淺析當(dāng)代中國財(cái)稅汲取的法治邏輯

淺析當(dāng)代中國財(cái)稅汲取的法治邏輯“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 作為全面深化改革的總目標(biāo)，是黨的十八屆三中全會(huì) 《決定》的一大亮點(diǎn)，也是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招。它表明執(zhí)政黨對中國特色社會(huì)主義的發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律都有了更為深刻的把握。世界上很多事情都是 “知易行難”。認(rèn)識到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性固然重要，但如何實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖仍然是當(dāng)代中國需要直面的全新挑戰(zhàn)。 從本質(zhì)上說，國家治理的核心在于法治。因而全面推進(jìn)依法治國自然成了黨的十八屆四中全會(huì) 《決議》的主題。財(cái)政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，亟待全面納入法治軌道。為此，筆者以國家財(cái)稅汲取為視角，深入分析當(dāng)代中國財(cái)稅汲取的理論邏輯、財(cái)稅汲取權(quán)的對價(jià)保障，進(jìn)而為構(gòu)建適度、有限、有效的財(cái)稅汲取制度提供智識參考。一、“租稅國家”財(cái)稅汲取有限的理論邏輯現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家原則上不直接從事營利活動(dòng)， 稅收是國家的主要財(cái)政來源。 作為一種“寄生”屬性的權(quán)力，國家財(cái)稅汲取要受到客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律及主觀納稅意愿的雙重制約。 從宏觀視角來看，現(xiàn)代國家財(cái)稅汲取的限制主要源于市民社會(huì)與政治國家 “二元論”及國家理性有限性理論兩個(gè)方面。(一)市民社會(huì)與政治國家“二元論”市民社會(huì)與政治國家的歷史邏輯演變分為三個(gè)階段。 在古希臘羅馬時(shí)代，二者高度統(tǒng)一，市民必須參加政治活動(dòng)，政治國家本身就是市民生活和意志的真實(shí)和唯一內(nèi)容 (奴隸除外，奴隸負(fù)責(zé)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富 )。在當(dāng)時(shí)，市民必須參加政治活動(dòng)，因此希臘的民主也被稱為“不自由的民主”。中世紀(jì)則是現(xiàn)實(shí)的二元論，政治國家與市民社會(huì)彼此重合。財(cái)產(chǎn)、商人、社會(huì)團(tuán)體及每個(gè)人都有政治性質(zhì)， 一切私人領(lǐng)域都是政治領(lǐng)域， 按照領(lǐng)主權(quán)、等級及同業(yè)公會(huì)予以界分和規(guī)范。到了資本主義主導(dǎo)的近代社會(huì)，市民社會(huì)與政治國家才逐漸分離。二者分離以后，市民社會(huì)與政治國家都獲得了長足的發(fā)展。在近現(xiàn)代社會(huì)，市民社會(huì)始終是政治國家的界限。市民社會(huì)是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的直接源泉，社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造主要依靠市民社會(huì)企業(yè)家精神的釋放，企業(yè)家的盈利動(dòng)機(jī)及客觀行為是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的根本動(dòng)力，是技術(shù)革新的前奏曲?！伴_動(dòng)和保持資本主義發(fā)動(dòng)機(jī)運(yùn)動(dòng)的根本推動(dòng)力，來自資本主義企業(yè)創(chuàng)造的新消費(fèi)品、新生產(chǎn)方法或運(yùn)輸方法、新市場、新產(chǎn)業(yè)組織的形式?！笔忻裆鐣?huì)雖然是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的直接源泉，但市民社會(huì)并不是自足的，政治國家作為“必要的惡”與市民社會(huì)相伴而生，二者互為作用、相互影響、共同發(fā)展。在自由資本主義時(shí)代，政治國家只是維護(hù)社會(huì)秩序的“小政府”和“守夜人”;在現(xiàn)代社會(huì)，政治國家除了維護(hù)社會(huì)和市場秩序以外，還要擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控、國民收入再分配和社會(huì)資源配置等職能。然而，無論政治國家的職能如何拓展，其最終要受到市民社會(huì)自身運(yùn)動(dòng)規(guī)律的制約，國家權(quán)力的行使要受到合法性和正當(dāng)性的限制?？傮w來說，政治國家的治理邏輯要受到“輔助性原則”的限制，即市民社會(huì)能夠解決的，無需政府介入;下級政府能夠解決的，不要上級政府介入;地方政府能夠解決的，不需要中央政府介入.由此要嚴(yán)格界定政府和市場的關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系、上級政府和下級政府的關(guān)系、地方政府和中央政府的關(guān)系。政府不能以“公共利益”為名徑直介入市民社會(huì)，政府對市民社會(huì)的干預(yù)要符合“比例原則”，即只有在社會(huì)自身不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目的時(shí)，政府才可以介入，而且政府的干預(yù)要采取最小侵害方式。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，基于市民社會(huì)與政治國家“二元論”理論，政治國家原則上不直接從事營利活動(dòng)。國家履行職務(wù)活動(dòng)所需要的財(cái)源主要依靠稅收方式從市民社會(huì)汲取，特殊情況下國家也采取非稅方式征收社會(huì)財(cái)富，比如規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)等非稅收入。因此市場經(jīng)濟(jì)體制又稱為“租稅國”。