高速公路收費(fèi)管理研究

/國(guó)內(nèi)高速公路收費(fèi)管理存在的問(wèn)題及緣由分析摘要：論文首先介紹了我國(guó)高速公路收費(fèi)管理的現(xiàn)狀，其中重點(diǎn)介紹了我國(guó)高速公路收費(fèi)管理近幾年來(lái)取得的成就和存在的不足；然后闡述了當(dāng)前我國(guó)高速公路收費(fèi)管理中存在的收費(fèi)高、收費(fèi)期限長(zhǎng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、收費(fèi)站設(shè)置不規(guī)范以及收費(fèi)效率低等問(wèn)題。針對(duì)收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)行了細(xì)致的緣由分析，指出現(xiàn)行法律法規(guī)存在缺陷、地方政府受利益驅(qū)動(dòng)、收費(fèi)方式較落后等是產(chǎn)生問(wèn)題的主要緣由。關(guān)鍵詞：高速公路；收費(fèi)管理；收費(fèi)制度0引言隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，高速公路的建設(shè)也取得了快速的發(fā)展，目前我國(guó)以國(guó)道主干線為主構(gòu)架的高速公路已初步形成。由于高速公路的修建須要投入大量資金，我國(guó)高速公路大部分接受“貸款修路，收費(fèi)還貸”的方式進(jìn)行修建，因而高速公路修建完后90%的高速公路接受收費(fèi)政策。“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的實(shí)施，對(duì)加快各地公路建設(shè)，推動(dòng)了綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但一些地方政府在加快公路建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政投入?yún)s較少，主要依靠銀行貸款而建設(shè)大量收費(fèi)公路，造成收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模過(guò)大，超出了自身財(cái)力和資源的承受實(shí)力，增加了社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本，增大了償債風(fēng)險(xiǎn)和資源風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前高速公路收費(fèi)管理尚處于起步階段，閱歷欠缺，如何提上升速公路收費(fèi)管理質(zhì)量，提高高速公路效益是我國(guó)高速公路經(jīng)營(yíng)管理的重要挑戰(zhàn)。因此探討高速公路收費(fèi)管理問(wèn)題，對(duì)于規(guī)范高速公路管理、促進(jìn)高速公路健康發(fā)展具有很好的現(xiàn)實(shí)意義。1我國(guó)高速公路收費(fèi)管理的現(xiàn)狀概述在過(guò)去十幾年里，我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。尤其是高速公路得以快速發(fā)展。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)高速公路收費(fèi)管理在以下三個(gè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。1.1收費(fèi)方式逐步改進(jìn)我國(guó)在80、90年頭運(yùn)用的高速公路收費(fèi)系統(tǒng)大多是人工收費(fèi)系統(tǒng)，人工收費(fèi)系統(tǒng)是指不須要或基本不運(yùn)用電子和機(jī)械設(shè)備，收費(fèi)過(guò)程全部由人工完成，即人工判別車型，人工套用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，人工收錢、找零、給發(fā)票。該方式須要較多收費(fèi)人員執(zhí)行比較單調(diào)煩瑣的程序，接受人監(jiān)督人的方式。目前的高速公路收費(fèi)系統(tǒng)一般接受封閉式半自動(dòng)收費(fèi)方式，通行憑證接受月票IC、儲(chǔ)值IC卡、打印紙質(zhì)通行券或者供應(yīng)不停車收費(fèi)（電子標(biāo)簽）通道。介質(zhì)通常接受非接觸性IC卡、接觸性IC卡、磁票等介質(zhì)。系統(tǒng)登記出入口剛好間信息，電腦自動(dòng)計(jì)費(fèi)，管理模式為收費(fèi)中心、收費(fèi)站和車道三級(jí)。系統(tǒng)還可供應(yīng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控和出入口影相匹配的功能。1.2通行費(fèi)收入逐步增長(zhǎng)高速公路通行費(fèi)收入節(jié)節(jié)攀升首先和高速公路的發(fā)展有很大的關(guān)系。