如何進(jìn)一步完善中國(guó)特色城鎮(zhèn)住房保障制度

-.z*志峰:如何進(jìn)一步完善中國(guó)特色城鎮(zhèn)住房保障制度新華網(wǎng)3月28日電由中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)主辦的，以“完善保障制度，推進(jìn)住有所居〞為主題的第四屆中國(guó)房地產(chǎn)科學(xué)開(kāi)展論壇在**召開(kāi)。圖為中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)*志峰發(fā)表主旨演講。各位來(lái)賓、各位朋友、同志們：值此大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建立之際，中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)舉辦第四屆中國(guó)房地產(chǎn)科學(xué)開(kāi)展論壇，主題是“完善保障制度，推進(jìn)住有所居〞。我們希望通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，交流各地住房保障制度建立的理論和實(shí)踐，探討進(jìn)一步完善中國(guó)特色城鎮(zhèn)住房保障制度，為促進(jìn)住房保障科學(xué)開(kāi)展提供智力支持。住房是人類生活的根本物質(zhì)要素。黨和政府高度重視解決群眾的住房問(wèn)題。黨的十七大把努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，作為全面建立小康社會(huì)的重要任務(wù)。從上世紀(jì)八十年代初開(kāi)場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求下，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的福利住房制度進(jìn)展了根本性改革，目的就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度，解決群眾住房問(wèn)題。從提租補(bǔ)貼、解危解困到安居工程建立，從集資建房、合作建房到開(kāi)展經(jīng)濟(jì)適用住房，從建立廉租住房制度到大力開(kāi)展公共租賃住房，住房保障始終是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成局部。隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的深化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速開(kāi)展，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到明顯改善。住房保障制度的探索與實(shí)踐，對(duì)解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，發(fā)揮了積極作用。特別是最近幾年大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建立，使城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問(wèn)題有了一定緩解。但由于認(rèn)識(shí)的局限和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展階段的影響，住房保障制度在政策設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行上仍有不少待解決的問(wèn)題。一是有的地方早年建立的經(jīng)濟(jì)適用住房，供給對(duì)象把關(guān)不嚴(yán)，甚至沒(méi)有任何限制，單套建筑面積過(guò)大，上市交易收益調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，存在著借機(jī)牟利等問(wèn)題，社會(huì)反響強(qiáng)烈。二是由于經(jīng)濟(jì)適用住房操作中的不規(guī)*，導(dǎo)致各方面產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)，一些地方認(rèn)為保障*圍過(guò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，再加上局部地方過(guò)分依賴土地財(cái)政，經(jīng)濟(jì)適用住房建立在城鎮(zhèn)住房建立中的比例逐年下降。加上廉租住房建立量很少，從而造成住房保障制度覆蓋面越來(lái)越窄，城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問(wèn)題日益突出。三是多數(shù)地方住房保障對(duì)象仍局限于城鎮(zhèn)戶籍居民，根本未考慮將常住非戶籍務(wù)工人員等群體納入保障*圍。四是保障房品種偏多，有廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、棚戶區(qū)改造住房和拆遷安置房等等，相互間銜接不夠順暢，未能形成階梯型保障體系，行政管理本錢(qián)也較高。一些出售型的保障性住房供給對(duì)象不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰，甚至出現(xiàn)少數(shù)有權(quán)有錢(qián)的單位以團(tuán)購(gòu)名義為職工牟利等問(wèn)題。