城鄉(xiāng)發(fā)展的憲法學(xué)思考

PAGEPAGE1城鄉(xiāng)發(fā)展的憲法學(xué)思考一、城鄉(xiāng)二元構(gòu)造的憲法之殤以戶籍制度為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟形態(tài)、社會組織、財務(wù)投入、公共效勞、治理體制等方面構(gòu)成了一系列差異不同化以至是歧視性的制度布置。這不僅構(gòu)成了“以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城〞的經(jīng)濟格局，而且構(gòu)成了利益天平嚴重傾斜的二元構(gòu)造，致使城鄉(xiāng)關(guān)系嚴重失衡、城鄉(xiāng)分化不斷加劇，整個社會被撕裂成了城市和農(nóng)村兩個壁壘森嚴、利益懸殊的階層。改革開放之后，我們國家城鄉(xiāng)關(guān)系中開始注入市場因素，一系列調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的政策和辦法漸次出臺，農(nóng)民的正當(dāng)利益得到一定水平的認可和尊敬。尤其是進入２１世紀以來，一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的重大政策和辦法密集出臺，由此使失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系得到了一定水平的矯正，城鄉(xiāng)二元構(gòu)造開始松動并朝著符合憲法精神的方向改變。但是，由于利益格局的強大慣性、市場機制的自覺作用以及各種矛盾和問題的長期積累，城鄉(xiāng)分割的場面尚沒有發(fā)生徹底改變，二元構(gòu)造的制度堅冰仍然沒有能從根本上被打破，在一些領(lǐng)域以至被進一步固化和疊加。③例如，固然隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷的廢止和農(nóng)產(chǎn)品流通的市場化，通過農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)的比重大幅下降，但通過提供廉價勞動力和資金、土地等資源的方式支持城市化和工業(yè)化的比重卻急劇攀升，農(nóng)村的生產(chǎn)要素和資源要素在進一步向城市轉(zhuǎn)移和集聚。固然那些打破戶口藩籬進城務(wù)工的農(nóng)民為城市發(fā)展作出了宏大奉獻，但他們并沒有獲得市民的身份，而往往成為“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、流離失所、留鳥一般的‘兩棲人’〞。④固然農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)權(quán)及經(jīng)濟自在有了一定水平的保障，但城鄉(xiāng)要素市場和價格市場的二元體制，使得農(nóng)民無法作為平等的市場主體獲取生產(chǎn)要素、參與市場交易，農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)權(quán)利仍然遭到不同水平的漠視和限制。固然農(nóng)村的民生得到了很大的促進和改善，但城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障、公共效勞等方面的差異不同仍然以不同的形式在延續(xù)。固然平等選舉權(quán)的實如今我們國家民主政治進程中具有重大意義，但由于農(nóng)民的組織化水平不高，以至存在著整體性的“失語〞現(xiàn)象，因而農(nóng)民在利益博弈經(jīng)過中老是處于被動的弱勢者地位，進而整個社會陷入了一種構(gòu)造性的不公平狀況之中?？傊青l(xiāng)二元構(gòu)造已不僅僅僅僅是一個經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的范疇，更是一個憲法學(xué)的范疇，問題的關(guān)鍵不在于農(nóng)村經(jīng)濟的落后和農(nóng)村生存狀態(tài)的不盡如人意，而在于農(nóng)民所遭遇的各種制度上的不公正對待和身份上的不平等地位，以及由此造成的所享有的權(quán)利貧乏和權(quán)利保障的缺失。為此，在解決城鄉(xiāng)二元構(gòu)造的思路中，必需注入憲法的價值元素和制度因子，自發(fā)地把農(nóng)民的全面自在發(fā)展和全社會的整體進步和諧有機地統(tǒng)一起來，出力使憲法原則和理念融入社會發(fā)展進程之中。二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法基點在任何一個國家的現(xiàn)代化進程中，消除二元構(gòu)造、實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展都是社會進步的基本標(biāo)記和必由之路。近年來，我們國家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面做了不懈的努力，構(gòu)成了一系列影響深遠的新思想和新理念，尤其是〔決定〕深刻地指出：“城鄉(xiāng)二元構(gòu)造是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要障礙〞，并強調(diào)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑〞。由此把破解城鄉(xiāng)二元構(gòu)造、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推到了全面深化改革的前臺，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新紀元。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是指通過在制度供應(yīng)、資源配置、政策布置、生活方式和意識形態(tài)等方面的同質(zhì)性構(gòu)造實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個具有不同屬性的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間，在一個互相依存、良性互動的狀況中高度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮。