深化行政改革需要深入思考的三個問題

-.z深化行政改革需要深入思考的三個問題時間：2010-01-01周志忍

*教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)工程資助。工程名稱“中國地方政府績效評價體系與管理機制研究〞，合同號05JZDH0019。［摘要］本文討論新形勢下推進我國行政改革深化涉及的三個重大問題。首先是動力機制創(chuàng)新，在對相關(guān)理論、國際實踐和我國動力機制特征和困境系統(tǒng)分析的根底上，提出動力機制創(chuàng)新的三個轉(zhuǎn)變。其次，針對有關(guān)市場化改革的爭論，提出并論證了需要反思的不是市場化改革的大方向，而是市場化的具體形式。第三，圍繞改革側(cè)重點，提出并論證了機構(gòu)改革與運作管理改革的合理平衡。

［關(guān)鍵詞］行政改革；動力機制；市場化；運作管理；管理精致化

［中圖］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1006-0863〔2010〕01-0015-07我國行政管理體制改革已經(jīng)進入了一個新的階段。推進改革的深化，有三個問題值得深入思考：改革動力機制的創(chuàng)新；如何認識市場化改革方向；改革側(cè)重點的選擇與平衡。這些是行政管理體制改革的根本問題，但同一問題在不同階段有不同的表現(xiàn)方式，因而需要尋求不同的解決之道。

一、深化改革需要動力機制的創(chuàng)新哈佛大學教授巴達赫〔Bardach〕對動力問題的重要性做過如下評論：公共管理和公共行政學中需要一種理論，能夠闡釋什么東西在什么情況下會激發(fā)創(chuàng)新精神而在另外一些情況下又不能，包括當創(chuàng)新精神被激發(fā)出來時將采取哪些形式?，F(xiàn)有研究的缺失在于：改革動力被視為一個先驗的存在，不需要被探究也無從深究。然而，無視了動力問題的深入探討，改革的深化是不可能的。［1］本局部首先借鑒相關(guān)理論成果并立足實踐，描述興旺國家當代行政改革主要驅(qū)動力；然后通過比擬，總結(jié)我國30年來行政改革動力及其傳導機制的特征；在此根底上，提醒和分析目前改革深化面臨的動力困境，提出動力機制創(chuàng)新的根本思路。

德國心理學家盧因〔Lewin〕的群體動力理論認為，人的心理和行為決定于內(nèi)在的需要和周圍環(huán)境的相互作用，是內(nèi)在需要和周圍環(huán)境相互作用的結(jié)果。與此相似，組織變革有兩個關(guān)鍵驅(qū)動因素，一是“外部壓力情境〞，一是“內(nèi)部鼓勵機制〞，前者決定改革的方向，后者則決定在這個方向上的力度。盧因有關(guān)變革動力和過程的觀點被羅賓斯視為“風平浪靜觀〞，僅僅適用于相對平穩(wěn)環(huán)境中的組織變革。當代社會組織的外部環(huán)境具有不確定性和動態(tài)變化特性，面臨的是“急流險灘〞，因而要求革命性而非漸進性變革。至于哪些情境因素足以構(gòu)成變革的“有利條件〞或動力，按照“急流險灘觀〞，首先是大規(guī)模危機出現(xiàn)并成為動搖現(xiàn)狀的震源，其次是領(lǐng)導職位易人帶來新的價值觀和更強的危機反響能力。［2］

當代政府面臨嚴峻挑戰(zhàn)和高度不確定性環(huán)境，行政改革具有管理模式轉(zhuǎn)型的激進性特征。沃爾克〔Walker〕立足興旺國家實踐，提出了政府改革動力的四個理論模型：〔1〕公眾壓力模型〔publicpressuremodel〕，公民壓力既表現(xiàn)為要求政府“工作更好、本錢更小〞，也表現(xiàn)在要求效仿其他地方創(chuàng)新經(jīng)歷改良工作；〔2〕學習模型〔learningmodel〕，政府在面臨新的挑戰(zhàn)和難題時，會效仿其他國家行之有效的創(chuàng)新措施，這有利于簡化決策過程并降低風險；〔3〕競爭模型〔petitionmodel〕，競爭可能源于國內(nèi)其他公共部門，也可能源于其他國家，改革創(chuàng)新目的在于獲得競爭優(yōu)勢或者防止競爭劣勢；〔4〕縱向影響模型〔verticalinfluencemodel〕，即上級明確要求并建立相應(yīng)機制來推進*項改革或創(chuàng)新。關(guān)于四種改革動力的相對重要性，沃爾克的研究說明：公眾壓力最為重要，競爭次之，縱向影響有利于推進改革，但同時會減少創(chuàng)新時機并束縛下級的創(chuàng)造性。至于學習，在缺乏其他壓力的情況下，它對改革的推動作用非常有限。［3］