以湖南省高速公路的發(fā)展為例，湖南省在2006年通車?yán)锍讨挥?403公里，加上在建里程1243公里，總里程為2646公里，而到2009年年底，湖南省通車?yán)锍踢_(dá)到2227公里，在建里程3493公里，總里程達(dá)到了5720公里。尤其是2008年以來(lái)，增長(zhǎng)速度可謂迅猛。在2008年新開工18條高速公路的基礎(chǔ)上，2009年又新開工15條高速公路項(xiàng)目，兩年開工建設(shè)33個(gè)高速公路項(xiàng)目。從高速公路里程增長(zhǎng)速度可以看出國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的大力扶持。再來(lái)看全國(guó)高速公路里程的增長(zhǎng)狀況，到2005年底，全國(guó)高速公路總里程達(dá)到4.1萬(wàn)公里，2006年底全國(guó)高速公路總里程達(dá)到4.5萬(wàn)公里，2007年底全國(guó)高速公路總里程達(dá)到4.9萬(wàn)公里，2008年底全國(guó)高速公路總里程達(dá)到6.03萬(wàn)公里，突破了6萬(wàn)公里，2009年，全國(guó)新修通了4719公里高速公路，使得全國(guó)通車總里程達(dá)到6.5萬(wàn)公里，通車總里程接著居世界其次位，僅次于美國(guó)。中國(guó)創(chuàng)建了世界高速公路發(fā)展的奇跡。高速公路通行費(fèi)收入的迅猛增長(zhǎng)還和我國(guó)汽車保有量的增長(zhǎng)有很大的關(guān)系，據(jù)公安部交通管理局的最新信息，公安部交通管理局日前供應(yīng)的數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，截至2012年11月，我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)2.23億輛，汽車保有量達(dá)1.04億輛，大中城市中汽車保有量達(dá)到100萬(wàn)輛以上的城市數(shù)量達(dá)14個(gè)，大大的促進(jìn)了高速公路通行費(fèi)收入的增漲。1.3收費(fèi)服務(wù)及稽查工作日益規(guī)范在收費(fèi)服務(wù)方面，各地高速公路收費(fèi)管理機(jī)關(guān)都綻開了創(chuàng)文明收費(fèi)站的活動(dòng)，收費(fèi)文明服務(wù)越來(lái)越規(guī)范，體現(xiàn)在以下幾方面：（1）各收費(fèi)站以標(biāo)記牌的形式向社會(huì)公開收費(fèi)審批機(jī)關(guān)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督電話等信息，讓駕駛員能明明白白交費(fèi)。（2）收費(fèi)站工作區(qū)域內(nèi)次序井然，符合防火、防盜、防災(zāi)難事故、防人為破壞的標(biāo)準(zhǔn)，確保了車輛在站區(qū)通行平安。（3）征管人員都能按規(guī)定統(tǒng)一著裝，持證上崗，掛牌服務(wù)，熟悉工作程序和操作，能主動(dòng)向駕駛員介紹征收政策和法規(guī)。收費(fèi)員能堅(jiān)持唱收唱付，對(duì)司乘人員禮貌、熱忱、解答問(wèn)題耐性細(xì)致。（4）收費(fèi)稽查是收費(fèi)管理的重要組成部分，是肅穆收費(fèi)紀(jì)律、強(qiáng)化收費(fèi)管理的有效手段，特殊是對(duì)接受人工收費(fèi)方式或半自動(dòng)收費(fèi)方式的高速公路。目前各地的高速公路收費(fèi)管理機(jī)關(guān)都都建立了相應(yīng)的專職稽查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了對(duì)收費(fèi)人員的管理。收費(fèi)隊(duì)伍的廉政建設(shè)有了很大提高，通過(guò)稽查，收費(fèi)人員提高了思想覺(jué)悟，收費(fèi)隊(duì)伍素養(yǎng)得到了提高，作奸犯科行為鮮有發(fā)生。（5）稽查人員還在工作中通過(guò)各種途徑和形式向車主宣揚(yáng)有關(guān)收費(fèi)的政策法規(guī)和管理制度，使各項(xiàng)收費(fèi)政策深化人心，從而提高收費(fèi)人員及過(guò)往駕駛員遵紀(jì)遵遵守法律律、按章交費(fèi)的自覺(jué)性，收費(fèi)任務(wù)完成得很順當(dāng)。1.4收費(fèi)制度日益完善我國(guó)的公路（橋梁）通行收費(fèi)制度是在不斷深化公路管理體制改革的新形式下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。為了解決公路交通設(shè)施嚴(yán)峻滯后于交通需求的問(wèn)題，廣東省順德市容奇鎮(zhèn)公路橋等一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突破了公路建設(shè)靠國(guó)家投資的傳統(tǒng)體制，領(lǐng)先進(jìn)行貸款修橋、收費(fèi)還貸的改革嘗試，并于1984年起先對(duì)過(guò)往車輛實(shí)行收費(fèi)制度。國(guó)家充分確定了這一改革嘗試，并于當(dāng)年在國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議上將“貸款修路，收費(fèi)還貸”作為促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展的實(shí)惠政策。