這些問(wèn)題，有的是改革過(guò)程中的老問(wèn)題，有的是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展特別是房?jī)r(jià)快速上漲帶來(lái)的新問(wèn)題。新老問(wèn)題交織，使得當(dāng)前住房矛盾較為突出并表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在抓好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的同時(shí)，進(jìn)一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。住房是人的根本權(quán)利。保障公民居住權(quán)利是政府公共效勞的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)，應(yīng)處理好政府保障與開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系。開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)施住房保障，都是解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的途徑，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。房?jī)r(jià)越高，居民支付能力相應(yīng)越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必須堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的開(kāi)展方向和按勞分配的社會(huì)主義分配原則，規(guī)*開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，支持多數(shù)居民通過(guò)購(gòu)置或承租商品住房，逐步改善住房條件;另一方面，要完善住房保障制度，政府通過(guò)財(cái)政、金融、稅收、土地等政策扶持，幫助那些沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)解決根本住房需求的中低收入家庭，逐步解決住房困難。完善中國(guó)特色住房保障制度，應(yīng)堅(jiān)持立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展實(shí)際，與開(kāi)展水平相適應(yīng)，做到“保根本、廣覆蓋、可持續(xù)〞，對(duì)不同收入居民的根本居住需要實(shí)行分層次保障;應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，多渠道解決住房困難;應(yīng)堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正〞的原則，確保住房保障資源公平、有效利用;應(yīng)堅(jiān)持在國(guó)家統(tǒng)一政策根底上，各地區(qū)因地制宜，分別決策，使住房保障與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前住房保障的實(shí)際和城鎮(zhèn)化快速開(kāi)展的趨勢(shì)，我認(rèn)為，完善住房保障制度，重點(diǎn)是合理確定保障*圍和標(biāo)準(zhǔn)，完善住房保障方式，健全準(zhǔn)入退出機(jī)制，創(chuàng)新保障房建立融資機(jī)制。下面，我談一些想法，供大家參考。一、關(guān)于住房保障的*圍和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速開(kāi)展，城鄉(xiāng)人口遷徙、流動(dòng)就業(yè)規(guī)模大，住房供求緊*局面將長(zhǎng)期存在，住房保障將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。確定住房保障*圍和標(biāo)準(zhǔn)，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，既要量力而行，又要盡力而為，努力利用有限的財(cái)力，解決更多居民的住房困難，促進(jìn)城鎮(zhèn)化安康開(kāi)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。準(zhǔn)確把握當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾隨著城鎮(zhèn)化快速開(kāi)展，以外來(lái)人員為代表的新移民大量進(jìn)入城市，使城市的社會(huì)構(gòu)造、家庭構(gòu)造發(fā)生了顯著變化。當(dāng)前，城鎮(zhèn)住房矛盾突出表現(xiàn)在：一是，住房供給總量缺乏。根據(jù)“六五〞人口普查數(shù)據(jù)，2010年底，我國(guó)城鎮(zhèn)住房與家庭的套戶比為0.9：1左右。國(guó)外經(jīng)歷說(shuō)明，在城鎮(zhèn)住房套戶比到達(dá)1.1:1以后，住房供求關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)根本均衡。二是，局部城市房?jī)r(jià)大幅上漲后，中低收入住房困難家庭住房支付能力大大下降。三是，新就業(yè)無(wú)房職工和外來(lái)務(wù)工人員，由于工作年限短，積累少，階段性住房困難問(wèn)題突出。四是，仍有相當(dāng)數(shù)量的老職工居住在各類棚戶區(qū)中，生活設(shè)施簡(jiǎn)陋，居住條件差，亟待改善。