稅收視角下的“兩票制”

稅收視角下的“兩票制”一、“兩票制” 為什么？（一） 實行國家宏觀政策的客觀要求李克強總理在2016年的政府工作報告中強調“健康是幸福之基”。為了夯實人民群眾的“幸福之基”，國務院在醫(yī)改領域出臺了多項政策：增加中醫(yī)醫(yī)院，推進醫(yī)療大數(shù)據，擴大醫(yī)保支付范圍，抑制藥價虛高等，“兩票制”應運而生。2016年出臺《關于在公立醫(yī)療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號），正式啟動“兩票制”。同時，我省也出臺了《中共吉林省委吉林省人民政府關于貫徹落實全國衛(wèi)生與健康大會精神加快衛(wèi)生與健康事業(yè)改革發(fā)展的實施意見》（吉發(fā)〔2016〕32號*（二） 解決重點民生問題的現(xiàn)實途徑據衛(wèi)生部調查數(shù)據顯示，中國約有近半居民有病不就醫(yī)，29.6%的居民應住院而不住院，“小病扛，大病挨，病危才往醫(yī)院抬七“脫貧三五年一病返從前”這些順口溜流傳甚廣，從一個側面反映了長期以來人民群眾“看病難、看病貴”的狀況。“看病難、看病貴”所反映出的問題是全方位的：從醫(yī)到藥、從城市到農村、從“小病難瞧”到“大病致貧”。“看病難，看病貴”是當前醫(yī)療衛(wèi)生服務工作中群眾呼聲最強烈也是最關心的問題。在如今看來這一問題已經成了全國普遍存在的一大熱點問題。（三）清除“多票制”亂象的有效手段“多票制”，指的是藥品生產廠家開底價票給代理商（代理商亦可是N重）或其指定的過票公司（過票公司亦可是N重），過票公司開票到商業(yè)公司，商業(yè)公司回款到過票公司，過票公司返款給代理商或醫(yī)療機構。多票制存在的問題非常多。最重要的一點，過票公司本身的業(yè)務就是不合規(guī)的，而且營改增后還存在稅務法律方面的風險。醫(yī)藥廠家把經營風險轉移出去的同時，也將財稅等法律風險一并轉嫁，醫(yī)療機構則承擔了較高的風險。（四）整治醫(yī)藥行業(yè)問題的必然選擇通過近兩年來對醫(yī)藥行業(yè)的稅務檢查，我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥企業(yè)，特別是藥品流通企業(yè)普遍存在以下涉稅違法問題：一是虛構“中草藥”購進業(yè)務，為自己虛開農產品收購發(fā)票后又向下游企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票。此類問題主要集中在中草藥集散地。二是給藥價加“肥”，即虛增購銷環(huán)節(jié)，將藥品流轉至享受地方財稅優(yōu)惠的地區(qū)抬高藥價、虛增數(shù)量，再把藥品以高價流向最終消費市場。此類問題主要集中在地方有財稅優(yōu)惠政策的地區(qū)。三是通過票貨分離方式非法取得非醫(yī)藥產品（日化用品、白糖等）增值稅專用發(fā)票，虛抵進項稅額。四是由涉案企業(yè)成立咨詢公司、服務公司，虛構經營成本，以咨詢費、服務費等方式虛抵進項稅額，虛列成本。五是開具大頭小尾發(fā)票或使用假發(fā)票隱瞞收入。即不法分子在向醫(yī)院銷售藥品時按真實貨物交易情況向醫(yī)院開具發(fā)票聯(lián)，但采用隱匿收入手法，以縮水后的銷售收入數(shù)填列存根聯(lián)向稅務機關申報，以此達到少繳稅款的目的。此類問題普遍存在于醫(yī)藥流通企業(yè)向醫(yī)院銷售藥品的環(huán)節(jié)。二、“兩票制”一一是什么？（一）“兩票制”的基本概念“兩票制”是指藥品生產企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機構開一次發(fā)票。藥品流通企業(yè)將藥品銷售到醫(yī)療機構的，必須向醫(yī)療機構提供藥品生產企業(yè)到終端的全流程銷售發(fā)票復印件（加蓋藥品流通企業(yè)的公章），全流程銷售發(fā)票的生產企業(yè)名稱、藥品名稱、劑型、規(guī)格、批號、數(shù)量等信息應能相互印證。公立醫(yī)療機構在入庫驗收藥品時，驗明票、賬、貨三者一致方可入庫、使用。全省自2017年6月30日起，正式實施“兩票制”,9月30日前為過渡期。9月30日起，全省所有公立醫(yī)療機構藥品采購全部實行“兩票制”。同時，鼓勵部隊醫(yī)院、民營醫(yī)院及個體診所等醫(yī)療衛(wèi)生機構實施“兩票制”。