調(diào)整和完善杭州城市管理體制的對策研究報(bào)告報(bào)告

-.z調(diào)整和完善**城市管理體制的對策研究2011-08-29城市管理是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是城市政府十分重要的職能。在**市從“七分建立三分管理〞向“三分建立七分管理〞轉(zhuǎn)變的大背景下，城市管理水平的上下直接表達(dá)出一個政府執(zhí)政能力的強(qiáng)弱。隨著進(jìn)入新世紀(jì)以來**市城市建立和經(jīng)濟(jì)、社會的快速開展，市民對城管工作的要求進(jìn)一步提高，特別是**市委、市政府提出共建共享“生活品質(zhì)之城〞目標(biāo)后，環(huán)境已成為**競爭、開展最大的戰(zhàn)略資源。如何打造整潔、有序、優(yōu)美、舒適的一流環(huán)境，已成為城市管理各有關(guān)部門、單位努力行政效勞和全體社會成員共建共享的重要內(nèi)容。目前**市城市管理效勞水平還跟不上市民群眾生活需求。本課題旨在找出存在問題的原因，提出調(diào)整城市管理體制和運(yùn)行機(jī)制的對策和建議，為下一輪城市管理機(jī)構(gòu)改革提供參考。一、**城市管理現(xiàn)狀〔一〕**市級城市管理主要職能部門**市委、市政府歷來高度重視城市管理工作，特別是為破解“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽〞的難題，于2001年8月實(shí)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)成立了市城管行政執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)了管理與執(zhí)法別離，適應(yīng)了當(dāng)時城市管理開展形勢的需要，提高了執(zhí)法效能；根據(jù)城市管理*圍不斷擴(kuò)展和部門職責(zé)穿插不斷增多的情況，于2003年6月組建了市城市管理辦公室，綜合協(xié)調(diào)全市中觀層面的城市管理工作，推進(jìn)了城市管理相關(guān)職能部門長期以來邊界性、綜合性、復(fù)雜性老大難問題的解決，顯著提升了城市管理水平?！捕?*市區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)目前**市城市管理的部門和機(jī)構(gòu)有：**市城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組、**市打造“國內(nèi)最清潔城市〞工作領(lǐng)導(dǎo)小組、**市“清潔**〞領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；有市文明辦、市愛衛(wèi)辦、市城管辦、市城管執(zhí)法局和具有“四化〞管理職能的20多個部門及單位；城市管理的市級監(jiān)管層面，有市市政設(shè)施監(jiān)管中心、市公用事業(yè)監(jiān)管中心、市市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)管中心、市城市管理信息中心、市固體廢棄物監(jiān)管中心、市市區(qū)河道監(jiān)管中心、市亮燈監(jiān)管中心、市停車監(jiān)管中心等；各區(qū)城市管理的部門和單位也有文明辦、愛衛(wèi)辦、城管辦、城管執(zhí)法局等相關(guān)職能部門，監(jiān)管層面也有市政園林管理所、市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)管中心、城管信息中心、河道監(jiān)管中心、亮燈監(jiān)管中心等；街道和鎮(zhèn)設(shè)有城管科，社區(qū)設(shè)有城管聯(lián)系效勞站。