考察興旺國家的實踐，當代行政改革的動力可歸結(jié)為三個方面：〔1〕國際環(huán)境變化帶來的壓力；〔2〕國內(nèi)環(huán)境變化帶來的壓力；〔3〕政府面臨的困境，包括財政危機、管理危機和信任危機。前面兩條被視為推進改革的外因，政府困境則是改革的內(nèi)在動因。［4］政府困境的核心是財政危機：一些歐洲學者把興旺國家當代政府改革稱為“財政驅(qū)動〞的改革，斷言“改革主要是由嚴重的財政赤字引起的，大規(guī)模預算削減的需要無疑是改革的主要理由〞；“急劇削弱的預算不能不影響到政府組織和功能，會引起政府組織質(zhì)的變化〞。［5］克林頓的重塑政府運動宣稱要創(chuàng)立一個“工作更好，本錢更小〞的政府，但凱特爾〔Kettl〕明確指出：雖然“工作更好〞是全世界政府改革的美麗說辭，但“本錢更少〞無疑是改革最重要的政治推動力。［6］

進一步考察可以發(fā)現(xiàn)，作為改革主動因的財政危機雖然源于多種因素，但公民壓力無疑是主要原因。第一，人們對大政府的厭煩形成了特殊的政治氣候：選民否決支出建議，選舉節(jié)省的官員并遷離高稅收區(qū)。在這種政治氣候下，政治領(lǐng)袖只能通過削減開支而不是創(chuàng)議新工程來獲得支持。里根中選總統(tǒng)得益于其反大政府的立場：“讓政府不再騎在你們的頭上，讓政府的手遠離你們的錢包〞。他調(diào)動公眾情緒，聚集超黨派的支持，大幅度降低個人所得稅，并終結(jié)了“稅檔潛升〞即稅收增加高于通貨膨脹率的時代。第二，公眾對政府降低開支的能力或意愿感到絕望，直接采取集體立法行動限制政府收入，“就像家長用削減零花錢的方法懲治大手大腳的孩子一樣〞。［7］其中最著名的是1978年加利弗尼亞州全民公決通過的13號提案，其關(guān)鍵條款包括：〔1〕任何地方課征的財產(chǎn)稅率上限為1%；〔2〕限制財產(chǎn)的固定價值不得超過其1975年的價值；〔3〕沒有本地居民2/3多數(shù)票的同意，州和地方政府不得新開征任何財產(chǎn)稅。［8］美國20多個州相繼發(fā)生類似事件。在聯(lián)邦層次，這形成了平衡預算的巨大壓力。美國歷史上政府財政危機屢次出現(xiàn)，70年代末期的最大特點是公民的政治選擇和集體立法行動，這對政府收入增長形成了剛性約束，迫使政府推行激進展政改革。以上可以看出：改革不是個人意志的獨立產(chǎn)物，而是個人意志與環(huán)境條件互動的結(jié)果；外部壓力比個人覺悟、進取心或社會責任感更能激起改革和創(chuàng)新；對政府而言，公民的變革期望和壓力是行政改革的主要推動力。

我國改革開放實施了30多年并取得矚目成就，但迄今為止，行政改革的動力主要源于體制之內(nèi)，表達出“體制內(nèi)改革〞的根本特性。這并不否認公眾需求對改革的推動作用，不否認改革是對公民需求的回應(yīng)，但與興旺國家的情況相比，我國行政改革的動力及其傳導機制有著幾點明顯的不同。首先，就整體圖景看，我國的決策重心較高，公眾需求需要經(jīng)歷一個層層上傳的過程，在中央最高決策層形成改革意志和方略，隨后進入沃爾克所說的“縱向影響〞推進模式。其次，聚焦于公眾需求轉(zhuǎn)化為改革意志的自下而上的過程，我國實踐中存在幾個特點：〔1〕公眾需求表達方式比擬消極，多在權(quán)益受到損害時采取上訪、申訴等方式尋求個案的公正解決，而不是針對作為問題根源的制度規(guī)則提出改革訴求，更不是對相關(guān)政策提出系統(tǒng)的建立性改革建議?！?〕公眾需求表達具有間接性特征，要經(jīng)歷一個跨越各級政府的傳導鏈條，層層選擇和層層過濾的過程?！?〕公眾需求表達具有一定的被動性。第三，聚焦于中央改革意志轉(zhuǎn)化為改革行動和效果的自上而下過程，我國實踐也呈現(xiàn)出幾個特征或矛盾：〔1〕改革失真或扭曲的風險比擬大。一方面，為了保護其權(quán)力和利益，下級政府存在躲避或扭曲改革的主觀意圖，其表現(xiàn)如選擇性執(zhí)行、消極抵抗等；另一方面，即使各級官員具有不折不扣貫徹中央改革意志的主觀愿望，也可能由于對中央核心精神把握不準或無視因地制宜，出現(xiàn)改革的失真和扭曲?！?〕自上而下推動改革，監(jiān)視本錢高昂。