邊境縣（區(qū)X國家級及省級貧困縣轄區(qū)內政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票，以保障基層藥品的有效供應。（二） “兩票制”的政策效應從社會層面看，實行“兩票制”，是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、促進醫(yī)藥產業(yè)健康發(fā)展的重大舉措，能有效規(guī)范藥品流通秩序、壓縮流通環(huán)節(jié)、凈化流通環(huán)境、打擊“過票洗錢”、強化醫(yī)藥市場監(jiān)督管理。從企業(yè)層面看，“兩票制”使藥品經營流通行業(yè)產生“大吃小”的行業(yè)洗牌效應，進一步提高商業(yè)集中度，大型醫(yī)藥企業(yè)將變得更大，過票企業(yè)必然因無票可過而消亡。從消費者層面看，“兩票制”是保障城鄉(xiāng)居民用藥安全、維護人民健康的必然要求。以“兩票”替代目前常見的七票、八票，減少流通環(huán)節(jié)的層層盤剝，使中間加價透明化，擠掉藥價虛高水分，減輕群眾用藥負擔，患者將成為最大受益者。（三） “兩票制”的稅收解讀“兩票制”不僅是醫(yī)藥改革，還是財務改革、稅收改革。從企業(yè)財務管理角度看?！皟善敝啤苯o藥品生產企業(yè)帶來了一系列財務管理方面的問題，銷售成本增加，管理難度加大，回款周期變化、債務風險提高等等，高開高返、傭金返現(xiàn)等營銷行為的財務處理也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。同時；'兩票制”也對醫(yī)療機構的財務核算提出了新的要求，在電子監(jiān)管系統(tǒng)還未實現(xiàn)全流程聯(lián)通前，各類票據的收、驗、存等工作將增大醫(yī)療機構的工作壓力。因此，對于醫(yī)藥行業(yè)來說也是一場財務改革。從發(fā)票管理角度看。要查藥品的合法渠道，除了要查資質證明以外，還要查藥品的合法性。必須要查發(fā)票，才能保證藥品進入正常的流通渠道。2016年3月震驚全國的山東5.7億元非法疫苗案，就是一個在醫(yī)藥流通環(huán)節(jié)典型的掛靠走票洗錢案例。去灰色、堵浪費、降藥價，需要稅務部門通過發(fā)票倒查機制、藥品價格追溯機制，充分發(fā)揮信息化、大數(shù)據的作用才能現(xiàn)實。目前，稅務總局已對增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)進行了全面升級和改造，新的系統(tǒng)自2015年開始在全國推行，可及時、準確、完整地獲取發(fā)票票面和流轉信息?！皟善敝啤敝?，走票、過票之路被堵死，證（許可證書）、票（發(fā)票、隨貨同行票據）、賬（實物賬、財務賬）、貨（藥品實物）、款（貨款）不能相互對應一致的將通通被徹查。此外，2017年1月1日起，國家稅務總局還開通了全國增值稅發(fā)票查驗平臺，無論單位還是個人都可以通過這一平臺查驗到無論何地開具的增值發(fā)票，查驗信息包括清單在內的全部票面信息。以醫(yī)院購進藥品發(fā)票為例，可通過查驗平臺對發(fā)票中的開票日期、購銷雙方的信息、藥品名稱、藥品的規(guī)格型號、數(shù)量、單價、金額等內容進行全面的查驗。三、“兩票制”——做什么？（一）從醫(yī)藥行業(yè)入手，清除“兩票制”推行障礙一要加大稽查力度，打擊違法行為。藥品生產流通領域是虛開增值稅專用發(fā)票高發(fā)領域，稅務稽查部門要加大稽查力度，嚴厲打擊違法行為。一方面加大對企業(yè)偷、逃、騙、抗行為的打擊力度，減少企業(yè)不正當競爭行為；另一方面加大對虛開虛取等行為的稽查震懾，打擊“過票洗錢”等具體行為，規(guī)范經濟秩序，凈化市場環(huán)境，促進醫(yī)藥行業(yè)健康發(fā)展，為“兩票制”推行提供堅實的環(huán)境基礎。目前，針對醫(yī)藥行業(yè)稅收違法問題高發(fā)趨勢，國家稅務總局連續(xù)兩年，開展醫(yī)藥行業(yè)專項治理工作。嚴厲地打擊了醫(yī)藥行業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票等違法犯罪活動，震懾了不法分子，最大限度地挽回了國家稅收損失。也為推進落實藥品購銷“兩票制”做足了前期準備，清除了一定障礙。