公共安全服務(wù)供給的可選擇機(jī)制

摘要：公共安全需求的多樣性，要求有多樣化的公共安全服務(wù)供給機(jī)制與制度安排，即不同類型和層次的安全需求應(yīng)通過不同途徑得到滿足。根據(jù)供給主體和運(yùn)行方式的不同，結(jié)合公共安全服務(wù)的固有特征，公共安全服務(wù)領(lǐng)域存在三種基本提供機(jī)制：一是以政府公權(quán)力為運(yùn)作方式、以實(shí)現(xiàn)公共安全利益為目的來提供公共安全服務(wù)的權(quán)威性模式；二是以營利性組織為主體，以市場交易的方式，并以營利為目的而提供公共安全服務(wù)的商業(yè)型模式；三是以非營利組織或公民個人為主體，以慈善幫助方式和以滿足社會安全需要為目的而提供公共安全服務(wù)的志愿模式。三種機(jī)制都存在著各自的優(yōu)缺點(diǎn)，在決策、執(zhí)行、籌資、激勵約束等四個方面存在著明顯差異。在不完善的政府、市場及社會供給機(jī)制之間，較為明智的選擇是建立一種有效的互惠協(xié)作的公共安全合作供給網(wǎng)絡(luò)。關(guān)鍵詞：公共安全服務(wù)；權(quán)威性模式；商業(yè)型模式；自愿供給模式中圖分類號：c93-05文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1672-3104（2012）04-0065-06公共安全需求的多樣性，要求有多樣化的公共安全服務(wù)供給機(jī)制與制度安排，即不同類型和層次的安全需求應(yīng)通過不同途徑得到滿足。在國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)公共服務(wù)供給機(jī)制研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)供給主體和運(yùn)行方式的不同，結(jié)合公共安全服務(wù)的特征，我們認(rèn)為公共安全服務(wù)領(lǐng)域也存在三種基本提供機(jī)制：一是政府以權(quán)力為運(yùn)作方式、以滿足公共安全需要為目的來提供公共安全服務(wù)的權(quán)威性模式；二是以私人營利組織為主體，以市場交易的方式，并以贏利為目的而提供公共安全服務(wù)的商業(yè)型模式；三是以非營利組織或公民個人為主體，以慈善幫助方式和以滿足社會安全需要為目的而提供公共安全服務(wù)的志愿模式。一、警察官僚制與城市"守夜人"政府的公權(quán)力根源于人類對秩序、規(guī)制和安全的需要。在亞當(dāng)·斯密所描述的"小政府"時代，政府最基本的職能便是通過專業(yè)化的警察隊伍維護(hù)社會公共安全秩序，保護(hù)人民生命和財產(chǎn)安全，政府充當(dāng)著"守夜人"角色。"馬克思主義學(xué)者對國家起源的經(jīng)典論述，也明確地表明了政府與城市安全秩序維護(hù)的內(nèi)在邏輯。國家的目的是為了維持社會秩序，這既是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是政府合法性和相對自主性的基礎(chǔ)。"因此，出于政府職能、犯罪控制和公共安全服務(wù)特性等諸多方面因素的影響，以及政府供給公共安全的獨(dú)特優(yōu)勢，政府主導(dǎo)供給公共安全服務(wù)已經(jīng)成為一種基本的共識。其中，政府部門中的警察是公共安全秩序中的一支專業(yè)性的主力，他能以強(qiáng)制手段維持社會秩序、鞏固社會制度和維護(hù)統(tǒng)治階級權(quán)益的調(diào)控職能。"自1829年專業(yè)化警察在倫敦街頭誕生開始，警察就被公眾譽(yù)為'抵御犯罪的衛(wèi)士'。我們可以把警察的具體職能可以概括為三個方面：一是維護(hù)國家政權(quán)，鎮(zhèn)壓對統(tǒng)治階級的反抗；二是預(yù)防和打擊犯罪，維持公共秩序和政府法律；三是提供社會性的安全服務(wù)。"警察制度形成于19世紀(jì)，主要是由城市化所引起的高度社會動蕩所推動。于是有學(xué)者認(rèn)為，警察是城市擴(kuò)張和建設(shè)的一個象征。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初到20世紀(jì)60年代，城市警察官僚制度逐步走向?qū)I(yè)化與社會化，警民關(guān)系日益和諧，警察服務(wù)方式和手段日益靈活多樣。