城市管理的機(jī)構(gòu)復(fù)雜、層次多，在*個穿插部位發(fā)現(xiàn)的問題，到交辦—督辦—處理完畢，要經(jīng)過七八個部門與單位，工作鏈很長。〔三〕**城市管理的主要成效在市委、市政府的高度重視下，**城市管理有人管事、有錢辦事、有章理事的“三有〞保障體系不斷完善，推進(jìn)了城市管理中一些老大難問題的逐步解決。城市長效管理覆蓋率由2004年的40%提高到2008年末的98%左右，使城市“清潔保潔難〞成為解決**“七難〞中群眾滿意度最高的一項(xiàng)工作，為**市先后獲得聯(lián)合國人居獎、國家衛(wèi)生城市、全國環(huán)保模*城市、中國最正確旅游城市，連續(xù)5年被評為全國最具幸福感城市等榮譽(yù)稱號作出了奉獻(xiàn)。在打造“國內(nèi)最清潔城市〞的工作開場后，市委、市政府統(tǒng)一了市城管辦和市城管行政執(zhí)法局的主要領(lǐng)導(dǎo)，兩部門及時進(jìn)展了各方面工作的“無縫〞：一是管理與執(zhí)法根本業(yè)務(wù)的對接，包括城市化管理區(qū)域、城市重點(diǎn)管控區(qū)域的對接，城市管理重點(diǎn)工作階段和工作內(nèi)容的對接等。二是數(shù)字城管與數(shù)字執(zhí)法的對接，包括兩部門市、區(qū)協(xié)同平臺〔指揮中心〕的對接，在數(shù)字城管問題處置過程中的對接，數(shù)字城管信息系統(tǒng)與數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)技術(shù)上的對接等。三是資源與信息共享對接，包括立法和政策制定方面的溝通、發(fā)揮快速全面普查的功能、管理與執(zhí)法信息共享方面的對接，城市管理目標(biāo)具體指標(biāo)考核上的對接等。四是創(chuàng)滿意單位間的對接，包括作風(fēng)建立和共建共享活動信息溝通交流、兩部門干部掛職交流、創(chuàng)滿意單位聯(lián)動機(jī)制、社區(qū)城市管理聯(lián)系站宣傳功能的發(fā)揮等?！盁o縫〞工作初步整合了資源，提高了城市管理的綜合效能，但也面臨著一些體制性障礙。二、**城市管理存在的主要問題〔一〕綜合部門授權(quán)缺乏市城管辦組建初期，“三定〞的主要職責(zé)是“清潔**〞。隨著**市城市化的快速推進(jìn)，城市管理的內(nèi)容不斷增加，要求不斷提高。至目前，牽頭城市管理的市城管辦承當(dāng)?shù)墓ぷ饔写蟀胧浅叭è暵氊?zé)*圍的，主要有背街小巷改善工程、截污納管工程、撤村建居地區(qū)環(huán)境整治、庭院改造、城市廣告整治與監(jiān)管、市域及周邊城市公交一體化、城市古井保護(hù)、道路修繕與立面整治、公共自行車系統(tǒng)建立、停車新政實(shí)施等。凡一時未能明確主管部門的新出現(xiàn)工作，上級通常交由市城管辦處理，使城管辦成為“執(zhí)行力最強(qiáng)的部門〞。如名人舊居的違規(guī)出租、城市空間管理、盲流人員的管理、開水爐整治、房屋水箱清洗管理等。由于很多工作超出職能*疇，使市城管辦大量的精力投放在低效率的協(xié)調(diào)上，分散在非本職工作的外圍事務(wù)上，“副業(yè)〞太多造成精力不濟(jì)，影響對“主業(yè)〞的精耕細(xì)作，并缺乏對城市化快速推進(jìn)中前瞻性問題的研究與思考。市城管行政執(zhí)法局成立后，也碰到了很多執(zhí)法的難處。一是至今沒有一部全國城市管理法，只有一些權(quán)威性不強(qiáng)的地方性法規(guī)。如夜間噪音**和人行道**停車查處等也是管理部門委托的局部執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法力度不強(qiáng)；二是執(zhí)法環(huán)境的變化和評價機(jī)制的不完善，已成了依法嚴(yán)管重罰與創(chuàng)滿意單位“按下葫蘆浮起瓢〞的兩難矛盾?！