論我國公共體育設施特許經(jīng)營的困境和出路

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①1998年日本長野冬奧會后,場館設施的高額維護費用使長野經(jīng)濟一蹶不振;20**年雅典奧運會,投入30多億歐元建立了30多個奧運場館,賽后既沒有進展商業(yè)化運作,也未被社會有效利用,根本處于塵封之中,每年1億多歐元的高昂養(yǎng)護本錢成了雅典人的心病。雅典市副市長甚至說:“雅典奧運會的債務需要希臘未來幾代人來歸還。〞

〔基金工程〕20**年國家體育總局課題“公用體育事業(yè)特許經(jīng)營的規(guī)*研究〞(1675ss12068);**省20**年社科規(guī)劃課題(11yd67yb);20**年**市法治與和諧社會建立研究中心課題(skyy20**06);20**年**省高校人文社會科學重點研究基地“民商經(jīng)濟法〞課題(jdc1110)

體育作為增強國民體魄,提高國民素質(zhì)的手段,各個時期的政府都給予了莫大的關注,通過相應的公共財政予以保障,然現(xiàn)實匱乏的公共財政,總使得公共體育效勞的欠賬太多。是等公共財政充裕了,再來保障公共體育效勞的供應呢,還是通過可行的制度革新,來彌補公共體育效勞的稀缺呢?在當前現(xiàn)實問題的倒逼下是必然要給出答案的。

一、困境:“鳥巢〞經(jīng)營的實證分析

在建立奧運會場館時,為了防止先前國外政府辦奧運而出現(xiàn)的財政困境,①對其承諾負責的場館及配套設施工程,運用了市場融資的方式,通過公開招標、以“公私合營〞形式,充分利用和吸收民間資本和國際資本。該方式既有效地解決了奧運籌辦過程中的資金問題,也極大地降低了市政府籌辦奧運的財政風險?！傍B巢〞作為20**年舉辦第29屆奧林匹克運動會的主體育場,就是運用這種市場融資的方式來完成的。20**年市政府授權市國有資產(chǎn)經(jīng)營**公司作為出資代表出資58%,以中國**集團公司為代表的聯(lián)合體出資42%,共同組建工程公司,建立“鳥巢〞,奧運會后公司將獲得“鳥巢〞30年的經(jīng)營權,經(jīng)營期間所獲的利潤,國資公司不參與分紅,經(jīng)營期滿后由市人民政府收回。然奧運完畢不到一年,也就是在20**年8月20日,市人民政府與**聯(lián)合體就簽署了?關于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議?。根據(jù)協(xié)議,市政府將持有的58%出資改為股權,主導場館經(jīng)營,并承當虧損和盈利,**聯(lián)合體成員放棄先前約定的30年的經(jīng)營權,從而轉換為持有42%股份的股東。自此以后,“鳥巢〞在市委、市政府主導下,由國家體育場公司負責運營,市各相關部門、屬地政府全力配合。

“鳥巢〞由“私營〞轉為“國營〞,似乎回歸了公共體育設施的本質(zhì),即政府主管的一項公共事務,因為現(xiàn)行憲法第89條第7項規(guī)定了國務院領導和管理體育工作,?體育法?第4條在此根底上做了進一步的具體明確,規(guī)定國務院體育行政部門主管全國體育工作,國務院其他有關部門在各自的職權*圍內(nèi)管理體育工作,縣級以上地方人民政府體育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作。但“鳥巢〞經(jīng)營權的轉換,是市政府的主動回歸呢,還是無奈地被動“換人〞?如果是前者,則市政府的“卸磨殺驢〞,置政府的誠信何在?如果是后者,則政府作為一個效勞型政府,又如何能夠經(jīng)營?“鳥巢〞這種進退兩難的困境,暴露出當前我國區(qū)域公共體育設施在建立、使用過程中面臨的一系列問題,如:如何緩解政府資金的嚴重缺乏,如何引進充足的民間資本和國際資本,又如何維護政府秉持的“公益性〞和保障民間資本的“營利性〞,等等。1這諸多問題歸結成一點,就是如何在“公益〞和“效益〞兩者之間尋找一個恰當?shù)钠胶恻c,從而使區(qū)域公共體育設施發(fā)揮出最大的綜合價值。[論文]

