發(fā)”、“參與式財(cái)政”、“參與式管理”、“參與式進(jìn)展”以及“參與式評(píng)估”等等。在此背景下，“參與式治理”的概念也應(yīng)運(yùn)而生。2022年9月和2022年10月，北京和成都還先后以“參與式治理”為題召開兩次學(xué)術(shù)研討和閱歷交流會(huì)。

有意思的是，“參與式治理”的提出一開頭就與中國(guó)城市社區(qū)創(chuàng)辦直接相關(guān)。2022年和2022年北京和成都召開的參與式治理的議論會(huì)均是對(duì)中國(guó)城市社區(qū)創(chuàng)辦和治理問題的議論。這無疑與中國(guó)城市基層管理體制的改革有關(guān)。我國(guó)的改革是從農(nóng)村開頭的。但是，從20世紀(jì)80年頭中期開頭，改革的重點(diǎn)逐步從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。隨著城市國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的改革，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局及管理體制發(fā)生了急劇的變遷。眾所周知，在籌劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市的人們都生活和工作在確定的“單位”之中?！皢挝弧笔且环N高度組織化和政治化的組織。人們的工作地和居住地合為一體，也缺乏居住和職業(yè)的自由滾動(dòng)。單位制度不僅是根本的經(jīng)濟(jì)組織，事實(shí)上也是城市根本的社會(huì)組織和管理單位。國(guó)家依托“單位”在對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)舉行組織和管理的同時(shí)，也通過“單位”給人們供給各種物品和服務(wù)，并依靠“單位”對(duì)人們舉行嚴(yán)格的組織與管理。也正因如此，一些學(xué)者將傳統(tǒng)的城市社會(huì)稱之為“單位社會(huì)”。然而，隨著籌劃經(jīng)濟(jì)體制的改革及國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的改制，企事業(yè)單位原有的社會(huì)職能逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，人們也逐步從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，城市也逐步從“單位社會(huì)”向“市民社會(huì)”轉(zhuǎn)換。在這一社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型過程中，城市社會(huì)組織及管理體制也進(jìn)入一個(gè)新的改造和重建過程之中。也正是在這一時(shí)期，城市社區(qū)創(chuàng)辦和社會(huì)自治受到人們的高度重視，而“治理”理論的引入那么為社區(qū)創(chuàng)辦和制度創(chuàng)新注入了新的活力。

“治理”理論的引入與城市社區(qū)創(chuàng)辦進(jìn)程的契合并不是歷史的偶然，也不是單純的學(xué)術(shù)偏好。我們看到，“參與”、“治理”和“善治”等等成為當(dāng)今成最流行的話語(yǔ)，各種參與式進(jìn)展和治理工程在各地興起并成為一種潮流，鮮明有其深刻的背景和根源。事實(shí)上，這不僅對(duì)中國(guó)改革實(shí)踐的回應(yīng)，也深刻地反映了人們的需求、理念和追求。在此，我們不難察覺，相對(duì)于傳統(tǒng)單位制社會(huì)的管理體制的權(quán)力的集中性、資源的壟斷性、管理的封閉性以及權(quán)力運(yùn)用的單向性，“治理”，尤其是“參與式治理”有著全然不同的特征。它所強(qiáng)調(diào)的不是單一的政府或正式的組織與管理，也重視各種非正式的組織；

它強(qiáng)調(diào)的不是政府對(duì)權(quán)力的一元化或壟斷，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的權(quán)力中心的多元性，各種公私團(tuán)體、組織和個(gè)人均參與管理過程；

它否決社會(huì)管理及權(quán)力運(yùn)用的自上而下的單一性和單向性，而是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)各種權(quán)力的互動(dòng)性；

它不否認(rèn)政府權(quán)力的命令與強(qiáng)制，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)權(quán)力與組織間協(xié)商與合作；

它供認(rèn)政府的管理必要性和必然性，但同時(shí)更強(qiáng)調(diào)自社會(huì)的自主和自治?？傊瑓⑴c式治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公眾個(gè)人的參與社會(huì)和社區(qū)的管理過程，進(jìn)展政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，建立政府主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代城市基層管理體制。