尤其是20世紀(jì)70年代以來社區(qū)警務(wù)的興起，更是意味著警務(wù)哲學(xué)思維上的重大轉(zhuǎn)變，對犯罪的管理實(shí)現(xiàn)從被動應(yīng)對為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)社區(qū)為主的主動防控，主動調(diào)動全社會的力量來維持社會公共安全秩序，重視警察機(jī)構(gòu)和社會之問的信任與協(xié)作。那么，以警察為專業(yè)主力的政府部門在公共安全秩序的維護(hù)中具體扮演一種什么樣的角色呢？對于政府在公共秩序維護(hù)中的內(nèi)在角色，萊斯利·里普森曾這樣論述道："保護(hù)生命和財產(chǎn)安全的職能被擴(kuò)大到了要圍繞人與人、人與物之間關(guān)系建立的一種安全機(jī)制，這就是秩序。秩序只有在安全得到保障之后才能發(fā)展起來，而政府的目的就是使人們過上有序的生活。"結(jié)合政府與公共安全的特征，我們可以這樣來定位政府在其中的角色。首先，政府是公共安全的"守護(hù)神"。在城市化推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)一般都是維護(hù)城市安全的守護(hù)神。根據(jù)馬克思理論的解釋，警察乃財產(chǎn)的捍衛(wèi)者和資產(chǎn)階級利益的維護(hù)者。自1829年真正的專業(yè)化警察出現(xiàn)在倫敦街頭開始，警察就被公眾譽(yù)為"抵御犯罪的衛(wèi)士"，這尤其體現(xiàn)在警察巡邏職能中。警察巡邏是最常見的公共安全服務(wù)，它是指公安機(jī)關(guān)及其警察為了維護(hù)社會安全秩序，依法組織實(shí)施的一種巡查警戒活動，以保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，防范、查處、打擊各種違法犯罪活動。它是警察為掌握轄區(qū)治安情況而使用的一種必要的工作方式，是一項經(jīng)常性的警務(wù)，在維護(hù)社會穩(wěn)定工作中發(fā)揮了重要作用。其次，政府是城市突發(fā)公共安全事件的"集中應(yīng)對者"。政府合法地壟斷了政治權(quán)力，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)相稱。在突發(fā)公共安全事件中，政府成為應(yīng)付危機(jī)和治理危機(jī)的主導(dǎo)力量，在資源配置、經(jīng)濟(jì)救助、整合社會力量方面發(fā)揮了其他主體無法替代的作用和功能。當(dāng)然，危機(jī)的有效治理不能等待危機(jī)爆發(fā)階段才進(jìn)行，應(yīng)該在危機(jī)的征兆階段、潛伏期就有效地進(jìn)行防范，使損失最小化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國相繼發(fā)生sars、三鹿奶粉等食品中毒、禽流感等重大公共安全事故，為盡量減小其對社會經(jīng)濟(jì)及人民工作與生活造成的不良影響，各級政府相繼建立了應(yīng)急管理辦公室，出臺了各類公共安全管理的應(yīng)急預(yù)案，針對一些主要的影響公共安全的因素，制定了一系列法律、法規(guī)，著力加強(qiáng)了中央和地方各級政府對于公共安全治理的力度與強(qiáng)度。這些舉措對于新時期的中國公共安全綜合管理具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義，它既能提高政府應(yīng)急管理能力及執(zhí)政能力，同時也凸顯了政府在突發(fā)公共安全事件中的不可替代的功能與作用。再次，政府是城市治安服務(wù)外包的"監(jiān)管者"。公安機(jī)關(guān)作為公共安全服務(wù)的安排者，在公共安全服務(wù)市場化過程中必須承擔(dān)起監(jiān)督與管理的責(zé)任，尤其對市場化過程中影響到公眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素要進(jìn)行有效的督查。