省國稅局稽查局每年根據稅務總局下發(fā)的醫(yī)藥行業(yè)疑點企業(yè)及相關數(shù)據,重點核實疑點企業(yè)名單中的“非藥品虧本銷售、非藥品無進有出、非藥品有進無出、違規(guī)取得進項發(fā)票、違規(guī)開具銷項發(fā)票、藥品虧本銷售、藥品無進有出、藥品有出無進”八類疑點信息，并詳細核查疑點數(shù)據的成因及證據。第一時間調取涉案企業(yè)藥品經營質量管理規(guī)范（GSP）認證系統(tǒng)數(shù)據和企業(yè)涉稅資料，及時固定證據，運用責令限期提供涉稅資料等手段，聯(lián)合公安部門對有關人員采取相應措施、協(xié)助執(zhí)行及稅收保全等有效措施。同時與省地稅局聯(lián)合成立專項整治工作領導小組、聯(lián)合印發(fā)醫(yī)藥行業(yè)整治實施方案，共同開展自查和檢查工作。吉林省國稅稽查局這方面的工作走到了全國前列。截至今年6月，共檢查總局下發(fā)疑點醫(yī)藥企業(yè)77戶，查補稅款、滯納金及罰款共計8043.85萬元。同時，各地也積極摸排轄區(qū)內醫(yī)藥行業(yè)企業(yè)風險疑點，自行篩選確定了一批規(guī)模較大、稅收違法疑點較高的醫(yī)藥企業(yè)，進行輔導、督促企業(yè)自查和重點檢查，截至目前，已查補稅款6817.52萬元。此外，我省共受托協(xié)查醫(yī)藥企業(yè)185戶，查補稅款1.5億元。不僅為上下游企業(yè)的涉稅違法定性提供了強有力的證據，同時也規(guī)范了我省醫(yī)藥行業(yè)秩序，對全行業(yè)的守法經營起到了良好的示范效果和有力的震懾效果。二是提高征管質量，加強發(fā)票監(jiān)管。推進“兩票制”工作，稅務部門高度重視“兩票制”實施方案落實情況，結合本地區(qū)本部門實際，將“兩票制”工作與提高征管質量聯(lián)系起來，發(fā)揮稅務管理部門的作用，加強發(fā)票監(jiān)管，只向具有符合《藥品管理法》和《藥品流通監(jiān)督管理辦法》資質條件的企業(yè)發(fā)售發(fā)票。按照“兩票制”的規(guī)定，開展專項檢查，以打擊偽造、虛開發(fā)票等違法違規(guī)行為為重點，依法嚴肅懲處違法違規(guī)企業(yè)和醫(yī)療機構，對未按“兩票制”規(guī)定開展藥品生產經營業(yè)務的企業(yè)和醫(yī)療機構，作為重點稽查對象開展定向稽查。同時，將查處情況及時反饋給省藥品集中采購領導小組工作辦公室。各級國稅部門要加強對藥品的生產、流通企業(yè)和醫(yī)療機構的發(fā)票管理，依法加大對偷逃稅行為稽查和生產經營企業(yè)票據使用情況的核查力度，發(fā)現(xiàn)問題及時查處。嚴格按照發(fā)票管理有關制度，強化對藥品生產流通領域發(fā)票監(jiān)管，并持續(xù)加強后續(xù)監(jiān)督管理和風險防控力度。三是強化政策輔導，促進制度落實。在“兩票制”推進過程中，國稅部門加大稅法宣傳力度和政策輔導力度，定期舉辦專題培訓班、印制藥品生產流通相關政策手冊、發(fā)放政策解讀宣傳單，及時將最新稅收政策傳遞到藥品生產流通企業(yè)，進一步規(guī)范從藥品生產企業(yè)、流通企業(yè)、醫(yī)療機構、消費者的稅收秩序。一方面，避免藥品生產、流通企業(yè)因政策把握不到位、發(fā)票使用不規(guī)范等問題而影響“兩票制”推進；另一方面，保證稅收優(yōu)惠政策落實到位，促進藥品生產流通企業(yè)健康發(fā)展，更好地融入到推進“兩票制”工作中。（二）從部門協(xié)作入手，形成“兩票制”推廣合部門協(xié)作是推進“兩票制”的重要措施。面對頻發(fā)的醫(yī)藥涉稅違法，我們將與地稅、公安經偵、人民銀行、衛(wèi)計委、食藥監(jiān)局通力合作，按照“共同經營、聯(lián)合取證”的工作思路，分工協(xié)作，緊密配合，以“標本兼治、信息共享、加強管理、完善制度”為目標，整合資源優(yōu)勢，發(fā)揮整體合力，實現(xiàn)打擊效果的最大化、打擊質效的最優(yōu)化，切實擔負起“兩票制”推進工作的監(jiān)管職責。省國稅局正在與省食品藥品監(jiān)督管理局、省衛(wèi)生和計劃生育委員會積極商討合作事宜，以期形成科學規(guī)范的長效機制，用以指導今后的工作。同時，按照《吉林省建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設方案》（吉政辦發(fā)〔2017〕4號）開展聯(lián)合懲戒。探索建立定期溝通交流制度，按工作推進重要時間節(jié)點，各部門聯(lián)合組織開展形式多樣、內容實際的座談、調研、檢查等工作，提升部門間合作力度。