1988年，交通部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路大型橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)的規(guī)定》，使我國(guó)高等級(jí)收費(fèi)公路的建設(shè)運(yùn)用有了法規(guī)依據(jù)。這部法規(guī)明確了公路收費(fèi)的目的，收費(fèi)公路的范圍和條件，收費(fèi)項(xiàng)目的審批，費(fèi)率制定原則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)的期限等內(nèi)容。2004年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，并于2004年11月1日起執(zhí)行?！稐l例》對(duì)收費(fèi)公路的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限、服務(wù)水同等提出了明確的要求，并對(duì)相關(guān)的審批程序也做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定。這些政策的出臺(tái)的確大大促進(jìn)了我國(guó)基礎(chǔ)交通設(shè)施的發(fā)展，但是在這個(gè)過(guò)程中由于一些地方政府和交通部門在發(fā)展公路的指導(dǎo)思想上和實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策中還存在一些相識(shí)偏差，加上相關(guān)的管理法規(guī)建設(shè)滯后，收費(fèi)公路管理中還存在一些問(wèn)題，影響了這一政策的執(zhí)行效果，亟待解決。2我國(guó)高速公路收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題分析2.1收費(fèi)高世界銀行發(fā)布的一份最新探討報(bào)告告知我們，中國(guó)的高速公路通行費(fèi)比發(fā)達(dá)國(guó)家的還要高。報(bào)告指出，中國(guó)高速公路的通行費(fèi)和許多發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)，甚至更高，貨車為每公里0.12至0.21美元。和中國(guó)車主的收入比較，這個(gè)費(fèi)率則是全世界最高的國(guó)家和地區(qū)之一。我國(guó)大部分地區(qū)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，方法主要有以下幾種。即級(jí)差收益法、成本反算法和人均收入關(guān)聯(lián)法等。級(jí)差收益法是依據(jù)公路收費(fèi)率并考慮不同車型或汽車的載重噸位來(lái)確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方法。所謂公路收費(fèi)率，是指單位車輛的收費(fèi)額和高速公路級(jí)差收益的比值。級(jí)差收益法的計(jì)算接受“有無(wú)對(duì)比法”，即依據(jù)道路用戶有否運(yùn)用收費(fèi)高速路產(chǎn)生的差額確定級(jí)差收益。級(jí)差收益法從用戶收益的角度動(dòng)身，依據(jù)公路運(yùn)用者的受益大小制定高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的。因此，許多國(guó)家都接受這一方法，要求費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)運(yùn)用收費(fèi)公路所產(chǎn)生級(jí)差的某一比例，世界銀行建議的比例為30％－50％，亞洲開發(fā)銀行建議不超過(guò)30％。依據(jù)測(cè)算，客車在成渝高速重慶段行駛和在舊成渝路重慶段行駛大約可以節(jié)約運(yùn)輸成本519.11元／千車公里，同樣條件下貨車大約可以節(jié)約435元／千車公里成本。依據(jù)級(jí)差收益法的有無(wú)對(duì)比法和世界銀行建議的高限將50％的干脆收益給運(yùn)用者，50％給高速路經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)過(guò)探討行駛在高速路上的客車運(yùn)用者名義上可以降低成本259.56元／千車公里，即每公里可節(jié)約成本0.26元。同理貨物車經(jīng)營(yíng)者可以降低217.5元／千車公里成本，即每公里可節(jié)約成本0.22元。由于在實(shí)踐中任何一位經(jīng)營(yíng)性客貨車的車主除考慮燃油費(fèi)用等4項(xiàng)成本外，都必需考慮通行不同道路的通行費(fèi)成本。依據(jù)成渝高速路重慶段現(xiàn)行三類中客和中貨的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以算出他們每車公里實(shí)際成本1.28元。