我國正處在一個“黃金開展期〞和“矛盾凸現(xiàn)期〞并存的關(guān)鍵時期。新的歷史時期和新的施政理念，使深化行政改革顯得十分必要和迫切，但新形勢下深化改革卻面臨著一系列的動力困境。

首先是改革疲勞和改革精神的喪失。一個社會的變革動力來自于生存危機，1978年改革的背景是十年浩劫造成的社會危機和治理危機。但經(jīng)過30多年的改革，以短缺為主要特征的國民經(jīng)濟窘?jīng)r根本上成為過去，影響多數(shù)民眾的低層次生存危機不再構(gòu)成改革的推動力。至于改革精神的喪失，正如朱學東所評論的那樣：早年的改革者往往富有革命理想主義和犧牲精神，因而具有強大的政治發(fā)動能力，使更多的人愿意追隨行動并為改革承當代價。但今天，“帶有清教色彩的堅毅驍勇的改革精神被奢靡享樂的生活追求所取代，時機主義的即期利益戰(zhàn)勝了理想主義的長遠價值，……在這一過程失去的，還有改革的道義感召力和凝聚全民的理想。〞［9］

其次是打破現(xiàn)有利益格局的困難。改革開放初期，我國情況可以用“短缺根底上的共同貧窮〞來形容，從農(nóng)村開場的改革旨在破除體制樊籬，調(diào)動人們致富的積極性并釋放活力。這樣的改革明顯具有“帕累托改良〞的成分，相應(yīng)地，支持改革的力量最為強大。隨后針對企業(yè)的改革在我國實際上走了兩條道路，一條是“增量改革〞即容許非公企業(yè)的開展，另外一條是對集體和國有企業(yè)的改革。民營經(jīng)濟的飛速開展造就了一大批富裕階層，而國企改革在經(jīng)歷了退出、下崗等陣痛之后，逐漸演變成為固化的利益格局和*種程度的制度“鎖定〞。新歷史階段的改革以和諧社會為目標，以社會公正為價值導向，以縮小地域和貧富差距進而實現(xiàn)根本公共效勞均等化為著力點，這意味著改革脫離了“帕累托改良〞軌道，越來越具有“劫富濟貧〞的味道，靠剝奪一些人的利益〔如增加稅負〕來改善其他人特別是弱勢群體的境況。隨著利益受損者的增加，越來越多的人會參加抵抗改革的行列，出現(xiàn)所謂“原則支持、具體反對〞的狀況。不僅潛在抵抗者的隊伍在壯大，而且出現(xiàn)了從“孤軍奮戰(zhàn)〞到“聯(lián)手行動〞的苗頭和趨勢。

最后，改革新理念與傳統(tǒng)動力轉(zhuǎn)換機制之間的*力越來越大，矛盾越來越突出。如果用“以人為本〞來概括改革新理念，則傳統(tǒng)動力機制與這一理念愈益顯得格格不入：基層和地方政府離民眾最近，最有條件了解、理解或直接體驗民眾疾苦和需求，但實際上主要發(fā)揮傳聲筒的作用，被動地依靠中央改革意志實施改革；改革的原初動力是回應(yīng)民眾需求，但其直接表現(xiàn)卻是對中央意志的響應(yīng)，各級政府就改革的實施及其效果向中央負責；干部任用以民眾滿意、民眾擁戴為主要依據(jù)，但民眾滿意擁戴與否實際上還是上級說了算。由于缺乏決定官員烏紗帽的權(quán)力，民眾在改革中更多扮演了看客的角色，改革的推進變成了中央核心決策層與不同部門、各級地方政府、各種潛在抵抗力量之間的博弈。在社會高度復雜化、利益多元化和潛在抵抗者隊伍壯大的今天，這一動力轉(zhuǎn)換機制難以為改革的深化提供強勁而又持續(xù)不竭的動力。

