項目總承包管理的問題及對策

項目總承包管理的問題及對策工程項目總承包管理在我國的實踐歷程及現實意義我國對項目管理研究和實踐起步較晚，真正稱得上項目管理的開始是1982年利用世行貸款建設魯布革水電站，其先進的管理經驗引發(fā)了我國施工管理體制的改革。1984年首先采用項目國際招標，既縮短了工期，又降低了造價，取得了明顯的經濟效益；同時在有色、能源等系統的設計單位進行工程設計改革和工程總承包試點。1987年，國家又對開展工程總承包提出了若干具體要求，批準開展試點工作；確定了施工管理體制改革的總目標，并批準了EPC全過程總承包試點。1999年，國家明確了國際型工程公司的基本特征和條件，提出要將有條件的工程設計單位創(chuàng)建成為具有EPC總承包能力的國際型工程公司，并制定了相應的政策與措施。2000年1月開始，我國正式實施《中華人民共和國招標投標法》，為我國項目總承包管理的健康發(fā)展提供了法律保障。2003年2月，建設部為了進一步推動工程建設項目組織實施方式的改革，出臺了相關文件，要求各地鼓勵具有勘察、設計或施工總承包資質的企業(yè)通過改革和重組，建立與工程總承包業(yè)務相適應的組織機構和項目管理體系，打破行業(yè)界限，允許勘察、設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)按規(guī)定申領取得其他相應資質等九條措施來培育和發(fā)展項目總承包管理。20多年的實踐和成績證明，我國設計、施工企業(yè)開展工程總承包，是可行的，也是必然的。中國寰球工程公司、中國成達化學工程公司、中國石化工程公司等一批具有設計、采購、施工一體化的智力密集型工程總承包企業(yè)通過開展項目總承包，已將單一功能的設計院改造成以設計為主導，兼有咨詢、設計、采購、施工管理、運營服務等多功能的國際型工程公司。中國建筑總公司、北京城建集團、上海建工集團、中色建設集團公司等一批施工企業(yè)(集團)通過改革和發(fā)展，調整結構，完善功能，開展了工程總承包業(yè)務。如上海建工集團采用設計一施工總承包管理(D—B)模式建設上海金茂大廈已獲成功；北京城建集團聯合上海建廠、香港建設集團采用聯合總承包管理模式建設國家大劇院工：程初見成效。據不完全統計，自1993—2001年，我國部分實力較強的工程公司和設計院已按照國際通行的EPC模式，在亞、美、歐和非洲30多個國家完成了總承包項目117項，合同金額近25億美元。隨著經濟全球化和科學技術的迅猛發(fā)展，建設項口的規(guī)模越來越大，內容越來越復雜，要求越來越高，涉及面越來越廣。傳統模式日益顯示出其勘察、設計、采購、施工各主要環(huán)節(jié)之間互相分割與脫節(jié)，建沒周期長，效率低，投資效益差等缺點，既缺乏項日管理的程序和方法又缺乏專門人才、經驗和組織機構，因此無法積累經驗或吸取教訓，造成了建設項目的巨大浪費甚至無效投資。不但難以應對國際化全球化的挑戰(zhàn)，而且在適應國內市場方面也日益顯露出傳統模式的尷尬。如人均利潤，與發(fā)達國家相比懸殊：美國福陸丹尼爾公司9800美元，日本大成公司17700美元，而我國僅為80美元；日本在20世紀80年代建筑業(yè)的純產值利潤率即已達到4％至5％，而我國1999年建筑業(yè)總產值利潤率僅為2％至3％。同一工程的承包商之間各自為政、互相掣肘，在質量、安全、進度和現場管理以及銜接部位缺乏統一調度和協調。出現質量問題時，互相推諉，難以明確真正的責任主體。例如，江西九江雙鐘圩長江防洪堤滑塌和浙江寧波某跨海大橋尚未合攏即主梁斷裂，發(fā)生事故后，勘察、設計、施工和監(jiān)理各方“公說公有理，婆說婆有理”，似乎誰都無責任?？偝邪Ｊ揭蚰芴峁┥鐣?、專業(yè)化和商品化的服務，比傳統模式具有更多優(yōu)勢，既合理利用了社會資源又引入了市場競爭機制，一方面強化了投資風險約束機制，分散了項目法人的風險，減輕了項目法人的工作量，克服了設計采購、施工等相互制約和脫節(jié)的矛盾，使這些環(huán)節(jié)有機地組織在一起，整體統籌安排，既節(jié)省了投資又提高了工程建設管理水平；另一方面對于保證建設項目的順利實施和建設目標的實現起到保障和保證作用。