二、方向:公共體育設施特許經(jīng)營的路徑選擇

據(jù)統(tǒng)計,截至

20**年8月末,居民本外幣儲蓄存款余額已經(jīng)超過33萬億元人民幣,其中很大一局部通過民間金融途徑形成民間資本。2然長期以來,民間資本在我國缺乏有序流動,20**年危機終于全面爆發(fā),****、內(nèi)蒙鄂爾多斯、****、****、****、****和安溪、****等地相繼爆出民間借貸資金鏈斷裂,老板欠債“跑路〞的事件。與此同時,國家審計署審計發(fā)現(xiàn),截至20**年底,除54個縣級政府沒有政府性債務外,全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計億元。通過上述數(shù)據(jù)比照分析,民間資本和地方公共財政在我國呈現(xiàn)出二律背反二律背反(antinomies)是18世紀德國古典哲學家康德提出的哲學根本概念。指雙方各自依據(jù)普遍成認的原則建立起來的、公認為正確的兩個命題之間的矛盾沖突。的現(xiàn)實狀況,嚴重影響著國家政治、經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。如何在充足的民間資本和匱乏的地方財政之間,尋找一個良性互動機制,成為政府部門和學者們關注的話題。為此,國務院繼20**年公布“非公經(jīng)濟36條〞之后,再次于20**年5月13日發(fā)布了?國務院關于鼓勵和引導民間投資安康開展的假設干意見?。溫家寶總理也在20**年的?政府工作報告?中明確提出,要真正破除各種有形和無形的壁壘,鼓勵和引導民間資本進入根底產(chǎn)業(yè)和根底設施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融效勞等領域,推動民營加強自主創(chuàng)新和轉型升級,鼓勵和引導民間資本重組聯(lián)合和參與國有改革,加強對民間投資的效勞、指導和規(guī)*管理?；谡贫ǖ囊粩堊诱?公用事業(yè)特許經(jīng)營再一次成為擺脫困境的路徑選擇。1970年代以來,公用事業(yè)特許經(jīng)營已形成了一種模式和理論,并廣泛地應用于高速公路、供電、供氣、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設施的建立和經(jīng)營。

從理論上講,公共體育設施的本質(zhì)不是用于經(jīng)營的,而是公共效勞的一種表達。公共體育設施的建造、維護以及員工的工資等,都應該由政府承當。但現(xiàn)實中,一方面是有限的公共財政因為要顧及太多的公共效勞,而無法承當全部公共體育設施的建立和維護,而另一方面,卻是充足的民間資本找不到良好的投資空間,只能一味地熱衷于短期的“炒作〞,這在高儲蓄的中國更是變本加厲。從20**年初開場,有一個名詞就不斷被媒體提起,即“**炒房團〞。**炒房團闖蕩全國各地,大肆買房,從自家門口買到臨近的**和上

海,從經(jīng)濟興旺的地區(qū)炒到了不興旺地區(qū),又從省會城市買到了地級城市、縣級城市,甚至跑到了美國紐約去買房。當房子獲利空間減小之后,**炒房團又搖身一變,成了“炒車團〞、“炒煤團〞、“炒文物團〞。但伴隨著高回報的同時,也伴隨著高風險,如20**年的房屋限購和民間借貸的崩潰,使得民間資本損失沉重。在這種背景下,公用事業(yè)特許經(jīng)營的高調(diào)提出,是現(xiàn)實中民間資本與公共財政二律背反的困境,推動著二者之間主動尋找合作的結果?？梢哉f,引進充裕的民間資本來彌補公共財政的匱乏,這對于政府主導的中國來說,是一個明顯的體制優(yōu)勢。與此同時,公共效勞領域內(nèi)的無數(shù)受眾,①也滿足了民間資本逐利性的需求,因此,民間資本進入公共體育效勞領域,不是一個“能不能〞的認識問題,而是個“如何能〞的制度問題。由于民間資本的私人性,體育設施不再是公共財政的完全供應,因此有償效勞就應該成為一種常態(tài),但體育事業(yè)的公眾性,使得政府對公共體育設施的有償效勞采取的是行政規(guī)制的方法,而不是放任的市場方法,因此公共體育設施的經(jīng)營不是一般的經(jīng)營,而是特許經(jīng)營?！傍B巢〞的融資建立正是基于民間資本與公共財政二者間的協(xié)調(diào),但“鳥巢〞經(jīng)營權的反復,則說明了在方向選對了的情況下,二者之間應以何種合作方式進展經(jīng)營,是一個需要認真思考的問題。市政府在重新承當起“鳥巢〞維護的同時,也沒有驅逐民間資本,也恰好證明了公共體育設施特許經(jīng)營是一個正確的方向選擇。

①英國學者約翰·米勒認為,世界上沒有任何一類經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)能夠像公用事業(yè)那樣涉及如此廣泛的公眾利益。

②意大利學者維柯曾從社會開展史的角度,把人類社會分成了神的時代、英雄的時代和人的時代。筆者以為在神的時代和英雄時代之間存在著一個次時代,即偽神的時代,而在英雄時代和人的時代之間也存在一個次時代,即偽英雄時代。神的時代和英