治安承包者、保安服務(wù)公司等公共安全服務(wù)的市場化主體是公共安全服務(wù)的有效補(bǔ)充力量，但是作為市場"經(jīng)濟(jì)人"，其追求的是經(jīng)濟(jì)效益。雖然，這是市場化運(yùn)作方式能夠有效彌補(bǔ)政府供給效率不高的一個直接動力因素。但是，在經(jīng)濟(jì)理性與人性私利的驅(qū)動下，人們很容易將權(quán)力化為私有，將手中的權(quán)力資源化為現(xiàn)實(shí)中的利益要求。在利益的驅(qū)動下，治安承包者或保安可能濫用職權(quán)的情況。此外，缺乏有效的監(jiān)督的承包人、保安服務(wù)公司還可能利用職權(quán)"尋租"，搞權(quán)錢交易。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對市場化安全服務(wù)組織的監(jiān)督和制約。作為公共安全服務(wù)提供的主體，政府確實(shí)具有巨大的優(yōu)勢，但也需要看到，政府仍然有著不可彌補(bǔ)的缺陷，而這些缺陷是很難通過自身的改造消除的。一是官僚作風(fēng)及其公共安全服務(wù)供給的低效率。當(dāng)政府作為公共安全服務(wù)的提供主體時，不可避免地會產(chǎn)生官僚作風(fēng)問題，公共安全服務(wù)資源的政府機(jī)制的配置效率值得懷疑。二是警察對降低犯罪率不起決定作用。警察與罪犯的關(guān)系一直被人們想象成如同"野兔一山貓"的生態(tài)平衡模型。故而，當(dāng)一個地區(qū)的犯罪活動瘋狂蔓延之時，人們首先想到的救治良方就是增加警察人數(shù)。第二次世界大戰(zhàn)以來，面對日益增長的犯罪率，世界上許多國家紛紛開始了擴(kuò)警運(yùn)動，各國的警察人數(shù)急速上升。然而，犯罪率并沒有遵從人們的愿望而有所回落，反而隨之增長。比如，英國從20世紀(jì)80年代到90年代，警察人數(shù)由11萬人增至14萬人，但是，犯罪率的上升速度沒有絲毫減緩之態(tài)，反而有所增加。20世紀(jì)70年代以來，對官僚制的反思和批判成為西方公共行政理論和行政改革實(shí)踐直接的發(fā)展動力，公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論與后現(xiàn)代公共行政思潮都在理論層面把目標(biāo)瞄準(zhǔn)了傳統(tǒng)的以集權(quán)控制為中心的官僚體制，并且倡導(dǎo)轟轟烈烈的"重塑政府"運(yùn)動以超越官僚制。然而，西方行政改革浪潮并沒有從根本上動搖官僚制的制度框架與組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，官僚制仍然是所有社會大型組織的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)形態(tài)。同時，官僚制仍然是現(xiàn)代文明維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的組織手段。"行政中的理性依靠的仍然是等級關(guān)系的結(jié)構(gòu)"。公共安全服務(wù)的核心力量仍然是國家官僚體系，即政府力量與警察官僚機(jī)構(gòu)。而且，政府作為公共安全服務(wù)的提供主體時，其作用更多的是滿足民眾對安全服務(wù)提供的基本需求，即滿足對公平的要求。但是，我們又必須清醒地認(rèn)識到，政府的特性又決定著其在提供安全服務(wù)性"出發(fā)，損害公共利益，最后也損害的個人利益。社會資本一方面體現(xiàn)為主體問相互信任、互惠和合作有關(guān)的一系列態(tài)度和價值觀，促使全社會形成互信合作的社會文化；另一方面，它有利于建立起將朋友、家庭、社區(qū)、工作聯(lián)系起來的人格網(wǎng)絡(luò)。因此，在進(jìn)行公共安全服務(wù)社會化時，社會資本能降低交易成本、提高交易效率，擴(kuò)大公共服務(wù)供給總量和提升服務(wù)質(zhì)量。四、三種機(jī)制選擇的比較與完善在以上的分析中，著重闡述了公共安全服務(wù)供給的三種基本模式的意涵、特征和歷史沿革，接下來我們通過對三種機(jī)制進(jìn)行比較，看看從哪些途徑來改善公共安全服務(wù)的供給。因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)供給的三種模式同樣都存在問題，即出現(xiàn)"政府失敗""市場失靈"和"志愿失靈"的現(xiàn)象。