擺脫動力困境的根本出路在于幾個轉(zhuǎn)變：“體制內(nèi)改革〞轉(zhuǎn)變成“體制外改革〞，“關(guān)門改革〞轉(zhuǎn)變成“開放式改革〞，“政府主導型改革〞轉(zhuǎn)變成“民眾主導型改革〞，讓公開的民意成為改革的動力和主導力量。實現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變的核心是“賦權(quán)〞，即立足國情通過制度創(chuàng)新，以適當形式逐步賦予公眾決定官員烏紗帽的權(quán)力，借此保證官員眼睛向下，增強對民眾需求的回應(yīng)性。

二、正確認識市場化改革大方向市場化是興旺國家當代政府改革的主流方向或旗幟，也是我國30年來經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的根本方向之一。然而，目前遠遠沒有到位的市場化改革，在我國卻面臨全面的責難和質(zhì)疑。有人斷言：我國醫(yī)療衛(wèi)生體制變革的市場化走向違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)開展的根本規(guī)律［10］，類似質(zhì)疑同樣存在于教育、公共交通等領(lǐng)域。當市場化改革失敗論日益成為輿論主流的時候，我們面臨著“倒臟水把嬰兒一起倒掉〞的風險；如果對市場化的籠統(tǒng)否認成為一種社會共識，那將帶來我國行政管理體制改革的停滯和*種程度上的倒退。因此，正確認識市場化改革，是一個涉及到改革方向的大是大非問題。

就興旺國家而言，市場化在當代行政改革中的重要地位表現(xiàn)在三個方面：第一，市場化是當代政府管理的新的理念，是當代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向。［11］用薩瓦斯〔Savas〕的話說，市場化“不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的根本戰(zhàn)略〞；市場化改革“似乎成了魅力非凡的旗幟，在許多競選綱領(lǐng)中占據(jù)核心地位〞；市場化“屬于新公共管理的主流，表達了新公共管理的所有特征〞。［12］第二，市場化改革在興旺國家形成了“以市場為根底的政府〞〔market-basedgovernment〕，帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向“準市場模式〞〔quasimarket〕的轉(zhuǎn)換。［13］第三，市場化與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景。在政府未來治理模式的探討中，彼得斯〔Peters〕提出了四種“更為系統(tǒng)的戰(zhàn)略設(shè)想和模式〞：市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府，但在他看來，只有“市場式政府〞具有“明確而完整的理論表述〞，可以構(gòu)成一個系統(tǒng)戰(zhàn)略和治理模式。［14］誠然，最近十幾年興旺國家的市場化改革出現(xiàn)一些調(diào)整，但這屬于“激情之后的理性回歸〞，即在市場化理念的前提下，立足“經(jīng)歷知識〞，在具體效勞工程和市場化的方式上做一些必要的權(quán)衡和選擇。用霍奇〔Hodge〕的話來說，興旺國家政府管理的“準市場模式其實已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)〞。［15］

不管從廣度還是深度看，我國的市場化改革與興旺國家還有相當大的差距，但目前卻似乎面臨“出師未捷身先死〞的命運。是市場化改革的大方向錯了嗎.那為什么國際上趨之假設(shè)鶩.是市場化改革不適合公共效勞領(lǐng)域嗎.國際經(jīng)歷似乎提供了反證。有人把義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的公平性下降視為市場化改革的必然惡果，那興旺國家也在推行根本公共效勞的市場化改革，為什么沒有產(chǎn)生同樣的后果.答復這些問題，只能著眼于市場化的具體形式。