租稅國是指租稅為國家的主要收入來源的國家或地區(qū);租稅的目的就是以國家財(cái)政收入為目的;現(xiàn)代租稅也有社會(huì)財(cái)富再分配和宏觀調(diào)控等社會(huì)政策目的的干預(yù)性稅收;征稅權(quán)是租稅國家統(tǒng)治權(quán)的主要表現(xiàn)形式，除此以外還有特殊情況的非稅征收權(quán)。我國1993年《憲法修正案》明確規(guī)定:“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配形式共存的分配制度。稅收也是我國當(dāng)下財(cái)政收入的主要來源，當(dāng)代中國符合“租稅國家”的基本特征。以2013年為例，當(dāng)年稅收(未扣出口退稅)占財(cái)政收入的比例為92.9%，當(dāng)之無愧是財(cái)政收入的最主要來源。除了稅收收入以外，我國還有非稅收入，目前的非稅征收包括土地出讓金、國家對自然資源的壟斷、規(guī)費(fèi)、政府基金等非典型征收手段。但是國家無論采取何種財(cái)產(chǎn)征收方式，財(cái)稅汲取總量都受“拉弗曲線”的根本制約。(二)國家理性的有限性理性精神在古希臘和羅馬時(shí)代就已經(jīng)出現(xiàn)，但此后理性與信仰在西方社會(huì)一直未能實(shí)現(xiàn)分離。理性與信仰不分導(dǎo)致理性對信仰的顛覆，信仰往往構(gòu)成對理性的限制，使其不能貫徹到一切社會(huì)行動(dòng)中去?！爸挥械搅?7世紀(jì)，西方發(fā)生終極關(guān)懷和理性的二元分裂，兩者呈互不相干的狀態(tài)，理性才可以穩(wěn)定地成為科學(xué)、技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的基礎(chǔ)，不會(huì)對信仰和道德造成顛覆。”理性與信仰的分離啟示人們:一是理性只能解決力所能及的事務(wù)，理性解決不了的事項(xiàng)要留給信仰關(guān)注，諸如宗教、道德終極關(guān)懷等信仰層面的事務(wù)，世俗國家要有意識地淡出視線?！袄硇詢H僅是一種戒規(guī)，亦即對成功行動(dòng)之可能性的限度所達(dá)致的一種洞見，因此它往往只是告訴我們何者不能做。這種戒規(guī)之所以是必要的，完全是因?yàn)槲覀兊闹亲R無力把握實(shí)在的全部復(fù)雜性所致?！倍侨祟惱硇缘挠邢扌詻Q定了國家作用效果的有限性。因此，即使是在國家能力所及的范圍之內(nèi)，由于主客觀因素的制約，國家也未必就一定能把某些事情辦好， 達(dá)到設(shè)想的狀態(tài)?？傊?， 國家作為高于社會(huì)又來源于社會(huì)的“人造物”，其作用空間及實(shí)施效果都是極其有限的。國家能力有限決定了國家汲取社會(huì)資源同樣應(yīng)當(dāng)有所禁忌。在自由市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府只是“守夜人”，國家財(cái)稅汲取基本被限制在提取維護(hù)社會(huì)和市場秩序等公共服務(wù)成本的范圍之內(nèi)，這時(shí)期的稅與非稅收入基本上都是為了解決公共服務(wù)成本。到了社會(huì)法治國家時(shí)期，在凱恩斯主義被西方社會(huì)廣泛接受之后，國家職能開始擴(kuò)張，除了維護(hù)社會(huì)和市場秩序以外，還要履行國民收入再分配、宏觀調(diào)控及社會(huì)資源配置等社會(huì)功能。事實(shí)上，政府職能擴(kuò)張也是資本主義各國預(yù)算不斷擴(kuò)張的結(jié)果，而每年一度的預(yù)決算賬單又是通過制度化的民主程序與非制度化的民主機(jī)制互動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的。所以，現(xiàn)代國家職權(quán)擴(kuò)張是特定社會(huì)共同體集體意識“同意”或“默認(rèn)”的結(jié)果。總之，無論是自由法治國家時(shí)期，還是社會(huì)法治國家時(shí)期，現(xiàn)代資本主義國家的財(cái)稅汲取能力不僅要受到市民社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富總量的客觀限制，同時(shí)也要受到納稅人集體意識的主觀制約。由于囿于科學(xué)主義的影響，我國建國以后長期對國家理性有限性認(rèn)識不足?！翱茖W(xué)主義不僅推進(jìn)了自然科學(xué)自身的進(jìn)步，而且被其他研究領(lǐng)域移植、借鑒，促進(jìn)了人文、社會(huì)科學(xué)的迅速發(fā)展。但它追求工具理性、忽視價(jià)值理性，把自然科學(xué)的觀念、方法不加限制地外推搬用并規(guī)范人文、社會(huì)科學(xué)，是違背科學(xué)精神的?！痹陲柺芸茖W(xué)主義浸潤的歷史時(shí)期，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國家全面介入市民社會(huì)，結(jié)果給國家和人民造成巨大災(zāi)難。痛定思痛，1978年執(zhí)政黨基于對國家理性有限和能力有限的認(rèn)知，特別是對市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的認(rèn)識，國家執(zhí)政的方向逐步由“全面管理市場”向“市場秩序維護(hù)”過渡，國家開始有計(jì)劃地從市場競爭中緩慢而艱難地退出。首先，在農(nóng)村開啟產(chǎn)權(quán)制度改革， 推行以家庭為單位的農(nóng)村承包經(jīng)營責(zé)任制， 釋放和激發(fā)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。 其次，允許民營企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、外資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)參與市場競爭，逐步放開國家對市場經(jīng)濟(jì)的管控邊界。最后，通過“利改稅”擴(kuò)大國營企業(yè)和集體企業(yè)等公有制企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)， 通過產(chǎn)權(quán)改革和公司治理結(jié)構(gòu)改造， 賦予其真實(shí)市場主體的地位。通過一系列農(nóng)村和城市體制機(jī)制改革，最大限度地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民、國有企業(yè)、民營企業(yè)及其他市場主體的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性?？傮w來說，伴隨著我國改革開放以來三十多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，