(二)確定住房保障*圍需要考慮的因素確定住房保障*圍除要立足解決當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾，還應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：一是住房開(kāi)展目標(biāo)。住房水平是社會(huì)開(kāi)展的重要指標(biāo)。中央提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，住房是重要內(nèi)容。屆時(shí)，要使絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭居住在符合文明、安康標(biāo)準(zhǔn)的成套住房中。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展水平和政府的保障能力。我國(guó)正處于重要的開(kāi)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是社會(huì)矛盾凸顯期、改革的攻堅(jiān)期。加大住房保障力度，是解決當(dāng)前住房突出矛盾的有效措施。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，政府財(cái)力明顯增強(qiáng)，為加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，創(chuàng)造了一定的條件。應(yīng)抓住機(jī)遇，加大投入，適當(dāng)擴(kuò)大住房保障*圍，以應(yīng)對(duì)高房?jī)r(jià)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。三是人口變動(dòng)規(guī)律和住房矛盾的區(qū)域性特點(diǎn)。從這幾年的情況看，中西部地區(qū)多數(shù)市縣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力弱，就業(yè)容量低，局部勞動(dòng)力流向吸納就業(yè)能力更強(qiáng)的東部沿海地區(qū)和大中城市，住房保障的工作重點(diǎn)是解決本地低收入家庭的住房困難。東部沿海地區(qū)和大中城市，產(chǎn)業(yè)層次高，就業(yè)容量大，外來(lái)就業(yè)人口多，住房保障*圍應(yīng)該擴(kuò)大到非本地戶籍家庭，如，通過(guò)開(kāi)展公共租賃住房(包括在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立的職工公寓、宿舍)，向外來(lái)務(wù)工人員出租。四是住房市場(chǎng)化方向。完善和落實(shí)住房保障制度，是在住房制度改革成效的根底上進(jìn)展的，市場(chǎng)化方向一定要堅(jiān)持，改革的成果要不斷穩(wěn)固。在努力向住房困難群體提供幫助的同時(shí)，還要防止回到住房福利制的老路上，防止因保障過(guò)度而削弱居民自住其力的動(dòng)力。(三)合理確定根本住房標(biāo)準(zhǔn)或保障標(biāo)準(zhǔn)這里講的根本住房，是指能夠滿足居民家庭根本居住需要的空間和設(shè)施條件的最低標(biāo)準(zhǔn)的住房。根本住房標(biāo)準(zhǔn)，既是保障性住房建立標(biāo)準(zhǔn)，也是確定住房保障*圍、測(cè)算保障對(duì)象收入線的根底。如何認(rèn)識(shí)根本居住需要，如何確定合理的住房保障標(biāo)準(zhǔn)?我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的思想，做到住得下、分得開(kāi)。同時(shí)立足我國(guó)人多地少的國(guó)情和公共財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，量力而行，做到戶型小、功能齊、設(shè)施全、質(zhì)量好，努力使有限的公共資源幫助更多的困難群眾，同時(shí)也利于以后的退出管理。目前，對(duì)廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房，國(guó)家均規(guī)定了套型建筑面積的上限。但在實(shí)踐中，遇到了不少問(wèn)題。如，對(duì)一個(gè)4人三代同堂困難家庭，安排1套一居室廉租住房，住不開(kāi);安排2套，又浪費(fèi)了資源。再如，同樣的建筑面積50平方米，對(duì)多層建筑而言，使用面積可到達(dá)40平方米，能設(shè)計(jì)出兩居室;但對(duì)高層建筑而言，使用面積卻不到35平方米，只能按一居室設(shè)計(jì)。在北方地區(qū)，由于保溫要求，外墻較厚，同樣的建筑面積，使用面積比南方地區(qū)的同類建筑要小，等等。為此，建議國(guó)家借鑒國(guó)外通行做法，以使用面積為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，允許地方適當(dāng)靈活，為解決實(shí)際問(wèn)題留出空間，從而使住房保障標(biāo)準(zhǔn)與申請(qǐng)人的家庭人數(shù)、代際關(guān)系、成員性別等相適應(yīng)。否則，可能會(huì)出現(xiàn)政府提供了保障房，但保障對(duì)象卻不滿意的問(wèn)題。可以考慮，原則上2人以下(含2人)戶安排單間套(指臥室和起居室共用一間)，3人戶安排一居室或兩間套，4人以上(含4人)戶安排兩居室或三間套。當(dāng)然，對(duì)不同家庭構(gòu)造類型還要有所區(qū)別，如三代同堂家庭、單親異性成員家庭，可以在間數(shù)或人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)提高。