這意味著行駛在成渝路重慶段，三類客車和貨車在運(yùn)輸費(fèi)用不變的狀況下，扣出行駛高速路成本的節(jié)約，事實(shí)上客車每公里要虧損1.02元，貨車要虧損1.06元。和收費(fèi)較高不相匹配的是中國(guó)車主對(duì)通行費(fèi)的低可承受性。考量車主對(duì)高速公路通行費(fèi)的承受實(shí)力，世行引用了專業(yè)機(jī)構(gòu)提出的指標(biāo)：私人汽車行駛1600公里所付通行費(fèi)在車主收入中所占的比例。據(jù)此指標(biāo)測(cè)算，在世界13個(gè)國(guó)家1600公里通行費(fèi)占人均GDP的比例中，中國(guó)以超過(guò)2％的比例居首位超過(guò)美國(guó)、日本、法國(guó)、意大利、加拿大、澳大利亞、西班牙、葡萄牙等國(guó)家。其中美國(guó)最低，不到0.3％。2.2收費(fèi)期限長(zhǎng)我們先來(lái)看一下江蘇高速公路收費(fèi)年限狀況一覽表，從表中我們可以看出，我們看到的公路收費(fèi)期限基本是30年的收費(fèi)期限，不是國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限都套用了30年的期限。另外條例規(guī)定的經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，依據(jù)收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。最長(zhǎng)不得超過(guò)25年的收費(fèi)期限并不是等于確定要按25年審批，經(jīng)營(yíng)性公路的投資商為了利益，不惜虛報(bào)收回投資期限，而當(dāng)?shù)卣梅刹活?，隨意套用30年的最長(zhǎng)期限來(lái)審批。表4.1江蘇高速公路收費(fèi)年限一覽表高速公路收費(fèi)期限滬寧高速36年寧淮高速20年寧杭高速25年寧常高速30年寧洛高速20年京福徐州東繞城30年徐宿高速30年連徐高速30年南京長(zhǎng)江三橋25年南京長(zhǎng)江二橋30年蘇通大橋25年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限，依據(jù)收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，依據(jù)收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。地方政府鉆法律空子在收費(fèi)期限上大做文章：一是對(duì)較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營(yíng)收益的收費(fèi)公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費(fèi)年限30年收費(fèi)；二是將收費(fèi)多年、經(jīng)營(yíng)效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計(jì)算收費(fèi)期限；三是將其他項(xiàng)目的債務(wù)并入收費(fèi)公路，人為加大債務(wù)規(guī)模，違規(guī)延長(zhǎng)收費(fèi)期限。審計(jì)署在報(bào)告中提到，如投資33.8億元的濟(jì)南至青島高速公路，經(jīng)測(cè)算收回投資并有合理回報(bào)的收費(fèi)年限為12.65年，但批準(zhǔn)的收費(fèi)年限為30年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，將增加社會(huì)負(fù)擔(dān)275億元。北京市首都機(jī)場(chǎng)高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費(fèi)3年多后，北京市于1997年1月重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年，至2005年底已收費(fèi)32億元，估算剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。2.3收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，首先體現(xiàn)在各地對(duì)車型的分類標(biāo)準(zhǔn)不一樣。下面是比較有代表性的部分省份高速公路車型分類狀況比較分析表，比如滬杭甬高速公路對(duì)高速公路二類車型的判別標(biāo)準(zhǔn)是20座以上40座（含40座）以下客車、2噸以上5噸（含5噸）以下貨車屬于二類車型，而廣深高速公路、深圳高速公路對(duì)高速公路二類車型的判別標(biāo)準(zhǔn)是面包車、小型貨車、輕型貨車屬于二類車型，車型分類標(biāo)準(zhǔn)的不一樣，這也導(dǎo)致了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不一樣?？赐贶囆头诸悹顩r分析表，再來(lái)分析下面的各地高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較狀況表。