公共效勞市場化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，其中一個最根本的分野是“政府責任〞的市場化和效勞“提供機制〞的市場化?！罢熑问袌龌暰褪前驯緦儆谡胺輧?nèi)職責〞的公共效勞推向市場；“效勞提供機制市場化〞則是在政府承當根本責任的前提下，推行公共效勞提供過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低本錢、提高效率和質(zhì)量。興旺國家市場化改革的重心是效勞提供機制的市場化，具體做法有公用事業(yè)非壟斷化、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、內(nèi)部市場等等。［16］在醫(yī)療領(lǐng)域，英國的“內(nèi)部市場〞可謂典型。英國實施全民免費醫(yī)療制度，政府直接支付的醫(yī)療費占衛(wèi)生總費用的84%，個人直接支付局部不到10%〔主要以固定金額的處方費的形式〕。醫(yī)療效勞機構(gòu)分為大醫(yī)院和醫(yī)療中心兩個層次。醫(yī)療中心規(guī)模很小但遍布各地，以方便群眾就近求醫(yī)。中心由全科醫(yī)生構(gòu)成，負責檢查診斷和處理小疾病。大醫(yī)院數(shù)量相對少，主要負責手術(shù)和大病的處理。傳統(tǒng)的管理方式是，主管當局決定各醫(yī)院和各醫(yī)療中心的預算額，醫(yī)院和醫(yī)療中心在預算額度內(nèi)承當面向公民的醫(yī)療效勞。這種安排隱含著一個內(nèi)在矛盾：由于預算額既定且不能向病人收費，醫(yī)院吸引的病人越多或做的手術(shù)越多就越容易虧損。于是醫(yī)院展開了效率上的逆向競爭：為防止虧損盡量少做手術(shù)，更沒有動力通過提高效勞質(zhì)量來吸引病人。逆向競爭的結(jié)果之一就是臭名昭著的手術(shù)預約排隊：撒切爾上臺時，非緊急手術(shù)的預約排隊時間平均為11個月。針對傳統(tǒng)安排的內(nèi)在低效率，撒切爾政府推行了公立醫(yī)院的“內(nèi)部市場〞〔或模擬市場〕制度。具體做法是，把原來給醫(yī)院的大局部預算款轉(zhuǎn)撥給醫(yī)療中心；醫(yī)院的手術(shù)和效勞明碼標價收費；醫(yī)療中心與病人協(xié)商選擇醫(yī)院，然后從自己的預算中向醫(yī)院交付手術(shù)費或醫(yī)療費。之所以稱為內(nèi)部市場，是因為引進了價格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競爭客戶等市場機制。這一改革的后來走向以及相應(yīng)的爭論姑且不談，但有幾點明晰可辨：撒切爾改革的旗號就是醫(yī)療效勞市場化；市場化的主要形式是效勞提供中引入競爭機制；改革沒有影響公民免費醫(yī)療的權(quán)利，沒有讓公民自己掏腰包。其實，國外流行的公共效勞合同外包、“憑單制〞改革等，都表達了“效勞提供機制市場化〞的特征和根本原則。

與興旺國家的實踐相比，我國的市場化改革側(cè)重于政府責任的市場化，許多改革措施源于財政拮據(jù)的大背景，因而具有政府“卸載〞的味道。以義務(wù)教育為例，多年來我們提倡“人民教育人民辦〞，主要方式就是教育附加稅費、集資、攤派，伴隨“人民辦教育〞的則是政府教育投資比重的下降。醫(yī)療衛(wèi)生改革呈現(xiàn)出一樣趨勢，20多年來我國衛(wèi)生總費用穩(wěn)步上升，但政府的衛(wèi)生支出占總支出的比例卻持續(xù)走低，個人衛(wèi)生支出所占的比例則快速增長。隨著價格的大幅上升，政府責任市場化的累積效應(yīng)必然是公共效勞可及性和公平性的缺乏。

與政府責任市場化同時存在的，是效勞提供機制市場化方面著力缺乏。其表現(xiàn)如：〔1〕市場準入方面的嚴格控制和對非公機構(gòu)的排斥。我國的醫(yī)療效勞真的市場化了嗎.按照市場經(jīng)濟的根本規(guī)律，當大量購置力集中于*一領(lǐng)域的時候，大量生產(chǎn)者注定會削尖腦袋擠入這一領(lǐng)域，提供與需求相適應(yīng)的產(chǎn)品和效勞。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國衛(wèi)生總費用比1978年增長了77倍，居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出增加了197倍，但同期全國的醫(yī)院數(shù)僅增加了101.3%，門診部所增加了119.8%，醫(yī)院衛(wèi)生院床位增加了43.5%，全國醫(yī)護人員的增加數(shù)為醫(yī)生87.6%，醫(yī)師155.2%，護士231.9%。需求與供應(yīng)差距如此之大，國人在醫(yī)療效勞領(lǐng)域大把花錢卻沒有刺激資源投入的相應(yīng)增長，按照周其仁的說法，“這算哪門子市場化.〞［17］〔2〕效勞機構(gòu)之間公平競爭環(huán)境的缺乏。公立醫(yī)院享有國家每年億萬財政投入和稅收減免，而私立醫(yī)院則面臨著巨大的稅收壓力；在國家定點醫(yī)療效勞資格上，公立醫(yī)院近水樓臺，私立醫(yī)院則很難被列入考慮之列；與公立醫(yī)院相比，私立醫(yī)院無法評定職稱導致高端醫(yī)療人才匱乏?！?〕資源配置的非科學性和隨意性。人們把醫(yī)療資源的過度集中列為市場化改革的消極后果之一，認為這導致了醫(yī)療衛(wèi)生效勞的社會不公。平心而論，資源過度集中是“市場競爭〞的必然結(jié)果嗎.那美國醫(yī)療衛(wèi)生高度市場化為什么沒有產(chǎn)生類似的結(jié)果.政府部門的政策傾斜和財政投入上的“錦上添花〞是否起著決定性作用.〔4〕對公共效勞機構(gòu)的直接收理和微觀控制。上述種種可歸結(jié)為公共效勞的壟斷性直接生產(chǎn)模式，壟斷排除了外部競爭壓力，同時也就排除了提高效率的內(nèi)在動力，所伴隨的就是公共效勞提供的高本錢、低效率、質(zhì)量不盡人意和回應(yīng)性的缺乏。這些正是興旺國家市場化改革力圖要解決的問題。