只有充分發(fā)揮每一種機(jī)制的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，才能達(dá)致有限資源的效用最大化。所以，完善公共安全服務(wù)的供給機(jī)制，一方面要補(bǔ)公共部門與非公共部門的不足，另一方面則需在某種程度上依賴政府對公共事務(wù)的監(jiān)管。根據(jù)我國樊麗明教授的分析，我們可以用以下幾個重要標(biāo)準(zhǔn)對不同的公共安全服務(wù)機(jī)制進(jìn)行比較。見表1。由表1可知，公共安全服務(wù)的三種機(jī)制在決策、執(zhí)行、籌資、激勵約束等四個方面，都存在著比較明顯的差異。實(shí)踐運(yùn)行過程中，公共安全服務(wù)的政府、市場及非營利性部門供給機(jī)制都存在著各自的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，不同的供給機(jī)制及不同的機(jī)制之問的組合適合于不同的公共安全治理環(huán)境。在不完善的政府、市場及社會供給機(jī)制之問，較為明智的選擇是建立一種有效的互惠協(xié)作的多中心合作供給網(wǎng)絡(luò)。在城市公共安全服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)公共安全服務(wù)資源優(yōu)化配置原則和交易費(fèi)用最小化原則，努力尋求三者在公共安全服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，建立三方合作的選擇機(jī)制、互補(bǔ)合作機(jī)制與相互信任機(jī)制，更有效地滿足公民的公共安全服務(wù)需求。美國行政學(xué)家薩瓦斯從安排與生產(chǎn)分離的角度，提出了十個可供選擇的公共服務(wù)供給機(jī)制，并認(rèn)為，單一供給機(jī)制無法滿足公共服務(wù)供給現(xiàn)實(shí)需要，在同一特定的領(lǐng)域，可以利用多樣化安排的方式來提供特定的服務(wù)，即采用復(fù)合型的供給機(jī)制。那么，我們?nèi)绾芜M(jìn)行公共安全服務(wù)的合作供給，完善已有的機(jī)制的不足呢？我國學(xué)者席恒、周燕等人通過公共服務(wù)提供中參與主體的多少，將公共服務(wù)合作供給模式分為三大類：一是雙主體供給模式，包括新公共物品管理模式、公共物品供給的ppp模式和政府與第三部門功能互補(bǔ)供給模式；二類是三元主體合作供給論，即政府、市場、志愿部門三部門提供公共物品供給模式，三者之間的服務(wù)邊界已被打破，公共物品或服務(wù)供給的過程是各種不同角色所組成的復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的治理過程。三類是多元主體互動供給模式，凸顯公民參與的重要性。公民是社會真正的主人，政府不僅要親自參與為"行政相對人"提供最廣泛意義上的公共物品，而且應(yīng)積極提供一個空間，使公民充分表達(dá)利益訴求。除此之外，政府還有責(zé)任充當(dāng)"中間人"，將多元參與供給主體都集中到談判桌前進(jìn)行磋商和談判，從而在面對多元化的公眾需求，尋求共同的解決之道，形成政府、公民、社會及市場主體多維互動的局面。其實(shí)，通過梳理改革開放30年來公共安全服務(wù)改革的實(shí)踐路徑，我們發(fā)現(xiàn)，我國已經(jīng)形成了一些有效的公共安全服務(wù)合作供給方式，主要包括群防群治、社會治安綜合治理以及最近幾年的"平安城市"建設(shè)機(jī)制等。這些機(jī)制之間內(nèi)在地具有一定聯(lián)系性，相互影響，相互繼承，構(gòu)成我國地方政府公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的基礎(chǔ)。而且，公共安全服務(wù)體制，也開始從單純的管理轉(zhuǎn)向寓管理于服務(wù)，從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體參與。治保會、治安聯(lián)防隊、治安承包者、專職保安、安全巡邏隊、反扒志愿者聯(lián)盟等社會性、市場化的安全防范隊伍不斷壯大，維護(hù)公共安全秩序已經(jīng)有