雄時代是個中心的時代,而人的時代是個主體的時代。

三、問題:公共體育設施特許經(jīng)營的制度錯位

當前公共體育設施特許經(jīng)營在我國的困境,不僅僅是一個微觀層面上的制度設計問題,更是一個宏觀層面上的思想理念問題。近現(xiàn)代以來,相比西方社會的有序,中國則經(jīng)歷了太多的動亂和起伏,缺乏系統(tǒng)梳理的環(huán)境。加之人類又無法更好地扼制住欲望之喉,以致在西方物質(zhì)顯赫面前,學者們紛紛自覺或不自覺陷入到了“現(xiàn)代化*式〞。3然而我們一旦把*種價值、*個規(guī)*當作不可置疑、不可討論的前提時,拒絕通過反思把它們同具體的生活世界起來,拒絕通過社會經(jīng)歷來考察它們的合理性,同時又要求其他人必須遵循之際,這種價值或規(guī)*其實就已經(jīng)意識形態(tài)化了,而意識形態(tài)的一個最重要作用就是把一系列豐富的可能性都簡單地予以排除,從而直接從一個被認為是天然正確的前提的根底上,通過演繹獲得一個似乎具有必然性的結論。這其中,如果還摻雜著以“我〞為中心而不是以“我們〞的協(xié)調(diào)為中心的話,則即使有再多的反向證據(jù),也拒絕予以重新反思,因為道德話語的最大特點就是善與惡、對與錯,而沒有協(xié)商討論的余地。4鑒于此,在西方神學思想世俗化后產(chǎn)生的“個人本位〞思想的主導下,配合當前我國“偽中心〞②的個人時代,以致公共體育設施特許經(jīng)營在我國理所當然地就是一個私營化或民營化的問題,似乎只要私營化了就能解決所有的痼疾,但問題是私人資本進入公共體育效勞的目的十清楚確,就是營利,因為提供公共效勞不是私人資本的職責。然伴隨著營利的目的會隨之產(chǎn)生一系列問題,其中私營化如何防止“價高者得〞的市場原則與公共體育效勞廣泛性之間的矛盾,也許價格管制是一種“很好〞的途徑,但問題是價格管制與市場機制之間就是個不可調(diào)和的矛盾,即使在價格固定的前提下,公共體育效勞水平下降,同樣也能實現(xiàn)營利的,那又該如何管制呢?“如果公共體育場館民營化改革后,其效勞的水準、*圍和數(shù)量的降低、減少或加重了公眾的消費負擔,這顯然違背了初衷。〞5因此,將公共體育設施特許經(jīng)營定性為私營化或民營化,是一個值得認真思量的話題。

在公共體育設施特許經(jīng)營的法律依據(jù)方面,許多學者普遍認為,?行政許可法?第12條第2款“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等需要賦予特定權利的事項〞的規(guī)定,指的就是特許經(jīng)營。6但行政許可是一種單向度的行政行為,它只注重經(jīng)營主體的資格,而不去考量主體的經(jīng)營目的,而公共體育設施特許經(jīng)營則是先考慮經(jīng)營的目的,然后再根據(jù)目的選擇和政府合作的主體以及經(jīng)營方式,因此,公共體育設施特許經(jīng)營不應該是一種行政許可的表現(xiàn),而是一種行政合同的表現(xiàn)?！霸谝粋€混合式行政的時代,在一個對公權力和私權利的創(chuàng)造性相互作用及其依賴的時代,合同乃行政法之核心。〞7與此同時,公共體育設施特許經(jīng)營作為行政合同的定位,也回應了行政管理的開展趨勢。西方國家由于尊崇“天賦人權〞的理念,強調(diào)個人先由上帝創(chuàng)造,再由個人交出一局部權利組成國家,因此,西方的行政理論就是典型的“控權論〞,即管得越少的政府,就是越好的政府,但國家主體的不明,導致的結果就是個人在放任中的失控,以致社會貧富分化嚴重。為了解決日益加重的困境,西方國家主體的意識開場清晰地表現(xiàn)出來,于是呈現(xiàn)出國家主體和公民本位的協(xié)調(diào)。國家權力和公利的雙重屬性(主體性和客觀價值規(guī)*),在現(xiàn)實生活中相互配置,構成了四組對應關系:一、國家權力主導與公利優(yōu)位。這是兩種不同價值觀念。它們的共在并不沖突,提醒出價值的多元取向。二、國家權力主導與公利主體。在這組關系中,國家權力處于強勢的地位,公利主體確實立依賴于國家權力的抉擇。三、國家權力主體與公利優(yōu)位。在這組關系中,國家權力的行使以維護公民權利為目的。四、國家權力主體與公利主體。這是一種最為理性的國家權力與公利的關系。在這組關系中,國家權力與公利形成良性的互動,它們之間的糾紛由獨立的第三方予以公正的裁決。參見石紹斌?我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的相關問題研究?,?社會科學研究?20**年第1期。反觀中國的歷史,不難發(fā)現(xiàn),它始終是一個中心引領的社會,個體是為了群體而存在的,以致黑格爾曾把中國的歷史,評價為是一部朝代更替的歷史。8因此,中國的行政理論就是典型的“管理論〞,即政府承當起所