由于車型分類標(biāo)準(zhǔn)不一樣，導(dǎo)致全國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。同屬高速公路二類車型，滬杭甬高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是0.8元/每公里，而深圳是1.2元/每公里。從下表中還可以看出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高的是成渝高速公路，成渝高速公路的六類車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了5元每公里，而滬寧高速公路卻只有1.6元每公里，差距特殊明顯。2.4收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范審計(jì)署在調(diào)查山東、江蘇、浙江等10省（市）106個(gè)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目發(fā)覺(jué)，一是地方政府越權(quán)和違規(guī)審批經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。如上海市滬杭高速公路等12條公路發(fā)生收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓18次，其中有12次未經(jīng)有關(guān)部門審批。二是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。這不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參和公路建設(shè)的目的，而且讓一些單位以極低的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)限制了巨額公路國(guó)有資產(chǎn)，并從中獲得巨額利益。至2005年底，浙江省轉(zhuǎn)讓杭州繞城高速公路等4個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)獲得125.75億元，其中86.6億元是受讓方以公路收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押取得的銀行貸款。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，不經(jīng)評(píng)估或壓低轉(zhuǎn)讓價(jià)格等對(duì)外轉(zhuǎn)讓，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。如安徽省政府違規(guī)壓低評(píng)估價(jià)格，低價(jià)轉(zhuǎn)讓合肥至巢湖至蕪湖高速公路，兩年半后又違規(guī)高價(jià)收回，共損失資金12.4億元。四是少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，一些單位和個(gè)人從中牟取私利，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。如湖北省武漢至黃石高速公路對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)插手，一名外商從中牟利14.5億元。2.5收費(fèi)站設(shè)置不規(guī)范《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定，高速公路以及其他封閉式的收費(fèi)公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費(fèi)站，非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50KM。而實(shí)際操作過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣氡M方法違規(guī)設(shè)立收費(fèi)站。收費(fèi)站設(shè)置不規(guī)范主要表現(xiàn)在，一是公路項(xiàng)目建設(shè)中未運(yùn)用銀行貸款或運(yùn)用了銀行貸款但已歸還，仍設(shè)設(shè)立收費(fèi)站；二是在國(guó)家明文規(guī)定禁止收費(fèi)的三級(jí)公路上違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站；三是實(shí)行“一站多點(diǎn)”等方法，違規(guī)異地設(shè)置多個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)。如全部由財(cái)政投資建設(shè)的沈陽(yáng)過(guò)境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設(shè)站收費(fèi)累計(jì)12.29億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬(wàn)元，在1996年已用收費(fèi)還清了全部銀行貸款后，違規(guī)接著收費(fèi)14.5億元。