從憲法學(xué)角度來看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化旨在對農(nóng)民和市民的基本權(quán)利和法律地位進行憲法性同構(gòu)，使農(nóng)民與市民具有平等的社會身份和法律人格，享有平等的權(quán)利自在和制度保障。這是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵和核心，也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法基點。作為一個含有價值判定色彩的憲法學(xué)范疇，“平等〞具有深切厚重的思想淵源和文化底蘊。平等權(quán)作為一項基本人權(quán)，獲得了一種普遍的道德正當(dāng)性。隨著政治理論的變化，現(xiàn)代憲法理論已超出了對形式平等的關(guān)注而強調(diào)對本質(zhì)平等的尋求。在不公平的社會現(xiàn)實中，為弱者提供時機或利益的差異不同性特殊補償，幫助其改變晦氣處境，以糾正單純形式平等所可能造成的事實上不平等，是本質(zhì)平等的價值所在。然而，本質(zhì)平等并不是對形式平等的否認或取代而只是補充和發(fā)展，時機平等是一種最低限度的公平訴求，“在大多數(shù)情形下，現(xiàn)代國家的憲法保障限于時機平等〞。⑤在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，強調(diào)時機平等、起點平等具有特別主要的現(xiàn)實意義。時機公平、起點公平是最簡單、最樸素的公平，對改變農(nóng)民的身份和命運來說，又是最主要、最基礎(chǔ)的公平；假如連這樣一種形式上的平等都無法實現(xiàn)的話，假如連平等的競爭時機都沒有的話，那么結(jié)果平等、本質(zhì)平等便無從談起。要實現(xiàn)時機公平、人人平等，就必需消除對農(nóng)民的身份性歧視，打破農(nóng)民和市民的身份界線，廢除各種形式的身份等級制度。其中備受關(guān)注、飽受詬病的就是戶籍制度。戶籍制度改革的遲滯效應(yīng)仍然相當(dāng)突出和明顯，二元社會構(gòu)造的堅冰仍然沒有能被打破?！矝Q定〕對戶籍制度改革做了全面部署和布置，強調(diào)要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革……推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民〞。這為全面深化戶籍制度改革提出了科學(xué)可行的改革思路和目的，同時也提出了農(nóng)民的市民化這一憲法層面的關(guān)鍵問題。平等權(quán)在整個憲法權(quán)利體系中具有基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性的意義，假如這項權(quán)利缺失或虛置，那么其他權(quán)利無論設(shè)計得多么美妙，其在現(xiàn)實生活中的保障和實現(xiàn)都將大打折扣以至?xí)瓮撛O(shè)。實際上，我們國家憲法對公民的基本權(quán)利并未做出差異不同性的規(guī)定，但由于在權(quán)利的詳細保障和實現(xiàn)中，平等的精華真髓有時被有意或無意地忽略和抽掉了，故而憲法上的公民權(quán)利條款難免會成為具文。同時，需要留意的是，平等權(quán)并不是一項獨立存在的額外權(quán)利，而只是權(quán)利的一種保障形式。⑥平等權(quán)的規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)以某種權(quán)利的現(xiàn)實存在為前提，在權(quán)利體系本身存在疏漏或空白的情況下，平等權(quán)的效力范圍天然會相應(yīng)縮減。這就需要不斷完善憲法權(quán)利類型，讓各項權(quán)利的享有和行使能夠有明確的憲法規(guī)范載體。其中，最典型者如遷徙自在。對于遷徙自在在廢除城鄉(xiāng)二元構(gòu)造方面的獨特意義，學(xué)界已做了相當(dāng)深切進入的研究。遷徙自在不僅僅僅僅是人的自在流動問題，而且關(guān)乎農(nóng)民能否解脫身份束縛而博得應(yīng)有的莊嚴與價值，關(guān)乎擇業(yè)自在、經(jīng)濟自在、政治選擇自在、全面發(fā)展的自在能否得到充足實現(xiàn)。同時，遷徙自在入憲能夠為從憲法層面審視相關(guān)制度的合憲性提供最高的判定標(biāo)準(zhǔn)，進而為我們國家戶籍制度改革的全面深化提供根本的規(guī)范根據(jù)。對平等權(quán)的呼喚，源于對人格莊嚴的器重、對人的主體性的尊敬。人的主體性包含人的自我意識、獨立自立、意志自在、道德自律、人是目的等內(nèi)容，⑦它要求每個人都能成為獨立、自治、平等的道德主體。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵同樣是農(nóng)民主體性的真正確立，“對農(nóng)民而言，其最需要的是主體性〞。⑧確立農(nóng)民主體性的憲法學(xué)意義在于，使農(nóng)民能夠從本身的主體地位出發(fā)，進行自我決定、自立選擇、平等發(fā)展；能夠作為城鄉(xiāng)一體化的理論主體，有效地參與到社會經(jīng)過之中以表達和保衛(wèi)自己的利益訴求，而不再僅僅僅僅是規(guī)則的對象，甚或是被管理和發(fā)動的客體。同時，農(nóng)民主體性確實立為多元主義憲法文化的本質(zhì)性構(gòu)成以及法治建設(shè)的穩(wěn)步推進提供需要的歷史前提和社會基礎(chǔ)?？傊青l(xiāng)發(fā)展一體化堅持以人為本、推進以人為核心的城鎮(zhèn)化進程，強調(diào)賦予農(nóng)民主體地位，充足保障農(nóng)民的各項權(quán)益，出力讓廣闊農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同共享現(xiàn)代化結(jié)果，這具體表現(xiàn)出了對人性的深層呼喚和對人的價值的尊敬，彰顯著尊敬和保障人權(quán)的憲法原則和人文關(guān)心，進而成為我們國家社會發(fā)展的基本內(nèi)容和時代主題。