結(jié)論應(yīng)該很明確：市場化不能籠統(tǒng)否認，需要反思的不是市場化改革的大方向，而是市場化的具體形式；“政府責任市場化〞的傾向應(yīng)予校正，而“公共效勞提供機制的市場化〞不僅要堅持，而且要加大力度。近年來，我國政府財政投入向社會職能和公共效勞領(lǐng)域進展了大幅傾斜，政府責任市場化的傾向在逐步得到糾正。隨著投入的大幅增加，資源利用效率的大幅度提升日顯重要。興旺國家的經(jīng)歷說明，公共效勞中市場機制的引入是提高微觀效率的有效途徑。

三、改革側(cè)重點的選擇與平衡

我國的行政管理體制改革已經(jīng)實施了30年。聚焦于政府部門內(nèi)部改革可以發(fā)現(xiàn)，我們關(guān)注的重點一直在機構(gòu)改革上，迄今已經(jīng)進展了六輪大規(guī)模的機構(gòu)改革。相應(yīng)地，運作管理方面的改革被置于次要地位甚至被無視。新形勢下深化行政改革的一個重大議題，就是如何處理機構(gòu)改革和運作管理改革的關(guān)系，不說推進改革側(cè)重點從機構(gòu)向運作管理的轉(zhuǎn)移，起碼應(yīng)該做到機構(gòu)改革與運作管理改革雙管齊下、合理平衡。本局部將從三個方面展開討論：改革側(cè)重點的國際比擬；機構(gòu)改革與運作管理改革關(guān)系的分析；我國在運作管理方面的差距和薄弱環(huán)節(jié)。

當代行政改革涉及面雖然非常廣泛，但根本上可以概括為三大主線：〔1〕政府職能構(gòu)造優(yōu)化，即通過公共效勞市場化、社會化，減少政府干預*圍，實現(xiàn)政府角色和作用的重新定位。〔2〕社會力量的利用和公共效勞社會化，即利用市場和社會力量，承當屬于政府份內(nèi)職責的公共效勞。〔3〕政府部門內(nèi)部的管理體制改革。［18］政府部門內(nèi)部改革同樣涉及到組織機構(gòu)、人事、預算財務(wù)等諸多領(lǐng)域，但英格拉姆〔Ingraham〕和彼得斯〔Peters〕曾做過一個簡單的二分：“構(gòu)造性變革〞〔structuralchanges〕和“程序、關(guān)系性變革〞〔proceduralandrelationalchanges)。［19］構(gòu)造性變革即機構(gòu)改革，程序、關(guān)系性變革可以概括為“運作管理改革〞。總體來看，興旺國家政府行政改革的側(cè)重點在運作管理，力圖通過管理精致化來提高效率、效益和質(zhì)量。以美國為例，除9.11以后設(shè)立了一個國土平安部外，政府組織構(gòu)造的穩(wěn)定性是一個顯著特征，聲勢浩大的重塑政府運動聚焦于管理運作層次。哈佛大學教授芳汀〔Fountain〕曾對克林頓時期的政府改革做了如下評論：“有別于大多數(shù)先前的美國政府改革，國家績效評鑒委員會不曾考慮過政府機構(gòu)的重組。它強調(diào)重新設(shè)計工作程序、強化對市民的效勞、以及利用新技術(shù)增強政府能力〞。［20］凱特爾〔Kettl〕對改革特征的總結(jié)更為簡潔：“最低限度的構(gòu)造調(diào)整，最廣泛的管理改革，旨在改變公務(wù)員的行為而非改變組織構(gòu)造〞。［21］這一改革模式為小布什所繼承，他明確指出：“政府工作千頭萬緒，很容易集中精力于新政策新工程上，無視政府的管理改革問題。但是，績效和結(jié)果是最為重要的。目前最迫切的是確保政府部門結(jié)果導向并運行良好〞。［22］