我國項目總承包管理方面存在的主要問題：第一，總承包組織結構不合理。因長期受計劃經濟的影響，形成了企業(yè)、部門、地區(qū)三重割據局面，短期內很難形成專業(yè)化協作下的經濟規(guī)模。建筑行業(yè)全方位綜合改革的政策還不明朗，如最近勘察、設計單位改制，未把推進工程總承包作為主導方向之一等等。另據統計，35種新資質類別中就有23種是按部門劃分的，這種政出多門的市場準入辦法和相互交叉的管理方式造成行業(yè)壟斷和市場分割，是建筑市場混亂的根源之一。由于長期的企業(yè)組織結構不合理，形成了“大公司不大不強，小公司不小不?！钡木置妫?、美等國的特大型企業(yè)比例一般在1％以下。具有一級總承包資質的企業(yè)過多，導致在總承包管理這一平臺上過度競爭，管理水平較低，利潤空間狹小。第二，對總承包管理模式、法規(guī)及國際慣例了解不深，研究不透。20世紀90年代初期我國引入FIDIC合同條款，使我國企業(yè)對國際承包管理的通用作法有了一些了解，并在國內一些重點工程上收到了較好效果，但面對加入WTO后的機遇與挑戰(zhàn)，對CM模式、NC模式、BOT模式、PFI模式了解還很少，這對我國總承包企業(yè)面對國外承包商的競爭非常不利。第三，對總承包管理認識有誤區(qū)，組織關系未徹底理順。許多人對總承包管理的概念模糊不清，誤解較多。有人認為，總承包管理就是施工費再加一筆管理費，是加大了管理費的“扒皮式”承包方式，是“皮包公司”承包行為?！靶I(yè)主、大監(jiān)理、總承包”理念未得到根本性的理解和貫徹。第四，業(yè)主存在不規(guī)范行為。由于業(yè)主建設目的、籌資方式的不同，對建筑法、招投標法理解不同，導致有些業(yè)主為避開相關法規(guī)限制，把大工程進行肢解，切塊、分塊、分段招標，甚至壓價承包、墊資承包、隨意分包、索要回扣、拖欠工程款，諸如此類，很不利于工程總承包管理的有效開展。第五，非市場因素干預多，分包市場尚未形成。應加快有關總承包法律、法規(guī)的修改和完善，如工程分包機制。工程總承包的分包，其外延要比《建筑法》和《勘察設計管理條例》的規(guī)定大許多，從市場變化與需要角度出發(fā)，對該項內容的修改及對發(fā)達國家相關制度的研究、探索和借鑒已刻不容緩。國際大承包商一般沒有自己的施工隊伍，總承包后將大部分工程分包給不同專業(yè)分包商。而我國規(guī)定主體結構工程必須由總承包企業(yè)自己完成，這是對我國企業(yè)開展項目總承包管理，盡快占領國際國內市場的嚴重制約。第六，重視項目法施工，忽視高層次總包管理。項目法施工在降低施工成本、提高工程質量、縮短建設工期等方面具有重大意義。但是，實踐證明，總承包管理與單純的項目經理部組織管理方式完全不同。由于一些企業(yè)對總承包管理模式學習、實踐不夠，忽視總承包管理研究，對總承包模式的責權利不清晰，管理體制不熟悉，導致競爭失敗。第七，復合型人才缺乏，管理人員素質不高。單純的土建專業(yè)人才多，而掌握新技術、懂外浯、知法律、善管理的復合型人才則嚴重缺乏，管理人員整體素質有待提高。第八，實踐總承包模式的推動力不足。由于我國社會主義市場經濟脫胎于計劃經濟，加之總承包主導地位不明確，導致傳統模式依然占絕對比重。在有關建筑法律框架體系中，僅《建筑法》提及“提倡對建筑工程實行總承包”，但因其剛性不足和可操作性不強難以落實，之后出臺的《招標投標法》與《勘察設計管理條例》，對“應當由一個承包單位完成的建筑工程”的說法，缺乏明確解釋與界定?？陀^上由于法律的推動力不足而難以在我國迅速成為工程發(fā)包的主流模式。工程承包資質序列對這一模式的“疏漏”，也是導致這種尷尬的重要原因。一方面，由于工程總承包在新資質序列中的缺位，使其游離于市場準人大門之外；另一方面新資質把“施工總承包”僅限于施工范疇，使我國在國際市場承攬的多為技術含量和利潤均較低的分包或勞務工程，而與許多高科技含量和高附加值的總承包項目無緣。