國家的財(cái)稅汲取能力大大提升。從

1993

年至

2007

年，全國財(cái)政收入由

4349

億元增加到

51304

億元，增長

10.8倍，年平均增長率達(dá)

19.3%

。2015

年國家財(cái)政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。從上述數(shù)據(jù)可以看出，國家有計(jì)劃地從市民社會(huì)退出， 賦予市場主體自身經(jīng)濟(jì)自由權(quán)， 不但沒有導(dǎo)致國家財(cái)稅汲取能力的下降，反而使得我國的綜合實(shí)力和國家財(cái)稅汲取能力大幅提升。 三十多年改革開放的實(shí)踐證明，技術(shù)革新和企業(yè)家精神是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的兩大輪子。 國家財(cái)稅汲取能力是國家能力的重要組成部分， 但要有效提升國家財(cái)稅汲取能力， 必須從依法保障市場主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)做起。二、當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的法治保障經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是指市場主體的營利動(dòng)機(jī)、 意志及其行為的客觀化應(yīng)當(dāng)受到國家的尊重和保護(hù)，并排除公權(quán)力恣意侵犯的一種能力與資格。在法律上，經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的含義非常廣泛，各國(地區(qū))憲法對它的界定不同。通說認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)自由權(quán)包括居住自由、遷徙自由、職業(yè)自由、營業(yè)自由、財(cái)產(chǎn)自由等?！氨M管各國(地區(qū))憲法上對經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的界定不完全相同，學(xué)者們對它的認(rèn)識亦不完全一致，但是，對于經(jīng)濟(jì)自由權(quán)應(yīng)作為市場主體的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利載入憲法都是沒有異議的，而這種共識源于市場經(jīng)濟(jì)對法律制度的基本需求，即在法律上應(yīng)當(dāng)充分保證個(gè)人成為經(jīng)濟(jì)決策的主體，使他們能夠按照自己的意愿組織生產(chǎn)、從事銷售、購買和消費(fèi)等活動(dòng)，從而利用自己的有限資源在對他人有利或至少無害的條件下實(shí)現(xiàn)福利最大化或者利潤最大化?！遍L期以來，我國只重視具體經(jīng)濟(jì)制度的憲法完善，忽視了一般意義上經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的憲法保障。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》的四個(gè)修正案是顯性主體，“其隱性主體乃是經(jīng)濟(jì)自由權(quán)在中國憲法中的擴(kuò)充與完善?！蔽覈鴮?jīng)濟(jì)自由權(quán)的保障源于1982年《憲法》。1982《憲法》第11條規(guī)定:“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益?！?982年《憲法》第8條規(guī)定:“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！比欢?982年《憲法》并未規(guī)定經(jīng)濟(jì)自由權(quán)最為重要的內(nèi)容———私營企業(yè)的雇工自由、競爭自由、契約自由等。在取得廣泛共識的基礎(chǔ)上，1988年《憲法修正案》明確規(guī)定:“私營企業(yè)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益?！睘榱艘婪ūＵ纤綘I企業(yè)使用土地的權(quán)利，1988年《憲法修正案》還規(guī)定:“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?993年《憲法修正案》將《憲法》原第15條“關(guān)于國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”修改為“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”。市場經(jīng)濟(jì)的憲法定位對于保障企業(yè)特別是非公有制企業(yè)的競爭自由、契約自由提供了根本法依據(jù)，同時(shí)也對過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家直接管理國有企業(yè)的做法給予根本否定。1999年《憲法修正案》進(jìn)一步提升了非公有制企業(yè)的憲法地位，規(guī)定個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這就從憲法上賦予了公民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的基本權(quán)利屬性。但是公民和非公有制企業(yè)的靜態(tài)產(chǎn)權(quán)保護(hù)并未納入憲法保障。伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，公民及非公有制企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利日益多樣化，靜態(tài)私有財(cái)產(chǎn)保障受到各界的廣泛關(guān)注。故此，2004年《憲法修正案》第22條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！