對工作中存在的問題在第一時間提出建議和解決措施，歸納特點和規(guī)律，以便總結經驗和提供借鑒。（三）從信息共享入手，提高“兩票制"推進效果信息共享是推進"兩票制”的關鍵任務。構建暢通的信息通道，是實現(xiàn)信息共享的有效途徑。我們的遠景目標是各部門繼續(xù)擴大與醫(yī)療機構和生產流通企業(yè)的互聯(lián)互通工作，依托吉林省政務“一張網”等信息化平臺，建立健全行政管理部門互通的新機制，各部門行政管理平臺要與藥械采購服務平臺對接聯(lián)通，充分運用信息化手段，有效監(jiān)控發(fā)票流向、藥品流向和執(zhí)行情況等。并建立健全跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管聯(lián)動響應和協(xié)作機制，推動公共資源交易平臺（藥械采購服務平臺）、藥品追溯體系和誠信體系建設平臺以及稅務發(fā)票信息管理系統(tǒng)、食藥監(jiān)管理系統(tǒng)等系統(tǒng)互聯(lián)、數(shù)據共享。推進和加強信息公開、公示，廣泛接受社會監(jiān)督。我們的近景目標是在確保信息安全的前提下，探索便捷高效的互聯(lián)互通方式，推動各部門數(shù)據互通、信息共享、結果互認，打通藥品交易監(jiān)管信息壁壘，實現(xiàn)多部門聯(lián)動響應和協(xié)作共贏，積極推動我省“兩票制”落地。下一步，我們也將積極推進金稅三期、防偽稅控系統(tǒng)與藥品采購平臺的系統(tǒng)對接和數(shù)據關聯(lián)，有效監(jiān)控發(fā)票流向，切實減少醫(yī)藥企業(yè)偷逃稅行為，規(guī)范稅收秩序。四、醫(yī)療機構相關稅收政策第一、增值稅方面:（一）醫(yī)療機構相關稅收政策醫(yī)療機構提供的醫(yī)療服務免征增值稅。醫(yī)療機構，是指依據國務院《醫(yī)療機構管理條例》（國務院令第149號）及衛(wèi)生部《醫(yī)療機構管理條例實施細則》（衛(wèi)生部令第35號）的規(guī)定，經登記取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的機構，以及軍隊、武警部隊各級各類醫(yī)療機構。具體包括:各級各類醫(yī)院、門診部（所）、社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）、急救中心（站）、城鄉(xiāng)衛(wèi)生院、護理院（所）、療養(yǎng)院、臨床檢驗中心，各級政府及有關部門舉辦的衛(wèi)生防疫站（疾病控制中心）、各種?？萍膊》乐握荆ㄋ?，各級政府舉辦的婦幼保健所（站）、母嬰保健機構、兒童保健機構，各級政府舉辦的血站（血液中心）等醫(yī)療機構。本項所稱的醫(yī)療服務，是指醫(yī)療機構按照不高于地（市）級以上價格主管部門會同同級衛(wèi)生主管部門及其他相關部門制定的醫(yī)療服務指導價格（包括政府指導價和按照規(guī)定由供需雙方協(xié)商確定的價格等）為就醫(yī)者提供《全國醫(yī)療服務價格項目規(guī)范》所列的各項服務，以及醫(yī)療機構向社會提供衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生檢疫的服務。政策依據：《財政部國家稅務總局關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅201636號）一一附件3:營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策的規(guī)定（二）非營利性醫(yī)療機構相關稅收政策對非營利性醫(yī)療機構按照國家規(guī)定的價格取得的醫(yī)療服務收入，免征各項稅收。不按照國家規(guī)定價格取得的醫(yī)療服務收入不得享受這項政策。醫(yī)療服務是指醫(yī)療服務機構對患者進行檢查、診斷、治療、康復和提供預防保健、接生、

計劃生育方面的服務，以及與這些服務有關的提供藥品、醫(yī)用材料器具、救護車、病房住宿和伙食的業(yè)務（下同）。對非營利性醫(yī)療機構自產自的制劑，免征增值稅。非營利性醫(yī)療機構的藥房分離為獨立的藥品零售企業(yè)，應按規(guī)定征收各項稅收。政策依據：《財政部、家稅務總局關于醫(yī)療衛(wèi)生機構政策依據