英國的情況與美國有所不同，但以大部制為代表的大規(guī)模機構(gòu)改革發(fā)生在60年代后期和70年代前期。據(jù)英國學者的看法，撒切爾對“組織機構(gòu)的系統(tǒng)知識〞不屑一顧，她更鐘情于“魅力型政治領(lǐng)導才能〞和基于經(jīng)歷的“感覺〞。在政府機構(gòu)問題上，她奉行“因地制宜、小修小補〞漸進改革原則，不再實施大規(guī)模的重組。［23］撒切爾時期的一個重大改革舉措是設(shè)立“執(zhí)行機構(gòu)〞，但執(zhí)行機構(gòu)的實質(zhì)并不是機構(gòu)改革而是管理改革，目的是提升管理的地位并推動管理的現(xiàn)代化，機構(gòu)調(diào)整不過是為現(xiàn)代管理理念、原則、機制和方式奠定制度根底。［24］因此，盧斯〔Rouse〕把當代英國行政改革稱為“技術(shù)官僚和管理主義〞圖式，關(guān)注管理運作和公共效勞提供中的細節(jié)問題，把績效視為“非政治〞的良好管理，最終實現(xiàn)了公共效勞從傳統(tǒng)行政模式向管理主義模式的轉(zhuǎn)變。［25］

當然，各國國情不同，僅國際比擬缺乏以得出我國改革重點需要合理平衡的結(jié)論，需要從機構(gòu)改革與運作管理改革的關(guān)系方面做進一步的討論。筆者無意對歷次機構(gòu)改革的利弊得失進展全面的回憶和總結(jié)，但有三點想特別強調(diào)：〔1〕不能否認歷次機構(gòu)改革的必要性和成就，同時也要看到，隨著輪番推進，機構(gòu)改革的效益出現(xiàn)了明顯的邊際遞減。按照本錢收益規(guī)律，如果出現(xiàn)了空氣質(zhì)量污染，治理污染最初的60%大約需要付出6個單位本錢；在此根底上再治理其余的20%，其本錢可能會翻番；當污染90%得到治理之后，再解決其余的5%可能會超出社會的承當能力，于是只能尋求邊際收益與邊際本錢的平衡點。機構(gòu)改革與此同理。如果人們對機構(gòu)改革的*些進展產(chǎn)生“雷聲大、雨點小〞的感覺，原因并非完全是改革的力度不夠，一個重要原因是，經(jīng)過前面幾輪改革之后，機構(gòu)進一步改良的余地或空間越來越有限。在改良余地或空間不斷縮小的情況下繼續(xù)熱衷大規(guī)模機構(gòu)改革，顯然已經(jīng)不合時宜?！?〕從組織機構(gòu)和運作管理的關(guān)系來看，兩者相輔相成，共同決定著組織績效。如果用表演節(jié)目作為一個比喻，節(jié)目是否吸引人取決于舞臺和演員根本功兩個要素，而演員根本功的培養(yǎng)和訓練依靠日常運作管理。在筆者看來，機構(gòu)改革的作用在于改善舞臺空間和布局，但僅改善舞臺缺乏以保證組織的高績效，履職方式和日常運作管理同樣重要。我國行政改革的目標是建立“行為規(guī)*、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、精干高效〞的行政管理體系，這些都只能從日常管理運作中表達出來。換言之，我們在確定改革目標時著眼于運作，但改革的側(cè)重點卻長期放在組織機構(gòu)上，這是一個明顯的矛盾，需要正視并逐步解決?！?〕機構(gòu)改革具有高度可見性、階段性和突擊性等特征，運作管理的改良卻是一個長期的過程。隨著大部制改革的逐步到位，行政改革重點轉(zhuǎn)移到運作管理改良，應(yīng)該說是天經(jīng)地義的事情。