2.6收費(fèi)效率低高速公路作為專供汽車高速行駛的交通基礎(chǔ)設(shè)施，其最大的特征是平安、暢通、快速和高效。當(dāng)車輛經(jīng)過(guò)收費(fèi)站的時(shí)候，由于停下來(lái)交費(fèi)，很簡(jiǎn)潔造成交通擁擠，影響收費(fèi)站的通行實(shí)力。收費(fèi)站的通行實(shí)力指的是在確定條件下，收費(fèi)車輛排隊(duì)出站，收費(fèi)員在繁忙狀態(tài)下，在確定時(shí)間內(nèi)所能處理的最大汽車通行數(shù)量。隨著交通量的不斷增長(zhǎng)，高速公路就會(huì)普遍存在不高效不通暢的問(wèn)題。目前高速公路基本接受的是半自動(dòng)收費(fèi)方式，半自動(dòng)收費(fèi)方式典型的收費(fèi)操作程序分為四步：收費(fèi)員目測(cè)車型，在電腦內(nèi)鍵入車輛信息，顯示牌上會(huì)向駕駛員顯示收費(fèi)金額。收費(fèi)員驗(yàn)看通行券手工收取通行費(fèi)，再手工找零。然后發(fā)給車主由收款機(jī)打印或事先印好的收據(jù)，收據(jù)上記載了時(shí)間、地點(diǎn)、收費(fèi)員編號(hào)、金額等。收費(fèi)員正確完成收費(fèi)流程后，收費(fèi)車道限制機(jī)限制自動(dòng)欄桿放行。這四個(gè)程序走完，至少要1、2分鐘，貨車由于要過(guò)磅，時(shí)間花費(fèi)更多。比如北京八達(dá)嶺高速公路收費(fèi)站，它是連接關(guān)內(nèi)和關(guān)外的交通要道，過(guò)往車輛特殊多，堵車現(xiàn)象頻繁發(fā)生。據(jù)某過(guò)路司機(jī)計(jì)算，某天他在堵車段共走了約5公里，歷時(shí)4小時(shí)零4分，算下來(lái)時(shí)速約1.22公里。一輛貨車從交費(fèi)、過(guò)磅、受檢，須要好幾分鐘的時(shí)間。這個(gè)路段每天一堵車就是幾十公里、幾個(gè)甚至十幾個(gè)小時(shí)，司機(jī)們交的高速公路費(fèi)，換來(lái)的就是每小時(shí)1.22公里的“高速”。3我國(guó)高速公路收費(fèi)管理問(wèn)題的緣由分析3.1現(xiàn)行法律法規(guī)不完善我國(guó)政府在和高速公路收費(fèi)相關(guān)法律法規(guī)的制度建設(shè)上存在嚴(yán)峻的滯后性，到目前為止尚無(wú)一套較規(guī)范、較專業(yè)的政策和法規(guī)，使得各地政府只能依據(jù)自身的實(shí)際狀況和閱歷通過(guò)嘗試或摸索來(lái)建立關(guān)于高速公路收費(fèi)管理的法規(guī)及制度，因此從宏觀層次上對(duì)其缺乏必要的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。具體來(lái)說(shuō)，2004年頒布的《收費(fèi)管理?xiàng)l例》中有以下不完善的地方。（1）《條例》中對(duì)規(guī)定出臺(tái)前存在的問(wèn)題沒(méi)有明確處理看法。2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)公路的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限、服務(wù)水同等提出了明確的要求，并對(duì)相關(guān)的審批程序也做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，但是和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的法律法規(guī)至今尚未出臺(tái)，致使該條例頒布前已建成的收費(fèi)公路收費(fèi)站設(shè)置過(guò)多過(guò)密、收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題始終未能有效解決。如四川省非封閉式收費(fèi)公路上的284個(gè)收費(fèi)站中，有131個(gè)間距不合規(guī)，其中10個(gè)收費(fèi)站和其他站相距不到10公里。至2005年底，廣東省經(jīng)營(yíng)性公路批準(zhǔn)的收費(fèi)期限大于30年的有28個(gè)，最長(zhǎng)的為55年。（2）《條例》中規(guī)定的收費(fèi)期限太模糊?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限，依據(jù)收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，依據(jù)收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。就政府還貸公路而言，收費(fèi)的原則是償還貸款、集資款，而經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)的原則是收回投資并有合理回報(bào)。當(dāng)然后者還要考慮回報(bào)，不過(guò)卻是要在合理的范圍內(nèi)。