鮮明，“參與式治理”是一種新型城市社區(qū)管理體制，這也是現(xiàn)代民主在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐形式。假設(shè)說傳統(tǒng)的單位社會(huì)是一種高度組織化、政治化和集權(quán)化的社會(huì)中，個(gè)人事實(shí)上處于附屬、被動(dòng)的地位，社會(huì)政治與管理表現(xiàn)出一種“臣民政治”的特征的話，“參與式治理”的興起那么意味著傳統(tǒng)的“臣民政治”的終結(jié)。

正是意識(shí)到中國(guó)城市社會(huì)的急劇變革及社區(qū)治理中參與的重要性，王敬堯在上世紀(jì)90年頭中期就開頭追蹤研究城市社區(qū)治理及體制改革問題。他先后參與了武漢市江漢區(qū)、黃石市西塞區(qū)、寧波市海曙區(qū)等地的社區(qū)創(chuàng)辦與管理體制改革的調(diào)查和測(cè)驗(yàn)工作，并對(duì)沈陽(yáng)及上海等地的典型社區(qū)改革舉行了調(diào)查，在對(duì)全國(guó)不同社區(qū)創(chuàng)辦及體制改革的對(duì)比研究的根基上，撰寫了這本專著——《參與式治理：對(duì)社區(qū)創(chuàng)辦的實(shí)證研究》，對(duì)近些年來各地社區(qū)創(chuàng)辦閱歷及治理模式舉行總結(jié)。本書空間跨度大，涉及武漢、沈陽(yáng)、上海、南京、北京等地社區(qū)治理及公民參與的生成、進(jìn)展及參與式治理的制度、技術(shù)及資源等等，這些分析不僅給人們對(duì)當(dāng)今中國(guó)城市社會(huì)管理體制的改革及社區(qū)治理的制度創(chuàng)新以全景式的熟悉，也有助于我們更深刻地熟悉當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)政治及治理方式的轉(zhuǎn)型和變遷。

我們生活在一個(gè)如此急劇變遷的時(shí)代，社會(huì)的日新月異及實(shí)踐中人們非凡的創(chuàng)造力往往使我們的理論顯得陳舊而蒼白。同樣，對(duì)仍處于變化之中的中國(guó)城市社會(huì)及社區(qū)治理體制來說，我們也很難說本書的分析和結(jié)論已經(jīng)完善無缺。其實(shí)，僅就“參與式治理”的概括來說，在當(dāng)前全國(guó)實(shí)踐中也僅僅是少數(shù)典型，還未能成為一種社區(qū)治理的通那么。公民的社區(qū)參與還存在信息不對(duì)稱、渠道不暢通等等障礙，而公眾參與本身也存在搭便車等道德風(fēng)險(xiǎn)。但是，盡管如此，從本書所供給的事實(shí)及當(dāng)前中國(guó)社會(huì)進(jìn)展及人們的需求來看，不斷擴(kuò)大社區(qū)治理中的公民參與，推進(jìn)參與式治理及基層民主無疑是一個(gè)進(jìn)展方向。盡管這一過程是艱苦甚至可能是漫長(zhǎng)的。

在此我不禁想起羅伯特·米歇爾斯曾經(jīng)談到的一個(gè)傳聞，一位農(nóng)人臨終前報(bào)告他的兒子們，他的田里埋藏著一塊財(cái)寶。老人死后，他的兒子們?yōu)榱苏业截?cái)寶將那塊田挖了個(gè)底朝天，但他們還是沒有找到。然而，他們不知疲憊的勞作卻在客觀上革新了土壤，最終使來年的莊稼獲得了大豐收。這一傳聞中所提到的財(cái)寶就宛如民主一樣。民主并非一件人們假設(shè)刻意地去找就能找得到的財(cái)寶，而是在我們探索它的過程中，在不懈地去探索那些根本無法找到