具體來(lái)說(shuō)，2人單親異性家庭應(yīng)按一居室或兩間套安排，三代同堂異性家庭應(yīng)至少按兩居室或三間套安排，滿足文明居住的要求。對(duì)單身職工和外來(lái)務(wù)工人員，可以提供宿舍型保障房。(四)因地制宜確定住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)劃定住房保障收入線，是個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。劃高了，政府財(cái)力達(dá)不到;劃低了，該解決的困難人群得不到保障。在實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核的背景下，需要防止有些地方為完成任務(wù)而人為劃低收入線的傾向。同時(shí)，由于享受住房保障會(huì)帶來(lái)一定的間接收入，住房保障收入線即使劃得較為適當(dāng)，也還存在這條線上下邊緣人群之間的利益平衡問(wèn)題。鑒于各地住房市場(chǎng)供求關(guān)系特別是住房?jī)r(jià)格、居民住房狀況、收入水平、公共財(cái)政能力差異較大，確定住房保障收入線，不能簡(jiǎn)單套用統(tǒng)計(jì)部門(mén)的收入五分法(高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入)。事實(shí)上，房?jī)r(jià)高的地區(qū)，中低收入甚至中等收入家庭，也難以依靠自身能力通過(guò)市場(chǎng)解決根本住房問(wèn)題。住房保障對(duì)象確實(shí)定，核心要看居民家庭的住房支付能力?？梢悦鞔_，但凡沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)置或租賃解決根本居住需要的家庭，都應(yīng)該納入住房保障*圍。住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)住房市場(chǎng)租金和家庭住房支付能力具體測(cè)算。當(dāng)然，住房保障要分層次。根據(jù)保障對(duì)象的住房支付能力，分層次給予不同程度的保障，表達(dá)政策公平。二、關(guān)于住房保障方式問(wèn)題對(duì)住房保障的方式，社會(huì)上有許多議論。目前的保障方式主要有兩種。一種是實(shí)物保障，即向符合條件的家庭提供實(shí)物保障住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房、棚改安置住房，以及局部地方建立的限價(jià)商品住房。另一種是貨幣補(bǔ)貼，即向符合條件的家庭發(fā)放租賃補(bǔ)貼，支持其在市場(chǎng)上租賃適當(dāng)?shù)淖》?。我的看法，現(xiàn)階段小戶型租賃住房短缺，大規(guī)模建立保障性住房是必要的。對(duì)現(xiàn)有的各類保障性住房可以適當(dāng)歸并：一類是公共租賃住房，另一類是共有產(chǎn)權(quán)住房。(一)當(dāng)前大規(guī)模建立保障性住房十分必要前些年，在實(shí)施住房保障的過(guò)程中，遇到了許多新情況和新問(wèn)題。多數(shù)城市適合中低收入家庭需要的小戶型租賃住房短缺，一些困難家庭領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼，無(wú)法在市場(chǎng)上租到適宜的住房;也有的住房困難家庭因租不到房子而領(lǐng)不到租賃補(bǔ)貼。另外，最近幾年，通過(guò)棚戶區(qū)改造，小戶型舊住房大量減少，新建住房中小戶型也較少。局部居民雖有多套住房，但目前尚未形成鼓勵(lì)居民出租多余住房的政策環(huán)境，且有的第二套住房距離城市中心區(qū)域較遠(yuǎn)，中低收入家庭與新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員難以承當(dāng)交通本錢(qián)，很難轉(zhuǎn)化為城市住房租賃市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)房源。據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，2010年底，我國(guó)至少有10%的城鎮(zhèn)家庭的住房不成套。“十二五〞期間，每年新增城鎮(zhèn)人口1500萬(wàn)左右，其中的新就業(yè)職工和常住外來(lái)務(wù)工人員積累少，階段性住房支付能力弱，住房困難問(wèn)題十分突出。從這些情況看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，大規(guī)模建立保障性安居工程是必要的。也要看到，與實(shí)物保障方式相比，貨幣補(bǔ)貼(租賃補(bǔ)貼)方式具有即期投入小、補(bǔ)貼效率高、操作靈活，便于退出等優(yōu)勢(shì)。但前提條件是，市場(chǎng)上可以出租的小戶型房源充足。經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的大規(guī)模建立，住房市場(chǎng)供求關(guān)系趨于穩(wěn)定，小戶型租賃房源充足，就可以適時(shí)減少保障房建立量，逐步轉(zhuǎn)為以租賃補(bǔ)貼為主。(二)廉租房和公共租賃住房并軌設(shè)計(jì)目前，租賃型保障房主要有廉租住房和公共租賃住房。