钡酱藶橹?，歷經(jīng)幾十年的艱難跋涉，非公有制主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)在根本法層面得到了幾乎完整的確立。下一步就是從憲法規(guī)范到法律規(guī)范、乃至法律實(shí)效層面的事務(wù)。其實(shí)，“憲政國家，尤其是實(shí)質(zhì)法治國家，本質(zhì)上必須同時(shí)為租稅國家。國家借由基本權(quán)及法治國原理所保障之私有經(jīng)濟(jì)體制，其存在有賴于國家財(cái)政需求有稅收供應(yīng)，不必犧牲經(jīng)濟(jì)自由，故納稅義務(wù)為私有財(cái)產(chǎn)及自由經(jīng)濟(jì)體制之代價(jià)。”為了落實(shí)經(jīng)濟(jì)自由權(quán)保障的憲法規(guī)定，十八大以后的新一屆中央政府先后取締幾批行政審批事項(xiàng)，取消了幾批職業(yè)資格準(zhǔn)入考試。事實(shí)上，這些職業(yè)資格準(zhǔn)入和行政審批事項(xiàng)都與憲法保護(hù)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)直接抵觸。只有取締這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的制度羈絆，才能最大限度地激發(fā)市場主體活力，真正做到“藏富于民”，實(shí)現(xiàn)“小河有水大河滿”。改革開放以來，特別是十八屆三中全會(huì)以來，我國的產(chǎn)權(quán)制度和合同執(zhí)行已經(jīng)得到了較好的保護(hù)，各類市場主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)也確實(shí)得到了較好的保障。但是當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)保障仍然有值得檢討和完善的空間。正如福山所說:“當(dāng)代中國越來越受規(guī)則的管理，但仍不具備西方式的產(chǎn)權(quán)和合同執(zhí)行。從理論上講，政府既沒有承認(rèn)私有制的原則，又沒有建立以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為根本職責(zé)的法律體系?！?016年11月底，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，這是中央首次在產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域出臺專門文件。盡管中國產(chǎn)權(quán)保護(hù)和合同執(zhí)行尚未得到更為有效的保障，但筆者相信，隨著上述頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)，各類市場主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)保障一定會(huì)越發(fā)完善?！皬拈L遠(yuǎn)來看，唯一辦法就是增加對國家的正式的程序約束。這意味著，要穩(wěn)步拓展以規(guī)則為基礎(chǔ)的決策，讓上級的政府和共產(chǎn)黨也接受法律的約束?！碑?dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，要加強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的法律保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要做好如下幾個(gè)方面的工作:首先，要以自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)為契機(jī)，抓緊用法律界定非公有制企業(yè)禁止介入的負(fù)面權(quán)力清單。早在2005年，國務(wù)院就發(fā)布了“深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2005〕3號)”。2010年，國務(wù)院再次發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2010〕130號)。上述規(guī)定一方面強(qiáng)調(diào)要界定政府投資的范圍，另一方面也明確了政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)投資介入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、市政公共事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。但其仍然存在如下問題亟待解決:一是這些文件僅僅屬于政策層面的意見，缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性支持，也缺乏程序性的可操作規(guī)范。二是雖然它強(qiáng)調(diào)了要界定政府投資的范圍，但如果從法治視角來看，根本解決之道應(yīng)是采取負(fù)面清單方式，明確界定非公有制經(jīng)濟(jì)禁止介入的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。特別是要合理借鑒近年來國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)濟(jì)自由權(quán)保障和法律保留原則的高度，由國家立法機(jī)關(guān)制定權(quán)威的全面規(guī)范和界定非公有制經(jīng)濟(jì)投資禁止的負(fù)面權(quán)力清單，全面保障非公有制主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。