加強項目總承包管理的幾點對策總承包管理是在我國基建管理體制處于新老交替、基建程序伴隨著向市場經濟體制轉變而不斷改善和調整的前提下產生的。加入WTO后，一方面，經濟全球化為機制靈活的民營企業(yè)帶來活力；另一方面，資金雄厚、管理高效的國際承包商將進入我國，總承包企業(yè)將面臨雙重競爭與嚴峻挑戰(zhàn)。只有充分認識這一點，加快改革步伐，練好內功，積極開拓國內外市場，將是所有總承包企業(yè)發(fā)展、壯大的必由之路。為此，提出以下幾點對策：第一，調控總承包規(guī)模，做大扶強重點企業(yè)。調控規(guī)模，實質上就是調控能進行施工總承包的力量。2001年3月，建設部正式發(fā)布《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》，提高了一級企業(yè)的門檻，加大了注冊資本金額度和新增凈資產要求，其他方面要求也相應提高。另一控制規(guī)模手段是取消四級資質企業(yè)，增設特級資質企業(yè)。新資質就位有利于施工總承包企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，同時也是建立嚴格的市場準人和清出制度的關鍵。明確不同資質、等級企業(yè)，只能承擔與資質、規(guī)模相當的工程?！靶●R不許拉大車，大馬拉小車也要制止”。總承包企業(yè)應進一步調整組織結構，精簡總公司，剝離分公司，使總公司成為技術、智力、資金和管理密集的總承包管理集團，加強調控和監(jiān)管功能，重點做好總承包管理。分公司要形成獨立產權和資質的專業(yè)化施工的民營化或民營參股公司。應抓住勘察設計單位改制機遇，通過政策引導，形成一批具有工程總承包能力的企業(yè)，扶植一批資本雄厚、人才集聚、科技領先、管理過硬的國際型工程公司，參與國內外市場競爭。國家對這些重點企業(yè)給予一定的特殊政策，采用橫向或縱向聯合方式，盡快形成大而強的建設管理集團，輕裝上陣，與國際承包商競爭抗衡。在世貿組織協議的范圍內，WTO規(guī)則條件下，我國政府要采取一定的保護政策，有限度地、有步驟地開放建筑市場。國家可采用境外企業(yè)進入中國市場許可制度或對重點建筑企業(yè)進行補貼或保護，以避免境外企業(yè)壟斷我國總承包市場。第二，理順總承包管理機制，明確總分包管理責任。以合同為依據，明確總分包的責、權、利?？偘鼘I(yè)主負總責，分包對總包負責；總包對分包實行統一指揮、協調、計劃、管理和監(jiān)督。對于總包，除要做好分包和監(jiān)理協調外，還要做好四方面的協調工作即社會及周邊環(huán)境的協調、設計與現場的協調、設備采購的協調和其它職能的協調。只有理順總包、分包、監(jiān)理和業(yè)主四者關系并清晰各自的責權利，才能真正樹立“小業(yè)主、大監(jiān)理、總承包”的管理理念。分包單位則要根據分包合同規(guī)定，向合同段派駐項目經理和勞務作業(yè)單位，接受總承包項目經理部的計劃、組織和協調?？偘鼏挝恢饕撠熓┕す芾?、合同、造價、索賠、計量、信息和聯系材料供應等工作，全權處理與業(yè)主的經濟關系，為分包單位提供高效、高質量的服務和保證，并對業(yè)主全面負責，配合并接受監(jiān)理工程師的監(jiān)督及對分包商進行“四大控制”。第三，學習國際先進經驗，培養(yǎng)復合型人才。目前，我國的工程咨詢公司主要業(yè)務是編制項目建議書和可研報告，設計院不負責采購和施工管理，監(jiān)理公司實際是施工階段的現場施工質量監(jiān)督，因此，總承包管理作為一個系統工程以及項目管理作為一種科學先進的工具，還缺乏仔細研究并有待不斷總結和提高。要提高我國建設項目管理水平，首先要充分研究美國、日本等國家在總承包管理方面的經驗，結合中國特色，苦練內功，努力實踐；其次要從三個層次來培養(yǎng)復合型人才：政府重點培養(yǎng)建筑公共管理C—MPA人才；企業(yè)重點培養(yǎng)建筑工商管理C—MBA人才；項目部重點培養(yǎng)項目管理C—MPM人才。