由于收費(fèi)期限比較模糊，實(shí)際操作過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣允召M(fèi)作為融資的手段，將收費(fèi)期限審批用30年來(lái)套。這種做法的結(jié)果有違公共負(fù)擔(dān)同等的原則，同時(shí)有悖于行政收費(fèi)的法理和收費(fèi)目的。（3）現(xiàn)行條例中的核準(zhǔn)程序規(guī)定不科學(xué)的問(wèn)題。核準(zhǔn)程序存在兩大問(wèn)題。第一缺少科學(xué)評(píng)價(jià)，因?yàn)楹驼嘘P(guān)的部門去提出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公路，然后由有密切關(guān)系的政府部門進(jìn)行審批，本身就不確定科學(xué)，至少應(yīng)引用社會(huì)一些機(jī)制，由無(wú)利害關(guān)系的第三方，而且有專業(yè)實(shí)力對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)包括建設(shè)過(guò)程、建設(shè)費(fèi)用、收費(fèi)周期貸款來(lái)源等逐一進(jìn)行審核后，確定相應(yīng)合理的收費(fèi)方案。由第三方對(duì)收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行不定期或者定期的監(jiān)控，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)測(cè)算。依據(jù)測(cè)算的結(jié)果提出調(diào)整方案，由有關(guān)部門進(jìn)行審批。假如不引入第三方，建設(shè)部門和審批部門都存在利益關(guān)系，首先高速公路開發(fā)部門有他的利益，他確定要從利益的角度考慮，審批部門不能限于當(dāng)時(shí)的審批水平認(rèn)為是合理的，只能依據(jù)事態(tài)發(fā)展發(fā)覺(jué)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。其次就是缺少社會(huì)監(jiān)督。高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個(gè)很浩大的計(jì)算工程，有眾多的數(shù)據(jù)因素，這不是一般人能夠解決的。應(yīng)由第三方權(quán)威部門有實(shí)力的部門參和評(píng)價(jià)參和聽證，介紹收費(fèi)部門評(píng)價(jià)的結(jié)果，由政府部門選擇和決策，這樣的話就能夠把收費(fèi)納入社會(huì)監(jiān)督中，通過(guò)公開透亮科學(xué)的體系來(lái)建設(shè)核準(zhǔn)程序是最恰當(dāng)?shù)摹?.2地方政府受利益驅(qū)動(dòng)地方政府在收費(fèi)管理問(wèn)題的相識(shí)上有偏差，政府高速公路原本應(yīng)是政府向全社會(huì)、全民供應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品，應(yīng)無(wú)償供全社會(huì)、全民享用的。自1984年中心出臺(tái)政策，規(guī)定高速公路以非收費(fèi)公路為主，但為彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)政府投資的不足，可適當(dāng)以貸款修路的收費(fèi)還貸公路為輔。然而，地方政府反其道而用之，高速公路幾乎都變成了收費(fèi)公路為主，非收費(fèi)公路為輔，并形成長(zhǎng)期壟斷性經(jīng)營(yíng)，大規(guī)模延長(zhǎng)收費(fèi)年限，大比例提高收費(fèi)價(jià)格，密集增設(shè)收費(fèi)站。究其緣由是利益驅(qū)動(dòng)，審計(jì)署調(diào)查發(fā)覺(jué)：18個(gè)省（市）政府和交通部門將政府還貸公路應(yīng)專項(xiàng)用于還貸的通行費(fèi)收入291億元，改用于其他公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及償還其他貸款、支出經(jīng)費(fèi)等。2001至2005年，遼寧省自定政策，按全省通行費(fèi)的5%至5.5%提取資金7.5億元，用于交警經(jīng)費(fèi)、交通補(bǔ)助費(fèi)、服裝費(fèi)等。1999至2005年，河北省交通廳及下屬三家高速公路法人單位，從5條高速公路通行費(fèi)中違規(guī)提取超收分成資金等6.48億元，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、福利、建設(shè)職工住房和辦公樓等；河北省財(cái)政廳等單位從通行費(fèi)中違規(guī)列支高速公路巡警經(jīng)費(fèi)、政府調(diào)整基金、再就業(yè)基金等2.1億元。至2005年底，山西省長(zhǎng)治市趙店橋等3個(gè)收費(fèi)站累計(jì)收取通行費(fèi)4.09億元，市、縣兩級(jí)政府從中挪用2.73億元，用于彌補(bǔ)財(cái)政支出。吉林省投資建設(shè)的敦化至白石山等4條收費(fèi)公路，截至2