其次，要依法打破政府對某些自然資源的不必要壟斷，深化國有企業(yè)改革，優(yōu)化國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，改善公司治理結(jié)構(gòu)，打破國有企業(yè)對公用事業(yè)的壟斷，鏟除日益固化的特權(quán)利益格局。政府對自然資源的壟斷貽害無窮，以城市建設(shè)用地使用權(quán)為例。近年來，我國各地三線以上城市的房價(jià)逐年攀升，雖然中央政府也屢屢動(dòng)用各種行政手段打壓房價(jià)，但房價(jià)不降反升。其重要原因就是地方政府對土地出讓金這個(gè)“土地財(cái)政”的過度依賴。2015年2月，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院擬定33個(gè)縣市區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這說明中央政府已經(jīng)開始反思過度國有化征收及國家壟斷自然資源的弊端，嘗試通過實(shí)驗(yàn)和法律修改約束地方政府的“利維坦”傾向。要徹底打破地方政府對城市建設(shè)土地使用權(quán)的壟斷地位，應(yīng)當(dāng)以集體土地建設(shè)用地使用權(quán)入市、保障房供應(yīng)、房產(chǎn)稅制改革和中央與地方事權(quán)支出責(zé)任法治化為系統(tǒng)工程，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域的改革和利益調(diào)整，為依法保障各類市場主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)提供良好的制度環(huán)境。深化國有企業(yè)改革，一方面要適度引入非公有制成分，優(yōu)化國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，改善公司治理機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)和保護(hù)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán);另一方面要適度引入高級管理人員、科技人員等高層次人才的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)的企業(yè)家精神及廣大科技人員的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)能。除此以外，經(jīng)過持續(xù)多年的“國進(jìn)民退”，我國國有企業(yè)的壟斷地位日益凸顯。當(dāng)前，以電力、煤氣、自來水、鐵路、電信等為代表的公用企業(yè)壟斷，給整個(gè)市場秩序帶來的危害逐漸放大。有必要從反壟斷的視角，以法治的手段，打破上述國有公用企業(yè)的壟斷地位，防止壟斷性國有企業(yè)侵吞公民及其他市場主體的利潤空間。再次，要依法保障公民以自雇形態(tài)體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)?！白怨椭饕侵敢灾\求個(gè)人或家庭生存為目的所進(jìn)行的自雇活動(dòng)。”自雇既是公民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，也是公民生存權(quán)的保障方式。長期以來，我國對自雇形態(tài)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)不僅關(guān)注不夠，甚至還從法律上將其定性為投機(jī)倒把予以無情打擊。當(dāng)前，自雇形態(tài)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)往往與現(xiàn)代城市的管理權(quán)產(chǎn)生一定沖突。要有效保障公民的自雇形態(tài)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，一是要用《行政許可法》對各類職業(yè)禁止進(jìn)行清理，把那些與《行政許可法》宗旨和精神相抵觸的職業(yè)禁止一律取締。二是要把自雇者依法納入政府就業(yè)促進(jìn)和社會(huì)保障的體系之內(nèi)，進(jìn)一步加大各級公共財(cái)政的扶持力度。三是要合理平衡好城市管理權(quán)與自雇形態(tài)經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的關(guān)系，城市政府首先要為特定行業(yè)的自雇經(jīng)營者提供必要的經(jīng)營場地，同時(shí)也要依法行使城市管理權(quán)，杜絕各種形式的粗暴執(zhí)法。最后，要?jiǎng)?chuàng)新小微企業(yè)的金融支持模式，加大政府對小微企業(yè)的金融扶持力度，依法保障小微企業(yè)的融資權(quán)利。當(dāng)前，由于商業(yè)銀行大都青睞國有企業(yè)，導(dǎo)致很多小微企業(yè)借貸舉步維艱，特別是這幾年民間借貸的系統(tǒng)崩盤，導(dǎo)致很多民營企業(yè)破產(chǎn)。因此如何從信貸上扶持小微企業(yè)已經(jīng)刻不容緩。 2014 年7月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署多措并舉緩解企業(yè)融資成本高問題，會(huì)議提出了“加大支農(nóng)、支小再貸款和再貼現(xiàn)力度，提高金融服務(wù)小微企業(yè)、 ‘三農(nóng)’和支持服務(wù)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域及重大民生工程的能力”等一系列舉措。但從實(shí)際效果來看，小微企業(yè)的融資難、融資貴問題并未得到根本解決。要從根本上解決小微企業(yè)的融資困難， 必須在法律上創(chuàng)新小微企業(yè)的融資模式， 加大公共財(cái)政對小微企業(yè)的金融扶持，依法保障小微企業(yè)的融資權(quán)益。