三、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法路徑在憲法關(guān)系中，國家權(quán)利、本能機能作為與個人權(quán)利、社會福祉相對應(yīng)的一極，始終是憲法理論和理論所關(guān)注的焦點。不同國家的二元構(gòu)造轉(zhuǎn)向一元構(gòu)造的形式都與發(fā)揮作用的水平和方式直接相關(guān)。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，角色和功能的合理定位，同樣是一項艱巨而復(fù)雜的法治作業(yè)，關(guān)系著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑選擇。早期現(xiàn)代化國家的二元構(gòu)造往往是在市場機制的作用下經(jīng)過漫長的歷史經(jīng)過而天然消解的，這只“看得見的手〞基本上置身事外。但后期發(fā)展中國家已不具備這些歷史條件和國際環(huán)境，且大都面臨著加速工業(yè)化的宏大壓力。為克制市場失靈造成的資源配置弱化，有學(xué)者將“凱恩斯理論〞引入二元構(gòu)造框架，主張引入干涉以知足構(gòu)造轉(zhuǎn)換的需要。⑨在我們國家，由于城鄉(xiāng)分割的市場體系還沒有根本改變，市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域和水平還相當(dāng)有限，因而更應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)性作用、承當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任。無論是消除城鄉(xiāng)二元構(gòu)造，還是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，制度布置和政策導(dǎo)向在其中都發(fā)揮著基礎(chǔ)性和決定性的作用。固然我們國家的城鄉(xiāng)二元構(gòu)造已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，但構(gòu)成二元構(gòu)造的關(guān)鍵性體制因素仍然存在，影響城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一些深條理的制度障礙尚未獲得突破。因而，的首要本能機能應(yīng)該是加快完善健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，徹底改革或廢除導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元構(gòu)造的制度辦法，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)在制度供應(yīng)和權(quán)利保障方面的同質(zhì)性建構(gòu)。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)過本質(zhì)上是利益格局從新調(diào)整的經(jīng)過，只要在制度正義的基礎(chǔ)上，能力實現(xiàn)權(quán)利公平、分配公平，進而構(gòu)成一種融洽互惠的利益關(guān)系。因而，應(yīng)當(dāng)在社會價值體系中嵌入公正觀念，讓憲法上的平等原則和理念在公共政策和制度布置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)過中，對能力的等待，除了體制變更和創(chuàng)新方面的原因外，還源于改善和促進民生的現(xiàn)實需要，這突出表如今農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共效勞的供應(yīng)方面。改革前，我們國家的資源配置重要由行政主導(dǎo)而非市場化配置，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、公共效勞滯后。在改革初期，農(nóng)村公共效勞、社會保障仍然被嚴重忽視。⑩近些年來，國家積極調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，使得農(nóng)村公共效勞供應(yīng)機制發(fā)生重大變更。但由于歷史欠賬較多，城鄉(xiāng)公共效勞不均等的狀態(tài)尚未發(fā)生根本改變，以至在應(yīng)當(dāng)積極“有為〞之時，還存在著“缺位〞、“棄位〞或者自我克減責(zé)任的現(xiàn)象。為此，〔決定〕十分強調(diào)：“要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源平衡配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共效勞均等化〞。因而，建立“有為〞，充足發(fā)揮在促進經(jīng)濟發(fā)展和公共福祉、提供公共產(chǎn)品和效勞方面的積極作用，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中極為主要的憲法課題。在現(xiàn)代中國的歷史場景中，人們既希望能夠積極“有為〞，又強調(diào)有限原則以防止國家權(quán)利的任意和濫用。我們國家城鄉(xiāng)的二元性以及農(nóng)民所受的各種歧視，在很大水平上就是公權(quán)利直接塑造和布置的。國家權(quán)利太多地參與和干涉社會經(jīng)濟領(lǐng)域，極度壓縮了農(nóng)村社會的自治空間和基本利益訴求，并最終積淀為頑固的制度性癥結(jié)。在市場化的進程中，仍然把握著太多的資源并擁有強大的支配權(quán)、調(diào)控權(quán)，導(dǎo)致在理論中違犯農(nóng)民意愿、進犯農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。因而，建立有效的權(quán)利監(jiān)督制約機制，警覺和防備權(quán)利的越位和濫用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少和避免的不適當(dāng)干涉，仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中