我認(rèn)為，這兩類租賃型保障房可以合并為公共租賃住房，統(tǒng)籌建立、并軌運(yùn)營(yíng)，實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)(或叫準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià))、分檔補(bǔ)貼、租補(bǔ)別離〞的運(yùn)行機(jī)制。廉租住房保障對(duì)象和公共租賃住房供給對(duì)象的區(qū)別，主要在于享受租賃補(bǔ)貼的多少。一是，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建立。在建立過(guò)程中，不再區(qū)分廉租住房和公共租賃住房。既可以由政府投資建立，也可以通過(guò)政策引導(dǎo)，吸引包括民間資金在內(nèi)的社會(huì)資金投資建立。為提高運(yùn)營(yíng)效率，運(yùn)營(yíng)管理主體可以與建立主體相別離。二是，參照市場(chǎng)價(jià)格確定公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)。具體定價(jià)時(shí)，要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)展水平、住房市場(chǎng)租金水平等因素，按照略低于同地段、同品質(zhì)住房市場(chǎng)價(jià)格確定，并進(jìn)展動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是，根據(jù)承租人的家庭收入水平，分檔給予租金補(bǔ)貼。將保障對(duì)象依收入水平劃分為幾個(gè)檔次，家庭收入越低，補(bǔ)貼越多。對(duì)收入較高的家庭，補(bǔ)貼較少或不補(bǔ)貼。如市前不久公開(kāi)征求對(duì)公共租賃住房租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)。他們考慮，按收入水平分6檔給予補(bǔ)貼，最高租金補(bǔ)貼占房屋租金的比例達(dá)95%，最低10%。四是，租賃效勞和政府補(bǔ)貼分別實(shí)施、平行操作、有機(jī)結(jié)合。具體操作中，受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房日常運(yùn)營(yíng)和管理，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)，依規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金。政府(或用工單位)向承租人發(fā)放的租賃補(bǔ)貼，專項(xiàng)用于支付房租，可以直接劃到受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或出租人的賬上。符合條件的保障對(duì)象也可以到市場(chǎng)上租賃相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的住房，并申請(qǐng)租賃補(bǔ)貼。這樣做，一是根本保證了投資建立和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的合理收益，有利于吸引社會(huì)資金參與;二是表達(dá)了差額補(bǔ)貼原則，承租人困難程度不同，補(bǔ)貼程度也不同,較好地表達(dá)了政策的公平性;三是政府對(duì)保障對(duì)象的補(bǔ)貼由暗補(bǔ)變明補(bǔ)，有利于根據(jù)保障對(duì)象收入水平的變化，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼金額，形成退出機(jī)制。同時(shí),政府提供租賃補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會(huì)資金和社會(huì)房源參與，在建房上可以少投入，這樣就能將一次性大投入變成分期性小投入，有助于減輕即期財(cái)政壓力。今后，公共租賃住房將成為保障性住房開(kāi)展的重點(diǎn)。為了保證公共租賃住房可持續(xù)運(yùn)行，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)支持政策。如，研究建立長(zhǎng)期低息貸款政策;在合理的建立和經(jīng)營(yíng)周期內(nèi)給予稅收優(yōu)惠;配套建立局部商業(yè)效勞設(shè)施，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，以平衡資金;如何保證工程本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，使建立投入有合理的回報(bào);如何設(shè)定投資回收或投資退出渠道，穩(wěn)定投資者的預(yù)期等。(三)建立共有產(chǎn)權(quán)保障房制度有人把經(jīng)濟(jì)適用住房，以及局部地方建立的限價(jià)商品住房歸納為購(gòu)置型保障房。依有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房按照保本微利原則，出售給符合條件的城鎮(zhèn)住房困難家庭。購(gòu)房未滿5年，不得上市交易;滿5年上市交易時(shí)，政府收繳一定比例的增值收益。實(shí)際上，增值收益收繳比例難以確定，在實(shí)踐中，多數(shù)地方規(guī)定收繳50%到90%，收繳比例較低的地方，購(gòu)房人上市交易仍存在一定牟利空間。還有的地方規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)房人不得將所購(gòu)保障房上市交易，實(shí)行政府回購(gòu)、封閉運(yùn)行，由政府根據(jù)購(gòu)置價(jià)格，考慮物價(jià)、折舊、利息等因素回購(gòu)，安排給其他符合條件的家庭。