三、當(dāng)代中國財(cái)稅汲取的法治路徑當(dāng)前，我國雖然已經(jīng)初步建立了符合市場經(jīng)濟(jì)要求的稅收法制， 但是對于直接關(guān)系市場主體的稅費(fèi)立法，全國人大及其常委會(huì)僅僅頒布了《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》三部稅收實(shí)體法和《稅收征管法》，其余的財(cái)稅權(quán)力仍然由國家行政機(jī)關(guān)行使，特別是國家至今尚未制定統(tǒng)籌有關(guān)非稅征收方面的法律。上述財(cái)稅法制樣態(tài)使得國家征稅權(quán)及非稅征收權(quán)至今仍然沒有受到憲法、法律的有效制約，進(jìn)而導(dǎo)致市場主體及公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然缺乏剛性規(guī)則的實(shí)質(zhì)保障。這與現(xiàn)代法治國家———國家財(cái)稅汲取權(quán)力受到國家客觀法規(guī)范的通行做法形成強(qiáng)烈反差。從比較法的視角來看，當(dāng)代中國的財(cái)稅汲取權(quán)亟待從如下幾個(gè)方面著力控制:(一)國家財(cái)稅汲取權(quán)納入憲法控制要控制好國家財(cái)稅汲取權(quán)力，首先要在憲法上確立如下精神原則:一是要確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為立法控制國有企業(yè)，特別是競爭性國有企業(yè)提供憲法文本，為合理規(guī)范非競爭性國有企業(yè)提供憲法依據(jù)。二是把私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障納入憲法，作為控制國家財(cái)稅立法權(quán)的基礎(chǔ)性條款。三是在憲法上界定“稅”的概念，作為法律上“稅”概念的上位原則，最大限度地減少諸如通貨膨脹稅等隱藏式稅收的使用。四是在憲法上確立量能課稅原則，逐步擴(kuò)大直接稅的征收比例，實(shí)施“無代表不納稅”原則，通過制度化的民主機(jī)制與非制度化的民主機(jī)制的理性互動(dòng)抑制各級政府的“利維坦”傾向。五是在憲法上明確干預(yù)性稅收立法應(yīng)當(dāng)符合比例原則，最大限度地減少累進(jìn)稅率、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅的使用場域。六是在憲法上對非稅征收做出實(shí)體與程序的雙重限定，規(guī)范中央與地方政府的非稅征收，尊重和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，激勵(lì)市場主體的首創(chuàng)精神。(二)國家財(cái)稅汲取權(quán)的全面立法控制國家財(cái)稅汲取權(quán)的全面立法控制既包括征稅權(quán)的法律控制，也包括非稅征收權(quán)的法律限制，甚至包括公債發(fā)行的法律控制、國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的法律限度等問題。1.國家征稅權(quán)的法律控制市場經(jīng)濟(jì)國家原則上都是租稅國家，租稅國家要求國家通過法律嚴(yán)格保護(hù)產(chǎn)權(quán)，特別是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，形成對征稅權(quán)的剛性限制。保護(hù)方式是把私人財(cái)產(chǎn)權(quán)上升到憲法基本權(quán)利的層面，以防止稅收立法權(quán)對市場主體及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。我國2004年私有財(cái)產(chǎn)入憲的核心要義就是限制國家的稅收立法權(quán)。國家征稅權(quán)的限制分為程序和實(shí)體兩個(gè)方面。稅收征收的程序限制就是形式合法性———法律保留原則，即所有稅收立法都應(yīng)當(dāng)充分征求民意，并通過立法程序頒布實(shí)施。2015年《立法法》規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等基本制度都要由法律確定。我國現(xiàn)階段是以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的國家，流轉(zhuǎn)稅屬于間接稅。間接稅為主體稅種的國家及政府往往具有一定的“利維坦”傾向;而以直接稅為主體稅種的國家，政府的“利維坦”傾向則更多受到公民集體納稅意識的強(qiáng)力反制。稅收征收的實(shí)體限制是指稅收征收要符合量能課稅原則、稅源保持原則和比例原則。量能課稅原則是憲法上平等原則在納稅義務(wù)負(fù)擔(dān)上的具體落實(shí)，是對早期受益者付費(fèi)原則的反思和批判。由于納稅人獲得的公共服務(wù)很難獲得公正的評價(jià)和量化，屬于典型的“不可量物”，所以按照各自受益人獲取公共服務(wù)的“量”來界定稅金繳納金額的受益者付費(fèi)原則備受質(zhì)疑。量能課稅原則故意阻斷納稅人與政府提供的公共服務(wù)之間的關(guān)系。這就是黑格爾所說的“社會(huì)倫理契約”，以區(qū)別于市民社會(huì)的民商事利益契約。納稅人沒有權(quán)利要求政府提供特別的公共服務(wù);反過來說，公民即使沒有納稅，也有權(quán)要求政府提供基本生存保障等公共服務(wù)。稅源保持原則是指國家征稅權(quán)不能“涸澤而漁”，不能傷及納稅人原有財(cái)產(chǎn)的本體?！岸愓?，非國家對財(cái)產(chǎn)權(quán)之分享，而系對財(cái)產(chǎn)權(quán)人經(jīng)濟(jì)利用行為之分享?！眹抑粚?dòng)態(tài)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利用行為征稅，原則上不對靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)持有征稅，只能例外地征收輕稅。比例原則是針對非以財(cái)政收入為主要目的的干預(yù)性稅收，