國家應盡快制定相應政策、制度，大量培養(yǎng)既具備堅實專業(yè)業(yè)知識水平，又具備很強專業(yè)法律知識、文字水平、外語應用水平和豐富實踐經驗的復合型管理人才。第四，建立和健全法律、法規(guī)，逐步規(guī)范業(yè)主行為。目前建筑市場比較混亂，“無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴”的現象極為普遍。為此必須建立和健全各類市場管理的法律、法規(guī)和制度，做到門類齊全，互相配套，避免交叉重疊，遺漏空缺和互相抵觸。同時政府部門也要充分發(fā)揮和運用法律、法規(guī)手段，培育和發(fā)展我國建筑市場體系，確保建設項目從前期策劃、勘察設計、工程施工到竣工驗收等全部活動都納入法制軌道；要通過對現行法律、法規(guī)的充實與修改，把工程總承包發(fā)包模式用法律形式固定下來，規(guī)定凡符合工程總承包標準與規(guī)模的項目，一般不得平行發(fā)包或化整為零，否則視為違法行為，使工程總承包形式進入法制化程序。建筑行業(yè)應加快制定規(guī)范業(yè)主行為的制度研究，防止將工程切塊、分塊或分段招標；逐步根治目前業(yè)主壓價承包、墊資承包、隨意分包、索要回扣、拖欠工程款等幾種難于克服的頑癥，創(chuàng)造更多的機會、優(yōu)化更好的環(huán)境來實施工程項目總承包管理。但在實際中，還存在一些問題，主要有二點：一是業(yè)主責任問題。業(yè)主是項目的投資主體，由于所有權和機制上的各種原因，業(yè)主真正關心的或在決策時實際上考慮的，往往不是項目的最終效益，而是上級的意志、自己的政績和同級、下級的利益等，這樣做的直接后果是浪費和腐敗，間接后果是項目效益降低，造成大量無效投資，根本原因就是項目法人責任制沒有落到實處。二是業(yè)主素質問題。業(yè)主是項目的投資主體，在實施過程中有最大的決策權，決策正確與否取決于其素質。作為業(yè)主應該具備必要的項目管理知識，應了解項目管理費用、進度和質量三大控制，應懂得項目的費用不一定越低越好，進度不一定越快越好，質量不一定越高越好。也就是說，應該用最終創(chuàng)造的效益來衡量和決定項目的合理費用、合理周期和合理質量。當業(yè)主盲目拍板定了一個不合理的費用、周期或質量標準，往往適得其反。作為業(yè)主既不要代替和過多干預總承包公司的項目管理，又不能放棄對項目的監(jiān)督、協調和控制。第五，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，實踐項目總承包。在一些工程的施工總承包中，要積極主動地為業(yè)主開展工程建設全過程服務，使業(yè)主相信自己的管理實力和綜合配套能力。在簽訂總承包合同后，要采取積極的組織形式來加強對工程的全面管理，把總承包商的責任落實分解到各個分包商的工作計劃和實施環(huán)節(jié)中，做到統籌考慮、精心組織、周密安排、規(guī)范施工。要組織精干高效的項目班子，充分發(fā)揮總公司整體的管理和技術優(yōu)勢，對確定的各專業(yè)分包商進行督促、協調和管理。關鍵時刻，能抽調精兵強將，調動總公司的人力、物力、財力和機械，確保各關鍵工序目標的實現，充分體現整體實力。通過實施施工總承包，積累經驗，向項目總承包實踐過渡，即從立項、征地、地質勘察、方案設計、施工圖設計、土建施工、設備采購安裝、單機試車到聯動調試，最終交鑰匙移交運行，實踐全過程總承包模式。第六，增強配套協作能力，提升總承包管理水平。要加強總承包能力，必須調整經營結構，深化管理體制改革。要強化調控能力，增強整體實力，提升對大型和特色工程的總承包水平。按照項目法組織施工，構筑企業(yè)管理密集、智力密集和技術密集的管理層，以適應對工程實行總承包管理經營的目標。在加強總承包能力同時，要重視向多元化發(fā)展，根據市場需要，注意向主業(yè)的兩頭延伸，積極發(fā)展設計、監(jiān)理、地基處理、鋼結構制作與安裝等專業(yè)化配套能力；組建裝飾、智能化、物資、機械租