這樣做，有利于消除牟利空間，但也會(huì)帶來(lái)其他問(wèn)題。購(gòu)房人出了資，卻無(wú)法享受到經(jīng)濟(jì)開(kāi)展帶來(lái)的相應(yīng)增值，這可能導(dǎo)致保障對(duì)象不愿出資購(gòu)房，從而增加租賃性保障房的供給壓力。從本質(zhì)上看，購(gòu)置型保障房包含了一定的政府補(bǔ)貼(包括土地出讓收益和各項(xiàng)稅費(fèi)減免等)。我認(rèn)為，但凡政府補(bǔ)貼，都應(yīng)該量化。在量化政府補(bǔ)貼的根底上，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房可以并軌，統(tǒng)一稱之為共有產(chǎn)權(quán)保障房。實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)，以同地段、同品質(zhì)普通商品住房準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格作為參照，個(gè)人購(gòu)置的價(jià)款占準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格的比例為個(gè)人產(chǎn)權(quán)份額，其余局部量化為政府產(chǎn)權(quán)，這樣，就可以準(zhǔn)確界定每個(gè)地段購(gòu)置型保障房的產(chǎn)權(quán)比例。所謂“準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格〞，主要是指運(yùn)作機(jī)構(gòu)或者開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)按照不高于3%進(jìn)展控制，有別于一般的商品房銷售價(jià)格。共有產(chǎn)權(quán)保障房上市轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓所得由雙方按產(chǎn)權(quán)份額分配，政府優(yōu)先購(gòu)置對(duì)方的產(chǎn)權(quán)份額。這樣，也可以不再限制5年之后才能上市轉(zhuǎn)讓。購(gòu)置型保障房實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)的好處，一是以準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)格作為核定產(chǎn)權(quán)份額的根底，量化了政策優(yōu)惠，明晰了權(quán)利關(guān)系。二是給購(gòu)房人一個(gè)選擇的時(shí)機(jī)，允許逐步購(gòu)置政府持有的產(chǎn)權(quán)份額，直至取得完全產(chǎn)權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)保障對(duì)象的積極性。三是減輕了政府的即期財(cái)政負(fù)擔(dān)，也容易形成退出機(jī)制。四是既能保護(hù)購(gòu)房人合理投資(購(gòu)房實(shí)際出資)利益，又能防止住房保障過(guò)度轉(zhuǎn)化為財(cái)富，消除牟利空間。(四)一定條件下允許公共租賃房轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)保障房在共有產(chǎn)權(quán)保障房政策比擬完善的情況下，公共租賃住房承租人居住滿一定年限，仍然符合住房保障條件，且本人有購(gòu)房意愿的，可以允許其按照共有產(chǎn)權(quán)保障房的有關(guān)規(guī)定，購(gòu)置一定的產(chǎn)權(quán)份額。但產(chǎn)權(quán)份額不能太低，至少應(yīng)60%以上。這樣做，既可以滿足保障對(duì)象收入條件初步改善后，購(gòu)置局部產(chǎn)權(quán)乃至完全產(chǎn)權(quán)的愿望，也有利于鼓勵(lì)保障對(duì)象為改善自身住房條件而努力，還有利于完善公共租賃住房的退出機(jī)制。但前提是，承租人自愿，不得強(qiáng)賣，不得因是否購(gòu)置局部產(chǎn)權(quán)份額而改變保障規(guī)則和順序，不得因出售局部產(chǎn)權(quán)而推卸政府的投入責(zé)任。當(dāng)然，各地也要保有一定數(shù)量的公共租賃住房，防止陷入“建了賣〞、“賣了建〞的無(wú)序循環(huán)。(五)區(qū)別對(duì)待棚戶區(qū)改造和拆遷安置對(duì)象棚戶區(qū)和老舊小區(qū)居住人員復(fù)雜，拆遷安置時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待。有些家庭隨著收入提高，已經(jīng)在他處購(gòu)置了商品住房，不屬于保障對(duì)象。對(duì)于符合住房保障對(duì)象條件的，按條件分別納入公共租賃住房或者共有產(chǎn)權(quán)房給予保障。對(duì)于不符合保障對(duì)象條件的，按?國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例?的規(guī)定處理。三、健全住房保障準(zhǔn)入退出機(jī)制保障性住房作為公共資源或具有公共資源要素的資源，它的分配和使用應(yīng)當(dāng)遵循必要性、有效性和公平的原則，并經(jīng)得起公眾評(píng)價(jià)。保障性住房分配和使用，以不沖擊社會(huì)主義按勞分配原則為條件。制止以任何形式向住房不困難的家庭供給保障性住房。