比如繼承稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅及累進(jìn)稅率等。國家征收這些稅收的主要目的不是財(cái)政收入，

而是社會(huì)政策、環(huán)境保護(hù)或者宏觀調(diào)控等旨趣，但這些稅收仍然具有增加國家財(cái)政收入的客觀效果。 這樣的公課仍應(yīng)以租稅定義。干預(yù)性稅收應(yīng)當(dāng)符合比例原則是指征收這些稅收要能夠達(dá)到設(shè)立這些稅種的目的;在所有能夠達(dá)到這些目的的手段當(dāng)中，采取開設(shè)特定稅種的舉措對市場經(jīng)濟(jì)或市場主體的損害或影響最小;上述稅種設(shè)定給國家和社會(huì)公共利益帶來的效益要遠(yuǎn)大于市場經(jīng)濟(jì)或市場主體的損失。非稅征收權(quán)的法律規(guī)制如果說非以財(cái)政收入為目的的稅收介于稅與非稅之間，非稅征收則完全不具備稅收要素。但其也是現(xiàn)代國家汲取財(cái)政收入的重要方式之一。非稅公課是指國家及其他公法上團(tuán)體基于財(cái)政高權(quán)而征收的金錢給付，包括規(guī)費(fèi)、受益費(fèi)及社會(huì)保障費(fèi)等。規(guī)費(fèi)是指以國家提供給付或服務(wù)為前提的行政對價(jià)。依受益者申請，政府給予其特別的給付或服務(wù)，申請者為此償付的行政對價(jià)。受益費(fèi)是指就公共設(shè)施的花費(fèi)，由受益者分擔(dān)。受益費(fèi)與規(guī)費(fèi)不同，并非由于其個(gè)人事實(shí)上是否利用或受益，而在于公共設(shè)施的興建給其提供了利用可能性?！笆聦?shí)上，無論規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)均只能反映部分之成本與費(fèi)用，原則上國家提供之給付，均非依賴受給付者之報(bào)償能力與意愿。”非稅征收雖然不完全具備稅收的強(qiáng)制性特征，但其事實(shí)上也具有一定的壟斷性和強(qiáng)制性。近年來，非稅公課成為德國憲法法院判決與憲法稅法學(xué)者討論的焦點(diǎn)之一。根據(jù)德國憲法法院的判決，原則上聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)具有特別公課的立法權(quán)，但不是基于《基本法》的租稅請求權(quán)，而是基于《基本法》的經(jīng)濟(jì)法、土地法等立法權(quán)。當(dāng)代中國的非稅征收主要是土地出讓金、城市建設(shè)綜合配套費(fèi)、新墻體建設(shè)基金、機(jī)場建設(shè)基金等收入。我國至今尚未出臺一部統(tǒng)一的非稅征收法律，大多數(shù)非稅征收項(xiàng)目的征收依據(jù)是行政法規(guī)，比如土地出讓金