強調(diào)關(guān)注運作管理改良和改革側(cè)重點的合理平衡，更重要的是基于我國行政管理的現(xiàn)狀和現(xiàn)實需要。我國政府部門在運作管理上取得了明顯的進步，但與興旺國家相比，與管理一個日益復雜化的社會的需要相比，尚存在相當大的差距，根本上仍處于粗放式管理階段。具體表現(xiàn)有：

第一，理念和政策缺乏技術(shù)支持。新的施政理念或政策出臺以后，在我國往往會進入一個中繼站式的層層學習、層層傳達、層層表態(tài)的過程，形式主義文章做的多，掌握精神實質(zhì)并因地制宜抓落實的少。電視演過一個小品，*單位領(lǐng)導接到上級開會通知后抓辦公室主任代勞，主任簽過到便中途開溜，領(lǐng)導要其傳達會議精神時主任傻了眼，但憑他多年的經(jīng)歷編了幾條：一是提高認識，端正態(tài)度；二是領(lǐng)導重視，親自過問；三是責任明確，措施到位；四是狠抓落實，務(wù)**效。沒幾天會議材料發(fā)下來，一對照居然幾點根本內(nèi)容一致！網(wǎng)絡(luò)上流傳的“萬能領(lǐng)導講話模板〞，更是這一現(xiàn)象的生動寫照。

第二，管理缺乏系統(tǒng)思維。十多年間，全國投數(shù)千億元巨資建立了大量的污水處理廠，目前正常運行的只有三分之一，低負荷運行的約有三分之一，其余根本上不運行，被媒體稱為“躺在春風里曬太陽〞。原因有多方面，其中兩點與規(guī)劃的系統(tǒng)性有關(guān)：一是建廠時沒有同時做運營資金規(guī)劃，導致處理廠因缺錢而閑置；二是沒有同時做配套管網(wǎng)建立，污水流不進處理廠。豬肉價格管理上表達出同樣的風格。前年出現(xiàn)了豬肉價格的快速上漲，有關(guān)部門撥出巨額資金扶持生豬生產(chǎn)。過一段時間豬肉價格大幅下跌，有關(guān)部門又撥出巨額資金大量采購儲藏，以維持價格穩(wěn)定。人們難以理解的是：生豬生產(chǎn)是一個具有穩(wěn)定周期的鏈條，每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的市場信號，今天出現(xiàn)存欄量的明顯下降，五個多月后必然是價格的上揚。在為應(yīng)對豬肉價格過快上漲“下猛藥〞的時候，相關(guān)部門是否認真反思過，為什么未能及時捕捉住早期市場信號并采取相應(yīng)措施.誰應(yīng)該為這一失職承當責任.這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳〞的管理方式，把一個日常管理應(yīng)該解決的問題變成了應(yīng)急式管理，結(jié)果是豬肉價格如同過山車，漲得驚心動魄，跌得傷筋動骨。

第三，政策配套措施不到位的為難。我們的政策具有“模糊文化〞的明顯特征，籠統(tǒng)、原則、抽象，更多是目標、方向或意圖的宣示，缺乏具體措施和有效的政策工具。以我國汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，20年前就明確了“自主開發(fā)，自主創(chuàng)新〞的原則，同時提出“市場換技術(shù)〞的思路，如今市場讓出去了，技術(shù)沒有換回來。用長安集團董事長尹家緒的話來說，原因在于“政策上缺乏很具體、實用的東西〞，“指導性的政策落實到具體層面上，就什么也沒有了〞。比方長安花1000萬歐元在國外開發(fā)20輛樣車，這20輛樣車運回國內(nèi)，海關(guān)就按照1000萬歐元除以20輛來給每輛樣車收取進口稅。如果國外的汽車廠家引進一個車來，只報兩萬歐元就可以了。企業(yè)對自主開發(fā)沒有積極性，還和我們企業(yè)的考核制度以及會計制度有關(guān)。國內(nèi)企業(yè)的開發(fā)費用要計入當年的企業(yè)本錢，而國外可以在5年內(nèi)逐步攤銷，加上現(xiàn)在考核企業(yè)領(lǐng)導時，主要看利潤，而不是看企業(yè)更長遠的持續(xù)開展能力。［26］顯然，缺乏具體、實用的配套措施導致政策失靈。

第四，嚴肅的政策規(guī)劃與疲軟的監(jiān)視落實。1999年12月，?黨政機關(guān)辦公用房建立標準?公布實施，除規(guī)定各級別官員辦公室使用面積的上限〔如正部長級官員辦公室使用面積不能超過54平方米、縣長書記的不能超過20平方米〕之外，還分別規(guī)定了各級別單位辦公室的人均使用