(一)探索創(chuàng)新申請(qǐng)審核和輪候制度“十二五〞期間，全國(guó)方案建立保障性安居工程住房3600萬(wàn)套，如果沿用傳統(tǒng)的審核方法，不做必要的制度創(chuàng)新，就無(wú)法提高工作效率、降低管理本錢(qián)。操作上，可以考慮：第一，住房困難家庭在所在地居住和就業(yè)滿一定年限的，可以申請(qǐng)保障性住房，如滿三年或五年;第二，確定輪候規(guī)則和順序，對(duì)于傷殘軍人、見(jiàn)義勇為者、勞動(dòng)模*和最低收入家庭等，通過(guò)積分等方式給予排序上的優(yōu)先照顧;第三，根據(jù)申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)和收入狀況，確定享受何種住房保障政策，如公共租賃房政策還是共有產(chǎn)權(quán)保障房政策等;第四，依申請(qǐng)人的收入水平(住房支付能力)，確定其應(yīng)當(dāng)支付的租金或政策支持程度。(二)要強(qiáng)調(diào)程序公開(kāi)和輪候制度建立一整套保障性住房管理程序，向社會(huì)公開(kāi)住房保障*圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、房源、程序、分配過(guò)程，既便利有關(guān)當(dāng)事人，又方便社會(huì)監(jiān)視。同時(shí)，在申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)，要強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人誠(chéng)信申報(bào)的義務(wù)，以減少審核本錢(qián)。如果發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)資料不實(shí)，申請(qǐng)人要承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)文要求地方政府確定合理的輪候期，并向社會(huì)公布，這有助于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，讓保障對(duì)象知道申請(qǐng)之后多長(zhǎng)時(shí)間可以拿到保障房;反過(guò)來(lái)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)也是一種約束。(三)退出管理制度設(shè)計(jì)保障性住房只能用于解決住房困難。當(dāng)保障對(duì)象有了其他住房時(shí)，應(yīng)當(dāng)退出住房保障?？紤]到住房保障或直接、或間接會(huì)給保障對(duì)象帶來(lái)一定的收入效應(yīng)，退出機(jī)制的設(shè)計(jì)不能簡(jiǎn)單化。對(duì)公共租賃住房，則可以用經(jīng)濟(jì)措施梯次調(diào)節(jié)保障程度，直至收取市場(chǎng)租金，使得承租人收入水平提高后不再享受政府補(bǔ)貼。這時(shí)，退出方式可以有多種選擇，如收取市場(chǎng)租金、騰退房屋，或者由租轉(zhuǎn)售，轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)保障房或全部產(chǎn)權(quán)等。為了保持租賃關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性，也考慮新就業(yè)群體的收入增長(zhǎng)狀況，租賃期限的設(shè)定不宜過(guò)短(以2-3年或3-5年為宜)。在合理的租期內(nèi)，可以不再審核承租人的收入水平，不再調(diào)整租金標(biāo)準(zhǔn)。這樣做，既有利于降低管理本錢(qián)，也有利于引導(dǎo)住房租賃市場(chǎng)。對(duì)共有產(chǎn)權(quán)保障房，考慮到購(gòu)房人已經(jīng)支付了一定的價(jià)款，在購(gòu)房人仍然實(shí)際居住的情況下，可以不強(qiáng)制退房。由于配售前已經(jīng)明確了購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)份額，再上市交易所得價(jià)款，由購(gòu)房人和政府按各自的份額分享。這樣，政府收回了初始投資和相應(yīng)的增值收益，購(gòu)房人也就退出了住房保障。需要注意的是，退出政策設(shè)計(jì)中，對(duì)住房保障對(duì)象家庭收入變化要有適度的寬容。一個(gè)家庭之所以無(wú)力解決住房問(wèn)題，與其自身的勞動(dòng)技能較低，就業(yè)不充分有關(guān)。短期內(nèi)，這一群體的經(jīng)濟(jì)狀況很難出現(xiàn)質(zhì)的變化。即使他們的收入有所提高，在目前的高房?jī)r(jià)下，也難以立即進(jìn)入市場(chǎng)。適度寬容保障對(duì)象收入的變化，既符合中低收入家庭收入變化規(guī)律，也有利于退出機(jī)制的最終落實(shí)。四、創(chuàng)新公共租賃住房融資機(jī)制保障性住房建立，離不開(kāi)資金。其中，共有產(chǎn)權(quán)保障房建立，政府采取讓渡局部土地收益，并給予稅收、信貸優(yōu)惠的方式，引導(dǎo)企業(yè)投資建立(也可由政府組織建立)，財(cái)政可以不直接出資，工程可以通過(guò)銷售還本付息，能夠做到資金平衡。公共租賃住房建立，投資量大，回收期長(zhǎng)，回報(bào)率低。鑒于當(dāng)前局部城市住房租售比價(jià)嚴(yán)重倒掛，如果融資比例過(guò)大，就可能形成租金缺乏以歸還利息，公共租賃住房投資無(wú)法收回的局面。