捕彻芾砼c執(zhí)法別離影響效能管理與執(zhí)法別離，是當(dāng)年為解決城市管理各有關(guān)部門工作管罰合一、“裁判員、運(yùn)發(fā)動〞職責(zé)不分、缺乏有效監(jiān)視的情況下嘗試的一種試點(diǎn)形式。如今在各項(xiàng)法規(guī)已經(jīng)比擬健全、各種**監(jiān)視機(jī)制比擬完善的情況下，既當(dāng)“運(yùn)發(fā)動〞又當(dāng)“裁判員〞的缺乏監(jiān)視機(jī)制的問題已經(jīng)解決，而管理與執(zhí)法別離的弊端卻凸顯出來。管理與執(zhí)法別離使一項(xiàng)整體的工作任務(wù)，由兩個平行的部門來承當(dāng)，不僅浪費(fèi)了人力物力，而且容易帶來成績過分“共享〞，難題互相推諉的為難局面。如管理部門設(shè)置的工作目標(biāo)，必須有強(qiáng)有力的執(zhí)法作保障，但由于環(huán)境等因素的限制，執(zhí)法部門對靜態(tài)的廣告牌、動態(tài)的有車人的**違章更加重視，對亂扔、亂倒、亂吐和攤點(diǎn)亂擺等執(zhí)法力度就顯得不夠。再如，在2009年主城區(qū)廣告整治中，由于管理與執(zhí)法部門工作目標(biāo)思路的差異，出現(xiàn)了整治內(nèi)容不同的匯總方法，導(dǎo)致在布置工作的同一會議上產(chǎn)生目標(biāo)和方法不一致，使相關(guān)單位一時無所適從，增加了這項(xiàng)本來就復(fù)雜艱巨工作的難度。不同的行政主體帶來的體制性障礙，不同的工作目標(biāo)、不同的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致了管理與執(zhí)法工作分歧多、協(xié)調(diào)難、效率低。出于各自利益的需要，使?fàn)巹?chuàng)滿意單位的工作成了爭榮譽(yù)、保自身的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，如處于管理前置的城管辦、建委、規(guī)劃局和環(huán)保局與處于管理最后保障的城管執(zhí)法局，每年創(chuàng)滿意單位的任務(wù)特別重，其中很多精力是放在向社會各階層宣傳自己工作的職能上，分散了工作精力，弱化了整體合力。前置的管理部門沒有執(zhí)法強(qiáng)有力的保障，使管理體制整體顯得蒼白無力。而處于終端的執(zhí)法脫離了前置管理，也使執(zhí)法工作缺少了管理體系的有力支撐，增加了執(zhí)法的難度。由于在城市管理與執(zhí)法工作**缺乏工作績效監(jiān)視機(jī)制，出現(xiàn)矛盾后往往是協(xié)調(diào)速度慢、解決難度大、本錢代價高?！踩惩度朐黾优c績效提高不成正比在市委、市政府的高度重視下，近年來城市管理市級層面的經(jīng)費(fèi)年年增加。市級城管專項(xiàng)資金從1999年的3000多萬元、2004年的3.71億元，增加到2007年的7.38億元、2008年的13.17億元，2009年將到達(dá)15億元以上，加上區(qū)級及街道的城市管理按比例配套經(jīng)費(fèi)，**主城區(qū)城市管理經(jīng)費(fèi)在投入力度、強(qiáng)度和年增幅及單位面積上，均在國內(nèi)城市中處于領(lǐng)先地位。但在“清潔**〞這項(xiàng)城市管理的主要工作上，其成效并沒有與投入成正比。**主城區(qū)的整體清潔水平還沒有到達(dá)預(yù)期的目標(biāo)，與投入相對較少的****、****和****等城市相比，**城市的清潔水平還存在著不少差距。這既有科學(xué)管理不到位、執(zhí)法保障缺乏的因素，更有管理與執(zhí)法別離導(dǎo)致管理績效打折扣的問題?！