有的資源分配,個人要做的就是服從決定,由于公**體的模糊,導致的結果就是政府日益陷入到無法承載的全能化,以致不停地處于道德失*的困境中。1999年修憲,明確了公**體的位置,于是呈現(xiàn)出國家主導和公**體的協(xié)調(diào)。通過上述比擬,可以說,中西方在行政管理上走了一條殊途同歸的道路,即均從單向度的中心論過渡到雙向度的協(xié)商論。在公共事業(yè)特許經(jīng)營上,行政協(xié)商理論表現(xiàn)得更為明顯,即政府與民間資本合作,共同提供公共效勞,因此,特許經(jīng)營的公共體育設施因不是市場配置的私人產(chǎn)品,故不是特別行政許可,而是政府與民間資本合作提供的公共產(chǎn)品,故應合理地定位為行政合同。

四、出路:公共體育設施特許經(jīng)營的機制創(chuàng)新

通過上述分析,可以看出,當前我國公共體育設施特許經(jīng)營的困境,在于政府把提供的公共產(chǎn)品經(jīng)私營化或民營化變成了市場配置的私人產(chǎn)品,9但政府的本質(zhì)不是經(jīng)營性的,而是效勞性的,政府考慮的應是公共體育設施如何滿足人民群眾的需求,而不是考慮如何收回投資并獲取利潤,加之“體育事業(yè)是公益事業(yè),體育場

館是非經(jīng)營實體,不管是政府或是、個人,投資場館是為了更好地滿足人民群眾日益增長的體育需求,而不是為了賺錢,至少說其直接目的不是為了賺錢〞。10因此,當政府日益陷入到道德失*的風險中時,只得又重新祭起價格管理的行政規(guī)制,以致民間資本的營利性與公共體育設施的公益性產(chǎn)生了強烈沖突,但沖突的結果,無論是政府收回經(jīng)營還是政府放任經(jīng)營都將損害民眾的利益,因為這兩種路徑最終都是由民眾要么通過納稅要么通過消費來埋單。因此,我國公共體育設施擺脫困境的出路,就在于首先要對公共體育設施特許經(jīng)營有一個全新的認識,然后在此根底上進展相應的制度設計。

基于行政協(xié)商的理念,政府在與民間資本進展合作的時候,首先就應該讓特許經(jīng)營者明白,營利是在優(yōu)先滿足公益的根底上才可以進展的,因此,公共體育設施的特許經(jīng)營者,不應直接定位為,因為讓按市場機制設置、以營利為目的的來承當它不應承當?shù)墓残?這本身就是不公平的抉擇。在現(xiàn)有的法律主體中,能將公益性和營利性統(tǒng)一起來的,就是民辦非,盡管它是非營利性的社會組織,但在優(yōu)先滿足公益性后是可以分享利潤的。這也就是說,民間資本如果想進入公共效勞領域,就必須以民辦非的身份和政府合作。長期以來,社會組織苦于找不到政府主管單位而無法成立,原因就在于政府總是以一種管理者的姿態(tài)出現(xiàn),自然就會產(chǎn)生“多一事不如少一事〞的“懶政〞思維。隨著行政協(xié)商理念的深入,作為提供公共產(chǎn)品的政府,就會發(fā)現(xiàn)參與公共體育設施建立或維護的、社會組織和個人,應該是“多多益善〞。因此,在合作之前,先定位合作者的性質(zhì),有利于說明合作的目的,從而為接下來明確雙方之間的權利義務做好準備。事實證明,即使政府與公共體育設施的特許經(jīng)營者簽署了30年的經(jīng)營期限,特許經(jīng)營者也依然執(zhí)著于“短平快〞,原因很簡單,沒有制度的保障,只靠有任期限制的政府道義擔保,注定無法消除內(nèi)心無比強烈的“忐忑〞,因此,必須通過行政合同的方式,對政府的權利義務予以明晰。當然,道義擔保的脆弱也會在公共體育設施的特許經(jīng)營者身上表達,因為民間資本天然的逐利性,也總會讓特許經(jīng)營者有意或無意地消減自己應承當?shù)墓嫘?因此,行政合同的制定,也能清晰地困住民間資本的逐利性,如政府在合同中可以變價格控制為利潤控制,將公共體育設施特許經(jīng)營的相關方面予以準確的數(shù)量化,如:

公式一:特許經(jīng)營者每年的收入=政府必須承保的經(jīng)營收入(投資總額÷30年+每年未收回投資額的同期銀行利息×5+每年新增本錢)+民辦非經(jīng)營相關聯(lián)的私人產(chǎn)品的利潤×20%

公式二:公共體育設施特許經(jīng)營價格:城市居民上一