;有的則是政府規(guī)章，比如新墻體建設(shè)基金等

;還有的甚至是地方政府的規(guī)范性文件，

比如城市配套費(fèi)等。

2015

年4月8

日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定清理各種涉企收費(fèi)， 其中涉及一大批非法設(shè)立的非稅征收。 然而，令人遺憾的是由于經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入明顯下滑，這一嚴(yán)格規(guī)范非稅征收的政令最后無疾而終。除了顯性的稅收及非稅征收以外， 還有一些隱性稅收， 比如通貨膨脹。德國憲法法院明確判定通貨膨脹屬于“隱藏式稅收”。德國公法學(xué)者 Papier 認(rèn)為隱藏式稅收應(yīng)當(dāng)以違憲視之?！度鹗柯?lián)邦憲法》則明文規(guī)定對“冷酷累進(jìn)所造成之結(jié)果”———隱藏式增稅，在個(gè)人所得稅發(fā)生時(shí)，應(yīng)定期予以調(diào)整，歐洲其他國家也有類似規(guī)定。公債發(fā)行的法律控制公債發(fā)行過度過量容易導(dǎo)致通貨膨脹，不僅扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且還會(huì)侵害經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，損害代際公平。為此，必須通過立法加強(qiáng)對公債發(fā)行的控制。2015年新修改的《預(yù)算法》在授予省級政府公債發(fā)行權(quán)的同時(shí)，也進(jìn)一步加強(qiáng)了對公債的控制。根據(jù)《預(yù)算法》第34條和第35條的規(guī)定，中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)方式籌措，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構(gòu)。中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實(shí)行余額管理，余額的規(guī)模不得超過全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額。國務(wù)院財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理。地方各級預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中心必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措以外，地方政府不得舉債赤字。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。雖然《預(yù)算法