菜摹彻芾黻P(guān)系不順影響工作效率目前，**城市管理的“四化〞中，潔化職能在城管辦系統(tǒng)；序化職能主要在執(zhí)法局等單位；亮化的規(guī)劃方案和工程驗(yàn)收在市城管辦，建立職能主要在區(qū)建立局，業(yè)務(wù)直接收理的市路燈所行政體制又屬市電力局，橫跨了3大系統(tǒng)；綠化的市級職能在市綠化辦即市園文局，區(qū)級職能在區(qū)綠化辦和城管辦，也橫跨2大系統(tǒng)。市城管辦作為全市城市管理“四化〞的牽頭部門，大半內(nèi)容超出職權(quán)*圍。系統(tǒng)職能的穿插、上下游工作的不對口，造成了序化、亮化、綠化的管理關(guān)系不順暢，工作標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，責(zé)任與權(quán)限的不相匹配，協(xié)調(diào)難度大等問題。產(chǎn)生上述問題的原因是：城市管理工作社會概念上的“大城管〞、市民要求上的“大城管〞和上級交辦工作時的“大城管〞，與目前管理體制及相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制上的“小城管〞的矛盾碰撞的結(jié)果，也有管理與執(zhí)法體制別離造成的職責(zé)不清、互相混淆、*冠李戴的因素。近幾年市滿意單位評價中，外來人員對城管執(zhí)法的評價要高于城管辦，而實(shí)際工作中，城管執(zhí)法很多情況下是與外來人員打交道的，與流動攤販等矛盾鋒利；城管辦與外來人員沒有工作上直接的關(guān)聯(lián)，這就有個單位職責(zé)混淆的問題。一座好城市不是造出來的，而是管出來的。在**城市“七分建立三分管理〞向“三分建立七分管理〞的轉(zhuǎn)變中，城市管理的體制應(yīng)該更有權(quán)威性，工作更有整體性。三、**城市管理體制調(diào)整的對策建議〔一〕理順管理體制**市城市化水平已到達(dá)60%且還在不斷提升，城市管理將成為今后政府的主要工作。適應(yīng)城市化推進(jìn)，需進(jìn)一步優(yōu)化管理體制，建立虛實(shí)相結(jié)合的城市管理體制。在**城市管理工作上，社會和市民要求出現(xiàn)問題能一條龍解決，領(lǐng)導(dǎo)交辦時也要求一個部門牽頭解決的趨勢下，“小城管〞的管理體制應(yīng)該盡快進(jìn)展調(diào)整和完善，以消除城市管理的體制性障礙，使城市“三有〞保障下的管理績效更高更好。在**市下一輪機(jī)構(gòu)改革中，建議按照“中城管〞“大城管〞科學(xué)開展觀的要求，對城市管理的機(jī)構(gòu)進(jìn)展更加科學(xué)合理的定位，在管罰合一正作用如管理目標(biāo)更一致、工作效率更高、投入產(chǎn)出比更大等大于管罰別離的現(xiàn)實(shí)情況下，宜將目前管罰體制合并，這與當(dāng)初建立執(zhí)法局和城管辦一樣，都是順應(yīng)城市開展和管理工作的需要。宏觀層面上，成立市城市綜合管理委員會。鑒于市長是城市管理的第一責(zé)任人,城市綜合管理委員會主任應(yīng)由市長兼任,分管副市長任副主任。在市級管理層面上，保存市城管辦為市城市綜合管理委員會的日常工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個城市管理和執(zhí)法相關(guān)職能部門及各區(qū)政府開展城市管理與執(zhí)法工作，并對主城區(qū)以外的區(qū)、縣〔市〕的城市管理與執(zhí)法實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鑒于目前的建制情況，可將市城管執(zhí)法局降為一級處室的二級局，與市城管辦實(shí)行一套班子兩塊牌子的并規(guī)模式。市城管辦下設(shè)市政管理局〔含河道管理〕、公用事業(yè)管理局〔含節(jié)約用水管理〕、環(huán)衛(wèi)管理局、市容管理局〔含市亮燈管理〕、綠化管理局和數(shù)字城管信息處置中心。