在這種情況下，單純依靠政府投入無(wú)法完全解決資金問(wèn)題，必須創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮公共財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，發(fā)動(dòng)社會(huì)資金(包括民間資本)參與保障性住房建立和運(yùn)營(yíng)。(一)建立貸款貼息制度，擴(kuò)大公共租賃住房貸款規(guī)模目前，各大商業(yè)銀行已改制為上市公司，單純依靠商業(yè)銀行提供低息貸款是不可行的?？梢钥紤]，對(duì)現(xiàn)有的公共租賃住房貸款規(guī)則加以改良，以財(cái)政貼息為支撐，建立公共租賃住房建立和經(jīng)營(yíng)的低息貸款制度。公共租賃住房貸款利率，以基準(zhǔn)利率為根底，將局部中央財(cái)政安排的保障房建立資金，調(diào)整為公共租賃住房貸款的貼息資金。這樣，既能充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，提高財(cái)政資金使用效率，又能調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性，擴(kuò)大公共租賃住房貸款規(guī)模。貸款期限原則上不超過(guò)15年，允許展期。同時(shí)明確：1.如果公共租賃住房工程采用公司化運(yùn)營(yíng)，并符合貸款的條件，商業(yè)銀行可以直接發(fā)放貸款。2.對(duì)于不符合放貸條件的工程，如果是政府投資的，可以向直轄市、方案單位市、省會(huì)城市的政府融資平臺(tái)貸款，也可以向經(jīng)總行認(rèn)可的其它地級(jí)城市融資平臺(tái)貸款。3.對(duì)其他市、縣，在省級(jí)政府對(duì)還款來(lái)源做了統(tǒng)籌安排的條件下，可以發(fā)放貸款。另外，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債。目前已規(guī)定，符合規(guī)定的地方政府融資平臺(tái)公司可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于公共租賃住房等保障性安居工程建立。承當(dāng)保障性安居工程建立工程的其他企業(yè)，也可以在政府核定的投資額度內(nèi)，發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)展工程融資。(二)建立吸引股權(quán)式投資的機(jī)制社會(huì)資金投入公共租賃住房，主要有兩種形式：債權(quán)式投資和股權(quán)式投資。對(duì)工程投資主體而言，債權(quán)式投資僅僅提供了短期的融資手段，它仍然是一種負(fù)債。與銀行貸款一樣，公共租賃住房工程如果吸收較多的債權(quán)式投資，也可能出現(xiàn)租金收益抵不了利息的情況。因此，要積極吸引股權(quán)式投資。吸引股權(quán)式投資，不僅是出于解決眼前的資金短缺問(wèn)題和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮，更是著眼于提高建立和運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)公共租賃住房持續(xù)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。社會(huì)資金以持有股權(quán)的方式，投資建立公共租賃住房，當(dāng)工程有了現(xiàn)金流的時(shí)候，可以參與資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，籌集更多的資金用于其它工程建立，真正形成良性循環(huán)的機(jī)制。住房公積金、社?；稹⒈ｋU(xiǎn)資金、企業(yè)年金等資金，目前的投資收益率較低，在適當(dāng)?shù)恼呦拢梢猿蔀楣沧赓U住房股權(quán)式投資的資金來(lái)源。還要爭(zhēng)取信托資金、房地產(chǎn)信托投資基金等資金以股權(quán)式投資的形式，參與公共租賃住房建立。近年來(lái)，、**等地試點(diǎn)利用集體建立用地建立公共租賃住房，這既適應(yīng)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)找到了新的出路。這樣做，不但能解決公共租賃住房建立用地緊*問(wèn)題，也吸引了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金以股權(quán)方式投資建立公共租賃住房。當(dāng)然，要規(guī)*開(kāi)展，保護(hù)好耕地，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，符合農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民利益。建議盡快擴(kuò)大試點(diǎn)*圍。(三)關(guān)于住房公積金投資建立公共租賃住房的政策設(shè)計(jì)1991年，**市借鑒新加坡的經(jīng)歷，在我國(guó)率先建立住房公積金制度。1994年，國(guó)務(wù)院要求全面建立住房公積金制度。1999年，公布了?住房公積金管理?xiàng)l例?。住房公積金制度的建立，推進(jìn)了住房分配貨幣化進(jìn)程，提高了職工住房的支付能力，調(diào)動(dòng)了職工個(gè)人解決住房問(wèn)題的積極性。在多年的開(kāi)展中，住房公積金制度對(duì)解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為住房分配貨幣化的主要形式，成