在區(qū)級層面，合并區(qū)城管辦和區(qū)城管執(zhí)法局，成立區(qū)城市管理局，并直管執(zhí)法大隊(duì)。〔二〕加強(qiáng)垂直管理城市管理只有在兩級政府工作目標(biāo)、“三有〞保障投入、各項(xiàng)措施落實(shí)均形成合力的前提下，才能有最大的產(chǎn)出，取得最好的成效。要加大垂直領(lǐng)導(dǎo)的力度，凝聚精神，增強(qiáng)管理合力。在區(qū)級城管組織機(jī)構(gòu)上，實(shí)行市城管委與區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以進(jìn)一步提高市、區(qū)級城管目標(biāo)的一致性，以增強(qiáng)市委市政府城市管理工作方針、政策的執(zhí)行力。在城市管理資金投入上，建立市級財(cái)政對區(qū)級財(cái)政城管資金投入到位情況和使用情況的監(jiān)管機(jī)制，確保投入效益。建立市、區(qū)城管部門間干部的交流、掛職等穿插任職制度。完善城市管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)*體系，要改變目前城管法規(guī)、管理標(biāo)準(zhǔn)要求偏高、執(zhí)法難度大和執(zhí)法力度偏弱等不協(xié)調(diào)狀況；建立科學(xué)合理的城市管理工作量考核鼓勵制度，加強(qiáng)對市、區(qū)城市管理與執(zhí)法各相關(guān)部門工作業(yè)績的考核，強(qiáng)化獎罰機(jī)制?！踩痴瞎芾韮?nèi)容建議將市電力局的路燈建立管理職能、區(qū)建立局的亮燈建立職能和西湖風(fēng)景區(qū)外的綠化管理職能全部劃入城市管理主管部門，在區(qū)城市管理主管部門的職能中增加與市級城市管理主管部門對應(yīng)的犬類、節(jié)約用水等內(nèi)容；建議將局部區(qū)、縣〔市〕的市容環(huán)衛(wèi)工作，從建立系統(tǒng)中別離出來，納入城市管理*疇。鑒于實(shí)施區(qū)域大公交一體化整合工作實(shí)際，建議消除目前**市公交由建立口和交通口穿插管理的體制性障礙，將市城管辦的公交行業(yè)管理職能劃入市交通局，同時將市公共交通集團(tuán)由市城建投資集團(tuán)劃入市交通資產(chǎn)集團(tuán)公司?！菜摹侈D(zhuǎn)變管罰理念“生活品質(zhì)之城〞理應(yīng)在城市管理、環(huán)境清潔等方面做得更好，要和整個精神文明建立要求相吻合。最清潔城市既是靠環(huán)衛(wèi)工人掃出來的，更是靠相關(guān)部門齊心合力管出來的，是全體社會成員遵守規(guī)則共同努力的結(jié)果。要改變以往對污染環(huán)境、糟蹋市容的問題不敢抓、不敢管，產(chǎn)生問題后一味責(zé)令環(huán)衛(wèi)部門擦屁股的思維方式和工作交辦方法。樹立起抓源頭、堵漏洞、查問題、動真格的城市管理工作新思路。要充分發(fā)揮社區(qū)城管聯(lián)系效勞站的作用，把教育的重點(diǎn)放到基層，宣傳平臺要擴(kuò)展到各媒體，提高全體市民的文明素質(zhì)與衛(wèi)生習(xí)慣，使廣闊市民真正樹立起“**是我家，清潔靠大家〞的自覺意識。要把管理工作重點(diǎn)放在相關(guān)部門主動積極的協(xié)同配合上，放在從嚴(yán)管理和依法嚴(yán)格處分上，使管理與執(zhí)法工作更有效力。對上述重點(diǎn)工作，要科學(xué)設(shè)計(jì)考核制度和載體，切實(shí)加大考核力度。要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管重罰，對屢治屢犯的老大難問題，既要分析原因，找出解決問題的方法，又要查清責(zé)任，敢動真格。要采用經(jīng)濟(jì)的、行政的、組織的、法制的強(qiáng)有力的綜合性手段，嚴(yán)格加強(qiáng)管理。要利用